Responsabilidad Patrimonial del Estado Jean Claude Tron

Principios y derechos constitucionales referentes a la Administración

Constitución: Derechos fundamentales y garantías „

El derecho fundamental a una buena Administración Pública (legalidad-eficiencia-calidad) • Deberes y responsabilidades

„

Garantía de indemnización por daños

„

Regímenes:

• Subjetiva y • Objetiva • • • •

Político Penal Administrativo Civil

Derechos fundamentales y garantías

Titular de un derecho a:

Ú Titular de una obligación a:

Legalidad, Honradez, Lealtad, Imparcialidad y Eficiencia [1]

5 puntos que son conceptos jurídicos indeterminados y principios legales caracterizados por su gran indeterminación.

[1]

Deberes y responsabilidades de los servidores públicos (Constitución) Deberes

Políticos

109-I

Administrativos

109-III / 113

Judiciales

17 / 100 7p

Responsabilidad

Política

110/114 LFRSP

Penal

109II/111/112

Civil

111 8p

Administrativa

Subjetiva

109-III/113 y LFRASP

Objetiva

113 y LFRPE

Totum revolutum

Responsabilidad patrimonial Estado „

„

„

„

No se considera prudente, por el momento, incluir la actividad normal o regular de la administración, dado que ese criterio no ha cobrado gran aceptación en nuestro derecho;… La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. Función administrativa irregular + Cause daño + No identificable responsable = Responsabilidad del Estado La ratio essendi de la responsabilidad de los servidores públicos y del Estado es obtener que la actividad administrativa sea regular y que la gestión pública se preste conforme a ciertos estándares de calidad — legal, moral y funcional de eficiencia—.

Responsabilidad General

Modalidades de la responsabilidad Responsabilidad

Contractual Extracontractual

Responsabilidad

Directa Solidaria Subsidiaria

Responsabilidad

Objetiva Subjetiva

Responsabilidad Irresponsabilidad Î Hiperresponsabilidad

Directa Indirecta

Responsabilidad civil: Tipos de

Culpa Negligencia Norma de mandato

Resultado [1] Distribución costes sociales

[1]

Basta estado de las cosas Renuncia a dimensión

Valorativa

Culpa Negligencia

Directiva

Conductas convenientes

No conexión entre conducta y elemento de voluntad —intención o previsión—

Responsabilidad Sistema

Antinomia: Constitución y Ley Para algunos [1] existe una antinomia o contradicción en el párrafo que se comenta [2] a partir de dos supuestos que ahí se prevén y pueden resultar con sentidos distintos, tales como son la: Actividad administrativa + Irregular Ð Daño en bienes o derechos Ð Obliga a indemnizar

•Actividad administrativa irregular; y la, •Responsabilidad objetiva, ante la: •No obligación jurídica de soportar [1] [2]

Daño + no justificado Ð Actividad administrativa irregular Ð Obliga a indemnizar

Incluyendo a la propia Cámara de Senadores, según se advierte de la exposición de motivos a la LFRPE del 24 de septiembre de 2002 Artículo 1, párrafo primero de la LFRPE

Sistemas de responsabilidad (carácter y finalidad)

Indemnizatorio

[2]

Privado

Indemniza, conmutativo [3] Protección al capital

Público

Redistribuye [4] Ayuda social

Sistema [1]

Seguridad social

Son soluciones o mecanismos Se trata de la responsabilidad civil que se extiende a la Administración basada en la noción de falta o falla: Faute [3] Favorece y hace más rico al potentado y más pobre al menos favorecido (que debe financiar la indemnización al rico por impuestos u otros ingresos públicos), opera según el patrimonio. No previene la actividad irregular y redistribuye mal. La indemnización no hace desaparecer el daño, sólo cambia de bolsillo la carga de sufragarlo o la carga [4] Conforme a criterios sociales opera según las necesidades. Es como un seguro forzoso, así opera. Ayuda al dañado (no se le abandona) en su necesidad, compensándole, como indemnización, por razones de solidaridad social. Socialización del riesgo. Ejemplos: Acto terrorista, delito violento, enfermo de SIDA, etc. [1] [2]

Responsabilidad Administrativa Extracontractual

Actividad administrativa y Responsabilidad „

„

„

„

„

„

La responsabilidad se da y existe porque presupone una actividad y servicios públicos de calidad y excelencia que garantiza y cuando falla causando afectación o daño debe indemnizarse Es básico crear reglas y desarrollar instituciones para hacer posible tal actividad Fiscalizar y evaluar es contrastar contra normatividad la actividad y asignar calificación

¿Qué hace el Estado para mejorar la calidad de su actividad?

Falta servicio civil de carrera con entrenamiento y recompensas. Esfuerzo serio de eficiencia institucional. Labor inacabada de los políticos y líderes.

Responsabilidad extracontractual administrativa Responsabilidad

Daños por

Modalidad

Funcionamiento

Culpa [1]

Irregular [2]

Accidentes Riesgo

Normal [3] Anormal [4]

Extracontractual Cuasiexpropiatorios o de sacrificio [5]

[1]

Normal

Es culpa o negligencia individualizada, determinante de una faute personnelle con trascendencia en el funcionamiento de un servicio público. Equivale a lo que Constitución y LFRPE describe como irregular [3] Una responsabilidad general por los casos fortuitos provenientes de actividad regular deja de ser un mecanismo de indemnización configurado con criterios de justicia conmutativa y eficiencia económica para devenir en seguridad social y ser un mecanismo de protección regido por principios de justicia social que, como tal, debe favorecer a quienes se encuentren en situaciones de necesidad económica y en la medida indispensable para cubrirlas [4] No hay culpa o negligencia individualizada, sino el funcionamiento anormal de un servicio público o faute de service. Son también actividades con un riesgo anormal muy o típicamente peligrosas, finalidad conmutativa, puede haber ánimo de lucro. Energía nuclear, explosivos [5] Funciones cuasiexpropiatorias que afectan a bienes patrimoniales o causan sacrificio si afectan a bienes de la personalidad. Es una secuela inevitable de la actividad. El Derecho le permite afectar por un interés superior o abusivo pero tolerado, obra pública que causa problemas, uso de suelo restringido, opera el principio de igualdad ante la distribución de cargas públicas, responsabilidad aún por acto lícito y funcionamiento regular o normal, el ordenamiento reconoce el derecho a dañar, limitar o privar, sería injusto que no se compense. Paga la administración o concesionario potentio personae [2]

Responsabilidad Administrativa: Subjetiva y Objetiva

Responsabilidad subjetiva cuando haya daño por culpa del servidor público Constitución y LFRASP

Responsabilidad objetiva y directa cuando la actividad administrativa sea irregular y dañosa

Constitución y LFRPE

Conducta, falta y daño C∧F → D = I

prevista en Constitución mexicana

C → D = I rige en España y se pretende aplicar en LFRPE C: conducta, F: falta o falla, D: daño, I: indemnización

Actividad administrativa + Irregular Ð Daño en bienes o derechos Ð Obliga a indemnizar

Daño + no justificado Ð Actividad administrativa irregular Ð Obliga a indemnizar

Responsabilidad Administrativa Objetiva

Conceptos jurídicos indeterminados

• Actividad administrativa • Regular o irregular • Responsabilidad objetiva • Relación causal ¿Lo es, el concepto legal o los hechos pertinentes?

Cuadro comparativo entre responsabilidad objetiva: Civil y administrativa Responsabilidad objetiva del Estado

No coincidente con:

Responsabilidad objetiva civil

Abstracción del individuo (objetivo)

Abstracción de la culpa (objetivo)

Toma en cuenta la irregularidad del servicio (subjetivo)

Sólo considera el daño (objetivo)

Reconoce intención o imputación, artículos 3 y 22 LFRPE (subjetivo)

Estipulación legal (objetivo)

Exige nexo causal con una conducta (subjetivo)

Irrelevante la causa (objetivo)

Causa eficiente y atribuible a la función pública (subjetivo)

Estipulación legal (objetivo)

Necesaria la previsibilidad y representación (subjetivo)

Límites legales (objetivo)

Actos de la administración

Administrativo o de Imperio

Acto

Gestión

Mero acto

D. Público D. Privado

Actividad administrativa

Acción de la Administración activa

Policía Prestacional, Servicios públicos Regulatoria Fomento actividad privada Cuasi judicial (sancionadora y arbitral)

Jurídica

Normativa Actividad

Material

Actos

Reglados Discrecionales Limitativos Sancionadores Autoritativos Expropiatorios Fomento

Reglamentos Decretos legislativos Policía Defensa Actividad empresarial Prestación asistencia sanitaria Servicios sociales Mantenimiento obras públicas Transportes públicos Defensa medio ambiente Educación Cárceles Recaudación impuestos Actividad informativa

Estándares para la responsabilidad administrativa Cláusula general

[2]

Sistema articulado de responsabilidad patrimonial, [1] requiere de: Múltiples supuestos que la praxis suscite

Exhaustivas normas de diligencia administrativa

Concretos estándares normativos [4]

[1]

Referente a la Actividad administrativa irregular, Op. Cit., pp. 255 y ss. Con algunas adecuaciones plenamente aplicable al caso mexicano, dada la analogía [2] Incluir los principios más relevantes (en España: eficaz, imparcial, servicial y sometida a la ley y Derecho, 103.1 CE) (en México: legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia 113 C) Oriol p 280 [3] Manuales y acuerdos de la Administración, pudieran ser en el caso de servicios las normas oficiales [4] Leyes. Los manuales de organización y normatividad interna de entidades pueden, por omisión, hacer las veces de reglas respecto de cómo se debe prestar la función y servicios públicos, dar pautas o idea de estándares.

[3]

Responsabilidad Administrativa Objetiva: Indemnización

Derecho a indemnización [1]

Actividad administrativa irregular Daño o perjuicio causado (real y directo) Nexo causal (valorativo y discrecional) No concurran eximentes [2]

Por responsabilidad objetiva del Estado, no requiere probar la culpa del servidor público pero si las siguientes condiciones: [2] Artículos 3, 4 y 22 LFRPE (caso fortuito, fuerza mayor, actividad regular, no previsible, no genérico y dañado no sea el único causante) [1]

Actividad, regularidad y daño

Irregularidad hace Indemnizable el daño

Constitución

no lo que se pretende deducir de la Ley, que: Daño hace Irregular la actividad [1]

LFRPE Exp Motivos

Y de ahí se deduciría la indemnizabilidad del daño, no deja de ser un argumento circular, petitio principi sostener que el daño es indebido, que es exactamente lo que se trata de probar, pero desafortunadamente paradójico y una falacia que debe evitarse. Es una presunción que no tiene razón de ser. El daño es antijurídico porque… provoca un daño que…, un evidente razonamiento circular y a priori. [1]

Obligación jurídica de soportar ¿Cómo entender el concepto?

Soportar Obligación jurídica de

No soportar

Todo lo que provenga de actividades o conductas

Regulares o lícitas Irregulares o ilícitas

La propia LFRPE incurre en contradicción en tanto reconoce que la culpa o participación de la víctima, el caso fortuito o casos imprevisibles liberan de responsabilidad. Reconoce cierta culpa que no puede ser pasada por alto. Artículos 3 y 22

Daño, características

• Material • Moral • Evaluable en $ • Relacionado con cierta o determinadas personas

• Peculiar, no los que afecten al común de la población (Art. 4)

Reclamación: Etapas procesales iniciales Declaración Act Adm Irreg (conducta calificada)

Acreditar No Actividad o Regularidad

Condena Conducta Nexo Daño Monto Indemn.

Desvirtuar Daño y Nexo Pago Indemn.

Pretensiones

Defensas Excepciones

Litis

Acreditar excepciones

Irregularidades en presupuestos procesales Esto es lo razonable en presentación de pretensiones y sus opuestos

Reclamante o Actor

CFF parte de algo distinto Ya hay resolución (hechos-pruebas y consideraciones-razones) preconstituidos

Pruebas Administración o Demandado

Por ello con demanda y contestación se (expresan-exhiben) todas (razones y pruebas) El modelo idóneo es CFPC

Daño: Causa productora (Art. 21)

Identificable

Relación causa efecto, prueba fehaciente

Única Concurrencia No identificable Condiciones Agentes

Identificar hechos produjeron resultado final (relevantes)

Razonablemente ¿Se puede medir la incidencia y relevancia?

Pretensión: Elementos Art 26 SLP

Pretensión: Justificación Indicios suficientes y persuasivos

Fundamento cognoscitivo

Concurrencia

• • • • • •

Arts. 27-30

Distribución proporcional Actos de imperio (organización, operación o adscripción) Actos de gestión (servicio y obra pública) Concurre Federación y entidades Participa reclamante Solidaridad por no identificable participación Concesionarios (aseguradoras y garantías)

Regímenes especiales

Regímenes especiales Ley del SAT • • • • • •

Lesión (daños y perjuicios) Acción u omisión Relación de causalidad Realidad y monto de daños y perjuicios Declarar derecho a indemnización Determinar monto y Condenar „

¿Qué no restringe sin dar razones los supuestos garantizados por el 113?

• Gastos y perjuicios, amerita falta grave „ „ „

Ausencia de F y M en fondo o competencia Contraria a jurisprudencia SCJN en legalidad Desvío de poder

Regímenes especiales „

Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo • Costas en favor autoridad, si propósitos notoriamente dilatorios • Falta grave de autoridad, indemnizar • Incumplimiento de sentencia

„

Daños nucleares • Reglas especiales

„

Energía eléctrica • Reglas especiales

Régimen procesal LFRPE

Aspectos procesales en la LFRPE

Totum revolutum ¿Hermenéutica, integral, sistemática, sin lagunas?

Jurisdicciones „

Civil

• Procesos contenciosos y contradictorios • Entre partes a nivel de coordinación • Acredita, analiza y resuelve sobre problemas de hecho • Formación e infraestructura para resolver pretensiones de condena

„

Administrativa

• Entiende y tutela los intereses de la Administración • Jueces especializados en la anulación de actos administrativos que inciden en particulares

Acto administrativo Nociones generales

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y régimen de nulidades Nociones generales

Motivación: ¿Qué es o para qué es?

Vista como una práctica, atender sentido, propósito y fines Omitida

Incongruente

Insuficiente

Indebida

No se reconoce la aplicación del sistema jurídico (aspectos reglados) o de criterios racionales (aspecto discrecional) Entre los argumentos justificatorios y la decisión, de manera que no se puede identificar la ratio decidendi Faltan razones que permitan conocer los criterios fundamentales de la decisión. Pro-forma Lógica y jurídicamente debe existir suficiente motivación. Elemento diferenciador entre discrecionalidad y arbitrariedad. Debe explicar el procedimiento decisorio, iter dicisio Apreciación o valoración de los hechos Aplicación o interpretación de fundamentos Subsunción o Ponderación

5

Contencioso administrativo Modalidades

Violación reclamada

Acción

Fondo Anulación Forma Plena jurisdicción

Resolución viciada Procedimiento irregular

Desconocimiento o violación de un derecho subjetivo Ilegalidad resolución impugnada

Nulidad Declarativa Condena y Nulidad

Régimen competencial actual del TFJFA

Anulación Tribunal de

Actos administrativos Plena jurisdicción

Tribunal ordinario de jurisdicción y de revisión (responsabilidad patrimonial)

En general, debe resolver «cualquier» controversia que se suscite entre la APF y

los particulares, artículo 73, fracción XXIX-H, constitucional; lo que puede desbordar el listado enunciativo del artículo 11 de la LOTFJFA

Realidad de nulidades Alejandro Nieto

El Gran Ejército de la Administración está formado por una colección de tullidos y enfermos que, pese a todos sus defectos, ocupan (y en ocasiones arrasan) el territorio de la sociedad civil. La Administración envía muy pocos al hospital y las bajas producidas por los Tribunales son cuantitativamente insignificantes.

Hechos y Normas

Decisiones problemáticas Tipo de caso Premisa

Problema de:

P. Normativa Fácil

P. Fáctica

Ninguno

Conclusión Normativa Difícil Fáctica

Relevancia Interpretación Prueba Calificación

Con pruebas

Con pruebas

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado Aspectos procesales

Reclamación Hechos

• Invocación • Prueba • Valoración • Vinculación con: – Relevancia jurídica (actividad irregular) – Resultados fácticos (daño causado)

• TFJFA debe “inventar”

el acto administrativo

LFPA: Esquema

„

„

Acto administrativo es una decisión -declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo- de la Administración conducente a satisfacer necesidades colectivas No contempla procedimiento contradictorio • No opción de que varias partes aporten pruebas • Impide contestar demanda o planteamiento • Su finalidad no es resolver una controversia inter-partes

„

Sólo prevé participación o instancia del particular • Recepción de pruebas 50 • Obligación de allegarse pruebas e información 49 • Desahogo de pruebas y resolución 51-56

Reclamación: resoluciones, requisitos mínimos

„

Relación de causalidad entre: Actividad, lesión y valor del daño o perjuicio

„

Monto en $ o especie de la indemnización

„

Criterios usados para cuantificación

„

Casos de concurrencia: Razonamiento de criterios de imputación y graduación ¿Suficientes?

Condiciones mínimas para condena „ „

„

Actividad administrativa calificada (irregular) Atribuible a dependencia, entidad, concesionario o contratistas 27 y 30 Daño o perjuicio • Sin obligación de soportar • Materiales, personales, morales, reales, evaluables en $, directos, no generales 4

„

„ „ „

Determinante o relevante para causar daño o perjuicio (Total o en proporción) Causalidad eficiente 21 (Equivalencia Cond. o Causa Eficiente) No concurran eximentes o excepciones 3, 4 y 22 Reclamo dentro de parámetros cuantitativos • Límites de condena y previsión presupuestal • En tiempo

Procedimiento para pago de indemnizaciones: LFRPE Quiénes deben participar? Servidores públicos afectables también? Como integrar relación procesal? Artículos 18 y 31 Régimen aplicable a reclamación

Reclamación 17-18 LFRPE

Procedimiento contencioso

An te

TF

Amparo de Administración

Recurso amparo revisión

9 LA

JF A

18-19 LFRPE ¿Resoluciones contradictorias?

LF PA

Resolución ,C

FF y

21-23 LFRPE CF PC

Juicio amparo directo

?

JCA particular 24 LFRPE

Aspecto formal de los sujetos

Particular y Administración, ambos deducen sólo intereses patrimoniales

Recurso revisión

Elección de vías por Intereses en conflicto O de ambos por analogía y evitar resoluciones contradictorias

¿248 CFF?

¡Improcedencia! Administración concurre como particular deduciendo intereses patrimoniales

Reingeniería Judicial ¡Imprescindible!

Conflicto

Condena Estado

Reclamante

Interés

Pretensión

Administración

Interés

Defensas

Interés

Defensas

Y socios

Condena Serv. Público

Servidor Público

Declarativa Condena

Reclamación 17-18 y 31 LFRPE

An te T

Procedimiento contencioso

FJ F

A

18-19 LFRPE

Juicio amparo directo

Participar también servidor público como 3º LF PA

,C

Resolución FF y

21-23 LFRPE CF

PC

(pr efe

ren

Particular, servidor público y Administración, todos deducen sólo intereses patrimoniales. Acumulables los juicios igual causa

JCA tem

en te)

particular, servidor público y Administración 24 LFRPE

Aspecto formal de los sujetos Elección de vías por Intereses en conflicto

De todos por analogía y evitar resoluciones contradictorias. Acumulables los diversos juicios

Condena eventual al

Procedimiento disciplinario eventual al

Servidor Público LFRASP

Servidor Público 31-35 LFRPE

Fundamento para la reingeniería procesal propuesta

Orden jurídico

Valores Directrices Principios Reglas

En España jueces prudentes han hecho viable un sistema legal inviable

Sistemático

Método

Principios

Los diversos numerales e instituciones involucradas funcionen de la manera más adecuada y eficiente Acceso a la justicia y tutela efectiva Solución integral y eficaz del conflicto Economía procesal. Mínimo de actos procesales Expeditez o celeridad Funcionalidad del sistema Indivisibilidad de la demanda

Formalidades esenciales

Defensa Coherencia y no contradicción Evitar contradicciones No dividir continencia de la causa Seguridad jurídica Legalidad

Interpretación conforme

Método

Opción que asegure mejores condiciones de tutela y seguridad para las partes y la solución del litigio de la manera más expedita y sencilla Desde la Constitución Privilegiar la supremacía de valores constitucionales

Sería absurdo que un mismo conflicto se dividiera Consecuen- y la continencia de la causa cialista Búsqueda de la mejor opción para las partes en conflicto y la sociedad

Analogía [1]

2ª./J. 63/97

Si están en disputa iguales intereses deben darse iguales oportunidades defensivas [1]

Fin Muchas gracias por su atención