Warszawa, ...........................................

RZECZPOSPOLITA POLSKA Rzecznik Praw Obywatelskich RPO-601907-III/08/MRP 00-090 Warszawa Al. Solidarności 77

Tel. centr. 0-22 551 77 00 Fax 0-22 827 64 53

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ul. Emilii Plater 1 10-562 Olsztyn za pośrednictwem: Starosty Powiatu w P. Powiatowy Urząd Pracy w P. Skarżący: Rzecznik Praw Obywatelskich Organ administracji: Starosta Powiatu w P. Strona: Pan Jakub U.

Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich

1. Na podstawie art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001 r., Nr 14, poz. 147 ze zm.) wnoszę skargę na decyzję z dnia 29 grudnia 2008 r., znak: EŚ.KBW.-5231/375/08, wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu w P. przez Zastępcę Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P., którą to orzeczono o utracie przez Pana Jakuba U. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku z dniem 7 października 2008 r.

2

2. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 29 grudnia 2008 r. wydanej z upoważnienia Starosty Powiatu w P. przez Zastępcę Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. w całości, z uwagi na naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej upzirp, art. 38 ust. 1 pkt 1 lit c i ust. 4 upzirp i art. 2 ust. 1 pkt 2 upzirp oraz naruszenie zasady wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), a także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie W dniu 1 października 2008 r. Pan Jakub U. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w P. i przedłożył zaświadczenie o wykonywaniu pracy na podstawie umowy o dzieło w okresie od dnia 2 września 2008 r. do 30 września 2008 r. w Zakładzie Ogólnobudowlanym – A. K. (k. 115). Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P., działający z upoważnienia Starosty Powiatu w P., uznał Pana Jakuba U. za osobę bezrobotną od dnia 1 października 2008 r. i przyznał mu zasiłek dla bezrobotnych od dnia 2 października 2008 r. (decyzja z dnia 6 października 2008 r., znak: EŚ5231/080600/0010/08, nr: 314/10/08, k. 116). Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b w związku z art. 73 ust. 5 i art. 72 upzirp. W dniu 7 października 2008 r. przedłożono Panu Jakubowi U. propozycję udziału w szkoleniu „Elektryk, konserwator, palacz z elementami hydrauliki” (k. 140). Z treści oświadczenia z dnia 7 października 2008 r. (k. 101) wynika, że w/w odmówił udziału w szkoleniu z powodów zdrowotnych. Mając na uwadze ten fakt Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P., działający z upoważnienia Starosty Powiatu w P., decyzją z dnia 8 października 2009 r., znak: EŚ-5231/080600/0010/BC/08 (k. 102), orzekł o utracie przez Pana Jakuba U. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku z dniem 7 października 2008 r. Jako podstawę prawną pozbawienia statusu bezrobotnego przywołano art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 upzirp. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w związku z brakiem propozycji pracy w zawodzie wyuczonym, a przy „aktualnych badaniach lekarskich” z dnia 27 sierpnia 2008 r. (zaświadczenie lekarskie wydane w poprzednim okresie bezrobocia Pana Jakuba U., które to dopuszczało go do udziału w szkoleniu „Zbrojarz - cieśla”, k. 120) przedłożono propozycję szkolenia na organizowanym kursie „Elektryk …”. Przypomniano również, że Pan Jakub U. rejestrując się jako osoba bezrobotna deklarował gotowość do podjęcia zatrudnienia, a okazało się, że nie jest zdolny i gotowy do podjęcia szkolenia. W związku

3

z tym Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. uznał, że należy uznać rezygnację z udziału w szkoleniu za nieuzasadnioną i pozbawić w/w statusu bezrobotnego. Od powyższej decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Powiatu w P. Pan Jakub U. odwołał się do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Z protokołu sporządzonego w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w dniu 28 października 2008 r. (k. 124) wynika, że w/w „po zapoznaniu się z zaświadczeniem lekarskim wystawionym w dniu 27-08-2008 r. podpisanego przez lekarza medycyny stwierdza, że nie odbył badań lekarskich. Zgłosił się tylko pierwszego dnia. Pan U. zeznaje, że miał tylko podstawowe badania. Otrzymał skierowanie do okulisty, laryngologa i ortopedy”, ale „nie zgłosił się na badania, ponieważ podjął pracę od dn. 02-09-2008 r.”. Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej w Urzędzie Wojewódzkim, działający z upoważnienia Wojewody , wydał decyzję dnia 18 listopada 2008 r., znak: PS.III.9113231/08 (k. 129), którą to orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu w P. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej wskazał, że w związku z odmówieniem przez Pana Jakuba U. udziału w szkoleniu należy ocenić, czy odmowa ta była zasadna. Następnie Dyrektor stwierdził, że na podstawie „aktualnie przedłożonych akt sprawy nie można dokonać takiej oceny” i że skarżący odmawiając w dniu 7 października 2008 r., uczestnictwa w szkoleniu „Elektryk …” powoływał się na względy zdrowotne, natomiast organ pierwszej instancji bazował na zaświadczeniu lekarskim wydanym w dniu 27 sierpnia 2008 r. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że lekarz medycyny pracy przeprowadza badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku. Na podstawie zaś stwierdzenia przez lekarza braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku cieśli-zbrojarza organ orzekający nie może wyprowadzić wniosku o braku przeciwwskazań do wykonywania czynności elektryka, palacza, czy też hydraulika. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana zbyt pochopnie, w oparciu o nienależycie ustalony stan faktyczny, czym narusza zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. i w związku z tym należało ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie organ odwoławczy „pouczył” organ pierwszej instancji, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy powinien on skierować Pana Jakuba U. do lekarza medycyny pracy w celu ustalenia braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania przez niego określonych prac (rodzajów prac), wynikających z programu szkolenia. Powiatowy Urząd Pracy w P. kierując się wskazówkami Wojewody wezwał Pana Jakuba U. pismem z dnia 28 listopada 2008 r. (k. 131) do stawiennictwa w swojej siedzibie dnia 3 grudnia 2008 r. w celu skierowania na badania lekarskie. Jak wynika z

4

nieewidencjonowanej (brak numeru karty) „Notatki służbowej” znajdującej się w aktach sprawy, a sporządzonej dnia 11 marca 2009 r. przez pracownika Powiatowego Urzędu Pracy w P. w/w „zgłosił się na badania w wyznaczonym terminie tj. 03.12.2008 r. do lekarza medycyny pracy. Po wykonanych badaniach lekarskich w dniu 08.12.2008 r. Pan Jakub U. został poinformowany o wynikach badań przez lekarza, a zaświadczenie lekarskie zostało przekazane do Powiatowego Urzędu Pracy w P.”. Do „Notatki służbowej” dołączono kopię skierowania na badania lekarskie (wydanego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit c i art. 38 ust. 4 upzirp) i kopię zgody na przeprowadzenie badań lekarskich. W aktach sprawy znajduje się „Zaświadczenie lekarskie” wystawionego dnia 8 grudnia 2008 r. przez lekarza medycyny pracy (k. 133), z którego wynika, że Pan Jakub U. może odbyć szkolenie na stanowisko pracy elektryk, konserwator, palacz z elementami hydrauliki oraz jest zdrowy i może pracować na wysokości powyżej trzech metrów. Pismem z dnia 18 grudnia 2008 r., znak: EŚ.KW.5231-080600/0010/08 (k. 137) zawiadomiono Pana Jakuba U. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., że decyzja w sprawie zostanie wydana natychmiast po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, nie później jednak niż do dnia 21 stycznia 2009 r. Tego samego dnia zwrócono się do Pana Jakuba U. – działając na podstawie art. 10 k.p.a. – do stawienia się, w ciągu 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy w P. w celu zapoznania się z aktami sprawy (pismo z dnia 18 grudnia 2008 r., znak: ES.KBW.5230-375/08, k. 138). Z treści zwrotki wynika, że pismo to zostało doręczone dnia 19 grudnia 2008 r. W związku z niestawiennictwem w/w w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w określonym terminie odnotowano odręcznie na powyższym piśmie „Nie zgłosił się na wezwanie – 2009.12.29”. Decyzją z dnia 29 grudnia 2009 r., znak: EŚ.KBW.-5231/375/08, Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P., działający z upoważnienia Starosty Powiatu w P., orzekł o utracie przez Pana Jakuba U. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku z dniem 7 października 2008 r. Jako podstawę prawną pozbawienia statusu bezrobotnego przywołano art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 upzirp. W uzasadnieniu decyzji wskazano przebieg postępowania administracyjnego i stwierdzono, że „stosując się do zaleceń Wojewody Urząd Pracy wezwał p. U. i skierował na badania lekarskie” oraz że w związku z faktem nie zgłoszenia się przez Pana Jakuba U. z wydanym zaświadczeniem lekarskim pracownik Powiatowego Urzędu Pracy w P. odebrał to zaświadczenie w dniu 12 grudnia 2008 r. Reasumując Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. uznał, że nie ma podstaw aby uznać odmowę udziału Pana Jakuba U. w szkoleniu „Elektryk …” za uzasadnioną, co w efekcie doprowadziło do utraty przez w/w statusu bezrobotnego. Z treści zwrotki wynika, że decyzja ta została doręczona 6 stycznia 2009 r. (k. 141).

5

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich decyzja z dnia 29 grudnia 2009 r. wydana przez Zastępcę Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P., narusza przepisy prawa. Stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 3 upzirp (w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 października 2008 r.) starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego osobę bezrobotną, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac, o których mowa w art. 73a, prac interwencyjnych lub robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym w miejscu pracy. Badanie kwestii zasadności odmowy, czy to podjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia, czy też udziału w szkoleniu, która to została wyrażona przez bezrobotnego należy odnosić do przedstawionej bezrobotnemu konkretnej oferty, a także do konkretnego stanu mającego miejsce w momencie przedstawienia tej oferty. W prawidłowo prowadzonym postępowaniu dotyczącym odmowy przyjęcia oferty szkolenia z „powodów zdrowotnych”, pracownik powiatowego urzędu pracy, przedstawiający bezrobotnemu ofertę, powinien poinformować bezrobotnego, że o stanie zdrowia oraz o braku zdrowotnych przeciwwskazań do udziału w szkoleniu decyduje przede wszystkim lekarz lub ewentualnie psycholog. Dopiero po wydaniu stosownego zaświadczenia o stanie zdrowia, czy też o możliwości uczestnictwa w określonym szkoleniu bezrobotny powinien się wypowiedzieć co do swojego uczestnictwa w szkoleniu. W sytuacji odmowy przyjęcia oferty szkolenia bezrobotny powinien liczyć się z tym, że takie jego oświadczenie woli może spowodować, iż zostanie pozbawiony statusu bezrobotnego. W niniejszej sprawie Panu Jakubowi U. przedstawiono ofertę udziału w szkoleniu „Elektryk, konserwator, palacz z elementami hydrauliki”. Z akt sprawy nie wynika jaki był harmonogram zajęć i program tego szkolenia (nie można w związku z tym skonkretyzować przedłożonej oferty). Z treści decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 października 2008 r. należy wnioskować, że szkolenie rozpoczynało się w miesiącu październiku 2008 r. („w związku z brakiem propozycji pracy w wyuczonym zawodzie, a przy aktualnych badaniach lekarskich z 27.08.2008 r. Urząd przedłożył Panu Jakubowi U. propozycję szkolenia na organizowanym kursie”). Bezrobotny odmówił udziału w szkoleniu z bliżej nieokreślonych „powodów zdrowotnych”, które nigdy nie zostały wyjaśnione. Z treści protokołu z dnia 28 października 2008 r. (k. 124) wynika, że rozbieżności pomiędzy bezrobotnym a Powiatowym Urzędem Pracy w P. dotyczą faktu odbycia przez niego badań lekarskich w sierpniu 2008 r. i możliwości ich wykorzystanie przy kierowaniu go na szkolenie „Elektryk …”.

6

Organ odwoławczy kasując decyzję z dnia 8 października 2008 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, że organ pierwszej instancji pochopnie ustalił stan faktyczny sprawy (przez nienależyte ustalenie stanu zdrowia bezrobotnego oraz jego możliwości w zakresie udziału w szkoleniu) i wskazał, że przy ponownym badaniu sprawy bezrobotny powinien zostać skierowany do lekarza medycyny pracy. Powiatowy Urząd Pracy w P. prowadząc ponowne postępowanie administracyjne potraktował wskazówkę udzieloną przez organ odwoławczy, jako wiążącą w sprawie wytyczną. Przyjął zatem, że jedynym elementem brakującym do wydania decyzji w sprawie utraty statusu bezrobotnego przez Pana Jakuba U. jest ustalenie jego stanu zdrowia, bez względu na inne okoliczności, które wystąpiły w sprawie od momentu wydania decyzji z dnia 8 października 2008 r. do momentu ponownego jej rozpatrywania. Taki sposób prowadzenia postępowania wskazywał na rozstrzygnięcie jakie zostanie wydane w sprawie. W praktyce oznaczało to, że jedynym zdarzeniem mogącym uchronić bezrobotnego przed utratą statusu bezrobotnego był stwierdzony przez lekarza zły stan zdrowia lub niezdolność do udziału w szkoleniu, w którym fizycznie nie mógł już uczestniczyć. Zgodnie z procedurą administracyjną organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do przeprowadzenia kompletnego postępowania dowodowego, tj. do zgromadzenia wszelkich potrzebnych do rozstrzygnięcia dowodów, dokonania wszechstronnej oceny ich wiarygodności oraz pełnych ustaleń faktycznych, wreszcie kompleksowych rozważań faktycznych i prawnych, które są podstawą rozstrzygnięcia. Tak też się w tej sprawie nie stało. Powiatowy Urząd Pracy w P. ponownie badając sprawę nie wziął pod uwagę, że szkolenie, na które został skierowany bezrobotny było w toku albo nawet już się skończyło (faktu tego nie można ustalić na podstawie zawartości akt sprawy), a stan zdrowia bezrobotnego i jego zdolność do udziału w szkoleniu będą ustalane wstecznie. Bezrobotny został skierowany dnia 3 grudnia 2008 r. przez Powiatowy Urząd Pracy w P. na badania lekarskie na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit c upzirp („Poradnictwo zawodowe i informacja zawodowa polega na udzielaniu bezrobotnym i poszukującym pracy pomocy w wyborze odpowiedniego zawodu i miejsca zatrudnienia, w szczególności na kierowaniu na specjalistyczne badania psychologiczne i lekarskie umożliwiające wydawanie opinii o przydatności zawodowej do pracy i zawodu albo kierunku szkolenia.”) i art. 38 ust. 4 upzirp („Porada indywidualna w uzasadnionych przypadkach może być, za zgodą bezrobotnego lub poszukującego pracy, poprzedzona specjalistycznymi badaniami lekarskimi lub psychologicznymi. Koszty tych badań są finansowane z Funduszu Pracy do wysokości 15 % przeciętnego wynagrodzenia”). Zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że bezrobotny może wziąć udział w szkoleniu „Elektryk …” zostało wystawione dnia 8 grudnia 2008 r. Regułą jest, że zaświadczenia lekarskie wydawane w zakresie możliwości podjęcia danego zatrudnienia, czy jak w tym przypadku udziału w szkoleniu przygotowującym do podjęcia pracy w danym zawodzie są wystawiane na przyszłość

7

i dotyczą obecnego stanu zdrowia osoby badanej, a także gwarantują pracodawcy, że w najbliższym okresie czasu pracownik będzie zdolny do wykonywania powierzonej mu pracy. Dlatego też należy stwierdzić, że badania lekarskie z dnia 8 grudnia 2008 r., na które powinien był być skierowany Pan Jakub U. dnia 7 października 2008 r. i powinny decydować o tym, czy może on brać udział w konkretnym szkoleniu „Elektryk …”, w efekcie posłużyły do wstecznego ustalenia jego stanu zdrowia i doprowadziły do utraty przez niego statusu bezrobotnego. Wyniki badań z dnia 8 grudnia 2008 r. mogłyby posłużyć przy ocenie zasadności odmowy udziału w szkoleniu zaczynającym się po tej dacie (takie zaś postępowanie nie było prowadzone), a nie przy ocenie zasadności odmowy wyrażonej przez bezrobotnego dnia 7 października 2008 r. W podstawie prawnej decyzji z dnia 29 grudnia 2008 r. przywołano również art. 2 ust. 1 pkt 2 upzirp, który to zawiera definicję bezrobotnego. Z treści uzasadnienia powyższej decyzji, jak i decyzji z dnia 8 października 2008 r. należy wnioskować, że podstawą do pozbawienia Pana Jakuba U. statusu bezrobotnego był między innymi fakt bycia przez niego osobą, która nie jest zdolna i gotowa do podjęcia szkolenia ze względów zdrowotnych (szczególnie ta kwestia została uwypuklona w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 października 2008 r.). Dlatego też doszło do kuriozalnej sytuacji, w której Pan Jakub U. zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, gdyż ze względów zdrowotnych jest osobą, która nie jest zdolna i gotowa do podjęcia szkolenia, a zarazem został uznany za osobę zdrową, która – powołując się na swój stan zdrowia – bezzasadnie odrzuciła ofertę udziału w szkoleniu. W celu zakończenia postępowania Powiatowy Urząd Pracy w P. wezwał dnia 18 grudnia 2008 r. (k. 138) Pana Jakuba U. do swojej siedziby aby ten zapoznał się z aktami sprawy. Wskazuje to na fakt, że Urząd Pracy badając ponownie sprawę zakończył prowadzenie postępowania dowodowego poprzestając jedynie na doprowadzeniu do stwierdzenia przez lekarza stanu zdrowia bezrobotnego. Potwierdza to także zarówno zawartość akt sprawy, jak i treść uzasadnienia decyzji z dnia 29 grudnia 2008 r. Pan Jakub U. nie stawił się w Urzędzie Pracy i nie wypowiedział się co do prowadzonego postępowania. Nie miało to jednak znaczenia dla zapadłego rozstrzygnięcia, gdyż sposób prowadzenia postępowania przez Urząd Pracy wskazywał na to, jaka zostanie wydana decyzja w sprawie. Reasumując należy stwierdzić, że w powyższej sprawie organ pierwszej instancji od samego początku działał wadliwie, a skutki popełnionych przez niego błędów nie mogły zostać wyeliminowane w późniejszym okresie. Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 8 października 2008 r. właściwie nie ustalono stanu faktycznego sprawy. Ustalenie tego stanu faktycznego w ponownym postępowaniu było zaś niemożliwe i próby podejmowane przez

8

Powiatowy Urząd Pracy prowadziły do kolejnych błędów i naruszeń przepisów prawa materialnego, jak i proceduralnego. W konsekwencji – zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich – zaskarżona decyzja powinna być uchylona. W załączeniu dwa odpisy skargi.