Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

Partnerstwo Publiczno-Prywatne (PPP) Cechą współczesnego systemu zarządzania publicznego jest przekazywanie przez administrację zarówno państwową, jak i samorządową, funkcji o charakterze publicznym podmiotom prywatnym. Władze wycofują się z wielu dziedzin praktycznej działalności gospodarczej, społecznej, a nawet publicznej (użyteczności publicznej), jednocześnie zachowując odpowiedzialność publicznoprawną za stan rzeczy we wszystkich znaczniejszych sektorach życia zbiorowego i gospodarki. W ten sposób dochodzi do liberalizacji wielu rynków, dotychczas zdominowanych przez państwo, do których dostęp uzyskują teraz inni konkurenci, zarówno krajowi, jak i zagraniczni. Nowa filozofia zarządzania publicznego, wyrażająca się mechanizmach państwa pomocniczego, polega na prywatyzacji wykonywania zadań publicznych, wychodząc z założenia, że skoro określona dziedzina działalności może być z powodzeniem realizowana na warunkach rynkowych, to nie ma powodu, aby działalność tę prowadziły same władze publiczne. Ta nowa forma współdziałania sektora prywatnego z publicznym w różnych aspektach, nazywana jest popularnie partnerstwem publiczno-prywatnym (PPP). Partnerstwo publiczno-prywatne w doktrynie przedmiotu definiowane jest na wiele sposobów, ze względu na różne czynniki wyróżniające ten typ kontraktów, choć pewne elementy konstytutywne we wszystkich definicjach pozostają niezmienne. W oparciu o Wytyczne Komisji Europejskiej z 2003 r. dotyczące PPP (Komisja Europejska, Bruksela 2003, (EC (2003)) przez PPP rozumie się partnerstwo sektora publicznego i prywatnego mające na celu realizację przedsięwzięć lub świadczenie usług, tradycyjnie dostarczanych przez sektor publiczny. Współpraca ta opiera się na założeniu, iż każda ze stron jest w stanie wywiązać się z własnych, powierzonych jej zadań sprawniej niż druga strona. Strony w ten sposób uzupełniają się, zajmując się w ramach partnerstwa właśnie tą częścią wspólnego zadania, którą wykonują najlepiej. Dzięki podziałowi zadań, odpowiedzialności i ryzyka w ramach PPP osiąga się najbardziej efektywny ekonomicznie sposób tworzenia infrastruktury i dostarczania usług publicznych. Każda ze stron – przy tym – czerpie ze współpracy własne korzyści – proporcjonalne do swego zaangażowania. Wobec powyższego, wśród kluczowych elementów współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego wymienić należy:

W literaturze, jako element charakterystyczny dla PPP, wymieniana jest dość często długoterminowość kontraktów. Realizacja złożonych przedsięwzięć infrastrukturalnych,

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

• współpracę sektora publicznego z sektorem prywatnym; • umowny charakter (w ramach stosunku cywilnoprawnego); • charakter celowy: realizacja przedsięwzięć (budowa infrastruktury, dostarczanie usług) tradycyjnie wykonywanych przez stronę publiczną; • optymalny podział zadań; • podział ryzyk; • obustronną korzyść.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego wymagających wysokich nakładów finansowych i generujących niewysoką stopę zwrotu z jednej strony oraz chęć zagwarantowania efektywnego świadczenia wysokiej jakości usługi publicznej z drugiej strony, przemawiać będą za powierzeniem partnerowi prywatnemu (lub spółce celowej) realizacji projektu na dłuższy czas. Nierzadko umowy typu PPP zawierane będą na 30 lat bądź dłużej (np. koncesja na budowę i eksploatację parkingu podziemnego na Pl. Na Groblach w Krakowie zawarta została na 70 lat). Znawcy przedmiotu wskazują również na inne cechy szczególne PPP podnosząc m.in. że w ramach tego typu kontraktów partner prywatny dostarcza plan konstrukcyjny projektu z zakresu infrastruktury publicznej, realizuje go, finansuje a następnie eksploatuje. Ponadto, przedsięwzięcie w ramach PPP musi przez okres trwania umowy generować płatności dla partnera prywatnego za korzystanie z obiektu przez podmiot publiczny lub osoby trzecie (użytkowników). PPP nie przenosi przy tym własności obiektu na stronę prywatną, a po wygaśnięciu umowy gwarantuje przekazanie składników majątkowych stronie publicznej. Z kolei niektórzy specjaliści wyraźny nacisk kładą na zintegrowane podejście do świadczenia usług w ramach PPP, pozwalające podmiotowi publicznemu w ramach wspólnej realizacji projektu z partnerem prywatnym posługiwać się jego wiedzą, środkami organizacyjnymi oraz finansowymi. Niezależnie od wyżej wspomnianych cech PPP koniecznie należy podkreślić, że ostateczna odpowiedzialność za utrzymanie warunków dostępu do danej usługi publicznej oraz za jej jakość spoczywa na stronie publicznej. Właściwie każdy projekt, niezależnie od sektora (np. infrastruktura, energetyka, zdrowie, oświata, rewitalizacja i inne), o ile tylko daje inwestorowi szansę na stopę zwrotu z zainwestowanych środków, może być realizowany w formule PPP. Dla przykładu, tylko w Wielkiej Brytanii w modelu PPP powstają nowe szkoły (ponad 800 w ciągu dziesięciu lat), szpitale (ponad 44 od roku 1997), więzienia (w 13 takich obiektach zbudowanych według formuły PPP przebywa ponad 10 proc. wszystkich osadzonych), drogi, linie kolejowe, odcinki londyńskiego metra, a także wiele budynków rządowych, m. in. Ambasada Brytyjska w Berlinie czy Ministerstwo Skarbu Państwa w Londynie. Do tych przykładów można dodać również niezliczone projekty z obszaru ochrony środowiska i gospodarki odpadami czy transportu publicznego. Partnerstwo publiczno-prywatne od lat uznawane jest za niezwykle korzystną formę realizacji inwestycji infrastrukturalnych w wielu krajach świata. W Europie taka forma współpracy najbardziej upowszechniła się w Wielkiej Brytanii, Hiszpanii oraz Portugalii. W Wielkiej Brytanii projekty realizowane w ramach PPP stanowią ok. 15% wszystkich inwestycji publicznych. Kontrakty koncesyjne z powodzeniem stosowane są od końca lat 60-tych w takich krajach, jak Hiszpania, Francja i Włochy. PPP coraz większą popularność zdobywa również w Niemczech. Wiele przedsięwzięć w tym modelu, szczególnie na szczeblu samorządowym, realizowanych jest w Czechach, Rumunii, Bułgarii, na Słowacji i Węgrzech. PPP zaczyna się cieszyć rosnącą popularnością również w Polsce. Ramy prawne dla PPP i koncesji. str. 1

1.

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego W prawie polskim ramy prawne PPP wyznaczają dwie ustawy, regulujące współpracę podmiotów publicznych i partnerów prywatnych: • •

ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.), zwana dalej Ustawą o PPP, ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 101, Nr 157 poz. 1241 z późn. zm.), zwana dalej Ustawą o Koncesjach.

Obie wyżej wymienione ustawy w zamierzeniu ustawodawcy mają ułatwić wykonywanie zadań publicznych na zasadzie kooperacji sektorów publicznego i prywatnego w Polsce. Jednocześnie, m.in. w kontekście postępujących przygotowań do Mistrzostw Europy UEFA Euro 2012, potrzeb inwestycyjnych w polskich samorządach, a także aktualnych uwarunkowań finansowych, partnerstwo publiczno-prywatne ma szansę stać się równorzędnym modelem finansowania przedsięwzięć infrastrukturalnych. Niezależnie od powyższych podstaw prawnych PPP w sektorze autostrad płatnych i dróg ekspresowych reguluje ustawa z dnia 27. października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.), zwana dalej Ustawą o Autostradach Płatnych. Wskazać należy, że zarówno PPP, jak i koncesje w ujęciu prawnym stanowią szczególną formę umów o zamówienie publiczne. O takim charakterze omawianych typów umów przesądzać będzie angażowanie środków publicznych (pieniężnych lub niepieniężnych, np. nieruchomości) w ramach kontraktu z podmiotem prywatnym w celu realizacji zadania publicznego. Takie umieszczenie PPP i koncesji w systemie prawnym oznacza konieczność stosowania przez podmioty publiczne przy zawieraniu tego typu umów, zasad uregulowanych w Dyrektywie 2004/18 oraz w prawie pierwotnym UE (Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) i opartym na nim orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, dotyczących m.in. publicznego ogłaszania o zamówieniu, równego i konkurencyjnego trybu wyboru partnera prywatnego (w szczególności koncesjonariusza). Z tego względu do zawierania umów PPP zastosowanie znajdować będzie ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.), zwana dalej PZP. Ustawa o PPP.

Ustawa o PPP reguluje zasady współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, przy czym treścią tej współpracy jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym.

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

1.1.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego Podmiotem publicznym będzie m.in. organ administracji rządowej, jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo), jak i spółka publiczna, będąca pod kontrolą organu administracji rządowej lub samorządu. Przedsięwzięcie leżące u podstawy PPP będzie mogło polegać na budowie obiektu budowlanego, świadczeniu usług, wykonaniu dzieła lub innych świadczeniach. Każdorazowo będzie musiało być jednak połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym (np. przedsiębiorstwem, nieruchomością). Choć zakres świadczeń stron w ramach PPP może przybrać różne kształty, najczęściej partner prywatny zobowiązany będzie sfinansować i zrealizować przedsięwzięcie (z jego dalszym utrzymaniem lub zarządzaniem), a podmiot publiczny zobowiązany będzie do wniesienia wkładu własnego. Wkładem własnym będzie świadczenie podmiotu publicznego lub partnera prywatnego polegające w szczególności na:

•

poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, w tym sfinansowaniu dopłat do usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia (shadow tolls), wniesieniu składnika majątkowego.

Wniesienie wkładu własnego w postaci składnika majątkowego może nastąpić w szczególności w drodze sprzedaży, użyczenia, użytkowania, najmu albo dzierżawy. Za wykonanie przedsięwzięcia partnerowi prywatnemu przysługiwać będzie wynagrodzenie, które pochodzić będzie mogło zarówno z prowadzonej przez partnera prywatnego działalności gospodarczej, jak i z zapłaty sumy pieniężnej przez podmiot publiczny. Możliwe będą również takie sytuacje, kiedy całe wynagrodzenie partnera prywatnego płatne będzie z budżetu podmiotu publicznego (szczególnie w przypadku inwestycji z założenia nierentownych, jak np. budynki administracji publicznej, szkoły, obiekty kultury, drogi publiczne). Wynagrodzenie partnera prywatnego zależeć będzie albo od rzeczywistego wykorzystania infrastruktury (np. pobranych opłat za przejazd drogą, sprzedanych biletów na stadion) lub jej faktycznej dostępności (czyli faktycznej i nieprzerwanej dostępności infrastruktury w stanie zgodnym z umową). Przedsięwzięcie PPP partner prywatny będzie realizował samodzielnie lub we współpracy z podmiotem publicznym w ramach spółki celowej - SPV (Special Purpose Vehicle). Wybór partnera prywatnego wymagał będzie zastosowania otwartej, jawnej, konkurencyjnej procedury. Polskie prawo, w zależności od sposobu wynagrodzenia partnera prywatnego, wymaga zastosowania albo Ustawy o Koncesjach, albo PZP. O tym, kiedy należy zastosować daną procedurą mowa w punkcie 1.4. W ramach PPP będą mogły być realizowane wszelkiego rodzaju przedsięwzięcia infrastrukturalne, jak i społeczne. Polskie prawo przewiduje w tym zakresie jedynie nieliczne wyjątki wprost wskazane w ustawie, np. zakaz budowy linii kolejowych o znaczeniu obronnym. Z tego względu PPP może znaleźć zastosowanie nawet w takich sektorach, jak

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

•

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego bezpieczeństwo (np. więzienia), zdrowie (szpitale), czy edukacja i opieka społeczna (szkoły, przedszkola, żłobki). 1.2.

Ustawa o Koncesjach.

str. 1

Ustawa o Koncesjach reguluje treść oraz sposób zawierania umów koncesji na roboty budowlane oraz koncesji na usługi. Koncesje są analogiczną instytucją do kontraktów powszechnie znanych w całej UE o tej samej nazwie, a wywodzących się z prawa francuskiego: concession de travaux et de service, charakteryzujących się tym, że przedsiębiorca, który uzyska koncesję, zbuduje i sfinansuje inwestycję, w zamian za prawo do eksploatacji i pobierania opłat od użytkowników oraz concession de services, w ramach których przedsiębiorca eksploatuje istniejący już obiekt, utrzymuje go i finansuje naprawy, uzyskując przychody ze świadczonych usług. W świetle art. 1 ust. 2 Ustawy o Koncesjach umowa koncesji polega na tym, że koncesjonariusz (wykonawca) na podstawie umowy koncesji zawieranej z koncesjodawcą (zamawiającym) zobowiązuje się do wykonania przedmiotu koncesji za wynagrodzeniem, które stanowi w przypadku: 1) koncesji na roboty budowlane - wyłącznie prawo do eksploatacji obiektu budowlanego, w tym pobierania pożytków, albo takie prawo wraz z płatnością koncesjodawcy; 2) koncesji na usługi - wyłącznie prawo do wykonywania usług, w tym pobierania pożytków, albo takie prawo wraz z płatnością koncesjodawcy. Płatność koncesjodawcy na rzecz koncesjonariusza nie może prowadzić do odzyskania całości związanych z wykonywaniem koncesji nakładów poniesionych przez koncesjonariusza. Koncesjonariusz ponosi w zasadniczej części ryzyko ekonomiczne wykonywania koncesji. Koncesje służyć będą do wykonywania robót budowlanych (np. budowa stadionu, oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, drogi publicznej, budynku administracyjnego, remont szkół) lub świadczenia określonych usług (np. zarządzanie obiektami użyteczności publicznej). Założeniem koncesji jest, że koncesjonariusz prowadził będzie działalność gospodarczą w oparciu o eksploatowaną infrastrukturę ponosząc większość ryzyk związanych z tą działalnością. Wynagrodzenie koncesjonariusza odróżnia koncesje od zwykłych zamówień publicznych, gdzie całość zapłaty pochodzi ze środków zamawiającego. W przypadku koncesji całość lub większa część wynagrodzenia koncesjonariusza pochodzi ze sprzedaży usług w ramach koncesji. Stronami umów koncesji będą administracja rządowa, jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa), jak i spółki publiczne (kontrolowane przez administrację rządową lub samorząd oraz prywatni przedsiębiorcy. Zawarcie umowy koncesji będzie musiało zostać poprzedzone jawnym, równym i niedyskryminacyjny dla wszystkich zainteresowanych podmiotów postępowaniem, przy zachowaniu przejrzystości i zasad uczciwej konkurencji. Tryb postępowania reguluje Ustawa o Koncesjach.

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego Różnice pomiędzy charakterem umów zawieranych na podstawie Ustawy o Koncesjach i Ustawy o PPP obrazuje powyższe zestawienie:

Ustawa o PPP

Wynagrodzenie koncesjonariusza, co do zasady, pochodzi z opłat od użytkowników przedmiotu umowy.

Wynagrodzenie partnera prywatnego może w całości pochodzić z budżetu publicznego.

Zasadnicza część ryzyka ekonomicznego realizacji przedsięwzięcia spoczywać musi po stronie koncesjonariusza.

Strony mogą dowolnie rozłożyć różne kategorie ryzyk.

Zobowiązanie koncesjonariusza obejmuje: zaprojektowanie, wybudowanie, finansowanie i eksploatację (koncesja na roboty budowlane) lub tylko finansowanie i eksploatację (koncesja na usługi) przedmiotu koncesji

Zobowiązania stron umowy PPP podlegają względnie szerokiej swobodzie umów.

Środki majątkowe przeznaczone przez koncesjodawcę do dyspozycji koncesjonariusza (poza wynagrodzeniem), a także wniesione przezeń nakłady na przedmiot koncesji w trakcie umowy i po jej rozwiązaniu pozostają własnością koncesjodawcy (koncesjonariusz jedynie „eksploatuje” przedmiot koncesji).

Po wygaśnięciu umowy składnik majątkowy, który był wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia (niezależnie od tego, kto był jego pierwotnym dysponentem), co do zasady, przekazywany jest podmiotowi publicznemu. Partner prywatny zachowuje prawo do zwrotu równowartości wniesionego składnika majątkowego, dysponuje również prawem pierwokupu nieruchomości będącej wkładem własnym do umowy, a także prawem odkupu (w przypadku nieruchomości). Umowa o PPP może jednak przewidywać inaczej (np. przekazanie składnika majątkowego innemu podmiotowi publicznemu lub partnerowi prywatnemu).

Strony umowy nie zawiązują umowy spółki.

W celu wykonania umowy strony mogą zawiązać spółkę o kapitale mieszanym.

Umowa na czas określony, co do zasady, nie dłuższy niż: 30 lat – w przypadku koncesji budowlanej, nie dłuższy niż: 15 lat – w przypadku koncesji na usługi.

Maksymalny czas trwania kontraktu nie jest określony. Zgodnie jednak z zasadą konkurencyjności w dostępie do rynku zamówień publicznych czas trwania kontraktu nie powinien być nadmiernie długi (por. orzeczenie ETS w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Królestwo Hiszpanii C-323/03, wyrok z dnia 9.03.2006 r., pkt. 44)

Zawarcie umowy koncesji nie wymaga dodatkowej zgody ministra właściwego ds.

Zawarcie niektórych umów o PPP wymaga uzyskania zgody ministra właściwego ds.

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

Różnice między koncesją a PPP Ustawa o Koncesjach

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego finansów publicznych lub innych organów administracji rządowej.

1.3.

finansów publicznych.

Ustawa o Autostradach Płatnych.

Ustawa określa między innymi warunki przygotowania oraz finansowania budowy, zasady przeprowadzania postępowania przetargowego na budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrad płatnych lub dróg ekspresowych oraz zasady zawierania związanych z tym umów. W trybie ustawy podejmuje się decyzje o budowie autostrad i ich lokalizacji oraz przeprowadza wywłaszczanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Budowa i eksploatacja autostrady albo wyłącznie eksploatacja autostrady wymaga zawarcia umowy o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Wybór spółki następuje w drodze przeprowadzonego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad trójstopniowego postępowania przetargowego, na które składa się: kwalifikacja wstępna, przetarg ograniczony do zakwalifikowanych do złożenia ofert oraz negocjacje umowy o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. W postępowaniu mogą uczestniczyć spółki akcyjne lub z ograniczoną odpowiedzialnością, zarówno polskie jak i z innych krajów członkowskich UE. Z wybraną w postępowaniu spółką minister transportu zawiera umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Umowa określa m.in. termin rozpoczęcia i zakończenia budowy, okres eksploatacji autostrady i stawki opłat, wysokość i formy dofinansowania z Krajowego Funduszu Drogowego, warunki i zakres podziału zysku między spółkę a Fundusz oraz uprawnienia spółki jako zarządcy autostrady. Opłaty za przejazd autostradą pobiera spółka, która zawarła umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Opłaty, pobierane są bezpośrednio od użytkowników drogi, stanowią przychód spółki. Ich wysokość, sposób poboru oraz zasady rozliczania się z nich z Krajowym Funduszem Drogowym określa umowa. Obowiązek utrzymania, bieżących napraw i ochrony autostrady ciąży na spółce W oparciu o jej przepisy budowane i eksploatowane są obecnie trzy autostrady prywatne: A1, A2 i A4. 1.4.

PZP.

str. 1

PZP stanowi ogólną dla całego sektora publicznego w Polsce podstawę prawną do zawierania odpłatnych umów z podmiotami prywatnymi. Ustawa określa zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, środki ochrony prawnej, kontrolę udzielania zamówień publicznych oraz organy właściwe w sprawach uregulowanych w PZP. Zgodnie z art. 2 pkt. 13 PZP przez „zamówienie publiczne” należy rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane.

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego PZP nie będzie stanowić samodzielnej podstawy do zwierania umów typu PPP. Ustawa ta będzie jednak spełniała kluczową rolę w procesie wyboru partnera prywatnego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 Ustawy o PPP, jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest w całości lub w większości zapłata z budżetu podmiotu publicznego, to wyboru partnera prywatnego dokonuje się stosując przepisy PZP (wskazać należy, że jeżeli sytuacja jest odwrotna i całość lub większość wynagrodzenia partnera prywatnego pochodzić będzie z działalności gospodarczej w oparciu o zarządzaną w ramach PPP infrastrukturę, to wówczas do wyboru partnera prywatnego zastosować należy Ustawę o Koncesjach). PZP znajdzie również zastosowanie do zawierania umów PPP. PZP reguluje szereg różnych trybów wyboru partnera prywatnego. Ustawodawca pozostawił podmiotowi publicznemu możliwość wyboru optymalnego trybu postępowania w celu zawarcia umowy PPP. Specyfika kontraktów PPP wskazuje, że najbardziej odpowiednie do wyboru partnera są procedury negocjacyjne, w szczególności dialog konkurencyjny, rekomendowany przez Komisję Europejską. Dialog konkurencyjny polega na tym, że po publicznym ogłoszeniu o zamówieniu, zamawiający prowadzi z wybranymi przez siebie wykonawcami dialog, a następnie zaprasza ich do składania ofert. Zamawiający prowadzi dialog do momentu, gdy jest w stanie określić, w wyniku porównania rozwiązań proponowanych przez wykonawców, jeżeli jest to konieczne, rozwiązanie lub rozwiązania najbardziej spełniające jego potrzeby. Po zakończeniu dialogu zamawiający niezwłocznie informuje uczestniczących w nim wykonawców i zaprasza ich do składania ofert, na podstawie rozwiązań przedstawionych podczas dialogu, przekazując jednocześnie specyfikację istotnych warunków zamówienia. Zamawiający może przed zaproszeniem do składania ofert dokonać zmiany wymagań będących przedmiotem dialogu. 2.

Polski rynek PPP – pierwsze 2 lata.

Doświadczenia ostatnich dwóch lat pokazują, że omówione powyżej ramy prawne PPP w Polsce spowodowały wzrost zainteresowania podmiotów publicznych, a w

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

Wobec wzrastającego zapotrzebowania na kapitał inwestycyjny polskie samorządy od kilku lat sięgają po niestandardowe źródła finansowania. Popularnym instrumentem pozyskiwania dodatkowego kapitału jest emisja obligacji komunalnych, z tytułu których zobowiązania samorządów wynoszą już ok. 10 mld PLN. Wzrastającym zainteresowaniem samorządów cieszą się również instrumenty będące pochodną kredytu kupieckiego, w tym przede wszystkim instytucja cesji wierzytelności. Istotnym mankamentem wymienionych instrumentów finansowych jest brak neutralności dla limitu zobowiązań samorządu terytorialnego. W związku, zatem, z rosnącym poziomem zadłużenia, samorządy zmuszone są szukać nowych, bardziej atrakcyjnych finansowo instrumentów finansowania inwestycji komunalnych. Z tego względu samorządy sięgają po inne rozwiązania, spośród których na pierwszy plan wysuwa się PPP.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego szczególności jednostek samorządu terytorialnego partnerstwem publiczno-prywatnym oraz koncesjami. Wiele podmiotów publicznych podjęło przygotowania do realizacji przedsięwzięć partnerskich, wybierając odpowiednie do tego projekty inwestycyjne, opracowując niezbędne analizy, jak i zatrudniając fachowych doradców. W końcu, wiele podmiotów publicznych podjęło kroki celem wyboru partnera prywatnego. Na tym gruncie zaczął rozwijać się polski rynek PPP. Poniższe informacje pochodzą z Raportu samorządowego PPP za 2010 r., wydanego przez Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego (Forum PPP – Magazyn Inwestycji Publicznych, nr 2 (15)/2011). 2.1.

Zawarte umowy.

W latach 2009-2010 zawarto w Polsce dwanaście umów, przy czym osiem umów koncesji, w tym sześć koncesji na roboty budowlane oraz dwie koncesje na usługi, oraz cztery umowy o PPP. W zakresie tym nie mieszczą się umowy pokrewne do PPP, ale zawarte w oparciu o inne przepisy, niż Ustawa o PPP lub Ustawa o Koncesjach. Do takich umów zaliczyć można umowę koncesji na roboty budowlane zawartą pod rządami PZP, trzy umowy na budowę i eksploatację autostrad płatnych oraz umowy zawarte na zasadzie swobody umów lub w innym trybie. W roku 2009 zawarto trzy umowy, natomiast w roku 2010 zawarto dziewięć umów typu PPP. Choć liczba zawartych kontraktów wciąż jest nieznaczna, to dostrzegalny jest wyraźny wzrost zainteresowania sektora publicznego PPP. Całkowita wartość rynku PPP w odniesieniu do zawartych umów wynosi 373 004 023,24 PLN. Umowa typu PPP o najwyższej wartości, tj. umowa koncesji na roboty budowalne w zakresie „Zaprojektowania i budowa obiektu pn.: Centralny Park Rekreacji, Balneologii, Turystyki i Wypoczynku „Termy Gostynińskie””, opiewa na kwotę 285 mln PLN, przy czym 72 mln PLN stanowi dofinansowanie ze środków UE. Najdłuższy czas eksploatowany będzie przedmiot koncesji na roboty budowlane, polegającej na „Budowa parkingu podziemnego wraz z niezbędną infrastrukturą pod placem Nowy Targ we Wrocławiu oraz z nawierzchnią placu i jej zagospodarowaniem”. Umowa trwać będzie 40 lat. Umowy typu PPP zawarto w dziewięciu różnych sektorach gospodarki, m.in. w sektorze ochrony zdrowia, infrastruktury drogowej, transportu publicznego, jak i rewitalizacji.

str. 1

Wykres nr 1. Podział zawartych umów według czasu trwania kontraktu i modelu współpracy:

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

2.2.

Prowadzone postępowania.

Rynek PPP w Polsce, to także te projekty, gdzie wciąż jeszcze nie wybrano partnera prywatnego. Z tego względu wskazać należy projekty co do których ogłoszono w roku 2010 postępowanie na wybór partnera prywatnego (koncesjonariusza). Projektów takich było w Polsce pięćdziesiąt jeden, przy czym dwadzieścia osiem postępowań dotyczyło zawarcia umowy koncesji, w tym dwadzieścia pięć w celu zawarcia umowy koncesji na roboty budowlane oraz trzy w celu zawarcia umowy koncesje na usługi, oraz dwadzieścia trzy w celu zawarcia umowy o PPP. Wśród podmiotów publicznych/koncesjodawców zainteresowanych współpracą międzysektorową dominowały samorządy – czterdzieści pięć ogłoszeń, przy czym zdecydowanie przeważały gminy – czterdzieści jeden projektów.

Zdecydowanie najwięcej ogłoszeń dotyczyło budowy infrastruktury sportowo rekreacyjnej (baseny, aquaparki, hale sportowo-widowiskowe). Blisko 30 % wszystkich postępowań dotyczyło budowy tego typu obiektów. Drugą pod względem zainteresowania branżą są parkingi, na które w 2010 r. ogłoszono 8 postępowań (blisko 16 % rynku). Spośród pozostałych sektorów gospodarki nieznacznie wyróżniają się projekty rewitalizacyjne, jak

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

Progowe wartości ogłoszonych projektów pokrywają się z progami wartości zawartych w 2010 r. umów. Najwyższą wartością cechował się projekt „Term Gostynińskich” (285 mln PLN), Przeważały projekty o wartości od 5 mln do 50 mln PLN. Całkowita wartość projektów PPP ogłoszonych w Polsce w 2010 r. wyniosła 2 463 755 236,8 PLN.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego również dotyczące realizacji obiektów ochrony zdrowia oraz świadczenie usług transportowych. Pewne zaskoczenie stanowi niewielka ilość postępowań z szeroko rozumianego sektora użyteczności publicznej, które wiążą się ze stałymi strumieniami dochodów (energetyka, gospodarka odpadami, wod.-kan.). Łącznie ogłoszono zaledwie 4 takie postępowania. Polski rynek PPP ulega ciągłej ewolucji. W pierwszej połowie 2011 r. ogłoszono co najmniej 11 nowych postępowań na wybór partnera prywatnego lub koncesjonariusza. Zauważalna jest również tendencja do wzrostu wartości projektów PPP oraz stopnia ich złożoności czego przykładem jest projekt Systemu Gospodarowania Odpadami Miasta Poznania, opiewający na kwotę 700 mln PLN, a doliczając do tego dofinansowanie UE – na ponad 1 mld PLN. Jeżeli postępowanie skończy się zawarciem umowy będzie to trzeci w Polsce kontrakt hybrydowy, łączący PPP i fundusze UE.

3.

Instrumenty finansowe dla PPP

Przedsięwzięcia PPP to oczywiście podział zadań i ryzyk, w tym finansowania, pomiędzy podmiot publiczny a partnera prywatnego. Istnieje jednak możliwość pozyskania dodatkowego źródła finansowania – przede wszystkim w postaci środków pomocowych UE. Polska jest największym beneficjentem wsparcia UE w perspektywie finansowej 2007-2013, których łączna kwota w ramach Funduszu Spójności wynosi 347 mld EUR. Wśród obecnych i przyszłych instrumentów wsparcia należy wymienić: 3.1.

Fundusze UE

str. 1

Fundusze UE są istotnym źródłem finansowania potrzeb infrastrukturalnych krajów członkowskich UE, w szczególności tych państw, które dołączyły do wspólnoty w 2004 i 2007 r. Obecnie obowiązujący okres budżetowy UE na lata 2007-2013 oferuje swoim członkom łącznie 347 mld EUR wsparcia w ramach funduszu spójności, z przeznaczeniem na rozwój infrastruktury służącej transportowi i środowisku, oraz 8 mld EUR wsparcia w ramach funduszu „TEN-T” (Trans European Networks – Transport), służącemu rozwojowi transeuropejskich sieci transportowych, zarówno drogowych, jak i kolejowych, wodnych czy powietrznych. Wsparcie pochodzące z wymienionych środków pomocowych może zostać przyznane wyłącznie tym projektom, które spełniają precyzyjnie określone cele, ujęte w specyfikacji poszczególnych programów dotacyjnych. W sposób naturalny stwarza to korzystne warunki dla wyboru PPP jako sposobu finansowania pozostałej części projektu. Model finansowania zadań publicznych typu PPP ma więc wszelkie predyspozycje ku temu, aby stać się jednym z bardziej znaczących czynników stymulujących rozwój UE w dającej się przewidzieć przyszłości.

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego 3.2.

Europejski Bank Inwestycyjny (EBI)

Europejski Bank Inwestycyjny to jeden z członków EPEC, europejskiego centrum konsultacyjnego w zakresie PPP (European PPP Expertise Centre), powołanego do życia w końcu 2009 r. na mocy komunikacji KE na temat PPP w celu wsparcie krajów członkowskich UE w praktyce stosowania PPP, w zakresie długoterminowego wsparcia przy realizacji projektów typu PPP oraz w procesie optymalizacji wykorzystywania środków z funduszy UE: strukturalnego oraz spójności. EBI natomiast jest instytucją UE, której celem jest finansowanie długoterminowych inwestycji wg zasady nie dla zysku, pomoc przy wdrażaniu dyrektyw UE, jak również wsparcie dla poszczególnych projektów infrastrukturalnych. Do końca 2010 r. EBI zainwestował w blisko 20 funduszy, będąc dodatkowym źródłem kapitału dla poszczególnych projektów.

3.3.

JASPERS

JASPERS to skrót od Joint Assistance to Support Projects in European Regions (tłumaczenie: Wspólna Pomoc we Wspieraniu Projektów dla Europejskich Regionów) i jest narzędziem wspierającym kraje z centralnej i wschodniej części UE w realizacji dużych inwestycji przy wykorzystywaniu środków z funduszów UE: strukturalnego oraz spójności. Do krajów objętych programem JASPERS zaliczają się Bułgaria, Czechy, Cypr, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, Malta, Polska, Rumunia, Słowacja i Słowenia. Sam program polega na udzieleniu bezpłatnego wsparcia podmiotom publicznym przy zarządzaniu konkretnymi projektami oraz przy aplikowaniu o dotacje UE, tak, żeby wnioski o dofinansowanie trafiające do KE były odpowiednio wysokiej jakości, ze znacznymi szansami powodzenia. Program JASPERS zarządzany jest przez EBI, a jego sponsorami są KE, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (dalej „EBOR”) oraz Kreditanstalt für Wiederaufbau (dalej “KfW”) – niemiecki bank wspierający procesy przemian oraz innowacji w Niemczech, Europie i na świecie.

JESSICA

JESSICA to skrót od Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas (tłumaczenie: Wspólne Europejskie Wsparcie na rzecz Zrównoważonego Inwestowania w Obszarach Miejskich), inicjatywy KE realizowanej we współpracy z EBI i Council of Europe Development Bank (wolne tłumaczenie: Bank Rozwoju Rady Europy; dalej “CEB”) promującego zrównoważone inwestowanie, wzrost i poprawę warunków socjalnych w

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

3.4.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego obszarach miejskich UE, oferując ich kredytowanie, przykładowo w zakresie budowy mieszkań komunalnych lub innej infrastruktury pożądanej przez ośrodki miejskie.

3.5.

Projekt „Obligacje” (org. „Project Bonds”)

Project Bonds (wolne tłumaczenie: Projekt „Obligacje”; dalej „PB”) to aktualnie opracowywane przez EPEC narzędzie, którego celem ma być udzielanie gwarancji finansowej przedsięwzięciom w ich wstępnej fazie wdrażania, tj. w okresie, w którym ryzyko rynkowego niepowodzenia projektu jest najwyższe. PB dedykowany jest miejskim projektom rewitalizacyjnym o dużej skali, a metoda wyliczania przysługującego danemu projektowi wsparcia oparta ma być na prognozie przychodów, które wytworzona lub zrewitalizowana infrastruktura miejska przysparzać będzie za pośrednictwem podatków. Głównym celem PB jest doprowadzenie kapitału do finansowania miejskich inwestycji infrastrukturalnych.

3.6.

Fundusz gwarancyjny LGTT

LGTT to skrót od Loan Guarantee Instrument for Trans-European Networks – Transport (wolne tłumaczenie: Fundusz Gwarancyjny dla projektów „TEN-T”), którego celami są finansowanie pan-europejskich inwestycji w infrastrukturę transportową, w fazie tuż po oddaniu infrastruktury do użytkowania, kiedy ryzyko ekonomicznej nieopłacalności przedsięwzięcia jest najwyższe, oraz zwiększenie udziału sektora prywatnego w tego rodzaju inwestycjach

Fundusz „Marguerite”

Fundusz „Marguerite” (dalej „FM”) nazywany jest funduszem Europy roku 2020 dla energii, zmian klimatycznych i infrastruktury, a ukierunkowany jest na rozwój nowych inwestycji infrastrukturalnych wewnątrz UE w następujących sektorach: transporcie, energetyce i odzysku surowców. Głównymi sponsorami obliczonego na 20 lat FM są EBI, francuski Caisse des Dépôts et consignations, włoski Cassa Depositi e Prestiti, hiszpański Instituto de Crédito Oficial, niemiecki KfW oraz PKO Bank Polski. Zakładana docelowa kapitalizacja FM wynosi 1,5mld EUR (z czego wpłaconych zostało już 700 mln EUR), a rozpoczęcie działalności finansowej planowane jest na 2012 r., w którym nastąpić ma 4-letni okres inwestowania w projekty infrastrukturalne o dużej skali.

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

3.7.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

4.

Atuty przedsięwzięć PPP

Zastosowanie PPP wiąże się z szeregiem atutów, które zwiększają szanse na powodzenie przedsięwzięć realizowanych w tej właśnie formule biznesowo-prawnej. Wieloletnia praktyka państw europejskich pozwala na sformułowanie szeregu konkluzji dotyczących zalet PPP w stosunku do innych instrumentów finansowania inwestycji. Również kiełkująca polska praktyka PPP pozwala część z tych konkluzji potwierdzić, a oczekiwania polskich samorządów w stosunku do PPP zdają się wskazywać, że zalety tej instytucji są w Polsce coraz lepiej znane. Korzyści płynące z PPP.

Wieloletnie doświadczenia funkcjonowania współpracy w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w innych państwach wskazują na najczęściej występujące korzyści dla podmiotów publicznych. Na pozytywne przejawy angażowania się administracji w przedsięwzięcia partnerskie z sektorem prywatnym uwagę zwróciła Komisja Europejska w swoich Wytycznych, dotyczących PPP. Komisja zachęca państwa członkowskie do rozwoju PPP, jednocześnie wskazując zasadnicze korzyści dla podmiotów publicznych, jakie powinni zagwarantować partnerzy prywatni w ramach umów PPP, tj. zapewnienie dodatkowego kapitału; zapewnienie alternatywnych umiejętności w zakresie zarządzania i wdrażania; zapewnienie wartości dodanej konsumentowi i ogółowi społeczeństwa; zapewnienie lepszego określenia potrzeb i optymalnego wykorzystania zasobów. Wiele z tych oraz z poniższych argumentów znajduje są pełną aktualność w stosunku do rynku polskiego. PPP umożliwia realizację projektów w sytuacji ograniczonej dostępności kapitału publicznego, czyli zwiększenie tym samym zapotrzebowania na inwestycje, a także szybsze ich wdrożenie, bowiem obarczenie sektora prywatnego odpowiedzialnością za projekt i budowę, w połączeniu z płatnościami związanymi z dostępnością usług, stanowi istotne zachęty dla sektora prywatnego do przedstawienia projektów kapitałowych w krótszym terminie. Ponadto, realizacja projektu w ramach PPP wiąże się z ograniczonymi kosztami całkowitymi – projekty PPP, które wymagają świadczenia usług w zakresie funkcjonowania i utrzymania, stanowią dla sektora prywatnego silne zachęty do minimalizacji kosztów przez cały okres trwania projektu, co jest z natury trudne do osiągnięcia w ramach ograniczeń tradycyjnego budżetowania sektora publicznego. Ukształtowanie umowy w oparciu o PPP, to dla obu jej stron lepsza alokacja ryzyka – podstawową zasadą wszelkich PPP jest obarczenie ryzykiem strony, która ma największe możliwości w zakresie zarządzania nim przy jak najmniejszych kosztach. Celem jest raczej optymalizacja, a nie maksymalizacja przeniesienia ryzyka, aby zapewnić osiągnięcie jak największej wartości. Kontrakt PPP wiąże się z lepszymi zachętami do wdrożenia – obarczenie wykonawcy z sektora prywatnego ryzykiem związanym z projektem powinno stanowić dla niego zachętę

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

4.1.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

str. 1

do poprawy w zakresie zarządzania i wdrażania danych projektów. Zgodnie z większością projektów PPP wykonawca z sektora prywatnego otrzymuje pełną należność wyłącznie w przypadku spełnienia norm wymaganych w sposób ciągły w odniesieniu do danej usługi. Za zastosowaniem PPP przemawia lepsza jakość usługi - doświadczenie międzynarodowe pokazuje, że jakość usługi świadczonej w ramach PPP jest często lepsza niż jakość usługi w ramach tradycyjnego zamówienia publicznego. Może to wynikać z lepszej integracji usług z aktywami towarzyszącymi, oszczędności skali, innowacji w świadczeniu usług, lub z realizacji zachęt i kar uwzględnionych zwyczajowo w umowie PPP. Efektem PPP jest także generowanie dodatkowych przychodów - sektor prywatny może mieć możliwość generowania dodatkowych przychodów od stron trzecich, ograniczając tym samym koszty wszelkich wymaganych subwencji ze strony sektora publicznego. Dodatkowy przychód może zostać wygenerowany przez wykorzystanie rezerwowych zdolności czy rozporządzeniem nadwyżką aktywów. Korzyścią z zastosowania PPP jest zwiększenie zarządu publicznego – przez przeniesienie odpowiedzialności za świadczenie usług publicznych, urzędnicy administracji rządowej będą pełnili funkcje regulacyjne i zamiast codziennego zarządzania świadczeniem usług, skoncentrują się na ich planowaniu oraz monitorowaniu procesu ich wdrażania. Ponadto, poprzez stworzenie konkurencji w zakresie usług publicznych, PPP umożliwiają porównanie usług publicznych z normami rynkowymi, aby zapewnić osiągnięcie jak najlepszej wartości pieniądza. Niezależnie od wyżej wymienionych korzyści płynących z PPP, współpraca w tej formule otwiera perspektywę zarówno zabezpieczenia wkładu własnego strony publicznej w projekty współfinansowane przez Unię Europejską (co jest wyraźną intencją ustawodawcy polskiego, wyrażoną w art. 32 Ustawy o PPP), jak również umożliwia całkowicie autonomiczną realizację inwestycji, często w całości przez partnera prywatnego. Udział partnerów prywatnych w realizacji zadań publicznych przez samorządy dotyczyć może małych i średnich projektów, jak również i tych największych. Ważną korzyścią wynikającą z PPP jest, co do zasady, neutralność zobowiązań wynikających z umów PPP dla długu publicznego. Umowy PPP nie ograniczają ustawowych limitów zadłużenia nałożonych na Skarb Państwa i samorządy, co korzystnie wpływa na możliwości inwestycyjne sektora publicznego. Warunkiem neutralności umów PPP dla długu publicznego jest spełnienie przez konkretny kontrakt PPP warunków określonych w Decyzji Eurostat nr 18/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. Decyzja ta adresowana jest do wszystkich państw członkowskich UE, dlatego została również implementowana do prawa polskiego. Zgodnie z decyzją Eurostat zobowiązania z tytułu umów o PPP nie są zaliczane do długu sektora finansów publicznych, jeżeli partner prywatny przejmie na siebie „ryzyko związane z budową" oraz co najmniej jedno z następujących ryzyk: „ryzyko popytu" lub „ryzyko dostępności” związane z projektem. Na podstawie doświadczeń europejskich z wdrażania instytucji PPP wskazać można następujące korzyści wynikające z tej formy realizacji zadań publicznych:

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego Kluczowe korzyści z PPP realizacja projektów w sytuacji ograniczonej dostępności kapitału publicznego ograniczone koszty całkowite projektu lepsza alokacja ryzyka zwiększona efektywność procesu wdrażania i zarządzania projektem wyższa jakość usług publicznych generowanie dodatkowych przychodów poprawa działania administracji publicznej wprowadzenie mechanizmów konkurencji w proces świadczenia usług publicznych neutralność dla długu publicznego umów spełniających kryteria Eurostat

4.2.

Główne zalety PPP wskazane przez polskie samorządy.

Przeprowadzone przez Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego badania rynku PPP w Polsce w 2010 r., prowadzone wśród samorządów, które realizują lub planują realizować projekty PPP wykazały, jakie są najważniejsze zalety PPP, które skłaniają do sięgnięcia po PPP przy wykonywaniu zadań publicznych.

Możliwość pozyskania dodatkowego kapitału oraz sfinansowania inwestycji bez obciążania ustawowych limitów zadłużenia, to główne argumenty dla polskich samorządów przemawiające za zaangażowaniem się w PPP. Spośród najczęstszych wskazań samorządów wymienić również należy przyspieszenie procesów inwestycyjnych w mieście, czy wdrożenie projektów w oparciu o najnowsze technologie i najnowocześniejsze dostępne rozwiązania rynkowe. Powyższe wyniki z punktu widzenia inwestora prywatnego należy odczytywać, w dużej mierze, jako oczekiwania samorządów w stosunku do niego. Dostarczenie kapitału, sformułowanie korzystnego dla ustawowych limitów zadłużenia samorządu modelu

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

Wykres nr 2. Główne zalety PPP.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego biznesowo-prawnego transakcji, dostarczenie nowych technologii, czy szybsza realizacja inwestycji, niż w np. w zamówieniach publicznych, to podstawowe wymogi stawiane partnerom prywatnym przez ich kontrahentów. Choć mogą się one wydawać wygórowane, to warto pamiętać, że dzięki PPP partner prywatny uzyskuje możliwość wygenerowania względnie pewnego i stałego w długiej perspektywie czasu źródła przychodu, jak również szansę realizować prestiżowych oraz ważnych z punktu widzenia dobra wspólnego projektów. 5.

Polski rynek PPP – prognozy.

Opierając się na liczbach, zwłaszcza w kontekście planowanych przez polskie samorządy inwestycji w formule PPP i koncesji, można pokusić się o stwierdzenie, że rynek ten czeka dobra i spokojna przyszłość. W 2010 r. ogłoszono 51 postępowań o PPP lub koncesji o łącznej wartości ok 2,4 mld PLN. Dodatkowo, jak wykazały badania Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, polskie samorządy planują lub już rozpoczęły przygotowania zmierzające do realizacji kolejnych 108 projektów szacowanej o łącznej wartości ponad 15 mld PLN.

Wraz z rosnącą świadomością odnośnie PPP, zwiększającym się wsparciem ze strony administracji centralnej oraz firm doradczych, i coraz lepszym zrozumieniem wzajemnych potrzeb przez obydwa sektory, zwiększa się szansa na coraz skuteczniejszą realizację coraz większej liczby projektów, co otwiera całkiem nowy i bardzo perspektywiczny rozdział w realizacji zadań publicznych w Polsce.

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

Wykres nr 3. Planowane projekty PPP wg sektora współpracy.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

Perspektywy rozwoju rynku PPP w Polsce.

Kluczowe znaczenie dla rozwoju projektów PPP będzie miało właściwe wsparcie merytoryczne samorządów na etapie przygotowywania tego typu projektów przez profesjonalnych doradców. Badania przeprowadzone przez Instytut Partnerstwa PublicznoPrywatnego w tym zakresie wskazują co prawda, że samorządy samodzielnie realizujące projekty PPP, tj. bez pomocy doradców, są wyjątkiem, ale istotą jest korzystanie z usług wysokiej klasy, które ma realne szanse wytworzyć realne rozwiązania godzące interesy obydwu stron - sektora publicznego realizującego zadania publiczne oraz sektora prywatnego realizującego zysk. Wśród największych wyzwań stojących przed podmiotami odpowiedzialnymi za rozwój rynku PPP z całą pewnością wymienić można konieczność stałego obniżania poziomu obawy co do przejrzystości relacji publiczno-prywatnych. Remedium na ten stan rzeczy, jak pokazały doświadczenia innych państw, w których PPP funkcjonuje od dawna, jest rzetelna edukacja w zakresie PPP, praktyczne wspieranie podmiotów publicznych w urzeczywistnianiu projektów PPP przez profesjonalnych doradców oraz wola współpracy obydwu sektorów – jak najbardziej możliwa do osiągnięcia dzięki korzyściom, które PPP niesie dla obydwu stron przedsięwzięcia. Ogólna liczba polskich projektów PPP, zarówno tych zrealizowanych, jak i niezrealizowanych, a także ich duża różnorodność w kontekście sektorów gospodarki, których dotyczą, pozwala na stwierdzenie, iż istnieje w Polsce duży popyt na inwestycje publiczne przeprowadzane w modelu PPP i koncesji. W co trzecim przypadku zawartych w latach 2009-2010 umów o PPP i koncesji wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzić będzie bezpośrednio z budżetu podmiotu publicznego. Zawarcie trzech umów w oparciu o PZP w 2010 r. wobec faktu, że w tym trybie w 2009 r. nie zawarto ani jednej umowy, wskazywać może również na dwa zjawiska. Po pierwsze na większą gotowość samorządów do współfinansowania przedsięwzięć partnerskich, a co za tym idzie, na zmieniający się sposób podejścia samorządów do PPP, w którym dostrzegane są inne korzyści, niż tylko zapewnienie władzom lokalnym dodatkowego kapitału. Po drugie zaś na mniejszą skłonność sektora prywatnego do przyjmowania na siebie całości ryzyka popytu. Pośrednio wskazuje to również na oczekiwania banków i innych instytucji finansowych wobec PPP. Sytuacja finansowa polskich samorządów, zwłaszcza tych największych, objętych badaniami, utrudnia na szeroką skalę dłużne finansowanie inwestycji komunalnych. Jednocześnie skala potrzeb inwestycyjnych nie maleje, a w wielu przypadkach wręcz wyraźnie narasta. Powstałą w ten sposób lukę finansową już dziś częściowo zapełnia PPP. W perspektywie najbliższych lat tendencja te będzie narastać. Zawieraniu umów PPP sprzyjać będzie fakt, że umowy te co do zasady będą neutralne dla długu publicznego. Polskie przepisy wskazują zasady neutralność projektów PPP dla wskaźników zadłużenia, implementując tym samym Decyzja Eurostat nr 18/2004 z dnia 11 lutego 2004 r.

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

5.1.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

5.2.

Wyzwania.

Z uwagi na okoliczność, że inwestycje PPP charakteryzują się długoterminowością, konieczna jest ciągła praca nad standardami postępowań, merytoryczną edukacją administracji oraz doskonaleniem regulacji prawnych tak, aby stała się możliwa sprawna realizacja przedsięwzięć PPP. Szczególnie istotna będzie kwestia jasnego wpisania zobowiązań wynikających z umów o PPP i koncesji w system prawa budżetowego oraz szersze otwarcie się systemu wdrażania środków UE na przedsięwzięcia typu PPP w nowej perspektywie finansowej. 6.

PPP dla partnerów prywatnych (w tym inwestorów zagranicznych). PPP w praktyce.

Przygotowanie i realizacja projektów PPP w Polsce wiąże się z szeregiem istotnych uwarunkowań organizacyjno-prawnych z punktu widzenia podmiotu publicznego, ale również inwestora. W tym miejscu warto wskazać i omówić niektóre z najważniejszych etapów i zagadnień związanych ze współpracą w ramach PPP z punktu widzenia prywatnego przedsiębiorcy. 6.1.

Identyfikacja możliwości inwestycyjnych.

Oczywiście, zastosowanie w PPP nie zawsze będzie uzasadnione specyfiką i zakresem projektu. Dlatego decyzja, które projekty mogą i powinny być realizowane w PPP powinna zostać poprzedzona staranną analizą. Swoje prace podmiot publiczny powinien rozpocząć od identyfikacji konkretnego projektu i ustalenia pożądanego wariantu jego realizacji. Na tym etapie należy przeprowadzić ocenę możliwości realizacji przedsięwzięcia przy dostarczaniu już świadczonych usług użyteczności publicznej i w oparciu o istniejącą infrastrukturę. Następnie należy przebadać zebrane informacji pod kątem możliwości wykonywania dotychczasowych zadań w oparciu o współpracę z sektorem prywatnym. Na tym etapie należy odpowiedzieć sobie na następujące pytania: 1) czy mające być świadczone we współpracy z partnerem prywatnym usługi lub służąca ich dostarczeniu infrastruktura mogą być dostarczone ramach finansowania w tradycyjny sposób;

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

W ramach PPP od strony formalnej możliwa jest realizacja niemal wszelkiego rodzaju przedsięwzięć, niezależnie od sektora gospodarki. Jedyne ograniczenie stanowić będzie wymóg, aby takie przedsięwzięcie wpisywało się w zakres zadań ustawowych danego podmiotu publicznego. Strony powinny unikać realizacji w PPP projektów całkowicie komercyjnych, pozbawionych elementów związanych z zadaniami publicznymi prawnie ciążącymi na podmiocie publicznym.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego 2) czy partner prywatny jest w stanie podnieść jakość i różnorodność świadczonych

usług w sposób, w jaki nie byłby tego w stanie (za tę samą cenę) wykonać samodzielnie sektor publiczny. Istotnym argumentem przemawiającym za wyborem PPP będzie możliwość zrealizowania projektu szybciej i sprawniej, a także przyzwolenie dla tego rodzaju metody dostarczania usług po stronie ich ostatecznych odbiorców. Niezwykle istotnym czynnikiem decyzyjnym będzie ustalenie, czy istnieje możliwość stworzenia konkurencyjnego rynku dostarczania usług, tj. czy monopol publiczny nie zostanie zastąpiony monopolem prywatnym. W związku z tym, że idące w parze z PPP urynkowienie wykonywania zadań publicznych zakłada konieczność ich pełnego finansowania, należy przeanalizować, czy partner prywatny może pokryć wynikające z PPP nakłady z opłat pobieranych w zamian za świadczone usługi, czy też wymagana będzie rekompensata jego kosztów ze środków budżetowych. Warto także wstępnie rozważyć, czy planowane PPP będzie sprzyjać rozwojowi innowacyjności i nowych technologii. Na tym etapie podmiot publiczny powinien ustalić należy zakres usług, będących przedmiotem kontraktu. Co do zasady, można wyróżnić trzy grupy usług nadających się do świadczenia w ramach PPP: 1) usługi, które już są na bieżąco świadczone przez władze komunalne, 2) usługi, których świadczenie dopiero planują, 3) usługi, których świadczenie zaproponował sektor prywatny. Przyszłe i zaplanowane można zidentyfikować poprzez analizę lokalnych dokumentów budżetowych, WPI, planów wieloletnich (np. gospodarki odpadami, rozwoju sieci wodno-kanalizacyjnej, rozwoju infrastruktury, energetyki, zdrowia i edukacji, w Lokalnych Programach Rewitalizacji, itd.). Na tym etapie podmiot publiczny dokona oceny, które usługi można świadczyć w modelu PPP. Dokonana klasyfikacja powinna umożliwiać zakwalifikowanie wszelkich usług do jednej z poniższych grup:

2) usługi nie rokujące szans na wdrożenie w ramach PPP w najbliższym, dającym się przewidzieć terminie. Do tej kategorii najczęściej zalicza się: a) usługi, których dochodowość nie jest możliwa do prostego oszacowania, b) usługi, wobec których występuje silny społeczny i polityczny sprzeciw wobec przekazywania ich świadczenia partnerowi prywatnemu, c) usługi, których koszt skalkulowany na zasadach rynkowych nie byłby akceptowalny społecznie (klienci nie byliby w stanie ponieść pełnych kosztów ich świadczenia, powiększonych o zysk operatora),

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

1) usługi nie rokujące szans na wdrożenie w ramach PPP. Usługi najczęściej zaliczane do tej kategorii, to: a) usługi, które zgodnie z prawem nie mogą być przekazane sektorowi prywatnemu, b) usługi, jakie są świadczone w ramach monopolu i nie jest możliwe stworzenie konkurencyjnego rynku tych usług w ramach przekształcenia ich świadczenia na model PPP, c) usługi, których świadczenie związane jest z przetwarzaniem poufnych danych (policja, straż pożarna, pomoc społeczna), choć ich natura daje możliwość stosowania PPP przy usługach wspomagających tego typu przedsięwzięcia,

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

3) usługi, których świadczenie powinno być rozważane przez władze. Chodzi o usługi, wobec których nie zdiagnozowano jakichkolwiek bezpośrednich i oczywistych przeszkód w świadczeniu ich w PPP. To właśnie z tej grupy władze mogą czerpać pomysły na przyszłe projekty partnerskie. Przeprowadzone analizy wstępne powinny pomóc w ustaleniu wstępnego zakresu realizacyjnego projektu. Wykluczone zostaną te elementy przedsięwzięcia, które nie przedstawiają większej wartości z punktu widzenia interesu strony publicznej oraz niemożliwe (ze względów prawnych, celowościowych) do realizacji przez partnera prywatnego. Wstępna struktura projektu powinna uwzględniać te elementy projektu, które mogą być atrakcyjne z punktu widzenia partnera prywatnego. Po ustaleniu wstępnego modelu realizacyjnego, podmiot publiczny powinien ustalić strategię dalszego postępowania, tj.: 1) opracować harmonogram działań przed realizacyjnych; 2) wybrać profesjonalnego doradcę do obsługi tego etapu oraz współpracy przy dalszym wdrażaniu projektu; 3) przystąpić do wykonania kompleksowych analiz projektu. Polskie prawo nie przewiduje wprost możliwości zainicjowania projektu PPP przez partnera prywatnego. Wynika to z tego, że partner prywatny musi być wybrany w wyniku konkurencyjnego i przejrzystego postępowania, stąd prawo nie mogłoby dawać partnerowi prywatnego gwarancji udzielenia zlecenia, jeżeli ten zainicjował inwestycję. Nie mniej, partner prywatny może zgłaszać podmiotowi publicznemu możliwość realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Okoliczność ta nie może jednak wiązać się z jakąkolwiek gwarancją późniejszego udzielenia zlecenia. Na tym etapie przygotowania projektu przedsiębiorcy prywatni powinni być szeroko konsultowani co do zamierzeń inwestycyjnych podmiotu publiczny i zgłaszać swoje uwagi do projektu.

Lokalne doradztwo.

Polskie prawo nie wymaga od podmiotu publicznego przeprowadzenia określonych analiz poprzedzających decyzję o wdrożeniu PPP. Z tego względu oraz z uwagi na brak odpowiednich kadr własnych, podmiot publiczny najczęściej korzystał będzie z profesjonalnego doradcy, który odpowiadał będzie za przygotowanie procesu inwestycyjnego. Zadaniem doradcy będzie analiza zagadnień technicznych, finansowych, ekonomicznych, prawnych oraz innych kluczowych z punktu widzenia projektu.

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

6.2.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego Z profesjonalnego doradcy powinien korzystać również inwestor. Dzięki pomocy profesjonalisty będzie on w stanie prawidłowo ocenić i zweryfikować dokumentację podmiotu publicznego oraz dysponował będzie nieocenionym wsparciem w procesie negocjacji warunków współpracy. •

Kryteria wyboru doradcy (prawnego, finansowego, technicznego, innego):  doświadczenie w realizacji projektów PPP,  zdolność do wykonania zamówienia,  deklaracja przestrzegania Kodeksu Dobrych Praktyk Doradcy.

•

Doradca na cały okres trwania projektu czy doradca na określony etap projektu?  Argumenty przemawiające za wyborem konsorcjum doradców: − nie ma konieczności poświęcania czasu na weryfikację przez nowych doradców poprzednich etapów i dyskusje z Zamawiającym (niższa cena); − nie ma ryzyka, że poprzednie etapy prac nie są zgodne ze standardami pracy nowych doradców, są nieaktualne (niższa wycena przy braku takiego ryzyka); − nie ma konieczności koordynacji prac poszczególnych zespołów przez Zamawiającego - konsorcjum dostarcza i odpowiada za całość prac, jest możliwość na bieżąco dyskutowania poszczególnych segmentów; − doświadczenie we współpracy, znajomość silnych i słabych stron, pozwala na lepszy dobór partnerów doradczych.  Argument przemawiający za wyborem doradców na każdym etapie projektu:

Wybór eksperta z określonej dziedziny może przełożyć się na wyższą jakość doradztwa w danej materii.

Podział zadań i ryzyk w przedsięwzięciu partnerskim.

Kluczowym elementem definiującym partnerstwo publiczno-prywatne jest podział ryzyk pomiędzy strony umowy. Ustawa o PPP nie precyzuje, co to jest ryzyko, ani nie wprowadza kategorii ryzyka. W ustawie brak formalnego obowiązku przeprowadzania analizy ryzyk przedsięwzięcia. Niezależnie od braku szczegółowych wskazań w tym zakresie, przez pojęcie „ryzyka” rozumieć należy, za słownikiem języka polskiego PWN, prawdopodobieństwo powstania szkody obciążające osobę poszkodowaną niezależnie od jej winy, jeśli umowa lub przepis prawny nie zobowiązały innej osoby do wyrównania szkody. W zakresie procesu

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

6.3.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego inwestycyjnego, jak również w ramach późniejszego świadczenia usług występuje cały szereg typowych ryzyk. Samodzielna realizacja inwestycji oznacza przejęcie ich wszystkich przez inwestora. Na gruncie przedsięwzięć PPP ryzyka co do zasady dzielone są partnerów. Podstawową dyrektywą ich podziału powinno być przeniesienie poszczególnych ryzyk na stronę, która najlepiej potrafi je kontrolować i skutecznie niwelować skutki ich wystąpienia. Właściwy rozdział ryzyk przesądzał będzie o sukcesie przedsięwzięcia partnerskiego, optymalizując jego efektywność, zdolność generowania przychodów i zaspokajania potrzeb publicznych. Poszczególne rodzaje ryzyk oraz zasady ich podziału opisane są w punkcie 6.4. 6.4.

Alokacja ryzyk w przedsięwzięciu partnerskim oraz ich rodzaje.

Odpowiednie oszacowanie ryzyka związanego z przedsięwzięciem, a następnie jego podział między parametrów jest trzonem współpracy w ramach PPP. Cele właściwej alokacji ryzyka są następujące: • zmniejszenie kosztów projektu w długim okresie poprzez przeniesienie ryzyka na stronę, która w najlepszy sposób sobie z nim poradzi; • dostarczenie zachęt dla wykonawcy, aby dostarczył projekty na czas, zgodnie z wymaganymi normami i w ramach budżetu; • poprawa jakości usług oraz zwiększenie dochodu poprzez bardziej efektywne działanie; • zapewnienie bardziej spójnego i przewidywalnego profilu wydatków.

• wstępną identyfikację rodzajów ryzyk związanych z inwestycją w podziale na istotne i nieistotne, • wstępną ocenę i prognozę prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyk w rekomendowanych wariantach realizacji inwestycji, • wstępną analizę rozkładu ryzyk pomiędzy podmiot publiczny i prywatny w zależności od przyjętego modelu prawno-organizacyjnego, w tym ustalenie właściwego rozdziału pomiędzy strony umowy, • analizę kosztów i sposobów minimalizacji poszczególnych kategorii ryzyka,

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

Właściwie każda analiza ryzyk w przedsięwzięciu w formule PPP obejmować powinna następujące ustalenia:

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego • analizę wpływu zidentyfikowanych ryzyk na poziom długu publicznego. Chociaż Ustawa o PPP nie pozwala na ustalenie rodzajów ryzyk w tego przedsięwzięciach, jak również nie zawiera żadnych dyrektyw ich podziału, podmioty publiczne w praktyce często uwzględniać będą odpowiednie postanowienia Wytycznych Komisji Europejskiej z 2003, które wymieniają różne kategorie ryzyka, a także wskazują dyrektywy jego prawidłowej alokacji. Istotne znaczenie będzie miała również Decyzja Eurostatu dotycząca wpływu kontraktów PPP na deficyt i dług publiczny, 18/2004 z 11 lutego 2004 r. Decyzja dotyczy sposobu oceny przez Eurostat wpływu kontraktów PPP na wielkość deficytu i długu publicznego państw członkowskich. Jednocześnie, decyzja zawiera pewne dyrektywy, odnośnie optymalnego rozkładu kluczowych ryzyk w kontekście wpływu na poziom długu publicznego. Na podstawie ww. dokumentów, a także praktyki stosowania partnerstwa publicznoprywatnego w innych państwach członkowskich UE wyróżnić można następujące kategorię ryzyk i najczęstszych sposób ich alokacji:

Elementy ryzyka

Ryzyka związane z budową

• •

• •

• •

•

•

• Ryzyka z dostępnością

związane • • •

opóźnienie w zakończeniu robót budowlanych; niezgodność z warunkami dotyczącymi ustalonych standardów wykonania robót; wzrost kosztów; wystąpienia nieścisłości w specyfikacji wyboru partnera prywatnego; ryzyka związane z wpływem czynników zewnętrznych; wystąpienia nieadekwatnych do celu przedsięwzięcia rozwiązań w dokumentacji projektowej; ryzyka związane z pojawieniem się lub zastosowaniem do realizacji przedsięwzięcia nowych technologii; wystąpienia wad fizycznych lub prawnych zmniejszających wartość lub użyteczność składnika majątkowego. niemożliwość dostarczania zakontraktowanej ilości usług; niemożliwość dostarczania usług o określonej ilości; brak zgodności z normami

Przykładowa alokacja Partner prywatny

Partner prywatny

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

Kategorię ryzyk

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

Ryzyka związane z popytem

Ryzyka związane przygotowaniem przedsięwzięcia

z

Ryzyka rynkowe związane z dostępnością nakładów na realizację przedsięwzięcia

Ryzyko polityczne

bezpieczeństwa lub innymi normami branżowymi; • wzrost kosztów; • sposób i jakość prac wykonywanych w celu dostarczania usług; • nieodpowiednia kwalifikacja pracowników; • dostępność i jakością nakładów lub składników majątkowych potrzebnych do realizacji przedsięwzięcia; • wystąpienie zmian technologicznych. • pojawienie się konkurencji; • cykliczność popytu; • zmiany cen; • zastosowanie przestarzałych technologii; • pojawienie się nowych trendów rynkowych. • dostępność informacji dotyczących planowanej realizacji przedsięwzięcia; • wprowadzenie zmian w specyfikacji wyboru partnera prywatnego; • sposób i jakość prowadzenia postępowania o wybór partnera prywatnego; • rezygnacja z realizacji przedsięwzięcia • niemożliwość pozyskania nakładów określonej jakości; • niemożliwość pozyskania nakładów określonej ilości; • niemożliwość pozyskania nakładów w określonym terminie; • zmiana cen; • pojawienie się konkurencji; • logistyka; • rynek pracy.

Partner prywatny

Podmiot publiczny

Partner prywatny

• ryzyko wystąpienia zmian w sferze Podmiot publiczny

Ryzyka legislacyjne

•

ryzyko wystąpienia zmian w przepisach prawnych, mających wpływ na realizację przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno prywatnego.

Podmiot publiczny

Ryzyka makorekonomiczne

• • • •

inflacja; zmiana wysokości stóp procentowych; ryzyko kursowe; zmiany demograficzne;

Podmiot prywatny

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

polityki, której kierunki związane są z rozwojem przedsięwzięć realizowanych w ramach partnerstwa publiczno prywatnego.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego •

Ryzyko związane przychodami przedsięwzięcia

Ryzyko związane wystąpienie siły wyższej

wzrostu

• ryzyko wystąpienia zmian w regulacjach Partner prywatny dotyczących systemów opłat w ramach danej dziedziny usług użyteczności publicznej, które mają wpływ na koszty realizacji przedsięwzięcia lub w wyniku których zmianie ulegnie zakres praw i obowiązków stron w ramach przedsięwzięcia. z •

funkcjonowanie wynagrodzenia partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia;

•

zmiana w obowiązującym mechanizmie cenowym;

•

zmiany w wdrożeniu mechanizmu poboru opłat związanych z przedsięwzięciem. wystąpienie tego czynnika może prowadzić do wielu skutków, np. braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w ramach PPP, która w skrajnych sytuacjach może być podstawą do odpowiedzialności. przydatna jest tu znajomość regulacji zjawiska siły wyższej na gruncie KC. siła wyższa jest jedną z przesłanek ekskulpacyjnych - czyli wyłączających odpowiedzialność za powstałą szkodę. art. 435 KC „Prowadzący przedsiębiorstwo”, przewiduje wyłączenie odpowiedzialności cywilnej prowadzącego przedsiębiorstwo na wypadek szkody jaką doznała osoba trzecia, jeżeli szkoda ta nastąpiła między innymi w skutek siły wyższej.

z •

• •

•

Ryzyko związane rozstrzyganiem sporów

tempem

z •

•

•

ryzyka, których wystąpienie wpływa na sposób i efektywność rozstrzygnięcia sporu powstałego na tle realizacji umowy o partnerstwie publiczno prywatnym; dla rozstrzygania sporów rozróżniamy III tryby: proces sądowy, arbitraż i mediacja; stronom przyznane jest prawo stosowania szeroko rozumianych

Pomiot publiczny

wspólnie

wspólnie

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

Ryzyko regulacyjne/taryfowe

związane z gospodarczego.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego klauzul. Ryzyko związane ze stanem • środowiska naturalnego

ryzyka związane z lokalizacją działań, mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego przez rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, lub

wspólnie

• ryzyka pogorszenia się stanu środowiska naturalnego w przedsięwzięcia. Ryzyko związane z • lokalizacją przedsięwzięcia • •

• Ryzyko związane z • przekazaniem składników majątkowych •

•

•

•

6.5.

wyniku

realizacji

stan prawny nieruchomości; odkrycia archeologiczne lub inne związane z dziedzictwem kulturowym; właściwość istniejącej infrastruktury; dostępność siły roboczej. stan składników majątkowych przed ich przekazaniem; przepływ informacji dotyczących składników majątkowych zaangażowanych w przedsięwzięcie; wykonanie obowiązków i egzekucja praw związanych z dokonaniem przekazania; wierzytelności lub inne prawa związane z danym składnikiem majątkowym; konieczność transferu siły roboczej.

wspólnie

Podmiot publiczny

Wynagrodzenie partnera prywatnego.

Wykonaniu przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego towarzyszyć musi odpowiednie wynagrodzenie. Umowa o PPP powinna jednoznacznie rozstrzygać, z jakiego źródła będzie ono pochodzić. Wynagrodzenie partnera prywatnego powinno być ekwiwalentnym świadczeniem do jego wkładu w realizację przedsięwzięcia. Wyższemu zaangażowaniu odpowiadać powinna wyższa stopa zwrotu inwestycji. Ustawa nie przesądza przy tym, skąd ma pochodzić wynagrodzenie partnera prywatnego. Wskazuje ona jedynie na pewne kwantyfikatory jego wysokości, jak: rzeczywiste wykorzystanie i dostępność przedmiotu partnerstwa oraz skutki nienależytego wykonania i niewykonania zobowiązania (Art. 7 ust. 2 i 3 Ustawy o PPP).

Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym może zakładać, że wynagrodzeniem partnera prywatnego w całości będą pożytki z przedmiotu partnerstwa. Mogą to być, związane z wykonanym lub wyremontowanym obiektem budowlanym, świadczoną usługą,

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

6.5.1. Prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego wykonanym dziełem lub innym świadczeniem pożytki: naturalne rzeczy, cywilne rzeczy, pożytki w postaci dochodów przynoszonych przez prawo wykorzystywane zgodnie ze swoim społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W praktyce, pożytkami z przedsięwzięcia najczęściej będą opłaty wnoszone przez użytkowników przedmiotu partnerstwa, czyli klientów danej usługi (pasażerów komunikacji miejskiej, użytkowników wodociągu i kanalizacji, kibiców sportowych, itp.). Czasem będą to również świadczenia niematerialne, np. nakłady pracy pensjonariuszy zakładu karnego. Uzyskiwanie całości wynagrodzenia z przedmiotu partnerstwa możliwe będzie tylko w przypadku przedsięwzięć co do zasady rentownych i samofinansujących się. Uzyskiwanie wynagrodzenia z pożytków z przedmiotu partnerstwa podatne jest na wiele czynników ryzyka. Odzyskanie poniesionych nakładów i wypracowanie zysku zależne będzie od popytu na świadczone w ramach przedsięwzięcia usługi. 6.5.2. Zapłata sumy pieniężnej.

Umowa o PPP może również przewidywać, że wynagrodzenie partnera prywatnego w całości pochodzić będzie z zapłaty sumy pieniężnej. Zgodnie z językową interpretacją przepisu art. 4 Ustawy o PPP, zapłata sumy pieniężnej jest alternatywnym wobec prawa do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa źródłem uzyskiwania wynagrodzenia przez partnera prywatnego. Zapłata sumy pieniężnej polegać będzie na jednorazowej (lub płaconej ratami) wypłacie stronie prywatnej ekwiwalentu jej wkładu w realizację przedsięwzięcia. Czasem może jednak ona polegać na dopłacie do ceny lub wykupie istotnej części usług (co czasem może zbliżać ją do wniesienia wkładu własnego). Zapłata będzie miała charakter świadczenia pieniężnego. Zapłata sumy pieniężnej może nastąpić zarówno w walucie polskiej (PLN), jak i w innej walucie, określonej w umowie. Zapłata sumy pieniężnej stanowić będzie całość wynagrodzenia partnera prywatnego najczęściej w przypadku przedsięwzięć co do zasady nisko lub w ogóle nie rentownych. Takim przedsięwzięciem będzie budowa i zarządzanie infrastrukturą drogową, społeczną, powszechną oświatą, itp. Gwarancja uzyskania wynagrodzenia z płatności pieniężnych podmiotu publicznego istotnie ogranicza ryzyka ciążące na partnerze prywatnym. Ryzyka popytu, dostępności, czy związane z budową nie będą w tym wypadku wprost przesądzać o wynagrodzeniu wykonawcy. Nie oznacza to jednak, że podmiot prywatny będzie mógł wykonać umowę całkowicie dowolnie. Ustawa o PPP dopuszcza możliwość, aby w zależności od konkretnego przypadku, strony mogły dowolnie ułożyć sposób i zakres wynagradzania podmiotu odpowiedzialnego za realizację przedmiotu umowy. Wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzić może przede wszystkim z pożytków z przedmiotu partnerstwa oraz częściowo z zapłaty sumy pieniężnej.

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

6.5.3. Mieszane formy wynagrodzenia.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego Wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzić może również w większości z zapłaty sumy pieniężnej oraz częściowo z pożytków z przedmiotu partnerstwa. Taka forma wynagrodzenia partnera prywatnego może mieć w praktyce zastosowanie wówczas, gdy podmiot publiczny będzie zobowiązany do zapłaty całości wynagrodzenia w sytuacji zajścia określonych zdarzeń, np. zmiany sytuacji gospodarczej w ujęciu makroekonomicznym, wystąpienia zdarzeń nadzwyczajnych, uniemożliwiających osiąganie jakichkolwiek przychodów do użytkowników przedmiotu partnerstwa. 6.5.4. Ryzyko dostępności, a wynagrodzenie partnera prywatnego. Ustawodawca uzależnia zakres wynagrodzenia partnera prywatnego od rzeczywistego wykorzystania przedmiotu partnerstwa lub faktycznej jego dostępności (art. 7 ust. 2 Ustawy o PPP). Wynagrodzenie partnera musi więc być uzależnione od wyników jego pracy (zachowania gotowości do wykorzystania, np. łóżek szpitalnych, pasa drogowego, sprawności sieci wodno-kanalizacyjnej). Uzależnienie wynagrodzenia od dostępności i rzeczywistego wykorzystania przedmiotu partnerstwa dotyczyć będzie zarówno dochodu z pożytków, jakie przynosi przedsięwzięcie, jak również zapłaty sumy pieniężnej. Brak sprawności infrastruktury, istotne wady lub okresowe wyłączenia z użytku (ze względu np. na przewlekłe remonty), wynikłe z winy partnera, lub mieszczące się w zakresie przejętego przez niego ryzyka, w rażącym przypadku, jeżeli swoje zobowiązanie partner prywatny wykonuje nienależycie lub go nie wykonuje, mogą skutkować tym, że jego wynagrodzenie (lub spółki mieszanej) może ulec obniżeniu. 6.6.

Wybór partnera prywatnego.

Ze względu na wymagania stawiane prawem UE, do wyboru partnera prywatnego w Polsce będą miały zastosowanie przepisy PZP lub Ustawy o Koncesjach. Tryb wyboru partnera prywatnego zależeć będzie od modelu jego wynagrodzenia. 6.6.1. Wybór partnera prywatnego (koncesjonariusza) w trybie Ustawy o Koncesjach.

Przebieg postępowania:

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

Ustawa o Koncesjach znajdzie zastosowanie do procedury wyboru partnera prywatnego wtedy, gdy jego wynagrodzeniem będzie wyłącznie prawo do pobierania pożytków z będącego przedmiotem PPP przedsięwzięcia, jak również wtedy, kiedy temu prawu towarzyszyć będą płatności ze strony podmiotu publicznego (np. dopłaty do świadczonych usług), ale tylko w sytuacji, gdy wysokość zapłaty z tego tytułu będzie miała charakter uboczny (tj. stanowić będzie mniej, niż 50 % ogólnego wynagrodzenia partnera prywatnego).

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

I etap: 1) Rozpoczyna się ogłoszeniem o koncesji, zamieszczanym w przypadku koncesji na

usługi w Biuletynie Zamówień Publicznych, a przypadku koncesji na roboty budowlane – z chwilą przesłania Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich drogą elektroniczną. Koncesjodawca zamieszcza także odpowiednie ogłoszenie w miejscu powszechnie dostępnym w swojej siedzibie oraz na swojej stronie internetowej. Ogłoszenie o koncesji powinno być dodatkowo zamieszczone na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. 2) Termin składania wniosków o zawarcie umowy koncesji w przypadku „małych” koncesji nie może być krótszy niż 21 dni. Ze względu na pilność zawarcia umowy można go skrócić do 14 dni. W przypadku „dużych” koncesji termin składania wniosków powinien wynosić nie mniej, niż 45 dni. 3) Pierwszy etap postępowania kończy zaproszenie przez koncesjodawcę do udziału w negocjacjach wszystkich kandydatów, którzy złożyli prawidłowe wnioski.

1)

Negocjacje mogą dotyczyć wszystkich aspektów koncesji, w tym aspektów technicznych, finansowych i prawnych. W wyniku prowadzonych negocjacji koncesjodawca może przed zaproszeniem do składania ofert dokonać zmiany wymagań określonych w ogłoszeniu o koncesji.

2)

Następnie zaprasza do złożenia ofert kandydatów, z którymi prowadził negocjacje, przesyłając im opis warunków koncesji i wyznaczając termin składania ofert.

3)

Wyboru najkorzystniejszej oferty dokonuje koncesjodawca spośród ofert spełniających wymagania określone w opisie warunków koncesji, na podstawie kryteriów oceny ofert w nim określonych. Katalog kryteriów ustawodawca wymienia przykładowo, wskazując m.in.: czas trwania koncesji, wysokość współfinansowania ze środków koncesjodawcy, wysokość opłaty wnoszonej przez użytkowników przedmiotu koncesji, czy termin wykonania przedmiotu koncesji. Kryteria mogą dotyczyć również właściwości oferenta (w przypadku koncesji budowlanej).

6.6.2. Wybór partnera prywatnego w trybie PZP.

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

II etap:

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego W świetle art. 4 ust. 2 Ustawy o PPP, jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego będzie prawo do pobierania pożytków z przedsięwzięcia, będącego przedmiotem PPP, ale w stopniu mniejszym, niż wynosić będzie bezpośrednia zapłata od podmiotu publicznego, albo stanowić będzie ono tylko zapłatę ze środków publicznych, wówczas wyboru partnera prywatnego, dokonuje się stosując przepisy PZP. Niezależnie o trybu postępowania w sprawie zawarcia umowy o PPP kryteriami oceny ofert będą obligatoryjnie: podział zadań i ryzyk związanych z przedsięwzięciem pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym • terminy i wysokość przewidywanych płatności lub innych świadczeń podmiotu publicznego, jeżeli są one planowane. •

Spośród szeregu możliwych trybów wyboru partnera prywatnego na gruncie PZP najbardziej odpowiednie będą procedury negocjacyjne, w szczególności dialog konkurencyjny, rekomendowany przez Komisję Europejską. Istotą tego tryby jest to, że po publicznym ogłoszeniu o zamówieniu, zamawiający prowadzi z wybranymi przez siebie wykonawcami dialog, a następnie zaprasza ich do składania ofert. Wykonawcami zaproszonymi do dialogu będą podmioty, które spełniły warunki udziału w postępowaniu, a także uzyskały najwyższe oceny spełnienia tych warunków. Zamawiający prowadzi dialog do momentu, gdy jest w stanie określić, w wyniku porównania rozwiązań proponowanych przez wykonawców, jeżeli jest to konieczne, rozwiązanie lub rozwiązania najbardziej spełniające jego potrzeby. Tym nie mniej, zamawiający może przed zaproszeniem do składania ofert dokonać zmiany wymagań będących przedmiotem dialogu. Po zakończeniu dialogu zamawiający niezwłocznie informuje uczestniczących w nim wykonawców i zaprasza ich do składania ofert, na podstawie rozwiązań przedstawionych podczas dialogu, przekazując jednocześnie specyfikację istotnych warunków zamówienia. 6.7.

Środki ochrony prawnej.

Ustawa o Koncesjach reguluje zupełnie autonomiczny model ochrony interesów prawnych podmiotów, ubiegających się o zawarcie umowy koncesji. Zgodnie z przepisami rozdziału 4 Ustawy o Koncesjach zainteresowane podmioty, których mają lub miały interes w zawarciu umowy koncesji, i doznały lub mogły doznać szkody w wyniku czynności podjętych Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

Polskie prawo przewiduje szczególne środki ochrony prawnej interesów podmiotów biorących udział w postępowaniu na wybór partnera prywatnego (koncesjonariusza). Przedsiębiorca, którego interes w zawarciu umowy został naruszony bezprawnym działaniem podmiotu publicznego (koncesjonariusza) może chronić swoich interesów w jednym z dwóch postępowań: uregulowanym w Ustawie o Koncesjach lub w PZP.

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego przez koncesjodawcę z naruszeniem przepisów ustawy będą mogły dochodzić swoich praw poprzez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Postępowanie przed sądem odbywa się zgodnie z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z wyjątkami określonymi w projekcie ustawy (art. 27-31 Ustawy o Koncesjach). Kontrola sądów administracyjnych ma ograniczać się wyłącznie do badania legalności działania koncesjodawcy. Nie będzie przedmiotem analizy sądu merytoryczna strona postępowania. Środki ochrony prawnej opisane w rozdziale 4 Ustawy o Koncesjach znajdą zastosowanie zarówno w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji, jak również w przypadku wyboru partnera prywatnego w oparciu o przepisy Ustawy o Koncesjach. Środkami ochrony prawnej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w przedmiocie wyboru partnera prywatnego (na podstawie art. 4 ust. 2 Ustawy o PPP) będą środki występujące w PZP, a będą to: odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej i skarga do sądu. Znajdą one pełne zastosowanie, bez żadnych modyfikacji. Ze względu na ich powszechne zastosowanie oraz utrwaloną praktykę, nie są one przedmiotem niniejszego opracowania. 6.8.

Podatki w umowach o PPP/koncesji.

Okoliczność nieodpłatnego przenoszenia składników majątkowych między podmiotem publicznym a partnerem prywatnym, a także cała gama różnego rodzaju przepływów pieniężnych w ramach skomplikowanych przedsięwzięć partnerskich wymaga odpowiedniej regulacji na gruncie ustawodawstwa podatkowego. Poniżej przedstawione zostały wybrane zagadnienia dotyczące opodatkowania transakcji PPP w Polsce.

6.8.1. PPP a podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT).

W celu zapewnienia maksymalnej neutralności podatkowej świadczeń, które wynikają z umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, Ustawa o PPP utrzymuje preferencyjne zasady opodatkowania uczestników tego typu przedsięwzięć. W świetle tych przepisów wkład własny podmiotu publicznego w realizację przedsięwzięcia, otrzymany przez partnera prywatnego i przeznaczony na cele określone w umowie o PPP, będzie wolny od podatku dochodowego.

Wolny od podatku CIT będzie wkład własny, otrzymany przez partnera prywatnego lub spółkę celową i przeznaczony na cele określone w umowie o PPP. Jednakże nie będą

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853

str. 1

6.8.2. PPP a podatek dochodowy od osób prawnych (CIT).

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego podlegać zwolnieniu środki stanowiące zwrot wydatków poniesionych na realizację zadania publicznego lub przedsięwzięcia będącego przedmiotem umowy o PPP przez partnera prywatnego lub za jego pośrednictwem oraz środki przeznaczone na nabycie udziałów lub akcji w spółce handlowej. Niestety, przepisy prawa podatkowego uniemożliwiają partnerowi prywatnemu rozliczenie straty podatkowej w okresie dłuższym niż 5 lat od jej wykazania. Specyfika przedsięwzięć inwestycyjnych w ramach PPP polega często na wysokich nakładach na pierwszym etapie realizacji przedsięwzięcia. Przychody odpowiadające powyższym kosztom pojawiać się będą często dopiero po wielu latach. Oznacza to, że w znacznej liczbie przypadków nie będzie możliwe rozliczenie przez partnera prywatnego kosztów poniesionych w fazie konstrukcyjnej jako kosztów podatkowych. 6.8.3. PPP a podatek od towarów i usług (VAT). Wbrew oczekiwaniom rynku przedsięwzięcia PPP co do zasady nie będą neutralne w zakresie podatku VAT. Wniesienie wkładu własnego przez podmiot publiczny, jak również przekazanie wkłady własnego podmiotowi publicznemu po zakończeniu współpracy w ramach PPP podlegać będzie opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. W procesie przygotowywania przedsięwzięcia partnerskiego podmioty publiczne będą zwykle ponosić wydatki z przygotowaniem analiz wewnętrznych, dokumentacji transakcji oraz procedury wyboru wykonawcy. Czynności świadczone przez usługodawców na rzecz podmiotu publicznego na tym etapie podlegać będą opodatkowaniu podatkiem VAT. Jako że przeważająca część podmiotów publicznych nie jest podatnikami VAT oraz świadczy usługi z VAT zwolnione, nie będzie przysługiwała im możliwość odliczenia podatku VAT naliczonego związanego z realizacją przedsięwzięcia PPP. Możliwość taka będzie mogła zaistnieć w sytuacji inwestycji za pośrednictwem spółki komunalnej. W przypadku, gdy wkład własny podmiotu publicznego przyjmie postać wydatków na realizację przedsięwzięcia, to wydatki te mogą zostać potraktowane, jako wynagrodzenie za usługi świadczone przez partnera prywatnego. Wówczas podatek naliczony często nie będzie mógł zostać odliczony przez podmiot publiczny.

Autor opracowania: Marcin Wawrzyniak, Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

Autor części poświęconej środkom technicznym UE

str. 1

Adam Jędrzejewski, Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

Instytut PPP  ul. Noakowskiego 24, 00-668 Warszawa  tel. (22) 435 95 02  faks (22) 482 10 50  e-mail [email protected] www.ippp.pl  KRS 0000172867  REGON 015613863  NIP 118-171-2761  PKO BP 51-1020-1127-0000-1002-0068-8853