Regionalisierung Fachstelle Arbeitsintegration Biel – Seeland

Schlussbericht

Matthias von Bergen, Institut für Betriebs- und Regionalökonomie IBR Werner Riedweg, Institut Sozialmanagement, Sozialpolitik und Prävention

Luzern, 25. April 2013

Luzern, 25. April 2013 Seite 2/43

Inhaltsverzeichnis 1.

Das Wichtigste in Kürze ................................................................................................. 3

1.1.

Ausgangslage, Ziele und Vorgehen ................................................................................... 3

1.2.

Ergebnisse der Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“........................................... 4

1.3.

Optionen für eine Regionale Fachstelle Arbeitsintegration................................................. 4

1.4.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen ............................................................................. 6

2.

Ausgangslage und Ziele ................................................................................................... 9

2.1.

Ausgangslage .................................................................................................................... 9

2.2.

Zielsetzung des Projektes .................................................................................................. 9

2.3.

Vorgehen und Projektorganisation ................................................................................... 10

3.

Heutige Situation in der Projektregion ........................................................................ 12

4.

Entwicklungen im Umfeld............................................................................................. 15

5.

Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“ ............................................................ 18

5.1.

Auftrag, Zielsetzung und Vorgehen ................................................................................. 18

5.2.

Ergebnisse aus der Begleitstudie ..................................................................................... 19

5.3.

Verschiedene Modelle im Vergleich ................................................................................ 21

5.4.

Fazit: Erfahrungen mit dem Pilotbetrieb „FAI plus“ ........................................................ 22

5.5.

Entwicklungspotenziale für die FAI ................................................................................ 23

5.6.

Hinweise im Hinblick auf eine „grosse Regionalisierung“ der FAI .................................. 24

6.

Eckpunkte für eine Regionale Fachstelle...................................................................... 25

6.1.

Perimeter für eine Regionalisierung................................................................................. 25

6.2.

Strategische Ebene: Welches Mandat für die Regionale Fachstelle? ................................. 26

6.3.

Strukturelle Ebene: Trägerschaft und Zusammenarbeit .................................................... 29

6.4.

Ressourcenebene: Kosten und Finanzierung .................................................................... 33

7.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen ........................................................................ 37

7.1.

Schlussfolgerungen im Hinblick auf eine Regionale FAI ................................................. 37

7.2.

Empfehlung I: Differenziertes Mandat............................................................................. 39

7.3.

Empfehlung II: Sitzgemeindemodell oder private Trägerschaft ........................................ 40

7.4.

Empfehlung III: Ermittlung und transparente Darstellung der Kosten .............................. 41

7.5.

Hinweis für die Umsetzung ............................................................................................. 41

Anhang: Übersicht über BIAS-Perimeter, Sozialdienste und dazugehörende Gemeinden

42

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1.

Das Wichtigste in Kürze

1.1.

Ausgangslage, Ziele und Vorgehen

Seit 2012 werden die Beschäftigungs- und Integrationsangebote der Sozialhilfe (BIAS) direkt durch die Gesundheits- und Fürsorgedirektion (GEF) des Kantons Bern finanziert. Die Stadt Biel verfügt mit der Fachstelle Arbeitsintegration FAI über eine Fachstelle, die als Dienstleisterin des Sozialdienstes sämtliche Aufgaben im Zusammenhang mit der Arbeitsintegration von Sozialhilfebezüger/innen wahrnimmt. Die FAI der Stadt Biel ist im Rahmen der Direktfinanzierung neu Leistungsvertragspartner (strategischer Partner BIAS) des Kantons. Zudem haben sich per 1.1.2012 zwölf Gemeinden resp. fünf Sozialdienste (Nidau, Brügg, Orpund, Pieterlen und Lengnau) für die Umsetzung der BIAS-Massnahmen neu der FAI der Stadt Biel angeschlossen (Projekt „FAI plus“). Die BIAS-Massnahmen für die übrigen Gemeinden resp. Sozialdienste des Seelands werden heute im Rahmen des sogenannten „Lysser Pools“ von einem Anbieter, der GAD Stiftung, erbracht. Das Leitungsgremium der Konferenz Soziales und Gesundheit des Vereins seeland.biel/bienne erachtet eine Regionalisierung im Bereich BIAS als sinnvoll. Das Modell FAI, welches Nachfrage und Angebot direkt steuert, eine unabhängige Abklärung gewährleistet und ein breites Angebot von Anbietern, Massnahmen und Instrumenten zur Verfügung stellen kann, wird als interessantes Modell angesehen und soll deshalb als Grundlage für Überlegungen zur Regionalisierung im Bereich BIAS dienen. Die Hochschule Luzern wurde vom Verein seeland.biel/bienne beauftragt, Entscheidungsgrundlagen zuhanden des Auftraggebers zu erarbeiten. Ziel des Projektes ist es, Grundlagen im Hinblick auf die allfällige Schaffung einer Regionalen Fachstelle Arbeitsintegration RFAI zu erstellen. Es geht darum, die entsprechenden Voraussetzungen zu klären, insbesondere hinsichtlich Struktur und Organisation, Leistungen und Finanzierung. Ausgangspunkt dazu bildet die heutige Fachstelle Arbeitsintegration der Stadt Biel, welche – neben der Stadt Biel – auch für dreizehn umliegende Gemeinden resp. für deren Sozialdienste tätig ist. Konkrete Hinweise im Hinblick auf eine Regionalisierung werden von der Auswertung der Erfahrungen der auf den 1.1.2012 als Pilotbetrieb gestarteten Projekts „FAI plus“ erwartet, das die fünf Sozialdienste der Agglomeration Biel in des „System FAI“ einbezieht. Die Durchführung der Studie erfolgte im Zeitraum zwischen Frühling 2012 und Mai 2013 mit den folgenden Projektphasen: • Bestandsaufnahme: Abklärung von Ausgangslage, Fragestellungen, Themen und Spielräumen im Rahmen von sieben Experteninterviews und einer Analyse der relevanten Dokumente. • Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“: Fokusgruppeninterviews mit Vertreterinnen und Vertretern von wichtigen Akteuren (Sozialdienst Stadt Biel, fünf „neu“ angeschlossene Sozialdienste, Anbieter, FAI/Sozialabteilung Stadt Biel) sowie Analyse der überlassenen Dokumenten. • Erstellung von Entscheidungsgrundlagen zuhanden des Auftraggebers des Projektes, des Vereins seeland.biel/bienne im Hinblick auf eine Regionalisierung der FAI. Die Projektarbeiten wurden von einer Steuergruppe (politische Ebene) und einem Projektteam (fachliche Ebene) begleitet.

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1.2.

Ergebnisse der Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“

Aufgrund der kurzen Beobachtungszeit, die durch den zeitlichen Rahmen des Projektes vorgegeben ist, kann die Begleitevaluation des Projektes „FAI plus“ nur Indizien resp. relativ allgemeine Hinweise für eine „grosse“ Regionalisierung geben. Die Erfahrungen mit dem Pilotbetrieb „FAI plus“ zeigen, dass generell die Vorteile des neuen Modells überwiegen. Die mit unterschiedlichen Anspruchsgruppen geführten Gespräche ergeben insgesamt ein positives Gesamtbild. Es gibt keinen Anlass, den Pilotbetrieb abzubrechen und zur alten Regelung zurückzukehren. Aus den Erfahrungen mit dem Pilotbetrieb lässt sich damit nach einem Jahr Pilotbetrieb das folgende Fazit ziehen: Positive Aspekte: • hohe Fachkompetenz, bessere Qualität der Abklärung und Begleitung • unabhängige Abklärungsstelle (getrennt vom Anbieter und damit keine Interessenkonflikte) • grössere Vielfalt der Anbieter (unterschiedliche „Kulturen“), kein Monopolanbieter • mehr Flexibilität und breitere Angebotspalette • Entlastung der Sozialdienste Kritische Aspekte • Schnittstelle Sozialdienste - FAI: soll die FAI auch die Begleitung der Teilnehmenden übernehmen oder sollte das Mandat auf die Abklärung begrenzt werden? • Teilweise (zu) lange Dauer, bis eine Abklärung erfolgt • Finanzierung der Fachstelle FAI, in der vorliegenden Form nur dank dem parallelen Einsatz von Eigenmitteln der Stadt Biel möglich. • Die Anbieter fühlen sich durch die Vorgaben der FAI teilweise in ihren Entscheidungsmöglichkeiten eingeschränkt. Auffallend ist die Tatsache, dass die kritischen Punkte nicht im Zusammenhang mit der „kleinen Regionalisierung“ stehen, sondern vielmehr mit der konkreten Umsetzung des „Konzepts FAI“ verbunden zu sein scheinen und von allen Beteiligten (Sozialdienst Biel, Sozialdienste umliegende Gemeinden, Anbieter) gleichermassen vorgebracht werden. Die Wirkungen einer Regionalisierung auf die Teilnehmenden an den BIAS-Programmen ist im Rahmen der vorliegenden Untersuchung nicht explizit ausgewertet worden. Grossmehrheitlich wird von den befragten Sozialdiensten davon ausgegangen, dass eine Regionalisierung der Strukturen resp. eine Umstellung auf eine RFAI von den Teilnehmenden gut akzeptiert würde. Die Klientinnen und Klienten der Sozialdienste sind es sich gewohnt, mit mehreren Stellen in Kontakt zu treten.

1.3.

Optionen für eine Regionale Fachstelle Arbeitsintegration

Strategische Ebene: Welches Mandat für die Fachstelle? Wie eine allfällige Regionale FAI konkret ausgestaltet werden soll, hängt stark vom Auftrag ab, welche diese als Kompetenzzentrum für die Arbeitsintegration künftig übernehmen soll. In der vorliegenden Studie werden drei Handlungsoptionen näher untersucht: • Option A „Status Quo“ orientiert sich am heutigen Mandat der FAI, welches – neben der Angebotskoordination – sowohl die Abklärung wie auch die Begleitung der Teilnehmenden in Programmen der beruflichen und sozialen Integration umfasst. • Option B geht von einem „Erweiterten Mandat“ für eine RFAI aus, das im Vergleich zur heutigen FAI neue Aufgaben (z.B. Supportfunktionen für kleinere Sozialdienste) und Zielgruppen (z.B. ALV, IV) umfasst.

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• Option C „Konzentration mit Fokus Abklärung“ sieht ein gegenüber der heutigen Situation reduziertes Mandat vor, das sich auf die Abklärung, die Kernkompetenz der RFAI fokussiert. Strukturelle Ebene: Trägerschafts- und Zusammenarbeitsmodelle Im vorliegenden Bericht werden drei Strukturvarianten für eine Regionale FAI unterschieden: • Sitzgemeindemodell • Gemeindeverband • Auslagerung an eine private, gemeinnützige Organisation Diese Varianten haben je unterschiedliche Vor- und Nachteile. Im Vordergrund stehen aufgrund der Analyse das „Sitzgemeindemodell“ sowie die Auslagerung an eine private Dritt-Organisation. Ressourcenebene: Kosten und Finanzierung Eine unabhängige Fachstelle nimmt zwar zum einen Ressourcen in Anspruch, bietet aber – durch die entsprechende Bewirtschaftung des Angebotes – gute Voraussetzungen für kostengünstige Lösungen dank einem effizienten und effektiven Einsatz der eingesetzten Mittel. Aufgrund fehlender Datengrundlagen – insbesondere bezüglich Abgrenzung der Aufwände für die Angebote im Bereich BIAS sowie der Aufwänden für die „eigenen“ Aufgaben der Stadt Biel und bezüglich Vollkosten – sind Aussagen zu den finanziellen Auswirkungen einer Regionalisierung der FAI nur bedingt resp. in allgemeiner Form möglich. Aus diesem Grund können nur grobe Grössenordnungen im Sinn von ersten Einschätzungen abgegeben werden. Weitere genauere Analysen der Kostenstruktur der FAI wären nötig. In Analogie zu den Erfahrungen bei der Umsetzung des Projektes „FAI plus“ – die vorgenommene Erhöhung des Stellenetats um 1,2 Vollstellen entsprach offensichtlich ziemlich genau dem effektiven Mehraufwand – ist für die Abdeckung des erweiterten Perimeters einer RFAI mit einem zusätzlichen Bedarf von rund 1,6 Vollzeitstellen zu rechnen. Aufgrund der vorgenommenen groben Einschätzung der Vollkosten erscheinen – unter den aktuell geltenden Bedingungen der Finanzierung von BIAS durch den Kanton – die damit verbundenen Mehrkosten durch die vom Kanton zur Verfügung gestellten Mittel finanzierbar zu sein. Allerdings fehlt bisher eine klare Abgrenzung innerhalb der FAI zwischen Leistungen im Rahmen von BIAS sowie Leistungen im Auftrag der Stadt Biel. Im Hinblick auf die Zukunft müsste hier mehr Transparenz geschaffen werden, sowohl bezüglich Abgrenzung BIAS – übrige Angebote, aber auch im Hinblick auf die Ermittlung der Vollkosten, welche heute von der Stadt Biel noch nicht ausgewiesen werden können. Eine Einschränkung des Mandats, etwa im Sinn der Fokussierung auf die Abklärung, würde die Finanzierbarkeit der Regionalen Fachstelle RFAI tendenziell verbessern, eine Erweiterung des Mandats auf neue Aufgaben und Zielgruppen tendenziell verschlechtern. Perspektiven bezüglich der Finanzierung von BIAS durch den Kanton Wie weit die Finanzierung der beruflichen und sozialen Integration durch den Kanton auch längerfristig im heutigen Umfang sichergestellt werden kann, muss im Moment offen bleiben. Immerhin ist festzuhalten, dass die Stossrichtungen „Regionalisierung“ und „Aufbau von anbieterunabhängigen Abklärungsstellen“ voll und ganz der jüngsten „Strategie berufliche und soziale Integration 2013 – 2020“ des Sozialamts des Kantons Bern, welche im März 2013 verabschiedet wurde, entsprechen. Massnahme 4.2 der neuen Strategie des Kantonalen Sozialamts hält ausdrücklich fest: „Die heutige Zahl von zehn Perimetern mit zehn Partnern wird auf einige wenige Perimetern mit professionellen und unabhängigen (Abklärung und Triage) Partnern reduziert (z.B. 5 Regionen)“. 1 1

Strategie berufliche und soziale Integration 2013 – 2020, Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern, Sozialamt, Abteilung Integration, März 2013, S.23

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1.4.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Schlussfolgerungen Aufgrund der vorliegenden Untersuchung lassen sich im Hinblick auf eine Regionale Fachstelle Arbeitsintegration die folgenden Schlussfolgerungen ziehen: Eine unabhängige Abklärungs- und Triagestelle ist aus fachlicher Sicht sinnvoll Eine unabhängige Abklärung- und Triagestelle macht aus fachlicher Sicht Sinn. Wenn die Abklärung durch einen Anbieter wahrgenommen wird, sind Interessenkonflikte zwischen dem individuellen Integrationsziel für den Teilnehmenden (möglichst rasch in den ersten Arbeitsmarkt zu wechseln) und dem betrieblichen Interesse des Anbieters (den guten Teilnehmenden als wichtigen Leistungsträger möglichst lange zu behalten) unvermeidlich. Diese können durch die Unabhängigkeit der Abklärungsstelle vermieden werden. Diese Einschätzung wird auch in der Evaluation des Projektes „FAI plus“ bestätigt. Das Modell FAI hat sich bewährt Aus der Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“ wird deutlich, dass das Konzept FAI grundsätzlich auf ein überwiegend positives Echo stösst. Keiner der fünf Sozialdienste, welche vom „Lysser Pool“ zur FAI gewechselt haben, möchte zur vorherigen Situation zurück. Die hohe Qualität der Abklärung und Begleitung sowie die breitere Auswahl an Anbietern und Angeboten im Bereich BIAS werden geschätzt, ebenso mehrheitlich die erfolgte Entlastung der Sozialdienste. Aus der Analyse ergeben sich ebenfalls Hinweise auf Entwicklungspotenziale der FAI, etwa bezüglich einer breiten Palette von Abklärungsformen, gerade auch im Hinblick auf Praxisnähe, zur Optimierung der Abläufe oder zur Aufteilung von Abklärung und Begleitung. Regionale FAI als zukunftsfähiges Modell Künftig wird es vermehrt darum gehen, Integrationslösungen für Personen mit sehr individuellen Problemlagen anbieten zu können. Diese müssen sowohl die berufliche wie auch die soziale Integration ermöglichen. Die Vielfalt der Angebote und Anbieter wird weiter zunehmen. Vor diesem Hintergrund wird die Aufgabe der Abklärung und des „Matching“ von Klient/innen und geeigneten Angeboten sowie die Koordination der Angebote an Bedeutung gewinnen. Zudem ist es wichtig, frühzeitig zu erkennen, wenn sich Wechsel in der Zusammensetzung der Kundschaft abzeichnet. Für diese Aufgaben bracht es zunehmend Kompetenzen, wie sie in einer Fachstelle wie der RFAI zur Verfügung stehen. Um diese effizient einsetzen zu können, ist ein genügend grosses Einzugsgebiet nötig. Eine unabhängige Fachstelle nimmt zwar einerseits Ressourcen in Anspruch, kann aber andererseits die eingekauften Einsatzplätze und Angebote auch entsprechend bewirtschaften. Dies ermöglicht einen effizienten und wirksamen Einsatz der Mittel und damit kostengünstige Lösungen. Die Regionale FAI für die Region Biel-Seeland würde zudem auch der neuen Strategie der GEF für die berufliche und soziale Integration 2013 – 2020 entsprechen. Mit einer Regionalen FAI wäre die Region im Bereich der beruflichen und sozialen Integration gut für die Zukunft aufgestellt. Die Regionalisierung der FAI ist machbar Die Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“ hat gezeigt, dass eine Regionalisierung von FAI möglich ist. Aus dem Einbezug von 12 zusätzlichen Gemeinden resp. 5 Sozialdiensten ergeben sich weder betrieblich noch finanziell grössere Probleme. Die Verbesserung bezüglich Abklärung und Begleitung und die grössere Auswahl an Anbietern und Lösungen für die teilnehmenden Sozialhilfebezüger/innen werden geschätzt. Niemand möchte zur Situation vor der Einführung zurück. Es gibt keine grundlegenden sachlichen oder institutionellen Gründe, die einer weiteren Ausweitung auf ganze Region Biel-Seeland im Sinn einer RFAI entgegenstehen würden.

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Widerstände gibt es teilweise von Anbieterseite. Es wird befürchtet, von einer unabhängigen Fachstelle in den Entwicklungsmöglichkeiten eingeschränkt zu werden. Die Finanzierung einer Regionalen Fachstelle wäre aus den vom Kanton für BIAS zur Verfügung gestellten Mitteln zu gewährleisten, die für den Perimeter vorgesehen sind. Damit würden Mittel beansprucht, die heute den Anbietern zur Verfügung stehen. Es ist aber darauf hinzuweisen, dass die Einschätzung einer Regionalisierung der Fachstelle Arbeitsintegration durch die Anbieter nicht einheitlich ist. Unter den heute geltenden Bedingungen der Leistungsverträge des Kantons erscheint eine Erweiterung um die Seeländer Gemeinden finanzierbar zu sein. Perimeter Region Biel-Seeland Als Perimeter einer RFAI erscheint der Zusammenschluss der beiden heutigen Perimeter „SeelandLyss“ und „Biel & Umgebung“ die naheliegende Lösung zu sein. Dieser Perimeter entspricht ebenfalls weitgehend der Verwaltungsregion Biel-Seeland des Kantons Bern sowie dem Einzugsgebiet des Vereins seeland.biel/bienne. Herausforderungen: Mandat, Trägerschaft und finanzielle Aspekte Offene Fragen im Hinblick auf die Regionalisierung ergeben sich in Bezug auf die Ausgestaltung des Mandats einer künftigen Regionalen FAI sowie in Bezug auf die Trägerschaft und die Finanzierung. Dabei stehen insbesondere die folgenden Fragen im Zentrum: • Es gilt zu klären, welches Mandat eine Regionale FAI übernehmen soll. • Eine Regionale FAI braucht es entsprechende Strukturen, das heisst eine geeignete Trägerschaft. • Die Kosten der Regionalen FAI müssen transparent und nachvollziehbar ausgewiesen werden können. Aufgrund der heutigen Datengrundlagen der Stadt Biel sind Aussagen zu den finanziellen Konsequenzen nur in einer sehr allgemeinen Form möglich. Empfehlungen Im Hinblick auf eine Umsetzung wird empfohlen, den Akzent insbesondere auf drei Stossrichtungen zu legen: Empfehlung I: Mandat mit Fokus Abklärung sowie Begleitung für berufliche Integration Es wird vorgeschlagen, das Mandat der RFAI gegenüber heute auf die Kernkompetenzen der Fachstelle zu konzentrieren, im Sinn eines Mix der Optionen A „Status Quo“ und C „Fokus Abklärung“: • Angebotssteuerung (als strategischer Partner der GEF; wie heute) • Abklärung der zugewiesenen Bezüger/innen von Sozialhilfe und Vermittlung in ein geeignetes Angebot (wie heute) • Begleitung der Teilnehmenden; dies sollte jedoch situativ und nach Bedarf erfolgen, mit einem Schwerpunkt bei jenen Personen, wo das Ziel der beruflichen Integration im Zentrum steht. Dort wo aufgrund der Abklärung primär Stabilisierung und Tagesstruktur (soziale Integration) im Vordergrund steht, wäre für die Begleitung und Betreuung der Sozialdienst zuständig. Längerfristig sollte die Entwicklungsperspektiven im Sinn der Option B „Erweiterung des Mandates“ aktiv weiter verfolgt werden. Dies ganz besonderes im Hinblick auf die folgenden Punkte: • Integration der Testarbeitsplätze TAP (passen sehr gut zum Mandat der Abklärung und werden schon heute für die ganze Region Biel-Seeland von der Stadt Biel erbracht) • Prüfung wie weit eine Öffnung zu Angeboten für weitere Zielgruppen (z.B. vorläufig Aufgenommene / Flüchtlinge, ev. ebenfalls Personen mit Suchtproblemen u.a.) möglich ist • Zusammenarbeit mit der Arbeitslosenversicherung (beco) im Rahmen von „Bern top“

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Empfehlung II: Sitzgemeindemodell oder Auslagerung in gemeinnützige Trägerschaft Das Verbandsmodell ist als Trägerschaft für eine RFAI wenig geeignet. Die flexiblere Struktur einer privaten Drittorganisation als Träger der RFAI überzeugt mehr. Das Sitzgemeindemodell wiederum bewährt sich heute bereits in zahlreichen Bereichen der Sozialhilfe (regionale Sozialdienste, Testarbeitsplätze) und auch darüber hinaus (z.B. neue Struktur der regionalen Feuerwehr Biel). Mit geeigneten Massnahmen (Begleitgremium) könnte auch der Einbezug der Gemeinden sichergestellt werden. Zudem wäre hier der Anpassungsbedarf am kleinsten. Zu klären bleibt die Frage, ob die Stadt Biel diese Funktion auch in einem grösseren Rahmen wahrzunehmen bereit ist und ob diese Funktion von den übrigen Partnern (Gemeinden, Sozialdiensten und vor allem auch Anbietern) akzeptiert wird. In jedem Fall ist die strategische Begleitung der Regionalen Fachstelle durch das Leitungsgremium der Konferenz Soziales + Gesundheit des Vereins seeland.biel/bienne anzustreben, welche den Einbezug der Gemeinden des Einzugsgebiets sicherstellen kann. Empfehlung III: Ermittlung und transparente Darstellung der Kosten als Vorbedingung Die Schaffung von Transparenz bezüglich Kosten und Finanzierung ist eine zentrale Vorbedingung für eine Regionalisierung der FAI. Im Zentrum stehen insbesondere zwei Aspekte: • Ermittlung des effektiven Aufwandes und dessen klare Zuweisung zu den erbrachten Leistungen (Abklärung/Zuweisung, Betreuung Teilnehmende, ev. weitere) sowie den Kostenträgern (insbesondere BIAS sowie „eigene Angebote“ Stadt Biel) • Ermittlung der Gemeinkosten, welche der FAI zugerechnet werden müssen, insbesondere Infrastrukturkosten (inkl. Abschreibungen) und Overhead-Kosten (Aufgaben, welche von anderen Dienststellen der Stadt Biel für die FAI übernommen werden, also z.B. Führungsaufgaben, Informatik, Buchhaltung, Rechnungswesen, Reinigung etc.). Erst auf dieser Grundlage wird es möglich, ein Finanzierungssystem zu entwickeln, das es erlaubt, die effektiv durch die Leistungserbringung entstanden Vollkosten zu ermitteln, den jeweiligen Leistungen zuzuschreiben und gegebenenfalls auch gegenüber den externen Partnern zu verrechnen. Hinweis für die Umsetzung Gemäss dem Konzept BIAS des Kantons haben die Gemeinden die Möglichkeit, bei der GEF jeweils jährlich den Wechsel des Perimeters zu beantragen und damit – bei Zustimmung des aufnehmenden strategischen Partners sowie der GEF – den strategischen Partner zu wechseln. 2 Damit wäre es für die Sozialdienste mit den ihnen angeschlossenen Gemeinden grundsätzlich möglich, sich einzeln der FAI Biel anzuschliessen. Wenn diese Dynamik verhindert werden soll und eine gemeinsame Aktion für möglichst den ganzen Perimeter angestrebt wird, so ist es wichtig, dass möglichst rasch ein klares Vorgehen vorliegt und so ein abgestimmtes Handeln möglich wird.

2

Vgl. die Übersicht über die Perimeter sowie die entsprechenden Sozialdienste und die ihnen angeschlossenen Gemeinden im Anhang dieses Berichts.

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2.

Ausgangslage und Ziele

2.1.

Ausgangslage

Im Rahmen der Umstellung der Beschäftigungs- und Integrationsangebote der Sozialhilfe (BIAS) auf Direktfinanzierung durch den Kanton Bern per 1.1.2012 haben sich verschiedene Änderungen ergeben. Die entsprechenden Angebote werden neu über Leistungsverträge des Kantons mit „strategischen Partnern BIAS“ geführt. Die Stadt Biel verfügt mit der Fachstelle Arbeitsintegration (FAI) über eine Fachstelle, die als Dienstleisterin des Sozialdienstes sämtliche Aufgaben in Zusammenhang mit der Arbeitsintegration von Sozialhilfebezüger/innen wahrnimmt. Die FAI der Stadt Biel ist im Rahmen der Direktfinanzierung neu Leistungsvertragspartner (strategischer Partner BIAS) des Kantons. Zudem haben sich zwölf Gemeinden resp. fünf Sozialdienste seit 1.1.2012 für die Umsetzung der BIAS-Massnahmen ebenfalls der FAI der Stadt Biel angeschlossen. In der Region Biel-Seeland existiert seit 2005 auch der sogenannte „Lysser Pool“, dem 51 Gemeinden angeschlossen sind, für welchen hauptsächlich die Stiftung GAD Programmplätze anbietet. Die dem Pool angeschlossenen Sozialdienste weisen die Teilnehmenden direkt der Stiftung GAD. Diese ist die strategische Partnerin des Kantons für BIAS-Massnahmen im Perimeter „Seeland-Lyss“. Das Leitungsgremium der Konferenz Soziales und Gesundheit des Vereins seeland.biel/bienne erachtet eine Regionalisierung im Bereich BIAS als sinnvoll. Das Modell FAI, welches Nachfrage und Angebot direkt steuert, eine unabhängige Abklärung gewährleistet und ein breites Angebot von Massnahmen und Instrumenten zur Verfügung stellen kann, wird als interessantes Modell angesehen. Es soll deshalb als Grundlage für Überlegungen zur Regionalisierung im Bereich BIAS dienen. Die Hochschule Luzern wurde vom Verein seeland.biel/bienne beauftragt, Entscheidungsgrundlagen zuhanden des Auftraggebers zu erarbeiten.

2.2.

Zielsetzung des Projektes

Ziel des Projektes ist es, Grundlagen im Hinblick auf die allfällige Schaffung einer Regionalen Fachstelle Arbeitsintegration zu erstellen. Es geht darum, die entsprechenden Voraussetzungen zu klären, insbesondere hinsichtlich Struktur und Organisation, Leistungen und Finanzierung. Ausgangspunkt dazu bildet die heutige Fachstelle Arbeitsintegration der Stadt Biel, welche - neben der Stadt Biel - auch für dreizehn umliegende Gemeinden resp. für deren Sozialdienste tätig ist. Dabei geht es insbesondere um die Beantwortung von Grundsatzfragen aus folgenden Themen: • Definition des Perimeters: Seeland Biel-Bienne mit oder ohne Berner Jura • Struktur, Organisation und Rechtsform einer regionalen Fachstelle Arbeitsintegration • Zusammenarbeit mit wichtigen Partnern (Gemeinden, Sozialdienste, Programmanbieter, Kanton) • Kosten und Finanzierung einer regionalen Fachstelle • Bewertung der vorgeschlagenen Regionalisierung und Empfehlungen Vor dem Hintergrund der aktuellen Situation, wo vieles im Fluss ist, kann es nicht darum gehen, ein detailliertes Konzept für eine FAI zu entwickeln. Vielmehr sollen Handlungsoptionen dargestellt und deren Bedingungen sowie deren Vor- und Nachteile aufgezeigt werden.

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Wichtige Hinweise im Hinblick auf eine Regionale FAI werden von der Auswertung der Erfahrungen mit der auf den 1.1.2012 im Rahmen eines Pilotbetriebs vorgenommen Ausweitung des Modells FAI auf fünf regionale und kommunale Sozialdienste der Agglomeration Biel erwartet (Projekt „FAI plus“). Im Rahmen dieses Projektes wickeln die Sozialdienste Nidau, Brügg, Orpund, Pieterlen und Lengnau die Arbeitsintegration ihrer Sozialhilfeklient/innen im Rahmen von BIAS neu über die FAI der Stadt Biel ab. Aus den Erfahrungen dieser „kleinen Regionalisierung“ sind interessante Hinweise im Hinblick auf die Ausgestaltung einer allfälligen „grossen Regionalisierung“ resp. deren Voraussetzungen und Bedingungen zu erwarten.

2.3.

Vorgehen und Projektorganisation

Das Projekt wurde im Zeitraum Frühling 2012 bis Mai 2013 durchgeführt. Die entsprechenden Arbeiten wurden die folgenden Projektphasen gegliedert: • Abklärung von Ausgangslage, Fragestellungen, Themen und Spielräumen im Zusammenhang mit einer Regionalisierung der FAI (Bestandsaufnahme): Interviews mit 7 Schlüsselpersonen in der Region Biel – Seeland (Gemeinden, Sozialdienste, Anbieter, Kanton/GEF); Dokumentenanalyse; Ableitung von Themenfeldern und möglichen Stossrichtungen. • Auswertung der Erfahrungen aus dem Pilotbetrieb „FAI plus“, der seit dem 1.1.2012 läuft ( „kleine Regionalisierung“ Teilprojekt 2): Begleitevaluation mit Fokusgruppeninterviews mit Vertreterinnen und Vertretern von wichtigen Akteuren (Sozialdienst Stadt Biel, fünf „neu“ angeschlossene Sozialdienste, Anbieter, FAI/Sozialabteilung Stadt Biel) sowie Analyse der überlassenen Dokumente. • Erstellung von Entscheidungsgrundlagen zuhanden des Auftraggebers des Projektes, des Vereins seeland.biel/bienne im Hinblick auf eine Regionalisierung der FAI (Teilprojekt 1) Die Steuergruppe des Projektes hat sich zu insgesamt vier Sitzungen getroffen 3. Sie setzte sich wie folgt zusammen: Thomas Minger (Gemeinderat Evilard, Leitungsgremium Konferenz Soziales und Gesundheit s.b/b, Vorsitz), Barbara Borner (Sozialdienste Aarberg), Anna Lisa Ellend (Gemeinderätin Erlach, Leitungsgremium Konferenz Soziales und Gesundheit s.b/b), Astrid Heiniger (Gesundheits- und Fürsorgedirektion Kanton Bern), Adrian Kneubühler (Stadtpräsident Nidau, Leitungsgremium Konferenz Soziales und Gesundheit s.b/b), Heinz Lüthi (Abt. Soziales, Lyss), Beatrice Reusser (Sozialamt Biel), Thomas Berz (Geschäftsstelle s.b/b), Matthias v. Bergen und Werner Riedweg (Hochschule Luzern). Das Projekt wurde zudem fachlich durch ein Projektteam begleitet, das ebenfalls vier Sitzungen durchführte. 4 Im Projektteam haben die folgenden Personen mitgewirkt: Thomas Berz (Geschäftsstelle s.b/b), Astrid Heiniger (GEF Kanton Bern), Heinz Lüthi (Sozialdienst Lyss), Peter Mülhaupt (FAI, Stadt Biel), Thomas Nydegger (Sozialdienst Erlach, ab Herbst 2012), Rolf Zumstein (GAD Stiftung), Liliane Zurflüh (Sozialdienst Erlach, bis Sommer 2012) sowie Matthias v. Bergen (Hochschule Luzern).

3

Sitzungen Steuergruppe fanden statt am 1.2.2012, am 13.9.2012, am 25.3.2013 sowie am 23.4.2013

4

Startsitzung gemeinsam mit der Steuergruppe am 1.2.2012 sowie weitere Sitzungen am 4.4.2012, 28.8.2012 sowie am 6.3.2013

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Die BIAS-Anbieter GAD Stiftung und Landschaftswerk Biel-Seeland sowie der ehemalige Direktor des Netzwerks Grenchen haben dem Verein seeland.biel/bienne im Januar 2013 einen eigenen Konzeptvorschlag zur Regionalisierung FAI eingereicht (Konzeptpapier, datiert vom 31. Oktober 2012). Der Vorschlag zielt darauf hin, die FAI auf eine reine „Angebotsplanungsstelle“ im Sinn eines strategischen Partners der GEF einzuschränken und auf Abklärung und Zuweisung in geeignete Angebote ganz zu verzichten. Dies würde jedoch der Kernidee des Konzepts der Fachstelle Arbeitsintegration widersprechen, welche eine unabhängige Abklärungs- und Triagestelle ins Zentrum stellt. Zudem wäre er im Rahmen der geltenden Vorgaben von Seite des Kantons resp. der GEF nicht umsetzbar, da diese von einem strategischen Partner ausdrücklich ein eigenes Angebot, z.B. im Leistungsbereich Abklärung, verlangt. Aufgrund der Diskussion in den Projektgremien wurde entscheiden, den Vorschlag der BIASAnbieter nicht weiter zu konkretisieren, da er dem Projektauftrag nicht entspricht.

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3.

Heutige Situation in der Projektregion

Die Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (GEF) stellt gemäss Sozialhilfegesetz des Kantons Bern Beschäftigungs- und Integrationsangebote für Sozialhilfebeziehende – die sogenannten BIAS-Angebote – bereit. Diese umfassen insbesondere die folgenden Leistungsbereiche: • Arbeits- und Qualifizierungsangebote mit dem Ziel der beruflichen Integration in den Arbeitsmarkt (Leistungsbereich BI) • Angebote für Menschen mit geringen Chancen auf dem Arbeitsmarkt, bei denen die Schaffung von Perspektiven für die berufliche Integration im Zentrum stehen, insbesondere für junge Erwachsene (Leistungsbereich BIP) • Angebote zur Stabilisierung und sozialen Integration, die vor allem eine Tagessstruktur und Beschäftigung bieten (Leistungsbereich SI) • Abklärung der Vermittelbarkeit und Erwerbsfähigkeit sowie Zuweisung in ein geeignetes Angebot sowie Vermittlung und Nachbetreuung von vermittelten Personen und ihren Arbeitgebern (Leistungsbereich Abklärung/Vermittlung/Nachbetreuung) Für den Bereich BIAS wendet die GEF aktuell jährlich rund 27 Mio. Fr. auf. Diese Mittel werden auf der Basis der Erwerbslosen- und Sozialhilfezahlen auf die heute zehn Perimeter verteilt Die GEF macht Vorgaben bezüglich Mindestgrösse eines Perimeters. Je Perimeter wird ein Anbieter als sogenannter „strategischer Partner“ bezeichnet. Jede Gemeinde gehört einem Perimeter an. Die Mittelbemessung (verfügbarer Gesamtkredit resp. Rahmenkredit des Kantons) erfolgt über die Erwerbslosen- sowie Sozialhilfequote je Gemeinde. Für die Breitstellung der BIAS-Angebote schliesst die GEF Leistungsverträge mit den strategischen Partnern ab. Die strategischen Partner sind verantwortlich für das Angebot in ihrem Perimeter. Gemäss GEF übernehmen sie insbesondere die folgenden Aufgaben: 5 Strategische Partner … • sind Leistungsvertragsnehmer und damit Ansprechstelle in der Region gegenüber Kanton, Gemeinden, Sozialdiensten und Anbieter; • sind zuständig für die Bereitstellung des Leistungsangebotes gemäss Leistungsvertrag. Das Angebot kann selber oder/und im Verbund mit anderen Anbietern bereitgestellt werden; • sind für das Controlling der Leistungen in der Region zuständig; • überprüfen regelmässig die Wirkung der Leistungsangebote; • sind verantwortlich für das Reporting der Region gegenüber dem Kanton; • sorgen für die Einhaltung der finanziellen Vorgaben und rechnen gegenüber der GEF ab; • stellen sicher, dass die Anbieter in der Region die geltenden Vorgaben und Standards einhalten; • erheben den Bedarf bei den relevanten Akteuren (Gemeinden, Sozialdienste, Anbieter, externe Partner, welche Einsatzplätze zur Verfügung stellen etc.); • formulieren Offerteingaben für neue Leistungsverträge zuhanden der GEF; • stellen sicher, dass Kontakte gepflegt werden mit Gemeinden, Sozialdiensten, Anbieter, Arbeitgebern etc. und sorgen für eine gute lokale Verankerung; • regeln unter Einbezug der anderen Akteure die Prozesse in ihrer Region und sorgen für deren Einhaltung; Zudem führen oder bezeichnen sie für ihren Perimeter eine Erstabklärungsstelle, welche die von den Sozialdiensten zugewiesenen Klientinnen und Klienten den geeigneten Angeboten zuteilt.

5

Detailkonzept BIAS der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern GEF, Bern 2011, S. 6

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Die Projektregion des Vereins seeland-biel/bienne umfasst aktuell die zwei Perimeter „Biel und Umgebung“ sowie „Seeland-Lyss“ mit zwei strategischen Partnern als Leistungsvertragspartner der GEF (FAI der Stadt Biel resp. GAD Stiftung). 6 Per 1.1.2012 haben 12 Gemeinden vom Perimeter Seeland-Lyss („Lysser Pool“) zum Perimeter „Biel und Umgebung“ gewechselt. Perimeter Biel und Umgebung (Projekt „FAI plus“) Der Perimeter umfasst heute 14 Gemeinden resp. die entsprechenden Sozialdienste Biel, Brügg, Lengnau, Nidau, Orpund, Pieterlen (vgl. dazu Übersicht im Anhang). Strategischer Partner und damit Leistungsvertragspartner BIAS der GEF für den Perimeter „Biel und Umgebung“ ist die Stadt Biel mit ihrer Fachstelle Arbeitsintegration FAI. Sie übernimmt – neben ihrer Funktion der Steuerung und Koordination des Angebots als strategischer Partner – auch die Führung des Leistungsbereichs Abklärung. Für die Leistungsbereiche BI, BIP und SI hat die FAI mit mehreren Anbietern (insbesondere Landschaftswerk, Netzwerk Grenchen, Stiftung GAD und Regenove) Unterleistungsverträge abgeschlossen. Als Trägerin der FAI kann die Stadt Biel Einfluss nehmen auf die BIAS-Angebote. Über bestehende Projektgremien wird der Einbezug der beteiligten Sozialdienste der Region sichergestellt. Neben den über den Kanton finanzierten gut 110 BIAS – Plätzen bietet die FAI zusätzlich gegen 80 Einsatzplätze sowie eine Palette von Beratungs- und Abklärungsangeboten an. 7 Diese Zusatzangebote werden ausserhalb von BIAS durch die Stadt Biel resp. über andere Programme finanziert. Die Stadt Biel stellt hierfür über eine Sonderfinanzierung zusätzliche Mittel zur Verfügung. Diese Zusatzangebote werden von externen Anbietern betrieben und von der FAI eingekauft. Die „eigenen“ Angebote der Stadt Biel stehen auch für Teilnehmende aus den angeschlossenen Regionsgemeinden zur Verfügung. Die Stadt Biel nutzt im Gegenzug die für die angeschlossenen Gemeinden geschaffenen BIAS-Plätze auch für Teilnehmende aus der Stadt Biel (im Sinn eines pragmatischen „Verrechnungsmechanismus“). So kann – über eine flexible Zuweisung – den individuellen Bedürfnissen der Teilnehmenden optimal Rechnung getragen werden, da insgesamt eine breitere Palette von Angeboten zur Verfügung steht. 2012 8

2013 9

Anzahl Sozialdienste

6

6

Anzahl Gemeinden

14

14

Anzahl Anbieter

5 (FAI, Netzwerk Grenchen, GAD Stiftung, Landschaftswerk Biel-Seeland, Regenove)

5 (FAI, Netzwerk Grenchen, GAD Stiftung, Landschaftswerk Biel-Seeland, Regenove)

Jahresplätze BIAS

113

113

Rahmenkredit BIAS für Perimeter Biel & Umgebung

3.438 Mio. Fr.

3.376 Mio. Fr.

davon Rahmenkredit BIAS für Stadt Biel

2.375 Mio. Fr.

2.339 Mio. Fr.

davon Rahmenkredit BIAS für übrige Gemeinden

1.063 Mio. Fr.

1.037 Mio. Fr.

Betrag für Abklärung (gemäss Leistungsvertrag)

Fr. 677‘000.--

Fr. 675‘313.-

6

Eine Übersicht über die BIAS-Perimeter, die zugehörigen Sozialdienste und die entsprechenden Gemeinden findet sich im Anhang dieses Berichts.

7

Vgl. dazu den Überblick im Bericht Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“ vom März 2013, Kap. 3.4, S.15

8

Jahresleistungsvertrag 2012 BIAS zwischen Kanton Bern (GEF) und Stadt Biel (FAI)

9

Jahresleistungsvertrag 2013 BIAS zwischen Kanton Bern (GEF) und Stadt Biel (FAI)

Luzern, 25. April 2013 Seite 14/43

Perimeter Seeland-Lyss („Lysser Pool“) Der Perimeter des „Lysser Pools“ umfasst heute 51 Gemeinden resp. die entsprechenden Sozialdienste Aarberg, Büren, Erlach, Ipsach, La Neuveville, Lyss sowie Urtenen-Schönbühl (vgl. dazu die Übersicht im Anhang). Strategischer Partner und damit Leistungsvertragspartner BIAS der GEF für den Perimeter „Seeland-Lyss“ („Lysser Pool“) ist die GAD Stiftung. Sie übernimmt – neben ihrer Funktion der Steuerung und Koordination des Angebots als strategischer Partner – sowohl die Führung des Leistungsbereichs Abklärung als auch den Grossteil (gegen 90%) der übrigen BIAS-Angebote (Leistungsbereiche BI, BIP und SI). Einzelne Plätze werden zusätzlich beim Landschaftswerk eingekauft. Für die Region Seeland-Lyss stehen im BIAS-Bereich rund 55 Jahresplätze (2012) resp. 65 Jahresplätze (2013) zur Verfügung. 2012 10

2013 11

Anzahl Sozialdienste

7

7

Anzahl Gemeinden

51

51

Anzahl Anbieter

2 (GAD Stiftung, Landschaftswerk, wobei > 90% GAD Stiftung)

2 (GAD Stiftung und Landschaftswerk wobei > 90% GAD Stiftung)

Jahresplätze BIAS

54.9

65

Rahmenkredit BIAS für Perimeter Seeland-Lyss

1.437 Mio. Fr.

1.415 Mio. Fr.

Betrag für Abklärung (gemäss Leistungsvertrag)

141‘000.-

50‘293

Hinweis zu den „eigenen Angeboten der Gemeinden“ Die Gemeinden Biel, Nidau, Brügg, Pieterlen und Lyss bieten zusätzliche eigene Kommunale Integrationsangebote an und setzen dafür auch eigene finanzielle Mittel ein. Diese Angebote haben die Funktion, Innovationen zu ermöglichen (ausserhalb der engen Vorgaben des Kantons im Rahmen von BIAS) und zusätzliche, i.d.R. günstige Plätze für bestimmte Zielgruppen zu schaffen. Diese Angebote liegen in der Zuständigkeit der jeweiligen Standortgemeinden. Eine Übersicht über die entsprechenden Angebote findet sich im Bericht „Begleitevaluation des Pilotbetriebs FAI plus“ (2013, Kapitel 3.4, S.15). Die Teilnehmenden werden direkt von den entsprechenden Sozialdiensten zugewiesen. Demgegenüber übernimmt die FAI für die Stadt Biel zusätzlich auch die Abklärung und Zuweisung von Teilnehmenden in andere Programme und Massnahmen ausserhalb der BIAS-Angebote.

10

Jahresleistungsvertrag 2012 BIAS zwischen Kanton Bern (GEF) und GAD Stiftung

11

Jahresleistungsvertrag 2013 BIAS zwischen Kanton Bern (GEF) und GAD Stiftung

Luzern, 25. April 2013 Seite 15/43

4.

Entwicklungen im Umfeld

Aktuell ist im Bereich der beruflichen und sozialen Integration für Sozialhilfebezüger/innen eine grosse Dynamik feststellbar. Vieles ist im Fluss. Im Folgenden werden einige ausgewählte, besonders wichtige Parameter der laufenden Entwicklungen skizziert. Entwicklungen im Bereich Arbeitsintegration und Sozialhilfe Die Ablösung aus der Sozialhilfe durch den Wiedereinstieg in die Erwerbsarbeit ist vor allem von der Aufnahmefähigkeit des Arbeitsmarktes abhängig. Diese ist in der Schweiz vergleichsweise gross. Für eine erfolgreiche Integration ist dies zentral, da die von der Sozialhilfe unterstützten Massnahmen sonst keine wirklichen Perspektiven bieten können. Trotz der bisher im internationalen Vergleich bisher insgesamt tiefen Arbeitslosenrate in der Schweiz bleibt, vor allem aufgrund der gestiegenen Anforderungen auf dem Arbeitsmarkt und dem Wegfall zahlreicher Arbeitsplätze mit niedriger Qualifikation, eine Sockelarbeitslosigkeit bestehen. Die Zahl der Langzeitarbeitslosen hat in den letzten Jahren zugenommen. Die berufliche Integration der Langzeitarbeitslosen ist schwierig. Die Schweiz hat sich in Bezug auf die berufliche und soziale Integration in die gleiche Richtung entwickelt wie die Systeme der sozialen Sicherheit im umliegenden Ausland, wo Modelle mit „aktivierenden Leistungen“ eingeführt worden sind. 12 Sowohl in der Arbeitslosenversicherung, in der IV und in der Sozialhilfe hat sich das Konzept der Gegenleistung durchgesetzt. Für den Leistungsbezug muss die versicherte resp. Sozialhilfe empfangende Person nicht mehr nur das Eintreten des Risikos nachweisen, sondern sich aktiv selber engagieren resp. im Falle der Arbeitsfähigkeit an Beschäftigungs- und Integrationsangeboten teilnehmen. Die auf Bundesebene geregelten Sozialversicherungen (ALV, IV) und die auf kantonaler Ebene geregelte und in den Gemeinden umgesetzte Sozialhilfe sind in jeweils unterschiedlichen Systemen organisiert, aber bieten alle jeweils etwas anders ausgerichtete Integrationsmassnahmen an. Hier wurde die interinstitutionelle Zusammenarbeit IIZ als Prozess zwischen den Partnern IV, ALV, Berufsbildung und Sozialhilfe eingeführt. Entsprechende Strukturen und Prozesse wurden aufgebaut, weitere Optimierungen zur Verbesserung der Zusammenarbeit unter den Akteuren in diesem Bereich sind jedoch nötig. Insgesamt erweist sich das bestehende dezentrale und komplexe System bisher als tragfähig und stabil. 13 Im Rahmen eines Strategieprozesses des Sozialamts des Kantons Bern sind im Rahmen von Experteninterviews kürzlich aktuelle Trends im Zusammenhang mit der beruflichen und sozialen Integration erhoben worden. Die Ergebnisse dieser Befragung lassen sich wie folgt zusammenfassen: 14 • Es besteht ein hoher Konsens, dass berufliche und soziale Integration eine wichtige gesellschaftliche Aufgabe darstellt. • Die wirtschaftliche und konjunkturelle Entwicklung ist wichtig. Insgesamt nimmt die Nachfrage nach gut qualifizierten Personen zu, hingegen verschwinden zunehmend Arbeitsstellen für Personen mit geringen beruflichen Qualifikationen. Damit steigt die Sockelarbeitslosigkeit. • Der Kostendruck steigt nicht nur in der Wirtschaft, sondern verlangt auch von den Verwaltungen kontinuierliche Anstrengungen bezüglich Effizient und Effektivität. Ebenso nehmen die Professionalisierung, der Spielraum und die Flexibilität der Partner zu, die vermehrt im Wettbewerb miteinander stehen.

12

Die folgenden Ausführungen lehnen sich insbesondere an den Bericht „Erwerbsausfall und soziale Absicherung. Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates Schenker „Allgemeine Erwerbsversicherung“ vom 14.9.2012 an; zum internationalen Vergleich vgl. z.B. B. Palier (2005). L’avenir du modèle social européen. Dossier du mois de l’ARTIAS, Feb. 2005:

13

Vgl. dazu das Fazit des Berichtes „Erwerbsausfall und soziale Absicherung“, Bericht des Bundesrates, 2012

14

Vgl. dazu die Strategie berufliche und soziale Integration 2013 bis 2020, Sozialamt des Kantons Bern, März 2013, S.17f.

Luzern, 25. April 2013 Seite 16/43

• Die Vielfalt und Individualisierung der Angebote steigt. Die Grenze zwischen sozialer und beruflicher Integration wird zunehmend verwischt. Die Herausforderung besteht darin, aus der Fülle von innovativen Angeboten die jeweils für die spezifische Situation Wirksamsten zu identifizieren. • Die Zahl der Schnittstellen zwischen den involvierten Systemen hat stark zugenommen. Dadurch steigen die Anforderungen an die Koordination, die Zusammenarbeit und die Fähigkeit, Synergien zu erkennen und zu nutzen. • Die Bedeutung der formellen Anerkennung von Bildung und Weiterbildung wird wichtiger. • Die Kategorisierung der Klientinnen und Klienten orientiert sich zunehmend an Problemlagen und Zielen. Daraus ergeben sich kaum mehr homogene Klientinnen- und Klientengruppen, sondern jeweils individuell geprägte Problemstellungen. Eine wichtige Herausforderung ist der Umgang mit Mehrfachproblematiken. Für ihre „Strategie berufliche und soziale Integration 2013 bis 2020“ hat die GEF aus der Analyse der Entwicklungen im Umfeld das folgende Fazit gezogen: „Künftig müssen Personen mit sehr individuellen Problemlagen integriert werden. Die Angebote müssen somit dem individuellen Bedarf angepasst sein und nach wie vor sowohl die berufliche wie auch die soziale Integration ermöglichen. Dabei wird es auch wichtig sein, frühzeitig zu erkennen, wenn sich Wechsel in der Zusammensetzung der Kundschaft abzeichnen […] Die künftige politische Lage und der Kostendruck zwingen die Verwaltung, die Angebote wirksam, kostengünstig und effizient zu gestalten. Die Wirksamkeit der Angebote muss künftig besser nachgewiesen werden können.“ 15 Entwicklungen im Kanton Bern Die Rahmenbedingungen im Bereich Arbeitsintegration sind aktuell ebenfalls im Wandel begriffen. Stichworte dazu sind insbesondere: • Anhaltend hohe Zahl an von der Sozialhilfe unterstützten Personen (rund 50‘000 im Jahr 2011) • Durchsetzung von Gegenleistungsmodellen als Grundsatz in der Sozialhilfe • Neuorientierung der Integrationsangebote des beco (Bereich Arbeitslosenversicherung) unter dem Titel „Bern Top“: dabei soll der Optimierung der Schnittstelle zur Sozialhilfe besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden. • Case Management für Jugendliche und junge Erwachsene in enger Zusammenarbeit mit der Berufsbildung/Erziehungsdirektion (Case Management CMBB) • Einführung von Testarbeitsplätzen TAP und Umsetzung des Modells auf einer Regionalen Basis (5 Regionen im Kanton Bern mit jeweils einem Anbieter; für Region Biel-Seeland ist dies die Stadt Biel) • Einführung des Modells „Sozialfirma“ 16: Gegenwärtig wird im Auftrag der GEF ein Businssplan für Sozialfirmen im Kanton Bern erarbeitet. Parallel dazu wird im Perimeter Biel und Umgebung eine Sozialfirma als Pilotprojekt der GEF durch die GAD Stiftung aufgebaut.

15

Strategie berufliche und soziale Integration, Kantonales Sozialamt, 2013, S.20

16 Unter Sozialfirma wird ein Unternehmen mit doppelter Zielsetzung verstanden. Es schafft zum einen Dauerarbeitsplätze für Personen mit Benachteiligungen auf dem Arbeitsmarkt und zahlt ihnen dafür einen Lohn aus. Andererseits stellt die Sozialfirma marktgerechte Produkte und Dienstleistungen her. Sie deckt nach der Aufbauphase einen massgeblichen Teil (bis zu 50%) ihrer Ausgaben durch Einnahmen aus dem Verkauf dieser Produkte bzw. Dienstleistungen. Die Mittel, welche für die Sozialhilfe eingesetzt werden, fliessen direkt an die Sozialfirma und werden als Lohn ausbezahlt.

Luzern, 25. April 2013 Seite 17/43

• Im März 2013 hat die Abteilung Integration der GEF (Kantonales Sozialamt) eine neue „Strategie berufliche und soziale Integration 2013 bis 2020“ formuliert. Hauptpunkte bezogen auf den Bereich der BIAS-Angebote bilden insbesondere die folgenden Stossrichtungen: - Modulare Weiterentwicklung der Angebote mit der Idee, dass die Abklärungsstellen den Klient/innen massgeschneiderte Angebote zur Verfügung stellen können. - Bessere Abstimmung und Öffnung der Angebote von BIAS zu weiteren Angeboten der Arbeitsintegration (z.B. für vorläufig Aufgenommene, Flüchtlinge, KIA, TAP etc.) - Reduktion der Zahl der heute 10 BIAS-Perimeter auf ca. 5 Perimeter - Jeweils ein unabhängiger strategischer Partner pro Perimeter (Abklärung und Triage) Es ist zu erwarten, dass der Spardruck, der in den nächsten Jahren auf den Kanton Bern zukommt, auch auf den Bereich BIAS Auswirkungen haben wird. Von dem aktuell laufenden Aufgaben- und Strukturüberprüfungsprogramm ASP 2014 des Kantons wird auch der Sozialbereich betroffen sein. In welchem Mass und in welcher Form dies Auswirkungen auf den Bereich BIAS haben wird, kann allerdings zum heutigen Zeitpunkt nicht abgeschätzt werden.

Luzern, 25. April 2013 Seite 18/43

5.

Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“

Die folgende Darstellung fasst die wichtigsten Ergebnisse zusammen, die sich aus der Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“ mit den per 1.1.2012 neu zur FAI gestossenen 12 Gemeinden resp. 5 Sozialdiensten (Teilprojekt 2) ergeben. Detailliertere Informationen finden sich im entsprechenden Schlussbericht. 17

5.1.

Auftrag, Zielsetzung und Vorgehen

Auftrag und Zielsetzung • Es liegt eine Auswertung des ersten Betriebsjahres vor mit einer Einschätzung des Modells bezüglich Strukturen und Organisation, Zusammenarbeit mit Anspruchsgruppen, Auswirkungen auf Ergebnisse, Ressourcen und Finanzierung. • Das „FAI plus“ Modell wird mit anderen Modellen der Arbeitsintegration im Kontext der Sozialhilfe eingeordnet. • Es wird aufgezeigt, welche Erfahrungen, Faktoren und Zusammenhänge bei einer „grossen Regionalisierung“ berücksichtigt werden müssten. Aufgrund der kurzen Messzeit, die durch den zeitlichen Rahmen des Projektes vorgegeben ist, sind aufgrund der Evaluation des Projekts „FAI plus“ nur Indizien resp. relativ grobe Hinweise möglich. Vorgehen Das Vorgehen in der Begleitevaluation kann wie folgt beschreiben werden: • Studium der Dokumente und Verträge, in denen die Rahmenbedingungen und Arbeitsweise der FAI geregelt sind. • Verwertung von Kennzahlen, die durch die FAI im Laufe des Jahres erhoben wurden. • Leitfadengestützte Fokusgruppeninterviews und deren Auswertung : Je ein Interview wurde mit den Fachleuten des Sozialdienstes der Stadt Biel (06.09.12), der Leiterin der Abteilung Soziales und dem Leiter der FAI (11.10.12), den Anbietern von Arbeitsintegrationsangeboten (25.10.12) und Fachleuten von vier der fünf Sozialdiensten der Pilotphase (13.11.12) geführt. • Vergleich der FAI mit anderen Modellen der Arbeitsintegration in der Sozialhilfe in anderen Regionen der Schweiz aufgrund von Internetrecherchen. • Analyse der Ergebnisse und Auswertung

17

Werner Riedweg, Nadine Näpfli, Matthias von Bergen: Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“. Integration der fünf Sozialdienste Nidau, Brügg, Orpund, Pieterlen und Lengnau, Luzern, März 2013

Luzern, 25. April 2013 Seite 19/43

5.2.

Ergebnisse aus der Begleitstudie

Kennzahlen • Von 448 im Verlaufe 2012 neu eröffneten Mandaten, wurden 100 Mandate von den neu dazugekommenen Sozialdiensten zugewiesen. Dies entspricht 22.3% der Neuaufnahmen. • Die Abschluss- und Vermittlungsquoten entsprechen in etwa den Werten der Vorjahre. FAI plus hat diese Werte offensichtlich nicht beeinflusst. • Die FAI arbeitet aktuell mit 15 Mitarbeitende mit 1070 Stellen %. • Lohnkosten werden 2012 mit Fr. 1‘255‘000.- ausgewiesen. • Insgesamt wurde die FAI (inkl. der von externen Partnern einkauften Angeboten in den Leistungsbereichen BI, BIP und SI) im Jahr 2012 mit Fr. 5‘882‘776 finanziert. Davon wurden Fr. 3‘427‘989 über den BIAS-Kredit via Kanton, Fr. 191‘797 über das Förderprogramm KIA (Kommunale Integrationsangebote), Fr. 772‘ 380 über den Lastenausgleich der Sozialhilfe (Sozialarbeiterstellen) sowie Fr. 1‘490‘610 über die Stadt Biel (Spezialfinanzierung) getragen. 18 Ergebnisse zu Strukturen und Organisation • Die FAI-Plus Struktur hat sich bewährt und wird von Anbietern und Sozialdiensten gut akzeptiert. • Die Sozialdienste aus dem Perimeter sprechen von einer eindeutigen Verbesserung gegenüber dem vorherigen Modell im sog. Lysser Pool“. • Die Qualität der Abklärungen und der Zuweisungen habe sich im neuen Modell verbessert. • Die Stadt Biel (TAP, Etcetera) aber auch die Regionalen Sozialdienste führen neben den über die FAI koordinierten Angeboten noch weitere Angebote, insbesondere zur Förderung der sozialen Integration. • Gewisse Abläufe der FAI (z.B. Anmeldeverfahren) werden als kompliziert und schwerfällig geschildert, hier drängt sich eine Überprüfung auf. • Die verschiedenen Sozialdienste sollten sich bezüglich ihrer Unterstützungspraxis rund um die Arbeitsintegration auf eine einheitliche, gemeinsame Praxis einigen. Ergebnisse zu Abläufen und Zusammenarbeit • Die Zusammenarbeit mit der FAI wird von der grossen Mehrheit der Befragten positiv eingeschätzt. Insbesondere die Sozialdienste der Region schätzen die zuverlässige Zusammenarbeit mit der FAI und beurteilen sie als besser, als die vorherige Zusammenarbeit mit der GADStiftung. • Die neu eingerichtete Hotline für den Sozialdienst Biel bewährt sich. • Die FAI Anmeldung ist für die befragten Sozialdienste der Region Biel aufwändig und wird als langwierig und schwerfällig beschrieben. • Die Sozialdienste weisen jedoch explizit darauf hin, dass sich dieser Aufwand aber lohne, weil die anschliessenden Abklärungen und Zuweisungen der FAI qualitativ sehr hoch seien. • Die Anbieter fühlen sich durch die hohe Regelungsdichte und die Vorgaben der FAI in ihren Entscheidungsmöglichkeiten eingeschränkt.

18

Zu den Finanzkennzahlen der FAI: vgl. Bericht Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“, 2013, S. 19

Luzern, 25. April 2013 Seite 20/43

Ergebnisse und Wirkungen • Statistisch kann z.B. die Integrationsquote in den ersten Arbeitsmarkt als Wirkung ausgewiesen werden. 19 Weitere Elemente wie die stabilisierende Wirkung der Integrationsangebote oder die verbesserte Qualifikation von Teilnehmenden sind aber ebenfalls wichtig. • Als positive Wirkung wird festgestellt, dass es durch das Mandat der FAI zu weniger Programmabbrüchen oder zu nachträglichen aufwändigen „Umplatzierungen“ kommt. • Die Sozialdienste schreiben der klaren Arbeitsteilung zwischen der FAI und den Anbietern eine positive Wirkung zu. • Es entstehen keine Interessenkonflikte wie z.B. bei Anbietern wie der GAD-Stiftung, die auch betriebliche Interessen haben, wenn sie die Klientinnen und Klienten in ihren eigenen Angeboten platzieren. • Die FAI-Kennzahlen werden nicht von allen Beteiligten verstanden. Es braucht ein für alle Beteiligten nachvollziehbares, transparentes Reporting- und Kennzahlensystem. Ressourcen und Finanzierung • Die Stadt Biel setzt heute für die Finanzierung der FAI neben den Mitteln, die über das BIASModell finanziert werden, massgeblich zusätzliche Eigenmittel ein. Ohne diese Zusatzfinanzierung könnte die FAI in der bestehenden Form nicht arbeiten. • Die Gemeinden haben in unterschiedlichem Ausmass eigene Programmplätze oder finanzieren Plätze, die nicht über die FAI koordiniert werden. Diese Praxis wird von den Gemeinden geschätzt und wäre nicht ohne weiteres zu ändern. • Es fragt sich, ob das bestehende Finanzierungsmodell langfristig aufrechterhalten werden kann. Für die Weiterführung von „FAI plus“ wäre eine Vollkostenrechnung der Stadt Biel als Abgeltungsgrundlage für die Sozialdienste der Region Biel eine Option.

19

Bericht Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“, 2013, S. 47

Luzern, 25. April 2013 Seite 21/43

5.3.

Verschiedene Modelle im Vergleich

Im Rahmen der Begleitevaluation ist das Modell FAI mit anderen Modellen der Abklärung und Triage im Kontext der Arbeitsintegration für Sozialhilfe beziehende Personen eingeordnet worden. Dazu wurden einige exemplarische Beispiele von Fachstellen mit einem Abklärungs- und Zuweisungsauftrag ausgewählt und im Hinblick auf Trägerschaft, Zielgruppen und Mandat untereinander verglichen. Übersichtsartig lassen sich die Ergebnisse wie folgt darstellen: Die Fachstelle Arbeitsintegration FAI ist ausschliesslich für Klientel der Sozialhilfe zuständig, führt keine Testarbeitsplätze oder eigene Arbeitsintegrations-Plätze 20 und hat ein Mandat für den gesamten Integrationsprozess. Einzugsgebiet: Stadt Biel und 5 weitere Sozialdienste (14 Gemeinden) Das Kompetenzzentrum Arbeit der Stadt Bern (KA-Bern) ist für Klientel der Sozialhilfe und der Arbeitslosenversicherung (ALV) zuständig. Als Abklärungsschritt sind Testarbeitsplätze möglich und es gibt eigene AI Plätze. Das Mandat besteht für den gesamten Integrationsprozess. Einzugsgebiet: Stadt Bern Die Arbeitsintegration Winterthur ist für Klientel der Sozialhilfe, der ALV und der IV zuständig. Als Abklärungsschritt sind Testarbeitsplätze möglich und es gibt eigene AI Plätze. Das Mandat besteht für den gesamten Integrationsprozess. Einzugsgebiet: Hauptsächlich Stadt Winterthur, teilweise auch weitere Region Das Arbeitsintegrationszentrum AIZ-Basel ist für Klientel der Sozialhilfe, der ALV und der IV zuständig. Das AIZ ist nur für die berufliche Integration zuständig, es gibt parallel dazu Testarbeitsplätze. Das AIZ führt keine eigenen AI Plätze und hat ausschliesslich ein Mandat für die Abklärung. Einzugsgebiet: Stadt Basel Die Triagestelle in Schlieren ist nur für Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene zuständig. Als Abklärungsschritt sind Testarbeitsplätze möglich. Die Triagestelle führt keine eigenen AI Plätze und hat ausschliesslich ein Mandat für die Abklärung. Einzugsgebiete: Kanton Zürich Die Caritas Luzern ist für Klientel der Sozialhilfe, der ALV und der IV zuständig. Als Abklärungsschritt sind Testarbeitsplätze möglich und es gibt eigene AI Plätze. Das Mandat besteht für die Abklärung. Einzugsgebiet: Kanton Luzern

20

Arbeitsintegrations-Plätze: Jahresplätze in einem Angebot zur Förderung der beruflichen und sozialen Integration

Luzern, 25. April 2013 Seite 22/43

5.4.

Fazit: Erfahrungen mit dem Pilotbetrieb „FAI plus“

Die mit unterschiedlichen Anspruchsgruppen geführten Gespräche ergeben insgesamt ein positives Gesamtbild. Generell überwiegen die Vorteile des neuen Modells. Es gibt keinen Anlass, den Pilotbetrieb abzubrechen und zur alten Regelung zurückzukehren. Aus den Erfahrungen mit dem Pilotbetrieb lässt sich damit nach einem Jahr Pilotbetrieb das folgende Fazit ziehen: Positive Aspekte: • hohe Fachkompetenz, bessere Qualität der Abklärung und Begleitung • unabhängige Abklärungsstelle (getrennt vom Anbieter und damit keine Interessenkonflikte) • grössere Vielfalt der Anbieter (unterschiedliche „Kulturen“), kein Monopolanbieter • mehr Flexibilität und breitere Angebotspalette • Entlastung der Sozialdienste Kritische Aspekte • Schnittstelle Sozialdienste - FAI: soll die FAI auch die Begleitung der Teilnehmenden übernehmen oder sollte das Mandat auf die Abklärung begrenzt werden? • Teilweise (zu) lange Dauer, bis eine Abklärung erfolgt • Finanzierung der Fachstelle FAI, in der vorliegenden Form nur dank dem parallelen Einsatz von Eigenmitteln der Stadt Biel möglich. Auffallend ist die Tatsache, dass die kritischen Punkte nicht im Zusammenhang mit der „kleinen Regionalisierung“ stehen, sondern vielmehr mit der konkreten Umsetzung des „Konzepts FAI“ verbunden zu sein scheinen und von allen Beteiligten (Sozialdienst Biel, Sozialdienste umliegende Gemeinden, Anbieter) gleichermassen vorgebracht werden. Die Wirkungen einer Regionalisierung auf die Teilnehmenden an den BIAS-Programmen ist im Rahmen der vorliegenden Untersuchung nicht explizit ausgewertet worden. Grossmehrheitlich wird von den befragten Sozialdiensten davon ausgegangen, dass eine Regionalisierung der Strukturen von den Teilnehmenden gut akzeptiert würde. Die Klientinnen und Klienten der Sozialdienste sind e sich gewohnt, mit mehreren Stellen in Kontakt zu treten. Unabhängig davon, ob eine grössere Regionalisierung kommen wird oder ob die FAI innerhalb des aktuellen Perimeters zuständig bleibt, muss sich die FAI den sich verändernden Bedürfnissen und Rahmenbedingungen anpassen. Dabei sind die Integrationsziele der Klientinnen und Klienten in den Mittelpunkt zu stellen

Luzern, 25. April 2013 Seite 23/43

5.5.

Entwicklungspotenziale für die FAI

Aus der Begleitevaluation des Pilotbetriebs FAI plus ergeben sich schliesslich eine Anzahl von weiteren Hinweisen auf Optimierungspotenziale, die im Hinblick auf die Weiterentwicklung der Fachstelle Arbeitsintegration interessant sein können. Hinweise auf Entwicklungspotenziale bezüglich Strukturen und Organisation • Überprüfung von bestehenden Parallelstrukturen bei der Stadt Biel (TAP, Etcetera) sowie ebenfalls bei den Sozialdiensten der Region (eigene Angebote, insbesondere zur Förderung der sozialen Integration). Wie weit machen diese sachlich Sinn? Wo gibt es Optimierungspotenzial? • Wie weit ist die strikte Trennung von TAP (Abklärung von Missbrauchsfällen) und FAI (nur motivierte Personen) in der Praxis sinnvoll? Wie weit wäre eine gemeinsame und abgestimmte Konzeption auch im Rahmen von „FAI plus“ sinnvoll? • Die Abläufe der FAI werden teilweise als kompliziert und schwerfällig geschildert, hier drängt sich eine Überprüfung auf. • Die Sozialdienste sollten den bereits laufenden Prozess einer gewissen Angleichung bezüglich ihrer Unterstützungspraxis rund um die Arbeitsintegration fortsetzen. Hinweise auf Entwicklungspotenziale bezüglich Prozessen, Abläufen und Zusammenarbeit • Personen, die vom Sozialdienst Biel angemeldet werden und nicht direkt durch die FAI abgeklärt und in ein Angebot vermittelt werden können, werden einem sog. Infopool zugewiesen. Personen im Infopool können gewisse FAI-Infrastrukturen nutzen, sind aber in einer Warteposition. Dieser Infopool sollte wenn möglich aufgelöst werden. Nach der Anmeldung bei der FAI sollten die Klient/innen so rasch wie möglich aktiviert, abgeklärt und vermittelt werden. • Das Anmeldeprozedere wird von den zuweisenden Sozialdiensten als sehr aufwändig beschrieben und die Abklärung werde zu stark vom Schreibtisch her definiert. Die Prozesse könnten unter Einbezug der Sozialdienste und der Anbieter optimiert werden. Hinweise auf Entwicklungspotenziale bezüglich Wirksamkeit • Die FAI-Kennzahlen werden nicht von allen Beteiligten verstanden. Es braucht ein für alle Beteiligten nachvollziehbares, transparentes Reporting- und Kennzahlensystem. • Wirkung der Massnahmen mit der Zielsetzung Soziale Integration (SI) sollten unbedingt beschrieben werden und Indikatoren für die Messung gebildet werden. Daneben wird vorgeschlagen, andere Wirkungen wie z.B. Sinnhaftigkeit oder Identitätsstiftung der Programme zukünftig zu diskutieren und zu messen. • Es wäre interessant, die Klientinnen und Klienten in ein Bewertungs- und Wirkungsmessungssystem miteinzubeziehen. Hinweise auf Entwicklungspotenziale bezüglich Ressourcen und Finanzierung • Es fragt sich, ob das bestehende Finanzierungsmodell langfristig aufrechterhalten werden kann. Für die Weiterführung von „FAI plus“ wäre eine Vollkostenrechnung der Stadt Biel als Abgeltungsgrundlage für die beteiligten Sozialdienste der Region Biel eine Option.

Luzern, 25. April 2013 Seite 24/43

5.6.

Hinweise im Hinblick auf eine „grosse Regionalisierung“ der FAI

Aus der Begleitevaluation des Pilotbetriebs FAI plus lassen sich Hinweise ableiten, welche im Hinblick auf eine Regionalisierung der FAI für die Region Biel-Seeland interessant sein können. Dabei handelt es sich - neben Fragen zur Trägerschaft und Rechtsform sowie zur Finanzierung - insbesondere um Fragen rund um das Mandat, welches eine Regionale FAI übernehmen soll. Die sich stellenden Fragen lassen sich wie folgt konkretisieren: Welches Mandat für die FAI? Zielgruppe • Soll die Zielgruppe weiterhin ausschliesslich auf Sozialhilfe beziehende Personen die min. 50% arbeitsfähig sind, beschränkt bleiben? Zielsetzung • Soll weiterhin das ganze Spektrum von Zielsetzungen (BI/BIP/SI), wie sie im Rahmen der Förderung von beruflicher und sozialer Integration in der Sozialhilfe des Kantons Bern angestrebt wird, abgedeckt werden oder soll sich die Fachstelle auf die Zielsetzung BI und BIP beschränken? Umfang und Dauer des Mandats • Soll das Mandat aus der Sozialhilfe an die FAI wie bis anhin, die ganze Zeit der Massnahme zur Förderung der beruflichen und sozialen Integration umfassen oder soll das Mandat beschränkt werden auf eine Abklärung des Potentials der Klientinnen und Klienten und der Vermittlung einer geeigneten Massnahme? Abklärungsformen • Welche Abklärungsformen sollen eingesetzt werden? Geht es um eine Abklärung auf der Basis von Akten und Gesprächen oder sind vertiefte Abklärungen mit Tests, Assessments vorgesehen und ist auch eine Abklärungsform in Verbindung mit Arbeitseinsätzen geplant? Könnten die Testarbeitsplätze (TAP) als Abklärungsform integriert werden? Welche Trägerschaft für die FAI? • Welche Trägerschaft und Rechtsform eignet sich am besten für den Betrieb einer regionalen Fachstelle? Welche Finanzierung der FAI? • Wie ist das Modell einer regionalen FAI zu finanzieren? Beschränkt sich das Mandat und die Finanzierung einzig auf BIAS-Mittel? Welche Rolle spielen die bisherigen Eigenmittel der Stadt Biel aber auch die Eigenmittel der anderen Gemeinden?

Luzern, 25. April 2013 Seite 25/43

6.

Eckpunkte für eine Regionale Fachstelle

Im Folgenden wird aufgezeigt, wie eine Regionale Fachstelle Arbeitsintegration umgesetzt werden könnte und welche Auswirkungen von einer Regionalisierung nach diesen Grundsätzen zu erwarten sind. Vor dem Hintergrund der aktuellen Situation (vgl. Kapitel 2) kann es nicht darum gehen, operative Ausgestaltungen im Einzelnen darzustellen. Vielmehr sollen mögliche Perspektiven einer FAI aufgezeigt, entsprechende Handlungsoptionen skizziert und deren zu erwartende Vor- und Nachteile abgeschätzt werden. Auch wenn der „Erfolg“ von Arbeitsintegrationsmassnahmen primär von den Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt abhängt und deshalb nur schwer messbar ist, so ist doch davon auszugehen, dass eine gute Abklärung und die Zuweisung zu geeigneten Angeboten - im Sinn einer präventiven Wirkung - die Chancen für eine berufliche und soziale Integration erhöht.

6.1.

Perimeter für eine Regionalisierung

Aufgrund der im Vorfeld geführten Interviews erscheint ein Perimeter, der sich weitgehend auf die Mitgliedergemeinden des Verein seeland.biel/bienne konzentriert, sinnvoll zu sein. Es besteht ein breiter Konsens, dass eine Regionalisierung, in welcher Form auch immer, die Gemeinden, welche den 6 Sozialdiensten Biel, Nidau, Brügg, Pieterlen, Orpund und Lengnau angeschlossen sind, umfassen sollte (Perimeter Biel und Umgebung gemäss der „kleinen Regionalisierung“ von FAI plus) sowie zusätzlich neu ebenfalls die 5 Sozialdienste Büren, Erlach, Ipsach, Lyss und Aarberg sowie den Sozialdienst La Neuveville (Perimeter Lyss-Seeland). Voraussichtlich nicht beteiligen wird sich der Sozialdienst Schüpfen und die dort angeschlossenen Gemeinden (Rapperswil, Seedorf, Schüpfen, Grossaffoltern, Radelfingen), die stärker nach Bern orientiert sind. Bereits heute sind diese nicht dem „Lysser Pool“ angeschlossen. Offen ist, wie sich der Sozialdienst Urtenen-Schönbühl (Gemeinden Urtenen-Schönbühl und Mattstetten) orientieren würden. Dieser Sozialdienst arbeitet heute mit dem „Lysser Pool“ zusammen. Die beiden Gemeinden sind aber nicht Mitglieder des Vereins seeland.biel/bienne. Das Gebiet der beiden heutigen Perimeter Biel & Umgebung und Seeland-Lyss entspricht insgesamt weitgehend der Verwaltungsregion Biel – Seeland des Kantons Bern. Der Einbezug des Berner Juras wird aus verschiedenen Gründen als wenig wahrscheinlich betrachtet. Im Vordergrund stehen dabei insbesondere die anderen Strukturen und Traditionen, die gerade auch den Bereich der Arbeitsintegration prägten, aber auch die französische Sprache. Zudem, so das Ergebnis der Dialogveranstaltung der GEF im Berner Jura vom Mai 2012, ist bei den dortigen Akteuren (Gemeinden, Sozialdienste, Anbieter) kein Interesse an einer Kooperation mit der Region Biel-Seeland vorhanden. In der Region Biel-Seeland lebten 2011 rund 11‘700 von der Sozialhilfe unterstützte Personen (ohne SD Schüpfen), was 23% aller Sozialhilfeempfänger/innen im Kanton Bern entspricht. 21

21

Kontrolle der Kosten in der individuellen Sozialhilfe, Jahre 2009, 2010 und 2011, Bericht der GEF vom November 2012, S.8

Luzern, 25. April 2013 Seite 26/43

6.2.

Strategische Ebene: Welches Mandat für die Regionale Fachstelle?

Wie eine allfällige Regionale Fachstelle Arbeitsintegration RFAI konkret ausgestaltet werden soll, hängt stark vom Auftrag ab, welche diese als Kompetenzzentrum für die Arbeitsintegration künftig übernehmen soll. Gestaltungsspielräume bestehen insbesondere bezüglich (a) der Zielgruppen der RFAI (arbeitet diese ausschliesslich mit Sozialhilfebeziehende oder werden weitere Personengruppen, z.B. ALV- und/oder IV-Bezüger/innen einbezogen?), (b) des Umfangs und der Dauer des Mandates, das die RFAI übernehmen soll (Abklärung und Begleitung oder nur Abklärung) sowie (c) Zielsetzung sowie Abklärungsformen (Einbezug weiterer Angebote im Zusammenhang mit der Arbeitsintegration wie z.B. Testarbeitsplätze). Im Rahmen dieser Gestaltungsspielräume sind verschiedene Modelle für die Weiterentwicklung mit einem jeweils unterschiedlichen Mandat für die RFAI denkbar. Diese haben jeweils unterschiedliche Konsequenzen und bringen entsprechend ebenfalls jeweils andere Vor- und Nachteile mit sich. Es lassen sich insbesondere drei Handlungsoptionen unterscheiden: • eine erste Option A orientiert sich am heutigen Mandat der FAI im Perimeter Biel und Umgebung („Status Quo“), • eine zweite Option B geht von einem im Vergleich zur heutigen FAI erweiterten Mandat aus, • eine dritte Option C sieht ein gegenüber der heutigen Situation reduziertes Mandat vor. Handlungsoption A: „Status Quo“ Profil der RFAI: Mandat im bestehenden Umfang (Abklärung/Vermittlung, Begleitung, Angebotssteuerung im Bereich BIAS) • Zielgruppe Sozialhilfebeziehende • Das Mandat umfasst die Abklärung/Vermittlung in ein geeignetes Angebot sowie die Begleitung der Teilnehmenden während der Massnahmen. • Strategischer Partner der GEF für BIAS-Bereich: Angebotssteuerung inkl. Evaluation Bedarfsentwicklung, Leistungsverträge mit den Anbietern etc. • Angebotssteuerung der von der Stadt Biel finanzierte Angebote für Sozialhilfebeziehende • Einzugsgebiet: bisherige Perimeter Biel und Umgebung sowie Lyss-Seeland Wirkungen / Entwicklungspotenziale: • Ausweitung des bisherigen FAI-Modell ebenfalls auf den Perimeter Lyss-Seeland • Unabhängige Abklärung und Vermittlung in geeignete Angebote für ganze Region • Begleitung / Coaching der Programm-Teilnehmenden • Parallelstruktur Testarbeitsplätze bleibt erhalten • Breiteres Angebot / mehr Anbieter für Teilnehmende / Sozialdienste aus Perimeter Lyss-Seeland

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Positive Punkte: • Bekanntes Modell, wenig Änderungsbedarf für RFAI • Interessenkonflikte, welche sich bei der Abklärung durch einen Anbieter ergeben können, werden vermieden. 22 Es gibt einen Druck auf die Anbieter, dass Teilnehmende nicht „zu lange“ in den Programmen verbleiben. • Mehr Auswahl an Anbietern für Teilnehmende resp. Sozialdienste aus Perimeter Seeland-Lyss • Abklärung und Begleitung für eine grössere Zahl von Sozialhilfebeziehenden Kritische Punkte: • Parallele Zuständigkeit RFAI (Begleitung Teilnehmende während der Integrationsmassnahme) und Sozialdienst (Fallführung) • Teilzuständigkeit innerhalb der wirtschaftlichen Sozialhilfe (Integrationszulagen gemäss SKOS) • Durch lange Dauer des Begleitprozesses (1 - 2 Jahre) werden relativ viele Ressourcen gebunden

Handlungsoption B: Erweiterung des Mandats Profil der RFAI: das bisherige Mandat der FAI (Abklärung/Vermittlung, Begleitung, Angebotssteuerung BIAS analog wie in Option A) wird inhaltlich angereichert. Erweiterungen des Mandats könnten z.B. in die folgenden Richtungen gehen: • Übernahme von Aufgaben im Bereich der beruflichen und sozialen Integration der Sozialhilfe, die heute in der Region separat von der FAI organisiert sind (z.B. Testarbeitsplätze TAP, Angebote für vorläufig Aufgenommenen und Flüchtlinge, kommunale Integrationsangebote der Gemeinden analog wie heute bereits für die Stadt Biel) • Ausweitung der Zielgruppen, etwa auf Bezüger/innen von Leistungen der ALV, allenfalls auch der IV. Im Vordergrund steht dabei die direkte Zuweisung von Personen (nach bestimmten Kriterien) durch die RAV zur Abklärung und allenfalls Begleitung durch die FAI. • Fachlicher Support von kleineren Sozialdiensten über die Thematik der beruflichen und sozialen Integration hinaus, im Sinn eines regionalen Kompetenzzentrums im Bereich von besonders komplexen Situationen. Die hier formulierten inhaltlichen Erweiterungsmöglichkeiten sind als erste Ideen und grundsätzliche Entwicklungsmöglichkeiten zu verstehen. Welche Inhalte konkret sinnvoll wären, müsste im Rahmen einer Bedarfsabklärung in der Region zunächst genauer erhoben werden. Wirkungen / Entwicklungspotenziale: • Entwicklung der RFAI zu einem umfassenden regionalen Kompetenzzentrum für berufliche und soziale Integration für die Region Biel-Seeland • Abbau von Doppelspurigkeiten (z.B. Struktur Testarbeitsplätze TAP) • kommunale, durch einzelne Gemeinden selber (teil-)finanzierten Angebote könnten ins „System RFAI“ einbezogen werden (analog wie heute jene der Stadt Biel) • Entwicklungspotenzial IIZ: Stärkung der Zusammenarbeit zwischen Sozialhilfe, ALV und IV bezüglich der Erwerbsintegration ist möglich; Einbezug entsprechender Fälle wird angepeilt.

22

Wenn Anbieter gleichzeitig Abklärung und Zuweisungen in die von ihnen selber betriebenen Angebote vornehmen, können – insbesondere bei „guten“ Teilnehmenden – Interessenkonflikte zwischen dem individuellen Integrationsziel für den Teilnehmenden (möglichst rasch in den erste Arbeitsmarkt zu wechseln) und dem betrieblichen Interesse des Anbieters (den guten Teilnehmenden als wichtigen Leistungsträger möglichst lange zu behalten) entstehen.

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Positive Punkte: • • • •

Synergiepotenzial kann genutzt werden Spezifische Kompetenzen der RFAI können auf andere Zielgruppen ausgeweitet werden Support für Sozialdienste kann ausgebaut werden Anschlussfähigkeit zu Projekt „Bern top“ des beco im Bereich ALV

Kritische Punkte: • Bedarf im Einzelnen ist offen und müsste sorgfältig abgeklärt werden. Neue Doppelspurigkeiten mit schon bestehenden Angeboten sind zu vermeiden. • Neue Finanzierungsmodelle unter Einbezug der Gemeinden wären nötig; die Finanzierung wäre in einigen Bereichen nicht gesichert (z.B. Supportfunktionen) • Die Erfahrung zeigt, dass Veränderungen in Bezug auf die verstärkte Kooperation insbesondere im Bereich IIZ (ALV, IV) schwierig sind.

Handlungsoption C: Konzentration des Mandats mit “Fokus Abklärung“ Profil der RFAI: Konzentration auf die Kernkompetenz der Fachstelle, insbesondere auf die Leistungsbereiche Abklärung/Vermittlung und Angebotssteuerung. • Das Mandat der RFAI konzentriert sich auf die Abklärung/Vermittlung in geeignete Angebote. • Zielgruppe Sozialhilfebeziehende, eine Weiterentwicklung Richtung ALV/IV ist grundsätzlich ebenfalls möglich (Abklärungskompetenz der RFAI) • Der Einbezug der Testarbeitsplätze ist sinnvoll (ebenfalls Abklärungsinstrument) • Strategischer Partner der GEF für BIAS-Bereich: Angebotssteuerung, Evaluation Bedarfsentwicklung, Leistungsverträge mit unterschiedlichen Anbietern, Angebotsentwicklung etc. • Einzugsgebiet: bisherige Perimeter Biel und Umgebung sowie Lyss-Seeland Wirkungen / Entwicklungspotenziale: • Unabhängige Abklärung und Vermittlung, auch in Perimeter Seeland-Lyss • Mit den bestehenden Ressourcen könnten mehr Mandate bearbeitet werden, da diese zeitlich beschränkt sind (nur Abklärung und Zuweisung). • Gute Voraussetzungen zur Optimierung RFAI bezüglich Abklärungsinstrumentarium (Fokus auf Kernkompetenzen) unter Einbezug Testarbeitsplätze TAP • Vermittlung geht über BIAS-Plätze hinaus, ebenfalls Sozialfirmen, Freiwilligen-Projekte, Nischenarbeitsplätze, Teillohn-Projekte, Privatwirtschaft etc. • Weiterhin gute Übersicht über Bedarfsentwicklung durch Mandat Abklärung/Vermittlung • Entwicklungspotenzial IIZ: Einbezug von ALV und IV-Fällen ist auch in dieser Option möglich Positive Punkte: • Unabhängige Abklärung, Interessenkonflikt der Abklärung durch Anbieter fällt weg • Breiteres Angebot / mehr Anbieter auch für Perimeter Lyss-Seeland • Klare Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen RFAI (Abklärung/Vermittlung) und Sozialdienste (Fallführung inkl. Begleitung während der Massnahme), alleinige Zuständigkeit der Sozialdienste für wirtschaftliche Sozialhilfe (Berichtswesen, Integrationszulage). • Falls TAP einbezogen wird: Aufhebung Doppelspurigkeit RFAI – TAP • Kosten für Begleitung während der Teilnahme an den Massnahmen fallen weg, was Spielräume öffnet (z.B. grössere Zahl an Abklärungen möglich, Entwicklung von alternativen Massnahmen jenseits der „BIAS“-Angebote) • Breiteres Angebot / mehr Anbieter für Teilnehmende / Sozialdienste aus Perimeter Lyss-Seeland

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Kritische Punkte: • Integrationsprozesse verlaufen nicht linear, die Situation der einzelnen Teilnehmenden kann sich verändern. Die Überprüfung und das Sicherstellen von regelmässigen Standortbestimmungen verbleiben beim Sozialdienst. • Keine Entlastung der Sozialdienst, nachdem Abklärung und Zuweisung zu passendem Angebot erfolgt ist.

6.3.

Strukturelle Ebene: Trägerschaft und Zusammenarbeit

Bezüglich der Trägerschaft einer regionalen Fachstelle RFAI gibt es unterschiedliche Möglichkeiten der Ausgestaltung. Drei mögliche Strukturvarianten stehen im Vordergrund: Strukturvariante I: Sitzgemeindemodell Die RFAI bleibt bei der Stadt Biel und übernimmt die Funktionen für die angeschlossenen Gemeinden. Dies entspricht dem heutigen Modell „FAI plus“. Analog Modelle finden sich z.B. ebenfalls im Bereich Testarbeitsplätze TAP oder die Regionale Feuerwehr der Agglomeration Biel. Vertragspartner des Kantons (strategischer Partner) ist die Stadt Biel. Voraussetzung: FAI als eigene Verwaltungseinheit mit Vollkostenrechnung (Transparenz) Der Einbezug der Gemeinden kann durch ein regelmässig tagendes Begleitgremium, etwa das Leitungsgremium der Konferenz Soziales und Gesundheit des Vereins Seeland-Biel/Bienne, sichergestellt werden. Einschätzung: • Es sind keine neuen Strukturen nötig. • Mit dem Verein seeland.biel/bienne existiert ein Mitwirkungsgremium der Gemeinden; zwischen der Stadt Biel und den übrigen Regionsgemeinden besteht eine bewährte Zusammenarbeit. • Es gibt funktionierende Beispiele, etwa das Programm Testarbeitsplätze TAP, welches die Stadt Biel für das Einzugsgebiet der ganzen Region Seeland-Biel betreibt. • Es wäre grundsätzlich einfacher möglich, bestehende parallele Strukturen, welche über die Sitzgemeinde Biel laufen, miteinzubeziehen (insbesondere die TAP) und so Synergien zu nutzen. • Mit dem „Sitzgemeindemodell“ sind Politik und operative Aufgaben weniger getrennt, was dazu führen kann, dass politische Diskussionen in der Arbeit der Fachstelle direkt spürbar werden. • enge Verbindung an Stadtverwaltung (administrative Prozesse). Voraussetzung wäre in jedem Fall, dass die Stadtverwaltung die Vollkosten für die FAI transparent ausweist, damit Aufwände und Erträge für die externen Partner nachvollziehbar und abgegrenzt werden können. • Hinweis: Die Variante „Standortgemeinde“ wäre ebenfalls interessant für den Fall, dass auf eine „grosse Regionalisierung“ für die ganze Region Biel-Seeland verzichtet würde, jedoch in den beiden bestehenden BIAS-Perimetern je eine unabhängige FAI betrieben würde: zum einen die bestehende „FAI plus“ der Stadt Biel für den Perimeter Biel und Umgebung sowie zum anderen eine neu zu schaffende „FAI Seeland-Lyss“. Die „FAI Seeland-Lyss“ könnte durch die Gemeinde Lyss betrieben werden und den heutigen Perimeter Seeland-Lyss abdecken. Die „FAI Biel und Umgebung“ und die „FAI Seeland-Lyss“ könnten grundsätzlich auch je etwas unterschiedliche Profile aufweisen (gemäss den Optionen in Kapitel 5.2).

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Strukturvariante II: Verbandsmodell (interkommunale Trägerschaft) Gemeindeverbände sind die in der Schweiz verbreitetste Form von interkommunaler Zusammenarbeit (Ladner & Steiner 2000). Gemeindeverbände werden oft für politisch sensible und hoheitliche Aufgaben verwendet, auch weil keine privaten Akteure einbezogen werden. Gemeindeverbände sind allerdings eine vergleichsweise schwerfällige Organisationsform. Für den Betrieb der RFAI wird ein Gemeindeverband (Zweckverband) gegründet mit dem Ziel, gemeinsam eine öffentliche Aufgabe wahrzunehmen. Sie sind nach dem Vorbild der politischen Gemeinden organisieret und können wie diese hoheitlich auftreten. Der Gemeindeverband übernimmt die Trägerschaft der RFAI und tritt als Vertragspartner der GEF auf. Die Einbindung der Gemeinden ist durch die Struktur des Verbands sichergestellt. Einschätzung: • Mit einem Gemeindeverband lassen sich Gemeinden gut einbinden (Mitwirkungsmöglichkeiten) • Neue, zusätzliche Struktur, die erst noch aufgebaut werden muss • eher schwerfällig, komplexe Führungs- und Verwaltungsstrukturen (Milzsystem, lange Entscheidungswege, z.T. eigendynamische Entwicklungsprozesse) • wenig flexibel im Hinblick auf Veränderungen, wie sie in den nächsten Jahren im Bereich der Arbeitsintegration zu erwarten sind. Strukturvariante III: Auslagerung an eine private Dritt-Organisation Die Trägerschaft der RFAI wird bei einer privatrechtlich organisierten Trägerschaft angegliedert. Diese tritt gegenüber der GEF als strategischer Partner auf (direkte Leistungsvereinbarung des Kantons mit einer Drittorganisation) auf und führt die Fachstelle. Eine entsprechende Organisation müsste gemäss Sozialhilfegesetz durch die GEF bestimmt werden (Auftraggeber ist Kanton), wobei die betroffenen Gemeinden resp. ihre Vertretung bei der Umsetzung sicher ein wichtiges Wort mitzureden hätten. Im Rahmen des laufenden Projektes haben die Vertreter des Vereins seeland.biel/bienne in der Steuergruppe ausdrücklich ausgeschlossen, dass der Verein die Trägerschaft einer regionalen FAI übernehmen könnte. Eine derartige Aufgabe entspreche nicht dem Zweck des Vereins und dessen möglichen Entwicklungsperspektiven (Stichwort Regionalkonferenz). Im Vordergrund steht deshalb die Gründung einer eigenen neuen Organisation für die Führung einer Regionalen Fachstelle (z.B. in Form eines Vereins oder einer Genossenschaft). Eine Möglichkeit wäre ebenfalls die Auslagerung an eine bestehende Trägerschaft. Eine solche müsste jedoch an eine Organisation erfolgen, die im Perimeter Biel - Seeland selber nicht aktiv ist (z.B. SAH oder Caritas). Mit dem Leitungsgremium der Konferenz Soziales und Gesundheit des Vereins SeelandBiel/Bienne würde eine Struktur zur Verfügung stehen, welche die strategische Begleitung der RFAI unter Einbezug der Gemeinden sicherstellen könnte.

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Einschätzung: • Umsetzung/Aufbau des Modells ist im Vergleich zum Verbandsmodell einfacher möglich • Im Vergleich zum Verbandsmodell bietet die private Trägerschaft eine flexiblere Struktur, die aber gleichzeitig ein sachbezogenes, nachhaltiges Arbeiten erlaubt, unabhängig vom politischen, kurzfristigen „Tagesgeschäft“. • Im Gegensatz zum „Sitzgemeindemodell“ bietet die Auslagerung an eine private DrittOrganisation die Möglichkeit, Politik und operative Aufgaben klar zu trennen. • Entsprechende Beispiele für Auslagerungen existieren, etwa im Bereich Asylwesen (Verein ABR, der aus der Auslagerung einer Dienststelle der Stadt Biel entstanden ist) oder auch im Bereich Arbeitsintegration (Verein maxi.mumm, der kürzlich aus dem Sozialamt der Stadt Langenthal ausgegliedert worden ist). • Einbindung und Steuerungsmöglichkeiten der Gemeinden können gewährleistet werden, wenn die Gemeinden selber aktiv in der Trägerschaft mitwirken würden (z.B. als Mitglieder eines neuen Trägerverein). Im Falle einer bestehenden privaten Dritt-Organisation als Vertragspartner wäre die Einbindung der Gemeinden demgegenüber nicht gewährleistet • Die Auslagerung der RFAI in eine bestehende Dritt-Organisation als strategischer Partner könnte zudem gewisse Schwierigkeiten in Bezug auf die Unabhängigkeit mit sich bringen, da praktisch alle in Frage kommenden Organisationen heute bereits als Anbieter tätig sind. Eine Lösungsmöglichkeit könnte es sein, den Betrieb der RFAI an die Bedingung zu knüpfen, im entsprechenden Perimeter – neben der Abklärung und allenfalls Begleitung – keine eigenen Angebote zu betreiben. • Eine neue Trägerschaft (z.B. Verein oder Genossenschaft), bei der die wichtigen Gemeinden als Mitglieder auftreten, stellt die attraktivere Lösung dar. Mit dieser Lösung können die Gemeinden ihre Interessen einbringen. Bei der Auslagerung an eine bestehende Trägerschaft fallen die Mitsprachemöglichkeiten für die Gemeinden weg. • Bei einer neuen Trägerschaft ist nicht nur im Aufbau sondern auch im Betrieb Zusatzaufwand nicht zu vermeiden (Vereins- oder Genossenschaftsstrukturen). Hinweis: Kantonalisierung als weitere Variante In den letzten Jahren sind für die Abklärung im Bereich berufliche Integration der Arbeitslosenversicherung (RAV) sowie im Bereich Case Management zur beruflichen Integration von Jugendlichen im Kanton Bern spezifische Strukturen aufgebaut worden. Diese sind jeweils Teil der kantonalen Verwaltung (Volkswirtschaftsdirektion resp. Erziehungsdirektion). Analog wäre grundsätzlich auch eine „Kantonalisierung“ der Abklärungsstrukturen im Bereich Sozialhilfe (im Sinn von Regionalen Fachstellen Arbeitsintegration) denkbar. Derartige Überlegungen können jedoch nicht auf der Stufe einer einzelnen Region geführt werden, sondern müssten auf der Ebene des Kantons angegangen werden.

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Fazit zur Frage der Trägerschaft Alle vorgestellten Strukturmodelle haben ihre jeweiligen Stärken und Schwächen. Während das Verbandsmodell zwar die Mitwirkung der Gemeinden sicherstellt, erscheint es doch in der konkreten Umsetzung sehr schwerfällig, wenig effizient und als Trägerschaft für die RFAI deshalb nicht geeignet. Die flexiblere Struktur einer privaten Drittorganisation als Träger des RFAI überzeugt in dieser Beziehung mehr. Hier wäre aber der Einbezug der Gemeinden am ehesten im Rahmen einer neu zu gründenden Struktur (etwa als Verein) möglich. Das Standortgemeindemodell bewährt sich heute bereits in zahlreichen Bereichen der Sozialhilfe (regionale Sozialdienste, Testarbeitsplätze) und auch darüber hinaus (z.B. neue Struktur der regionalen Feuerwehr Biel). Mit geeigneten Massnahmen (Begleitgremium) könnte auch der Einbezug der Gemeinden sichergestellt werden. Eine zentrale Voraussetzung dafür ist jedoch Transparenz bezüglich Vollkosten der FAI innerhalb der Stadtverwaltung Biel. Zu klären bleibt die Frage, ob die Stadt Biel diese Funktion auch in einem grösseren Rahmen wahrzunehmen bereit ist und ob diese Funktion von den übrigen Partnern (Gemeinden, Sozialdiensten und vor allem auch Anbietern) akzeptiert wird. Zudem ist festzuhalten, dass die Anbieter einem Sitzgemeindemodell kritisch gegenüber stehen. Standort des RFAI Ob eine regionale Fachstelle für den ganzen Perimeter Biel – Seeland ausschliesslich an einem zentralen Standort in Biel situiert sein soll, oder ob allenfalls weitere dezentrale „Antennen“ an anderen Standorten (z.B. Ins, Lyss) tätig sein soll, wird von der Steuergruppe des vorliegenden Projektes als operative Frage eingeschätzt, die nicht im Rahmen des vorliegenden Projektes geklärt werden muss (vgl. Sitzung der Steuergruppe im Projekt „Regionalisierung FAI“ vom 13.9.2012). Schnittstellen zu den angeschlossenen kommunalen und regionalen Sozialdiensten Im Rahmen des Projektes „FAI plus“ sind die Schnittstellen zu den Sozialdiensten definiert worden. Grundsätzlich sind die Bedingungen der Sozialhilfe für die Sozialdienste im Kanton Bern bereits heute einheitlich geregelt (gemäss dem neuen Handbuch Sozialhilfe Kanton Bern). In der Praxis zeigen sich offensichtlich hier noch Unterschiede, welche sich aber langsam annähern. Eine regionale FAI kann den laufenden Prozess hin zu einem gewissen „gemeinsamen Nenner“ in der Praxis der beruflichen und sozialen Integration unterstützten. Je nach der künftigen Ausgestaltung einer RFAI (vgl. Handlungsoptionen in Kapitel 5.2.) werden auch die Schnittstellen zu den Sozialdiensten anders ausgestaltet. Schnittstellen zu den Anbietern von BIAS-Massnahmen Schon heute sind im Perimeter Biel und Umgebung (Netzwerk Grenchen, GAD-Stiftung, Landschaftswerk, Regenove) und im Perimeter Seeland-Lyss (GAD-Stiftung, Landschaftswerk) die gleichen Anbieter von BIAS-Programmen tätig. Alle Anbieter verfügen bereits über einen Untervertrag mit dem FAI, der bei einer Regionalisierung aufgestockt würde. Änderungen würden sich nur aufgrund der allfälligen Änderung des Mandates einer RFAI ergeben (vgl. Handlungsoptionen gemäss Kapitel 5.2). Weitergehende Veränderungen für die Anbieter wären zu erwarten, wenn die BIAS-Massnahmen – über die Leistungsvereinbarungen mit dem Kanton – grundsätzlich verändert würden.

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Auswirkungen für die neu angeschlossenen Sozialdienste Zusätzlich würde sich durch eine RFAI für die Sozialdienste des heutigen Perimeters Seeland-Lyss eine breitere Auswahl an Anbietern ergeben: Neben Plätzen bei der GAD-Stiftung und dem Landschaftswerk würden ebenfalls Angebote des Netzwerks Grenchen und der Regenove sowie gegebenenfalls weitere spezifische Beratungs- und Vermittlungsangebote zur Verfügung stehen. Damit wird nicht nur das Angebot breiter, sondern durch die zusätzlichen Anbieter besteht auch vermehrt eine Auswahl zwischen „Programm-Philosophien“, die sich von Anbieter zu Anbieter unterschieden. Mit der RFAI können alle Sozialdienste der Region Biel – Seeland geeignete Personen einer unabhängige Abklärung und Vermittlungsstelle zuweisen. Diese verfügt spezifische Abklärungsinstrumentarien, hat einen vollständigen Überblick über die verschiedenen Angebote und kann die Teilnehmenden entsprechend vermitteln. Es ist zu erwarten, dass damit auch die Chancen für eine erfolgreiche berufliche oder soziale Integration erhöht werden können. Dank der Unabhängigkeit der Abklärung (resp. der Begleitung) können Interessenkonflikte, welche sich bei der Abklärung/Zuweisung durch einen Anbieter kaum vermieden lassen (Interesse des Anbieters, „starke“ Teilnehmer möglichst im eigenen Betrieb zu behalten), eher vermieden werden. Was heisst eine Regionalisierung für die Sozialhilfebeziehenden? Aufgrund der Untersuchungen im Rahmen von „FAI plus“ gibt es keine klaren Hinweise dazu, welche Auswirkungen einer RFAI auf die Klient/innen hat. Einerseits wäre die RFAI für die Klient/innen eine beteiligte Stelle mehr, die – neben dem Sozialdienst und dem BIAS-Anbieter – zusätzlich aktiv wird. Andererseits sind sich die Klienten/innen an das „Hilfssystem“ gewohnt und dabei – so die Einschätzung der im Rahmen der Untersuchung befragten Sozialdienste - spielt es für die Sozialhilfebeziehenden in der Regel keine grosse Rolle, „bei wem“ die Abklärung erfolgt (vgl. dazu Bericht Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“). Es ist im Interesse der Sozialhilfebeziehenden, wenn diese – durch eine unabhängige Abklärung – ein geeigneteres Angebot finden. Damit sinkt das Risiko, dass Teilnehmende länger als nötig im BIAS-Betrieb verbleiben.

6.4.

Ressourcenebene: Kosten und Finanzierung

Die heutige FAI ist Bestandteil der Abteilung Soziales der Stadt Biel. Sie ist in mehreren Etappen schrittweise aufgebaut worden (vgl. dazu im Detail Bericht Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“). Eine Folge davon ist, dass bis heute keine umfassende Vollkostenrechnung existiert. Zum einen können die Aufwände, welche für die Angebote im Bereich BIAS entstehen, nicht von den übrigen Aufwänden für die „eigenen“ Aufgaben der Stadt Biel abgegrenzt werden. Zum anderen können nur die Lohnkosten der FAI ausgewiesen werden. Die Gemeinkosten (z.B. Infrastruktur, Abschreibung, Reinigung, aber auch Aufwände für Führung, IT, Buchhaltung, Sekretariat, weitere OverheadKosten etc.) sind bisher nicht ausgewiesen und erfasst worden. Ohne diese Grundlagen ist es kaum möglich, verlässliche Aussagen zu den Auswirkungen einer Regionalisierung der FAI zu machen. Im Hinblick auf eine Regionalisierung müsste deshalb als nächster Schritt unbedingt eine detailliertere Finanzanalyse der heutigen FAI vorgenommen werden, welche Transparenz bezüglich der effektiven Kosten der FAI und deren Zurechnung zu den erbrachten Leistungen der FAI (insbesondere Zurechnung zu BIAS und zu den Aufträgen der Stadt Biel) erlaubt (vgl. dazu auch die Empfehlungen in Kap.6).

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Im Sinn einer Entscheidungshilfe soll im Folgenden trotzdem versucht werden, zumindest einige grobe Hinweise zur Abschätzung der finanziellen Konsequenzen einer Regionalisierung der FAI zu geben. Dabei ist festzuhalten, dass diese Hinweise – aufgrund der fehlenden Grundlagendaten – nicht die Realität abbilden, sondern lediglich erste Einschätzungen von Grössenordnungen darstellen, die aufgrund der gemachten Annahmen plausibel erscheinen. Finanzielle Auswirkungen der Option A „Status Quo“ Die Kosten der RFAI sind in erster Linie vom Mandat, welches die RFAI wahrnehmen soll, bestimmt. Für die grobe Einschätzung der finanziellen Auswirkungen einer Regionalisierung der FAI gemäss der Option A „Status Quo“ “ (vgl. Kap. 5.2). wird von den folgenden Annahmen ausgegangen: • Der Aufwand für die RFAI ist abhängig vom Bedarf. Als Massstab für den Bedarf kann die Mittelbemessung der GEF dienen, welche für jede Gemeinde auf der Basis von ALV- und Sozialhilfezahlen jährlich festgelegt wird (verfügbarer Gesamtkredit BIAS). • Per 1.1.2012 ist der Stellenbestand der FAI im Hinblick auf die Integration der fünf Sozialdienste der Region (Projekt „FAI plus“) um insgesamt 1.2 Vollzeitstellen aufgestockt worden. Wie die Begleitevaluation „FAI plus“ gezeigt hat, genügte dieser Ausbau, um den mit der Erweiterung verbundenen zusätzlichen Bedarf nach Leistungen der FAI abzudecken. • Für die Betreuung der „eigenen Angebote“ der Stadt Biel werden zusätzliche Mittel sowie Sozialarbeitenden-Stellen der Stadt Biel eingesetzt, welche vom Sozialdienst zur FAI „transferiert“ worden sind. 23 • Die FAI rechnet aktuell mit durchschnittlichen Lohnkosten pro Vollzeitstelle von Fr. 117‘000.Im Sinn eines groben Erfahrungswerts wird zur Berechnung der Vollkosten von einem Gemeinkostenzuschlag von rund 50% ausgegangen (Infrastrukturkosten, Overhead-Kosten, IT etc.). Auf dieser Grundlage würden sich Vollkosten pro Vollzeitstelle von rund 175‘000 Fr. ergeben. • Gemäss aktueller Regelung können im Rahmen des Leistungsvertrags mit dem Kanton/GEF max. 20% des Gesamtkredits BIAS für Abklärung/Vermittlung eingesetzt werden. Hinzu kommen weitere 2% des Gesamtkredits BIAS als pauschale Abgeltung der Steuerungs- und Koordinationsaufgaben des strategischen Partners. Damit stehen im Rahmen des Leistungsvertrags mit dem Kanton max. 22% des Gesamtkredits BIAS für die Aufgaben der FAI zur Verfügung. Bereich BIAS verfügbarer Gesamtkredit BIAS 2012

Vollzeitstellen

Vollkosten: Grobschätzung

Rahmen des Leistungsvertrags BIAS (max. 22% Gesamtkredit)

Stadt Biel

2,38 Mio.

70%

2.8.

490`000

523‘000

Agglomerationsgemeinden (Erweiterung im Rahmen des Projekts „FAI plus“)

1,05 Mio.

30%

1.2

210`000

231‘000

Perimeter Biel & Umgebung

3,43 Mio.

100%

4.0

700`000

754‘000

Perimeter Seeland – Lyss

1,43 Mio.

42%

1.6

280‘000

314‘000

Region Biel - Seeland total (Perimeter Biel & Umgebung und Seeland-Lyss zusammen)

4,87 Mio.

142%

5.6

980` 000

1‘068‘000

23

Vgl. Bericht Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“, 2013, S.19

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Aus der Übersicht lassen sich die folgenden ersten Einschätzungen ableiten: • Für den Bereich BIAS werden von der FAI aktuell (im heutigen Perimeter „Biel & Umgebung“) rund 4 Stellen für die Arbeit mit den Klient/innen (Abklärung/Zuweisung und Betreuung) eingesetzt. Bei einer Erweiterung im Sinn der „grossen Regionalisierung“ wären – auf der Grundlage der Erfahrung mit dem Pilotbetrieb FAI plus – zusätzlich rund 1.6 Vollzeitstellen nötig. Damit wären mit der Ausweitung des Perimeters auf das Seeland Mehrkosten in der Grössenordnung von rund Fr. 280‘000.- verbunden (Vollkosten). • Der Bereich BIAS macht heute nur einen Teil (rund 50%) der direkt leistungsbezogenen Aktivitäten der FAI aus (rund 4 Vollzeitstellen). 24 Der andere Teil der „eigenen Angebote“ der Stadt Biel würde von einer Ausweitung des Perimeters auf das Seeland direkt nicht betroffen. • Bei einem erweiterten Perimeter (zusätzlich ebenfalls Perimeter Seeland-Lyss) würden für die Finanzierung der Abklärung im Rahmen des Leistungsvertrags BIAS mit dem Kanton auf der Grundlage der Zahlen für 2012 zusätzlich max. Fr. 314`000 zur Verfügung stehen (22% des verfügbaren Gesamtkredits für den Perimeter Seeland-Lyss von 1,43 Mio. Fr). Dieser Betrag würde ausreichen, um den erwartete Mehraufwand (rund Fr. 280‘000) auch unter Berücksichtigung der grob geschätzten anfallenden Gemeinkosten abzudecken. • Unter den aktuell geltenden Bedingungen scheint damit eine RFAI auch bei einer Ausweitung des Perimeters auf das Seeland finanzierbar. Insgesamt würde gemäss den geltenden Bedingungen zur Finanzierung des „BIAS“-Teils für eine Regionale Fachstelle mit dem Perimeter BielSeeland ein BIAS-Rahmenkredit von total rund 1 Mio. Fr. zur Verfügung stehen. • Probleme könnten sich – insbesondere im Fall einer Auslagerung der RFAI in eine eigene private Trägerschaft – für die Stadt Biel ergeben. Die Stadt Biel müsste in diesem Fall die bisherigen „eigenen“ Leistungen zu Vollkosten (inkl. Infrastruktur, Gemeinkosten etc.) bei der neuen Trägerschaft des RFAI einkaufen. Die Finanzierung durch den „Transfer“ von Sozialarbeitenden-Stellen vom Sozialdienst der Stadt Biel zur RFAI wäre nicht mehr so einfach möglich. Finanzielle Auswirkungen der Option B „Erweiterung des Mandats“ Kosten und Finanzierung einer RFAI im Rahmen der Option B (vgl. Kap. 5.2) ist stark abhängig von der inhaltlichen Ausgestaltung der Ausweitung des Mandates. Zentral wäre in jedem Fall, dass die Leistungen von den entsprechenden Leistungsbestellern auf der Basis einer Vollkostenrechnung übernommen werden (für Bereich TAP z.B. Kanton, für andere Bereiche ALV, allenfalls IV sowie die angeschlossenen Gemeinden). Finanzielle Auswirkungen der Option C „Konzentration des Mandates mit Fokus Abklärung“ Mit der Konzentration des Mandats der RFAI auf die Abklärung und Zuweisung zu geeigneten Angeboten im Sinn der Option C (vgl. Kap. 5.2) könnte die Kapazität der RFAI für Abklärungen und Zuweisungen, ohne zusätzliche Kosten, markant ausgeweitet oder aber – alternativ dazu – zusätzliche Programmplätze zur Verfügung gestellt werden. Hintergrund hierfür ist die Tatsache, dass die Dauer der Betreuung der einzelnen Klient/innen für die Abklärung / Zuweisung in der Regel ca. 3 Monate beträgt statt – wie im heutigen Modell der FAI Biel – ein bis zwei Jahre. Die Option entspricht zudem weitgehend dem eng gefassten Auftrag der GEF gemäss Leistungsvertrag BIAS.

24

Die anderen gut 50% fallen in den übrigen „eigenen“ Leistungen der Stadt Biel an (zusätzliche Einsatzplätze, spezielle Beratungs- und Unterstützungsangebote etc.). Zudem ergeben sich gut 2 Vollzeitstellen, welche für Führung und Administration eingesetzt werden. Vgl. dazu im Detail den Bericht Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“, 2013, S. 15 sowie die entsprechenden Kennzahlen auf S.19 dieses Berichtes.

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Fazit zu den finanziellen Auswirkungen Auf der Basis der vorhandenen Grundlagen gibt es klare Hinweise darauf, dass – unter den heutigen Bedingungen – eine RFAI mit der Erweiterung für den Bereich BIAS auf die Region (zusätzlich ebenfalls Perimeter Seeland-Lyss) finanzierbar ist. Eine zu klärende Frage stellen in jedem Fall die fehlenden Daten im Hinblick auf die effektiven Kosten der heutigen FAI Biel dar. Insbesondere fehlen Grundlagen, welche die klare Abgrenzung der Leistungen im Rahmen von BIAS, welche im Auftrag des Kantons erbracht werden und der Leistungen für die Stadt Biel möglich machen. Dazu wäre eine Zeiterfassung und eine entsprechende Zuordnung der geleisteten Stunden zu den erbrachten Aufgaben (Abklärung, Zuweisung/Vermittlung, Betreuung etc.) resp. zu den Kostenträgern (BIAS, Stadt Biel) nötig. Bisher fehlt zudem auch eine genaue Analyse der effektiven Gemeinkosten (Infrastruktur, IT, Overhead etc.), welche eine verlässliche Grundlage für die Vollkostenberechnung zur Verfügung stellen würde. Erst auf dieser Basis können definitive Aussagen zu den Auswirkungen einer Regionalisierung gemacht werden. Dies wird insbesondere dann zum Thema, wenn die RFAI aus der Stadtverwaltung ausgelagert würde oder wenn der Kanton seine Beiträge an BIAS reduzieren sollte. In diesen Fällen braucht es in jedem Fall Grundlagen für die Kalkulation der effektiven Kosten der gegenüber den Partnern (Kanton, Stadt Biel sowie die anderen Gemeinden) erbrachten Dienstleistungen. Nur auf dieser Basis wird es möglich, diese Dienstleistungen den Nachfragern gegenüber nachvollziehbar auszuweisen und zu verrechnen. Weiter ist darauf hinzuweisen, dass die Finanzierung einer Regionalen Fachstelle aus den vom Kanton für BIAS zur Verfügung gestellten Mitteln zu gewährleisten wäre, die für den Perimeter vorgesehen sind. Damit würden Mittel beansprucht, die heute den Anbietern zur Verfügung stehen. Perspektiven bezüglich der Finanzierung von BIAS durch den Kanton (Gesundheits- und Fürsorgedirektion) Wie weit die Finanzierung der beruflichen und sozialen Integration durch den Kanton auch längerfristig im heutigen Umfang sichergestellt werden kann, muss im Moment offen bleiben. Festzuhalten ist, dass der Auftrag BIAS der GEF sich gemäss Leistungsvertrag auf die Abklärung und Zuweisung konzentriert und die Begleitung der Teilnehmenden nicht explizit abdeckt. Immerhin ist festzuhalten, dass die Stossrichtungen „Regionalisierung“ und „Aufbau von anbieterunabhängigen Abklärungsstellen“ voll und ganz der jüngsten „Strategie berufliche und soziale Integration 2013 – 2020“ des Sozialamts des Kantons Bern, welche im März 2013 verabschiedet wurde, entsprechen. Massnahme 4.2 der neuen Strategie des Kantonalen Sozialamts hält ausdrücklich fest: „Die heutige Zahl von zehn Perimetern mit zehn Partnern wird auf einige wenige Perimetern mit professionellen und unabhängigen (Abklärung und Triage) Partnern reduziert (z.B. 5 Regionen)“. 25

25

Strategie berufliche und soziale Integration 2013 – 2020, Sozialamt Kanton Bern, März 2013, S.23

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7.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Im Folgenden werden Schlussfolgerungen zu Möglichkeiten und Voraussetzungen für eine Ausweitung der FAI auf die Region Biel-Seeland („grosse Regionalisierung“) gezogen und entsprechende Empfehlungen zuhanden des Auftraggebers formuliert.

7.1.

Schlussfolgerungen im Hinblick auf eine Regionale FAI

Aufgrund der vorliegenden Studie lassen sich im Hinblick auf eine Regionalisierung der Fachstelle Arbeitsintegration RFAI die folgenden Schlussfolgerungen ziehen: FAI als unabhängige Abklärungs- und Triagestelle hat sich bewährt Aus der Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“ wurde deutlich, dass das Konzept FAI grundsätzlich auch für einen grösseren Perimeter funktioniert. Im Rahmen des Pilotbetriebs wurden insbesondere die hohe Fachkompetenz und die Qualität der Abklärung und Begleitung herausgestrichen. Mit der Unabhängigkeit der Abklärungsstelle können Interessenkonflikte zwischen dem individuellen Integrationsziel für den Teilnehmenden (möglichst rasch in den ersten Arbeitsmarkt zu wechseln) und dem betrieblichen Interesse des Anbieters (den guten Teilnehmenden als wichtigen Leistungsträger möglichst lange zu behalten) vermieden werden. Aus der Analyse ergeben sich auch Hinweise auf Entwicklungspotenziale der FAI, etwa bezüglich einer breiten Palette von Abklärungsformen, gerade auch im Hinblick auf Praxisnähe, der Optimierung der Abläufe oder der Aufteilung von Abklärung und Begleitung. Regionale FAI als zukunftsfähiges Modell Künftig wird es zunehmend darum gehen, Integrationslösungen für Personen mit sehr individuellen Problemlagen anbieten zu können. Diese müssen sowohl die berufliche wie auch die soziale Integration ermöglichen. Die Vielfalt der Angebote und Anbieter wird weiter zunehmen. Vor diesem Hintergrund wird die Aufgabe der Abklärung und des „Matching“ von Klient/innen und geeigneten Angeboten sowie die Koordination der Angebote an Bedeutung gewinnen. Ebenso wird es wichtig sein, frühzeitig zu erkennen, wenn sich Wechsel in der Zusammensetzung der Kundschaft abzeichnet. Für diese Aufgaben bracht es zunehmend Kompetenzen, wie sie in einer Fachstelle wie der FAI zur Verfügung stehen. Um diese effizient und wirksam einsetzen zu können, ist ein genügend grosses Einzugsgebiet nötig. Eine unabhängige Fachstelle nimmt zwar einerseits Ressourcen in Anspruch, kann aber andererseits die eingekauften Einsatzplätze und Angebote auch entsprechend bewirtschaften. Dies ermöglicht einen effizienten und wirksamen Einsatz der Mittel und damit kostengünstige Lösungen. Eine Regionale FAI für die Region Biel-Seeland würde auch der neuen Strategie der GEF für die berufliche und soziale Integration im Zeitraum 2013 – 2020 entsprechen. Mit einer Regionalen FAI wäre die Region im Bereich der beruflichen und sozialen Integration gut für die Zukunft aufgestellt.

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Regionalisierung der FAI ist machbar Die Begleitevaluation des Pilotbetriebs „FAI plus“ hat gezeigt, dass eine Regionalisierung von FAI möglich ist. Aus dem Einbezug von 12 zusätzlichen Gemeinden resp. 5 Sozialdiensten ergeben sich weder betrieblich noch finanziell grössere Probleme. Die Verbesserung bezüglich Abklärung und Begleitung sowie die grössere Auswahl an Anbietern und Lösungen für die teilnehmenden Sozialhilfebezüger/innen werden geschätzt. Niemand möchte wieder zur Situation vor der Einführung zurück. Da zudem im Perimeter „Seeland-Lyss“ nur Anbieter tätig sind, mit welchen die FAI bereits heute im Perimeter „Biel und Umgebung“ zusammenarbeitet (GAD Stiftung und Landschaftswerk) ist hier vergleichsweise sehr wenig Zusatzaufwand resp. Investitionen für die Einarbeitung/Umstellung nötig. Widerstände gibt es teilweise von Anbieterseite. Es wird befürchtet, von einer unabhängigen Fachstelle in den Entwicklungsmöglichkeiten eingeschränkt zu werden. Die Finanzierung einer Regionalen Fachstelle wäre aus den vom Kanton für BIAS zur Verfügung gestellten Mitteln zu gewährleisten, die für den Perimeter vorgesehen sind. Damit würden Mittel beansprucht, die heute den Anbietern zur Verfügung stehen. Es ist aber darauf hinzuweisen, dass die Einschätzung einer Regionalisierung der Fachstelle Arbeitsintegration durch die Anbieter nicht einheitlich ist. Perimeter Region Biel-Seeland Als Perimeter für eine RFAI erscheint der Zusammenschluss der beiden heutigen Perimeter „Seeland-Lyss“ und „Biel & Umgebung“ die naheliegende Lösung zu sein. Dieser Perimeter entspricht ebenfalls weitgehend der Verwaltungsregion Biel-Seeland des Kantons Bern sowie dem Einzugsgebiet des Vereins seeland.biel/bienne. Wie weit sich alle heute zu diesen Perimetern zugehörigen Gemeinden resp. Sozialdienste an einem regionalen FAI beteiligten möchten oder ob einzelnen Gemeinden resp. Sozialdienste sich anders orientieren (z.B. Urtenen-Schönbühl Richtung Bern) müsste im Vorfeld einer Umsetzung im Einzelnen abgeklärt werden (vgl. dazu Kap. 5.1). Herausforderungen: Mandat, Trägerschaft und finanzielle Aspekte Offene Fragen im Hinblick auf die Regionalisierung ergeben sich in Bezug auf die Ausgestaltung des Mandats einer künftigen Regionalen FAI sowie in Bezug auf die Trägerschaft und die Finanzierung. Dabei stehen insbesondere die folgenden Fragen im Zentrum: • Es gilt zu klären, welches Mandat eine Regionale FAI übernehmen soll. Soll sich deren Mandat weitgehend am Mandat der heutigen FAI orientieren („Status Quo“), ist eine Ausweitung des Mandats auf weitere Inhalte resp. Zielgruppen sinnvoll oder aber ev. auch eine – im Vergleich zu heute – Reduktion des Mandats (vgl. dazu Kap. 5.2). • Im Hinblick auf eine Regionalisierung braucht es entsprechende Strukturen, das heisst eine für eine Regionale FAI geeignete Trägerschaft (vgl. dazu Kap. 5.3). • Vor dem Hintergrund des gleichsam „gewachsenen“ Finanzierungsmechanismus der heutigen FAI ist es nötig, dass eine Regionale FAI ihre Kosten transparent ausweist und über ein nachvollziehbares Finanzierungssystem verfügt, welches die Finanzierung der FAI nachhaltig sicherstellen kann (vgl. dazu Kap. 5.4). Empfehlungen für die die Regionalisierung Im Hinblick auf eine Umsetzung wird empfohlen, den Akzent insbesondere auf drei Stossrichtungen zu legen. • ein differenziertes Mandat für eine RFAI • „Sitzgemeindemodell“ oder private Nonprofit-Organisation als Trägerschaft der RFAI • Ermittlung und transparente Darstellung der Kosten der RFAI

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7.2.

Empfehlung I: Differenziertes Mandat

Heute gibt es in der Region Biel-Seeland zahlreiche Akteure, welche sich mit Fragen der Arbeitsintegration beschäftigen. Die Installation einer RFAI als regionales „Kompetenzzentrum“ erscheint vor diesem Hintergrund attraktiv. Die Erweiterung des Mandats der FAI auf neue Themen und Zielgruppen im Sinn der „Option B“ (vgl. Kapitel 5.2) könnte interessante Perspektiven für die Zukunft bieten. Insbesondere im Hinblick auf die engere Zusammenarbeit mit der ALV sind vom FAI-Modell interessante Ansatzpunkte zu erwarten. Allerdings erscheint eine enge Abstimmung über die zuständigen Direktionen hinweg (Volkswirtschaftsdirektion/beco, Gesundheits- und Fürsorgedirektion, Erziehungsdirektion) aus heutiger Sicht ein längerfristiges Projekt zu sein. Eine Ausweitung des RFAI-Mandates in der Richtung, dass diese vermehrt Aufgaben der Sozialdienste übernehmen könnte – etwa im Bereich der Kommunalen Arbeitsintegrationsangeboten KIA o.ä. – wäre grundsätzlich interessant. Allerdings haben die im Vorfeld des hier zur Diskussion stehenden Projektes mit Schlüsselpersonen von Gemeinden und Sozialdiensten geführten Gespräch gezeigt, dass bei den Gemeinden und Sozialdienste oftmals wenig Begeisterung besteht, die „eigenen“ Angebote generell über die RFAI zu verwalten. Es wird von Etlichen durchaus geschätzt, neben den kantonal finanzierten BIAS-Angeboten zusätzlich über „eigene“ Projekte zu verfügen. Aus praktischen Gründen – und vor dem aktuellen finanzpolitischen Hintergrund – wird deshalb empfohlen, das Mandat einer Regionalen FAI ausgehend vom heutigen Mandat zu präzisieren und zu fokussieren, in dem die Begleitung vermehrt situativ und bedarfsorientiert ausgerichtet wird. Aus einer fachlichen Perspektive macht es Sinn, dass eine Regionale FAI insbesondre die folgenden Aufgaben übernimmt: • Angebotssteuerung (als strategischer Partner der GEF; wie heute) • Abklärung der zugewiesenen Bezüger/innen von Sozialhilfe und Vermittlung in ein geeignetes Angebot (wie heute) • Begleitung der Teilnehmenden; dies sollte jedoch nicht mehr unbesehen bei allen Teilnehmenden erfolgen, sondern vielmehr situativ und nach Bedarf, mit einem besonderen Akzent bei jenen Personen, wo das Ziel der beruflichen Integration im Zentrum stehen. Für jene Personen, bei welchen aufgrund der Abklärung primär Stabilisierung und Tagesstruktur (soziale Integration) im Vordergrund steht, wäre für die Betreuung künftig allein der Sozialdienst zuständig. Konkret bedeutet dies – wenn wir uns an den Handlungsoptionen gemäss Kapitel 5.2 orientieren – eine Mischung zwischen der Option A „Status Quo“ sowie der Option C „Fokus Abklärung“. Längerfristig sollte aber in jedem Fall die Entwicklungsperspektiven im Sinn der Option B „Erweiterung des Mandates“ aktiv weiter verfolgt werden. Dies ganz besonderes im Hinblick auf die folgenden Punkte: • Integration der Testarbeitsplätze TAP (passen sehr gut zum Mandat der Abklärung und werden schon heute für die ganze Region Biel-Seeland von der Stadt Biel erbracht) • Prüfung wie weit eine Öffnung zu Angeboten für weitere Zielgruppen (z.B. vorläufig Aufgenommene / Flüchtlinge, ev. ebenfalls Personen mit Suchtproblemen u.a.) möglich ist • Zusammenarbeit mit der Arbeitslosenversicherung (beco) im Rahmen von „Bern top“

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7.3.

Empfehlung II: Sitzgemeindemodell oder private Trägerschaft

Im Vordergrund für die Ausgestaltung der Trägerschaft einer Regionalen FAI stehen die beiden Modelle „Sitzgemeindemodell“ sowie die Auslagerung in eine private gemeinnützige Trägerschaft. Ein Gemeindeverband kommt als Trägerschaft nicht in Frage, da dieser schwerfällig und für die Aufgabe einer Dienstleistungsorganisation, wie sie die FAI darstellt, weniger geeignet ist (vgl. zu den entsprechenden Argumenten ausführlich Kap. 5.3). Aus externer Sicht werden geleichwertig zwei mögliche Strukturvarianten als Trägerschaft für eine Regionale FAI empfohlen: • das „Sitzgemeindemodell“ sowie • das Modell der Auslagerung in eine neu zu gründende gemeinnützige Trägerschaft (NonprofitOrganisation) Das Standortgemeindemodell hat sich in verschiedenen Bereichen bewährt (regionale Sozialdienste, Testarbeitsplätze, welche die Stadt Biel bereits heute für die ganze Region Biel-Seeland betreibt, aber auch die neu für die Region übernommene Feuerwehr). Mit geeigneten Massnahmen (Begleitgremium) könnte auch der Einbezug der Gemeinden sichergestellt werden. Eine zentrale Voraussetzung dafür wäre jedoch Transparenz bezüglich Vollkosten der RFAI innerhalb der Stadtverwaltung Biel. Zudem ist dieses Modell auch stärker offen für politische Interventionen. Das heisst wenn sich politische Positionen und Entscheide hinsichtlich der Förderung von beruflicher und sozialer Integration für Sozialhilfe beziehende Personen in der Stadt Biel verändern, sind die übrigen Gemeinden, die der RFAI angeschlossen sind, direkt davon betroffen, ohne dass sie wesentlichen darauf Einfluss nehmen können. Für das Modell einer privaten gemeinnützigen Drittorganisation als Träger des RFAI spricht insbesondere deren Unabhängigkeit. Auch hier lassen sich entsprechende Beispiele für kürzlich erfolgte Auslagerungen resp. „Verselbständigungen“ finden, etwa der Verein ABR für den Bereich Asylwesen oder der Verein maxi.mumm in Langenthal für den Bereich Arbeitsintegration. Allerdings ist dabei die Tatsache im Auge zu behalten, dass die FAI in ihrer heutigen Struktur als Teil des Sozialamts der Stadt Biel namhafte „eigene“ Leistungen für die Stadt Biel erbringt und so auch Synergien für BIAS geschaffen werden. Die Auslagerung in eine eigene Trägerschaft würde bedeuten, dass die Stadt Biel diese Leistungen künftig zu „Vollkosten“ bei der neuen Trägerschaft „einkaufen“ müsste. Wie weit dies politisch umsetzbar wäre, muss offen bleiben. Zudem wären die heute praktizierten einfachen und „pragmatischen“ Lösungen, etwa der „Transfer“ von rund vier Stellen vom Sozialdienst in die FAI, im Rahmen einer organisatorisch eigenständigen Trägerschaft RFAI kaum mehr so leicht möglich.

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7.4.

Empfehlung III: Ermittlung und transparente Darstellung der Kosten

Vielleicht die wichtigste Empfehlung – und eine Vorbedingung für jede Form von Regionalisierung – ist die Schaffung von Transparenz in Bezug auf die Kosten der FAI. Dabei stehen, wie bereits im Kapitel 5.4 ausgeführt, insbesondere zwei Aspekte im Zentrum: • Ermittlung des effektiven Aufwandes (eingesetzte Stunden) mittels einer Zeiterfassung der Mitarbeitenden und die klare Zuweisung des Aufwandes bezüglich der erbrachten Leistungen (Abklärung/Zuweisung, Betreuung Teilnehmende, ev. weitere) sowie der Kostenträger (insbesondere BIAS sowie „eigene Angebote“ Stadt Biel) • Ermittlung der Gemeinkosten, welche der FAI zugerechnet werden müssen, insbesondere Infrastrukturkosten (inkl. Abschreibungen) und Overhead-Kosten (Aufgaben, welche von anderen Dienststellen der Stadt Biel für die FAI übernommen werden, also z.B. Führungsaufgaben, Informatik, Buchhaltung, Rechnungswesen, Reinigung etc.). Erst auf dieser Grundlage wird es möglich, ein Finanzierungssystem für eine Regionale FAI zu entwickeln, das es erlaubt, die effektiv durch die Leistungserbringung entstanden Vollkosten zu ermitteln, den jeweiligen Leistungen zuzuschreiben und gegenüber den externen Partnern zu verrechnen. Aufgrund der laufenden Aufgaben- und Strukturanalyse des Kantons Bern, deren Resultate bis im Herbst 2013 vorliegen sollen, ist es möglich, dass auch die Beiträge des Kantons für den Bereich BIAS reduziert werden könnten. Vor diesem Hintergrund wäre eine transparente Übersicht über die effektiven Kosten der von der FAI erbrachten Leistungen sehr wichtig. Als mögliches Modell wäre etwa denkbar, dass die BIASMittel des Kantons gezielt für die Abklärung/Zuweisung verwendet würden, während die Begleitung der Teilnehmenden – im Sinn eines Zusatz-Angebots – von den zuweisenden Sozialdiensten resp. Gemeinden übernommen werden müssen. So wäre es den Gemeinden überlassen, ob sie die Begleitung bestimmter Gruppen von Teilnehmenden bei ihrem Sozialdienst belassen oder aber den Auftrag der Begleitung – mit einer entsprechenden Abgeltung – der RFAI erteilen wollen. Dazu muss aber die RFAI in der Lage sein, die Kosten der Begleitung pro Person nachvollziehbar und transparent auszuweisen, um diese entsprechend kalkulieren und den Nutzniessern in Rechnung stellen zu können.

7.5.

Hinweis für die Umsetzung

Gemäss dem Konzept BIAS des Kantons haben die Gemeinden die Möglichkeit, bei der GEF bis am 30. Juni jeden Jahres auf Anfang des neuen Kalenderjahres den Wechsel des Perimeters (und damit der Anbieter) zu beantragen. Die Gemeinde muss vorgängig eine Zusicherung des neuen strategischen Partners erhalten haben und nach Zustimmung der GEF den bisherigen strategischen Partner informieren. Damit wäre es für die Sozialdienste und die zugehörigen Gemeinden grundsätzlich möglich, sich einzelnen dem FAI anzuschliessen. Wenn eine unkoordinierte Dynamik verhindert werden soll und eine gemeinsame Aktion für möglichst den ganzen Perimeter angestrebt wird, ist es wichtig, dass möglichst rasch ein klares Vorgehen beschlossen wird. So wird ein abgestimmtes Handeln möglich.

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Anhang: Übersicht über BIAS-Perimeter, Sozialdienste und dazugehörende Gemeinden BIAS Perimeter Biel und Umgebung Strategischer Partner: Fachstelle Arbeitsintegration der Stadt Biel Sozialdienste

Angeschlossene Gemeinden

Sozialdienst Stadt Biel

-

Biel Evilard/Leubringen

Sozialdienst Brügg

-

Aegerten Brügg Schwadernau Studen

Sozialdienst Lengnau

-

Lengnau

Sozialdienst Nidau

-

Nidau Port

Regionaler Sozialdienst Orpund

-

Meinisberg Orpund Safnern Scheuren

Sozialdienst Pieterlen

-

Pieterlen

BIAS Perimeter Seeland-Lyss Strategischer Partner: GAD Stiftung Sozialdienste

Angeschlossene Gemeinden

Sozialdienst Aarberg

-

Aarberg Bargen Bühl Hermrigen Kallnach Merzligen Niederried b. Kallnach Walperswil

Regionaler Sozialdienst Büren

-

Arch Büetigen Büren a.A. Diessbach b.B. Dotzigen Leuzigen Meienried Oberwil b.B. Rüti b.B. Wengi

Luzern, 25. April 2013 Seite 43/43

Sozialdienste

Angeschlossene Gemeinden

Regionaler Sozialdienst Erlach

-

Brüttelen Epsach Erlach Finsterhennen Gals Gampelen Hagneck Ins Lüscherz Müntschemier Siselen Täuffelen-Gerolfingen Treiten Tschugg Vinelz

Regionaler Sozialdienst Ipsach

-

Bellmund Ipsach Mörigen Sutz-Lattrigen

Regionaler Sozialdienst La Neuveville

-

Diesse La Neuveville Lamboing Ligerz Nods Prêles Twann-Tüscherz

Sozialdienst Lyss

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Kappelen Jens Lyss Worben

Sozialdienst Urtenen-Schönbühl

-

Mattstetten Urtenen-Schönbühl