MINISTERSTWO ROLNICTWA I ROZWOJU WSI

KIERUNKI ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH ZAŁOŻENIA DO „STRATEGII ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU WSI I ROLNICTWA”

Warszawa, styczeń 2010 r.

Dokument zaakceptowany przez Kierownictwo MRiRW 17 grudnia 2009 r. skierowany do uzgodnień międzyresortowych i debaty społecznej.

Przygotowano w Departamencie Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Departamencie Programowania i Analiz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

MINISTERSTWO ROLNICTWA I ROZWOJU WSI 00-930 Warszawa, ul. Wspólna 30 Informacja tel.: (22) 623-10-00, fax.: (22) 623-27-50, 623-27-51

DEPARTAMENT ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH Tel. (22) 623-18-42, 623-22-77, fax.: (22) 623-20-51

www.minrol.gov.pl

MINISTERSTWO ROLNICTWA I ROZWOJU WSI

KIERUNKI ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH ZAŁOŻENIA DO „STRATEGII ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU WSI I ROLNICTWA”

Warszawa, styczeń 2010 r.

4

1.

Wprowadzenie. Przesłanki opracowania dokumentu nt. kierunków rozwoju

obszarów wiejskich. Rada Ministrów w dniu 24 listopada 2009 r. przyjęła dokument pt. Sposób uporządkowania strategii rozwoju. Celem dokumentu jest systemowe uporządkowanie będących w kompetencji poszczególnych resortów dokumentów strategicznych i ograniczenie liczby docelowych strategii do 9, wśród których znajduje się „Strategia zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa”, dla której wiodącą rolę odgrywa minister rolnictwa i rozwoju wsi. Celem „Strategii zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa” jest określenie (i) pożądanej wizji obszarów wiejskich na płaszczyźnie społecznej, ekonomicznej i środowiskowej oraz (ii) priorytetów w tym obszarze dla polityki państwa, a także (iii) zapewnienie ich realizacji poprzez instrumenty polityk wspólnotowych i krajowych, w tym przede wszystkim Wspólnej Polityki Rolnej oraz polityki spójności. Strategia ma również za zadanie wskazanie na interakcje pomiędzy obszarami wiejskimi i miastami, a także na nowe wyzwania dla obszarów wiejskich. Niniejszy dokument, przyjęty przez Kierownictwo MRiRW w dniu 17 grudnia 2009 r., pełni rolę założeń do „Strategii zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa”. Jednocześnie zawiera diagnozę, wizję i opis dziedzin wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz stosowne rekomendacje, które powinny być odzwierciedlone w innych rządowych dokumentach strategicznych, w tym w „Krajowej strategii rozwoju regionalnego” (KSRR), „Długookresowej strategii rozwoju kraju” oraz „Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju na lata 2008-2033” (KPZK). Mając na uwadze toczące się obecnie prace nad krajowymi dokumentami strategicznymi, w szczególności „Krajową strategią rozwoju regionalnego” (KSRR), „Długookresową strategią rozwoju kraju” oraz „Koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju na lata 2008-2033” (KPZK) istnieje pilna potrzeba zadbania o należyte uwzględnienie wsparcia dla rozwoju obszarów wiejskich. Niewątpliwie bardzo istotną przesłanką opracowania niniejszego dokumentu jest debata nad kształtem Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) oraz polityki spójności po roku 2013. Nie przesądzając o modelu wdrażania poszczególnych instrumentów rozwoju obszarów wiejskich w przyszłości (w sposób centralny lub regionalny) oraz ich umiejscowieniu w polityce spójności lub polityce rolnej niezbędne jest określenie kierunków rozwoju obszarów wiejskich. Niniejszy dokument ma na celu określenie pożądanych kierunków zrównoważonego rozwoju1 obszarów wiejskich oraz właściwej koordynacji i komplementarności instrumentów 1

Zrównoważony rozwój: Zgodnie z Raportem Światowej Komisji ds. Środowiska i Rozwoju z 1987 r. – "Nasza Wspólna Przyszłość" (ang. Our Common Future), zrównoważony rozwój, to rozwój, w którym potrzeby obecnego pokolenia mogą być zaspokojone bez umniejszania szans przyszłych pokoleń na ich zaspokojenie. 5

rozwoju obszarów wiejskich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej i polityki spójności. Bazując na doświadczeniach z przygotowania i realizacji dotychczasowych programów, odnosi się do długookresowej perspektywy do roku 2020, czyli zarówno do obecnego okresu programowania na poziomie wspólnotowym (2007-2013/15)2, jak również do kolejnego okresu (2014-2020), i jest zbieżny z dotychczasowymi dokumentami strategicznymi przygotowanymi w MRiRW, ale stanowi ich uzupełnienie i rozwinięcie, biorąc pod uwagę dynamiczne zmiany zachodzące w Polsce po przystąpieniu do UE, w tym na obszarach wiejskich. W wyniku ciągłej ewolucji instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej w kierunku oddzielenia wsparcia od produkcji i postępującej liberalizacji międzynarodowych rynków rolnych, sektor ten coraz silnej podlega oddziaływaniu warunków i tendencji globalnych. Pomimo obecnej dekoniunktury w sektorze rolnym, prognozuje się, że do roku 2050 należy spodziewać się dwukrotnego wzrostu światowego popytu na żywność. Jego źródeł należy upatrywać we wzroście globalnej populacji i przyspieszeniu wzrostu gospodarczego. Europa, jako znaczący światowy producent żywności, będzie odgrywać istotną rolę w zaspokojeniu tego popytu. Obecna polityka rolna i polityka rozwoju obszarów wiejskich są także coraz bardziej postrzegane jako kluczowy instrument realizacji „nowych wyzwań”, które obejmują: zmiany klimatu, energię odnawialną, gospodarkę wodną, różnorodność biologiczną. Wdrażanie działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich współfinansowanych z funduszy unijnych uzależnione jest między innymi od wyników dyskusji toczących się wokół kształtu przyszłych polityk UE i wspólnotowego budżetu, w tym w szczególności polityki spójności oraz Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). Kształt oraz wymiar finansowy wymienionych wyżej polityk, a także sposób ich realizacji na poziomie krajowym mają kluczowe znaczenie dla obszarów wiejskich – w dużej mierze zadecydują o kierunku i tempie zmian, jakie zajdą na tych obszarach w ciągu najbliższych lat, a nawet dziesięcioleci. W związku z tym, że rolnictwo wciąż stanowi istotny element obszarów wiejskich w Polsce, przyszłe kierunki rozwoju obszarów wiejskich będą także uwarunkowane sytuacją i potrzebami polskiego sektora rolnego, jako elementu rynku unijnego i globalnego. Z drugiej strony należy pamiętać, że pojęcia „rolnictwo” i „obszary wiejskie” nie są tożsame. Dlatego myśląc o rozwoju obszarów wiejskich w horyzoncie długookresowym należy widzieć je z całym bogactwem ich zasobów i form aktywności mieszkańców wsi i małych miast. „Zarys kierunków rozwoju obszarów wiejskich”, przyjęty przez Kierownictwo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 3 lutego 2009 r., został przygotowany jako dokument cząstkowy w procesie przygotowania niniejszego dokumentu strategicznego, czyli „Kierunków rozwoju obszarów wiejskich…”. „Zarys kierunków rozwoju obszarów 2

Określenie „2007-2013/15” oznacza perspektywę finansowania programów na lat od 2007 do 2013 z okresem kwalifikowalności wydatków do roku 2015, zgodnie z zasadą „n+2”. 6

wiejskich” został przesłany do zaopiniowania członkom Rady Ministrów i udostępniony na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Był także na kilku spotkaniach przedmiotem dyskusji z przedstawicielami Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz naukowcami i praktykami zajmującymi się problematyką rozwoju regionalnego i rozwoju obszarów wiejskich. Z dotychczasowych opinii na temat tego dokumentu wynika, że przedstawione w nim kierunki rozwoju obszarów wiejskich są uznawane za kompleksowe i uzasadnione. W niniejszym dokumencie rozszerzono zapisy zawarte w „Zarysie…” o rozbudowaną część analityczną oraz opis poszczególnych kierunków rozwoju obszarów wiejskich. Dokonano także uszczegółowienia i w paru przypadkach podziału kierunków zawartych w „Zarysie…”. Planowane szerokie konsultacje „Kierunków rozwoju obszarów wiejskich…” zostały przewidziane jako istotny element procesu przygotowania zarówno „Strategii zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa” jak i innych dokumentów strategicznych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.

2.

Stan obecny - analiza i diagnoza.

Obszary wiejskie w Polsce, zgodnie z metodologią ich wyodrębniania przez Główny Urząd Statystyczny, opartą na podziale administracyjnym, definiowane są jako tereny położone poza granicami administracyjnymi miast. Są to zatem obszary gmin wiejskich oraz części wiejskie gmin miejsko-wiejskich (wg metodologii GUS obszary wiejskie w Polsce stanowiły w 2007 r. ponad 93% powierzchni kraju i były zamieszkiwane przez około 38,8% ogółu ludności). Wyodrębnienie obszarów wiejskich byłoby możliwe również dzięki zastosowaniu metodologii przyjętej przez OECD oraz Eurostat, opartej na kryterium gęstości zaludnienia (odpowiednio: gęstość zaludnienia do 150 osób/km² oraz do 100 osób/km²), jednak w warunkach polskich prowadziłoby to do wyłączenia z obszarów wiejskich nie tylko wsi bezpośrednio sąsiadujących z dużymi miastami, ale także niektórych gmin wiejskich lub miejsko-wiejskich położonych w większej odległości od największych ośrodków miejskich w południowo-wschodniej części Polski3. Doświadczenia dotychczasowej realizacji programów wspierających rozwój obszarów wiejskich oraz istniejące w terenie powiązania funkcjonalne stanowią istotne argumenty za zaliczeniem do obszarów wiejskich nie tylko terenów wiejskich wg dotychczasowej definicji administracyjnej przyjętej przez GUS, ale też małych miast (do 5 tys. mieszkańców), gdyż pełnią one podobne funkcje jak duże wsie, będące siedzibami władz gminnych. Często wyłącznie względy historyczne rozstrzygały, że lokalne centrum administracyjne i gospodarcze ma obecnie status wsi lub małego miasta. Tak

3

Zagadnienie obszarów podmiejskich i wyróżnienie trzech typów obszarów wiejskich w zależności od ich powiązań z dużymi miastami przedstawiono w podrozdziale 2 C. „Zróżnicowanie obszarów wiejskich pod kątem zasięgu oddziaływania dużych ośrodków miejskich” 7

rozumiane obszary wiejskie (wraz z miastami liczącymi do 5 tys. mieszkańców) zamieszkuje ok. 15,5 mln. mieszkańców, czyli ok. 41% ludności Polski.

A. Rolnictwo Obszary wiejskie są nierozerwalnie związane z rolniczym użytkowaniem gruntów, a tym samym prowadzeniem rolniczej działalności. Użytki rolne stanowią ponad 50% powierzchni ogólnej kraju, a ich powierzchnia całkowita od 2004 r. podlegała nieznacznym wahaniom (Tabela 1)4. W strukturze upraw na terenach wiejskich przeważają zboża (blisko 74% wszystkich powierzchni upraw a 75% w przypadku gospodarstw indywidualnych). Liczba pracujących w rolnictwie wg GUS wyniosła w 2008 r. 2089,7 tys. osób, w tym 1967,0 tys. pracujących na własny rachunek lub pracodawców5. Pracujący w rolnictwie w 2008 r. stanowili 14,8% ogółu pracujących, co jest konsekwencją umiarkowanego, ale systematycznego spadku liczby pracujących w rolnictwie oraz wzrostu liczby pracujących ogółem. Według prognozy zawartej w Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015 udział pracujących w rolnictwie ma spaść do 11% w 2015 r6 (Wykres 1 obrazuje dane GUS dot. udziału pracujących w sektorze I obejmującym rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo, rybactwo). Tabela 1: Powierzchnia użytków rolnych Powierzchnia Polski ogółem [tys. ha] 2004 2005 2006 2007 31 268,502 31 268,502 31 268,315 31 267,938 w tym użytki rolne [ha] 16 327,411 15 905,965 15 957,290 16 177,081 w tym użytki rolne jako % 52,22% 50,87% 51,03% 51,74% Źródło: Bank danych regionalnych GUS

2008 31 267,9 16 154,3 51,66%

Od wielu lat dominującym źródłem dochodów w gospodarstwach domowych na wsi są transfery społeczne (emerytury, renty, zasiłki), a w drugiej kolejności – dochody z pracy poza rolnictwem. Dopiero na trzecim miejscu są dochody z rolnictwa. Oznacza to, że z jednej strony należy wzmacniać możliwość uzyskiwania dochodu z działalności rolniczej w tym poprzez obniżanie jej kosztów przez właściwe ukształtowanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, z drugiej zaś wspierać mieszkańców wsi w pozyskiwaniu dochodów z innych źródeł związanych z pracą poza sektorem rolnym bądź prowadzeniem działalności gospodarczej. Należy zaznaczyć, że mieszkańcy obszarów wiejskich użytkujący

4

Dane wg GUS. Mały Rocznik Statystyczny Polski 2009, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2009, s. 137-138. 6 Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009, s. 30. 5

8

gospodarstwa rolne coraz szerzej wykorzystują możliwości pozarolniczych źródeł utrzymania. Niekorzystna, rozproszona struktura gospodarstw jest czynnikiem prowadzącym potencjalnie do marginalizacji rolnictwa w niektórych regionach, a nawet zaniku działalności rolniczej, co będzie skutkować pogłębieniem ryzyka degradacji krajobrazu. W związku z tym, aby polskie rolnictwo stało się bardziej efektywne i konkurencyjne, niezbędne są działania wpływające na poprawę tej struktury, prowadzone w ramach zarówno I jak i II filaru WPR, a także instrumentów krajowych (np. kredyty preferencyjne, intensyfikacja scaleń i wymian gruntów). Należy szczególnie dążyć do opracowania narzędzi sprzyjających konsolidacji gospodarstw o niskim potencjale ekonomicznym, a także innych instrumentów sprzyjających poprawie towarowości gospodarstw, z uwzględnieniem istotnego znaczenia działalności rolniczej dla zachowania walorów krajobrazu. Wykres 1 Struktura pracujących w gospodarce narodowej według sektorów działalności w 2008 r. Stan w dniu 31 XII 2002

16,9%

27,8%

55,2%

2005

16,6%

27,4%

55,9%

2007

15,6%

28,5%

2008

15,2%

28,2%

0

2

55,9%

56,6%

4

6

8

10

12

14 mln

Sektor rolniczy Sektor przemysłowy wraz z budownictwem Sektor usługowy

Źródło: Mały Rocznik Statystyczny 2009, GUS, Warszawa 2009 r. Zdolność konkurencyjna polskich towarowych gospodarstw rolnych na tle innych państw UE o zbliżonych przyrodniczych warunkach gospodarowania jest duża. Świadczą o tym m.in. wyniki rachunkowości rolnej wskazujące na stosunkowo niski udział transferów publicznych w dochodach gospodarstw rolnych w stosunku do przeciętnej sytuacji w UE. 9

Polska wykazuje przewagę konkurencyjną w tych sektorach produkcji, które wymagają dużych nakładów pracy i ziemi, a przy tym są trudne do zmechanizowania (zwłaszcza produkcja owoców i warzyw)7. Główne źródło przewagi konkurencyjnej polskich gospodarstw tkwi w niższych kosztach pracy, które jednak stale wzrastają, co z kolei wpływa negatywnie, wraz ze złą strukturą obszarową i relatywnie dużym odsetkiem zatrudnionych w rolnictwie, na ich zdolność konkurencyjną. Wśród ważnych elementów budowania pozycji konkurencyjnej polskiego sektora rolnego należy wymienić: wysoką jakość produktów rolnych uzyskiwanych metodami przyjaznymi dla środowiska naturalnego, niski poziom degradacji środowiska przyrodniczego oraz jego wysokie walory krajobrazowe, relatywnie wysoki stopień bioróżnorodności, a także promowanie działań integrujących producentów rolnych (głównie nacisk na tworzenie grup producenckich). Warto również podkreślić, że o konkurencyjności gospodarstw w dużym stopniu decyduje skala i kierunek produkcji oraz poziom jej specjalizacji. Polskie rolnictwo charakteryzuje ponadto znaczne zróżnicowanie regionalne wyników ekonomicznych gospodarstw, będące następstwem wynikającej z procesów historycznych zróżnicowanej koncentracji i intensywności produkcji oraz zróżnicowanych warunków przyrodniczych. Gwałtowne zmiany ekonomicznych warunków funkcjonowania sektora rolnospożywczego, jakie zaszły na przestrzeni ostatnich trzech lat spowodowały nagłe zmiany w poziomie dochodów i tym samym wzrost niepewności gospodarowania w przyszłości zarówno w rolnictwie, jak i w przetwórstwie rolno-spożywczym. Istotnego znaczenia nabiera zatem stabilizacja dochodów gospodarstw rolniczych, w tym w szczególności wsparcie tworzenia pozarolniczych źródeł dochodów na obszarach wiejskich. Rozwój polskiego sektora rolno-spożywczego i jego możliwości konkurencyjne zależą nie tylko od jego modernizacji, ale także od działalności innowacyjnej, którą można rozwijać we współpracy z sektorem badawczym. Jest to niezbędne w obliczu coraz wyższych wymagań ze strony konsumentów, coraz częściej oczekujących wysokiej jakości żywności wytwarzanej z poszanowaniem środowiska naturalnego. Konieczne jest przy tym wzmocnienie powiązań gospodarstw rolnych z zakładami przetwórczymi, w tym wspieranie systemu kontraktacji. Ważnym zagadnieniem jest ponadto kontrola produkcji oraz ocena jakości produktów spożywczych8. Zakłady przetwórcze, szczególnie z sektorów produkcji mleka, mięsa oraz owoców i warzyw, w wyniku inwestycji współfinansowanych ze środków 7

Roman A. Grzybowski, Instytut Biotechnologii Przemysłu Rolno-Spożywczego w Warszawie, Kierunki rozwoju przemysłu rolno-spożywczego i biotechnologii żywności, {w:} I Kongres Nauk Rolniczych Nauka – Praktyce. Przyszłość sektora rolno-spożywczego i obszarów wiejskich, Puławy 2009 8 Zob. R. A. Grzybowski, op. cit. 10

europejskich (SAPARD, SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” i Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-13) zostały unowocześnione i wiele z nich z powodzeniem konkuruje na rynku europejskim. Kładąc nacisk na wzrost konkurencyjności rolnictwa, nie należy jednak zapominać, że dominujący udział małych, rodzinnych gospodarstw w strukturze agrarnej UE, który jest cechą charakteryzującą europejskie rolnictwo, najprawdopodobniej nie ulegnie istotnym zmianom w perspektywie kilkunastu lat. Trudności tych gospodarstw z osiągnięciem skali ekonomicznej zapewniającej wystarczający dochód w oparciu o produkcję rolną, przy jednoczesnym pełnieniu przez nie istotnej roli w realizacji wielu wspólnotowych funkcji publicznych gospodarki rolnej, uzasadniają wspieranie ich dochodów środkami publicznymi (I filar WPR), przy jednoczesnym wsparciu procesu ich restrukturyzacji w ramach działań II filaru WPR. Pełne ujawnienie przewag konkurencyjnych polskiego rolnictwa wymaga nie tylko wsparcia procesów inwestycyjnych ale także zapewnienia równych warunków konkurencji na jednolitym rynku rolnym UE, tj. porównywanego poziomu wsparcia we wszystkich państwach UE. Można przyjąć, że obszary towarowego rolnictwa cechują przede wszystkim wysoka wartość produkcji towarowej na 1 ha UR i koncentracja gospodarstw produkujących głównie lub wyłącznie na rynek. Podstawowym problemem jest jednak skala tej produkcji. W 2002 r. tylko w 115 tys. indywidualnych gospodarstwach wartość sprzedanych produktów rolniczych przekraczała 50 tys. zł. Najwięcej było ich w Wielkopolsce, na Kujawach, Ziemi Chełmińskiej i Ziemi Dobrzyńskiej oraz na Żuławach. Ponadto gospodarstwa te w mniejszym stopniu reprezentowane były także na zachodnim Podlasiu, na Dolnym Śląsku i Ziemi Opolskiej oraz zachodniej części Pomorza9 (Ryc. 1 i 2). Można wyróżnić następujące obszary towarowego rolnictwa, które charakteryzuje na ogół wyraźna specjalizacja produkcji: – obszar wielkopolski obejmujący środkową i południową część woj. wielkopolskiego

specjalizujący się w chowie trzody chlewnej (miejscami również bydła mlecznego i mięsnego) i intensywnej produkcji roślinnej. – obszar dolnej Wisły obejmujący zasięgiem Kujawy, Ziemię Chełmińską i

Dobrzyńską, północno-zachodnie Mazowsze, i Żuławy Wiślane, wyspecjalizowany

9

Roman Kulikowski, Działalność i źródła dochodu indywidualnych gospodarstw rolnych w Polsce – aspekty przestrzenne, „Przegląd Geograficzny” nr 77, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk Warszawa 2005, s. 527-549. 11

w intensywnej produkcji roślin przemysłowych i zbóż, a w przypadku Kujaw, także chowie trzody chlewnej. – obszar grójecko-łowicki wyspecjalizowany w produkcji owoców i warzyw, – obszar od Łomży po Wysokie Mazowieckie w woj. podlaskim charakteryzujący się

intensywnym chowem bydła mlecznego. Ponadto wzdłuż doliny Wisły dzięki dobrym warunkom glebowym i agroklimatycznym występuje intensywna produkcja warzyw i owoców. Na pozostałym obszarze miejscami występują niewielkie skupiska gmin charakteryzujących się częściowo towarowym rolnictwem. Należą one jednak bardziej do perspektywicznych obszarów konkurencyjnego i towarowego rolnictwa. W ostatnich latach coraz powszechniejsze staje się łączenie rolników w grupy producentów rolnych. Od końca 2000 roku weszły w życie przepisy ustawy regulujące rejestrację i funkcjonowanie grup producentów rolnych zanotowano systematyczny przyrost ich liczby (Tabela 2). W 2007 i 2008 roku powstało w sumie 263 grupy, co stanowi niemal dwukrotność grup zarejestrowanych w latach 2001-2006. Przyczynił się do tego m.in.: wzrost konkurencyjności na rynku (szczególnie po przystąpieniu Polski do UE), silne rozdrobnienie gospodarstw rolniczych w Polsce oraz wielokrotne zmiany w prawodawstwie mające na celu ułatwienie zakładania i działalności grup producentów rolnych. Tab. 2 Liczba grup producentów rolnych wpisanych do rejestrów marszałków w poszczególnych latach10 Liczba grup producentów rolnych 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

8

20

39

31

34

50

105

158

121

Źródło: MRiRW Najwięcej grup producentów rolnych funkcjonuje na terenach województw: wielkopolskiego, dolnośląskiego i kujawsko-pomorskiego zaś najmniej jest ich w województwach małopolskim, łódzkim i świętokrzyskim. Na koniec roku 2008 w województwie wielkopolskim zarejestrowanych było 66 grup a w świętokrzyskim tylko 5. 10

Dane za 2009 rok do 30 listopada. 12

Najwięcej grup producentów rolnych powstało w branżach: ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, świń oraz drobiu.

Ryc. 1. Wartość produkcji towarowej rolnictwa ogółem w zł na 1 ha UR, 2002

Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015 roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom 16/2009)

13

Ryc. 2. Udział indywidualnych gospodarstw produkujących głównie na rynek, 2002

Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015 roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom 16/2009) W wielu krajach współpraca rolników w grupach producentów rolnych stanowi istotny element zdobywania rynku. Przybiera ona różne formy prawne: spółek, spółdzielni, zrzeszeń, stowarzyszeń. Współpraca w grupie powinna opierać się zawsze na zasadzie dobrowolności uczestnictwa jej członków i przy respektowaniu ustalonych wspólnie reguł. Grupy producentów rolnych we Wspólnocie Europejskiej nie działają w pojedynkę. Tworzą cały szereg powiązań między sobą na forum regionalnym i krajowym, dzięki czemu stają się liczącym partnerem dla władz przy kreowaniu i realizacji polityki rolnej. Tworzą

14

mocne powiązania gospodarcze sprzyjające rozwojowi lokalnemu i stabilizują sytuację na rynku pracy. Podstawową ideą powstawania grup producentów rolnych jest wspólne działanie, dzięki któremu można sprostać wyzwaniom opartej na zasadzie konkurencji gospodarki rynkowej. Zadaniem producentów jest wytwarzanie produktów najwyższej jakości i przygotowanie ich do sprzedaży. Gospodarstwa, które produkują towar niskiej jakości są wykluczane z grupy. Dzięki właściwemu zorganizowaniu się i dostosowaniu produkcji do wymagań odbiorcy pod względem jakości, ilości i asortymentu z jednoczesnym stosowaniem zasad ochrony środowiska na wszystkich etapach produkcji, przechowywania i dystrybucji produktów rolnych, rolnicy zyskują możliwość zapewnienia sobie silniejszej pozycji na rynku, a także wyższych i stabilniejszych dochodów. Spółdzielnia stanowi jedną z czterech form prawnych organizowania się producentów rolnych w grupy. Pomimo korzystnych zmian w ustawie Prawo spółdzielcze, która od dnia 25 września 2008 r. daje możliwość założenia spółdzielni w celu prowadzenia działalności, jako grupa producentów rolnych, już przez pięć osób fizycznych zamiast dotychczasowych dziesięciu, wśród ogółu zarejestrowanych grup producentów rolnych we wszystkich województwach, ok. 28% zarejestrowało się w formie spółdzielni. Wspieranie i rozwijanie wszelkich działań zmierzających do aktywizacji producentów rolnych, do podejmowania wspólnych działań na rynku oraz popularyzujących rodzimą produkcję rolniczą ma na celu podniesienie dochodów rolników i producentów rolnych w ich gospodarstwach

i

przedsiębiorstwach.

Zorganizowane grupy

producentów

rolnych,

dysponujące dużymi partiami dobrze przygotowanego towaru mogą stać się silnymi i trwałymi partnerami dla rynków hurtowych, przetwórstwa, eksportu oraz platform dystrybucyjnych sieci sklepów wielkopowierzchniowych. Założenie grupy nie powoduje utraty przez jej członków możliwości wnioskowania o wsparcie finansowe dla ich gospodarstw indywidualnych, a jedynie jest możliwością uzyskania znacznych dodatkowych korzyści, zarówno finansowych, ale też organizacyjnych, marketingowych itd. Organizowanie się rolników w grupy producentów rolnych pozwoli im dostosować się do potrzeb rynku. Doradztwo rolnicze uczestniczyło we wspieraniu działań w ramach programu SAPARD, PROW 2004 – 2006, a także uczestniczy we wsparciu działań PROW 2007 – 2013. Zwiększenie zatem jego funkcjonalności i efektywności w realizacji przyszłych programów, które ze względu na zmiany w WPR i podejmowaniu w ramach przyszłej polityki nowych wyzwań, staje się niezbędne. Jednolity, powszechny, ogólnie dostępny 15

system doradztwa rolniczego przeciwdziałać może niekorzystnym zjawiskom różnicowania stopnia rozwoju cywilizacyjnego, obserwowanego zarówno pomiędzy poszczególnymi województwami, jak też na obszarze poszczególnych województw. Zapewnienie konkurencyjności europejskiego rolnictwa nie powinno ograniczać się do sfery kosztowo-cenowej, ale również obejmować sferę jakościową. Unijni konsumenci oczekują bowiem żywności wysokiej jakości, żywności bezpiecznej i produkowanej w zgodzie ze środowiskiem. Utrata różnorodności unijnego rynku produktów żywnościowych (homogenizacja) jest zagrożeniem wynikającym z procesu globalizacji. W związku z tym, głównym wyzwaniem dla unijnego rolnictwa, gwarantującym jednocześnie żywotność obszarów wiejskich powinno stać się działanie na rzecz zapewnienia odmienności żywności europejskiej od tej pochodzącej z importu, prowadzące m.in. do zaspokajanie popytu na żywność wysokiej jakości (produkcja ekologiczna, żywność z uznanych systemów jakości oraz żywność wytwarzana tradycyjnymi i regionalnymi metodami). Czynnikiem decydującym o przyszłym rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich będą również rosnące koszty energii, które będą prowadzić do wzrostu kosztów produkcji żywności. Wzrost cen energii ze źródeł konwencjonalnych w stopniu zapewniającym konkurencyjność źródłom odnawialnym będzie powodował wzrost oczekiwania wobec rolnictwa w zakresie możliwego wkładu w produkcję energii ze źródeł odnawialnych. Ich rozwój może być szansą nie tylko na ograniczenie kosztów produkcji żywności, ale również na zróżnicowanie pozarolniczej działalności na obszarach wiejskich. Istotną rolę, szczególnie w zachodniej i północnej części Polski, odgrywa Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, do którego wg stanu na koniec 2008 r. przejęto 4.725.414 ha, z którego sprzedano 1.876.912 ha a 1.784.017 ha jest dzierżawionych. Planowana nowelizacja ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przewiduje szersze możliwości preferencyjnego nabycia ziemi przez rolników w rozumieniu przepisów o kształtowaniu ustroju rolnego i może przyczynić się do poprawy perspektyw gospodarowania w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Możliwości

produkcyjne

rolnictwa

zależą

od

czynników

przyrodniczych,

agrotechnicznych i społeczno-ekonomicznych, w tym od uwarunkowań związanych ze zmianami klimatycznymi. Miernikiem odnoszącym się do warunków przyrodniczych jest opracowany w Instytucie Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach wskaźnik waloryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej ujmujący warunki glebowe, klimatyczne, wodne i rzeźbę terenu. Podczas ostatniego Spisu Rolnego w 2002 r. GUS opracował 16

wskaźnik jakości gruntów11 - im wyższa wartość wskaźnika, tym wyższa jakość użytkowa gruntów. Obszary o najwyższych wartościach wskaźnika pokrywają się na ogół z terenami wyspecjalizowanymi w produkcji roślinnej o wysokiej koncentracji upraw polowych (Ryc. 3).

Ryc. 3. Udział użytków rolnych o wskaźniku jakości rolniczej gruntów powyżej 1

Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015 roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom 16/2009) na podstawie GUS (Powszechny Spis Rolny 2002)

11

Jest on ilorazem hektarów przeliczeniowych do fizycznych hektarów użytków rolnych w gospodarstwie rolnym. Obydwa wskaźniki (IUNG i GUS) przedstawiają podobny obraz zróżnicowania przestrzennego warunków przyrodniczych dla rolnictwa. 17

Ryc. 4. Obsada zwierząt gospodarskich w sztukach dużych na 100 ha użytków rolnych w rolnictwie indywidualnym, 2002

Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015 roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom 16/2009)

Wysoka jakość użytkowa gruntów stwarza dogodne warunki dla produkcji rolniczej, dlatego obszary te powinna charakteryzować stosunkowo wysoka produktywność. Okazuje się jednak, że tylko część z nich właściwie wykorzystuje swój potencjał produkcyjny. Dotyczy to głównie obszaru wielkopolskiego, kujawsko-pomorskiego i grójecko-łowickiego. W Polsce mamy do czynienia z gorszymi warunkami glebowo-wodnymi niż ma to miejsce w większości krajów Unii Europejskiej. Na proces glebotwórczy miały wpływ 18

kolejne zlodowacenia powodujące w efekcie pokrycie większości kraju glebami lekkimi, na przepuszczalnym piaszczystym podłożu. Gleby te nie dają możliwości uprawy takiego zestawu roślin, jaki mogą uprawiać rolnicy w UE, jak też nie umożliwiają uzyskania porównywalnych plonów, zwłaszcza wśród gatunków wymagających takich jak pszenica czy warzyw. Na wysokość plonów mają wpływ również warunki klimatyczne charakteryzujące się niższą temperaturą, krótszym okresem wegetacyjnym i mniejszymi opadami niż w wielu rejonach Europy o korzystniejszych dla rolnictwa warunkach klimatycznych. Rycina 4 obrazuje obsadę zwierząt gospodarskich w sztukach dużych na 100 ha użytków rolnych w rolnictwie indywidualnym. Wyraźnie uwidacznia się silna koncentracja produkcji zwierzęcej w woj. wielkopolskim, kujawsko-pomorskim i podlaskim oraz w północnej części woj. mazowieckiego. Oprócz już wykształconych obszarów konkurencyjnego i towarowego rolnictwa, można zidentyfikować też takie, które posiadają wysoki potencjał dla produkcji żywności. Wśród potencjalnych obszarów towarowego i konkurencyjnego rolnictwa, które posiadają korzystne warunki rozwoju można wymienić: – obszary o wysokim potencjale przyrodniczym do produkcji rolniczej (lubelski, Niziny Śląskiej, miechowski, pyrzycki), – obszary warmińsko-mazurski i pomorski o korzystnych warunkach do wielkostadnego chowu zwierząt i karpacki z możliwością rozwoju mięsnego chowu owiec i krów mlecznych, – obszary rozwoju bioenergetyki (pomorski). Potencjalne obszary konkurencyjnego i towarowego rolnictwa wymagają spełnienia szeregu warunków. Choć są to obszary o korzystnych warunkach przyrodniczych, to w większości przypadków wymagają stopniowej poprawy struktury agrarnej, inwestycji w szeroko rozumianą infrastrukturę i szeroko rozumiane otoczenie rolnictwa, poprawy struktury demograficznej

i

poziomu

wykształcenia

właścicieli

gospodarstw

oraz

rozwoju

i optymalizacji łańcucha powiązań pomiędzy poszczególnymi ogniwami gospodarki żywnościowej oraz relacji rolnik-konsument. Są to zmiany długoterminowe wymagające wielu lat, które zapewne nie nastąpią w perspektywie do 2015 roku. Należy oczekiwać, że w najbliższych latach wzrośnie jednak znaczenie gospodarstw towarowych włączających się w konkurencję w skali kraju i na wzorcach przez nie wypracowanych kształtować się będą nowe gospodarstwa towarowe. Potencjalne obszary konkurencyjnego i towarowego rolnictwa wymagają stałego monitoringu i powinny być zabezpieczone przed przeznaczaniem ich na inne cele.

19

Pomimo tego, iż Polska jest w stanie wyprodukować więcej żywności niż jedynie na własne potrzeby, znacznym utrudnieniem, które wymaga od rolników większego zaangażowania wiedzy, sił i środków niż w innych częściach Europy, są niekorzystne warunki naturalne do prowadzenia produkcji rolnej, takie jak duży udział gleb słabych i zakwaszonych, niewielkie opady oraz krótki okres wegetacyjny. Cechy te stanowią obiektywne bariery dla rozwoju sektora rolnego i obszarów wiejskich. Rozwój przemysłu przetwórczego jest ściśle związany z sytuacją producentów pierwotnych. Przemysł przetwórczy jest podstawowym bezpośrednim odbiorcą płodów rolnych i jego kondycja wpływa bezpośrednio na sytuację dochodową rolników. Jednocześnie konieczne jest zapewnienie integracji pionowej między sektorem rolnym a przetwórstwem tak, aby umożliwić dostawy odpowiednio dużych i jednorodnych partii surowców, co z kolei pozwoli na wykorzystanie efektu skali. Należy podkreślić, iż obecne powiązania między produkcją pierwotną a przemysłem (a także sprzedażą hurtową) są słabo rozwinięte i budowa tych związków stanowi jeden z warunków konkurencyjności polskiego sektora rolnego. Dlatego też należy stymulować współpracę miedzy rolnikami a sektorem przetwórstwa i handlu hurtowego m. in. Kierując wsparcie do tych podmiotów, które współpracę taką prowadzą i oferować warunki preferencyjne, gdy współpraca ta jest nawiązywana z grupami producentów rolnych. Przemysł spożywczy zalicza się w Polsce do kluczowych dziedzin gospodarki. Wartość sprzedaży tej branży w roku 2007 wyniosła ok. 142 mld zł, co stanowi 16 % sprzedaży całego polskiego przemysłu. Przemysł spożywczy w 2007 r. zatrudniał 466,2 tys. osób tj. 14,8% zatrudnionych w całym przemyśle. Wysokość nakładów w przemyśle spożywczym stale rośnie, w 2007 r. wyniosła 6781,5 mln złotych (4373,9 mln złotych w roku 2000). Jednakże, wydajność pracy w polskim przemyśle spożywczym wynosi 13,3 tys. euro/1 zatrudnionego, podczas gdy w krajach UE-25 osiąga 50,5 tys. euro/1 zatrudnionego. Różnice w wydajności pracy kompensowana jest wciąż poprzez niższe koszty pracy oraz marże przetwórcze. Ponadto, należy się spodziewać, że z czasem przewaga konkurencyjna polskiego przetwórstwa wynikająca z niższych kosztów pracy będzie się zmniejszać co związane jest z trendem wyrównywania się kosztów pracy w warunkach Jednolitego Rynku. Oznacza to, że warunkiem zachowania konkurencyjności w najbliższym czasie jest ciągła modernizacja przetwórstwa produktów rolnych w kierunku zwiększania wydajności pracy.

20

B. Uwarunkowania środowiskowe Stan różnorodności biologicznej, gleb, zasobów wodnych, siedlisk przyrodniczych, w tym lasów na obszarach wiejskich determinowany jest przez intensywność produkcji rolniczej i takie jej elementy, jak przechowywanie nawozów i środków ochrony roślin, stosowanie odpowiednich agrotechnik, nawożenie, obsadę zwierząt, obecność stref buforowych. Zachowanie ukształtowanego przez długotrwałą działalność rolniczą krajobrazu, na który składa się bogactwo siedlisk i gatunków roślin i zwierząt, wymaga konsekwentnego wdrażania zrównoważonego rolnictwa, opierającego się na przestrzeganiu dobrych praktyk rolniczych. Gospodarowanie prowadzone na zasadach zrównoważonego korzystania z zasobów ziemi umożliwia utrzymanie gleb i wód w stanie niepogorszonym lub ich poprawę, zachowanie siedlisk typowych dla obszarów rolniczych oraz utrzymanie różnorodności biologicznej na obecnym poziomie. Polska zaliczana jest do krajów ubogich w zasoby wodne, zasoby wodne zaliczają się do najniższych w Europie. Wielkość zasobów wód powierzchniowych jest zmienna, zarówno w skali roku jak i wielolecia. Zasoby wodne nie są rozłożone równomiernie – problem deficytu wody dotyka centralną część kraju, zaś południowe rejony górskie są często nawiedzane przez opady intensywne. W przeliczeniu na jednego mieszkańca stanowią one jedynie 36% średniej europejskiej. Niekorzystną cechą klimatu są często występujące susze. Narażona jest na nie znaczna część kraju, w tym najbardziej: Nizina Wielkopolska, Pojezierze Wielkopolskie, Nizina Mazowiecka, Nizina Podlaska oraz północne krańce Wyżyny Lubelskiej. Występujący w Polsce niedobór wody jest czynnikiem ograniczającym wydajność produkcji rolnej, jak też możliwości rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też niezbędne jest podejmowanie działań mających na celu poprawę bilansu wodnego kraju. Klasyfikacja jakości wód powierzchniowych i podziemnych (GUS, 2005) wskazuje, że przeważają wody III i IV klasy jakości (1 193 punkty na 1 566 punktów pomiarowych), przy niewielkim udziale wód klasy II i braku wód w I klasie jakości. Stan czystości jezior jest znacząco lepszy (GUS, 2005), gdyż 61,7% jezior znajduje się w II klasie czystości, a tylko 6,9% zawiera wody pozaklasowe. Jakość wód powierzchniowych i podziemnych powinna ulegać ciągłej poprawie w związku z podejmowanymi działaniami na rzecz ograniczenia zanieczyszczeń, m.in. ze źródeł rolniczych oraz poprawą stanu sanitacji terenów wiejskich. Obszary wiejskie położone na terenach górskich i podgórskich są szczególnie cenne ze względu na pochodzące z nich zasoby wody pitnej oraz walory krajobrazowe i przyrodnicze. Są zatem dostarczycielami istotnych dóbr publicznych, których odbiorcami są mieszkańcy 21

całej Polski. Są to jednocześnie obszary o większych utrudnieniach w budowie infrastruktury i gospodarowaniu m.in. w zakresie rolnictwa, leśnictwa. Dlatego niezbędne jest stosowanie specyficznych

instrumentów

wsparcia

gospodarowania

na

obszarach

górskich,

w

szczególności w zakresie płatności o charakterze obszarowym i realizacji projektów inwestycyjnych. Dominacja ekstensywnego typu gospodarowania w polskim rolnictwie jest w dużym stopniu wynikiem występowania naturalnych utrudnień na obszarach wiejskich w Polsce (tzw. niekorzystnych warunków naturalnych, niesprzyjających intensywnej produkcji rolnej), choć wiąże się także z uwarunkowaniami społecznymi i ekonomicznymi. Za sprawą wspomnianych utrudnień, prowadzenie ekstensywnej, a jednocześnie konkurencyjnej produkcji rolnej w warunkach Jednolitego Rynku UE wymaga od polskich rolników większego zaangażowania wiedzy, sił i środków niż ma to miejsce w innych częściach Europy. Obiektywnymi i potencjalnymi utrudnieniami naturalnymi dla rozwoju sektora rolnego i obszarów wiejskich w Polsce są: duży udział gleb słabych (lekkich), niewielka suma średnich opadów rocznie, krótki okres wegetacyjny. Duży udział powierzchni użytków rolnych w Polsce (ponad 56%) stanowią obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) – przedstawione na Ryc. 5. Gruboziarnistość gleb lekkich ma konsekwencje w niskiej zdolności retencyjnej co wraz z niskimi opadami bardzo niekorzystnie wpływa na stosunki wodne w okresie wegetacyjnym, zwłaszcza na Niżu Polskim, gdzie w sezonie wegetacyjnym deficyty wody dochodzą do poziomu 250 mm. Do istotnych zagrożeń związanych z jakością środowiska należy zaliczyć czynniki degradujące glebę jak: erozja wietrzna, wodna powierzchniowa oraz wąwozowa, które dotyczą odpowiednio 27,6%(1% w stopniu silnym), 28,5% (11% w stopniu średnim, 3,7% w stopniu silnym)oraz 17,5% gruntów rolnych i leśnych. Wyraźny spadek zwartości materii organicznej w glebie stwierdzono na 54% gruntów ornych. Erozja gleb jest skutkiem silnego odlesiania w przeszłości, a w konsekwencji upraszczania struktury krajobrazu, jak również niewłaściwego użytkowania gleby na obszarach podatnych na erozję, takich jak zbocza. Erozja prowadzi do pogorszenia warunków gospodarowania, wyjaławiania gleby oraz powstawania wąwozów. W Rzeczypospolitej Polskiej erozja wodna jest poważnym zagrożeniem. Z tego powodu zwiększanie obszarów leśnych kosztem gruntów słabych bonitacyjnie pozwala realizować dwa istotne zadania 22

jedno wynikające bezpośrednio z Krajowego Programu Zwiększania Lesistości, drugie czasem pomijane, ale niemniej ważne - walkę z erozją wietrzną i wodną. Ponadto zalesienia stabilizują grunty i wpływają dodatnio na retencjonowanie wody w glebie. Najsilniej na erozję wodną powierzchniową narażone są obszary górskie i wyżynne, zbudowane ze skał mało zwięzłych. Erozja średniego stopnia dotyka głównie obszary pojezierzy. Erozja wodna powierzchniowa i wietrzna sprzyjają eutrofizacji wód powierzchniowych fosforem wynoszonym z materiałem glebowym. Istotnym zagrożeniem dla gleb jest również zaprzestanie działalności rolniczej na użytkach rolnych. Powierzchnia odłogów i ugorów na gruntach ornych w Polsce w 2005 r. wyniosła 1 028,6 tys. ha (GUS 2006). Przyczyny wynikają zazwyczaj z warunków naturalnych (jakość gleb, rzeźba terenu, warunki wodne) oraz gospodarczo-organizacyjnych a także czynników zewnętrznych wobec gospodarstwa. Ekosystemy leśne odgrywają niezmiernie ważną rolę w procesie wiązania dwutlenku węgla i jego wyłączania z obiegu na całe dziesięciolecia. Jest to tym bardziej istotne, ponieważ CO2 uważany jest za jeden z głównych gazowych składników powietrza, powodujących powstawanie efektu cieplarnianego. Lasy spełniają niezwykłą rolę w retencjonowaniu i łagodzeniu ekstremalnych stanów przepływu wód powierzchniowych i gruntowych, przeciwdziałaniu degradacji i erozji gleb oraz stepowieniu krajobrazu czy też korzystnej modyfikacji warunków hydrologicznych i topoklimatycznych na terenach rolniczych. Szacuje się, że na skutek konsekwentnej realizacji celów polityki leśnej państwa powinno nastąpić zwiększenie lesistości kraju do 30% w roku 2020 i 33% po roku 2050 (Krajowy Program Zwiększania Lesistości, 2003)12. Skala gruntów przeznaczonych do zalesienia jest oceniana w perspektywie 2050 roku na poziomie do 1,5 mln ha gruntów rolnych. Natomiast w bliższej perspektywie, czyli w latach 2001- 2020 liczba ha gruntów do zalesiania wyniesie ok. 700 tys. ha. Realizacja zalesień jest również istotna z uwagi na fakt, iż obecnie wskaźnik lesistości w Polsce jest dosyć niski (28,8%) w porównaniu do UE-25, gdzie wynosi 31% (EUROSTAT 2000). Powierzchnia leśna przypadająca na 1 mieszkańca Polski wynosi 0,24 ha i jest to jeden z najniższych wskaźników w regionie środkowoeuropejskim. Działalność rolnicza powinna być prowadzona w sposób przyjazny dla środowiska, 12

,,Krajowy program zwiększania lesistości" (KPZL) został przyjęty przez Radę Ministrów w czerwcu 1995 r. zaktualizowany został w 2003 r. 23

zgodnie ze obowiązującymi wspólnotowymi standardami. Walory środowiskowe siedlisk przyrodniczych na terenach wiejskich są zagrożone wskutek intensyfikacji produkcji rolniczej, wypalania traw, a także porzucania użytków zielonych o niskich walorach paszowych w sytuacji ograniczenia pogłowia zwierząt. Konieczne jest zatem wspieranie gospodarowania na użytkach rolnych w celu ochrony gatunków roślin i zwierząt na siedliskach

powiązanych

z

działalnością

rolniczą.

Temu

celowi

służą

szeroko

rozpowszechnione w UE programy rolno-środowiskowe. Ryc. 5 Obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania

Źródło: Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, przyjęty przez Komisję Europejską decyzją z dnia 7 września 2007 r.

Zrównoważone rolnicze użytkowanie terenów, a w szczególności użytków zielonych, jest pożądane dla utrzymania siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków roślin i zwierząt. 24

Takie gospodarowanie chroni te siedliska przed sukcesją drzew i krzewów, która zagraża trwałości ich walorów przyrodniczych.

C. Zróżnicowanie obszarów wiejskich pod kątem zasięgu oddziaływania dużych ośrodków miejskich Obszary wiejskie są znacznie zróżnicowane pod względem ekonomicznym, społecznym i strukturalnym, w zależności od regionu kraju. Perspektywy rozwoju obszarów wiejskich w poszczególnych województwach kraju zależą w dużej mierze od stanu i rodzaju gospodarki na obszarach wiejskich, zasięgu oddziaływania największych ośrodków miejskich oraz powiązań w relacji „miasto-wieś”. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania można wyróżnić następujące trzy kategorie obszarów wiejskich: a. ściśle powiązane z dużym miastem13- obszary wiejskie położone w bezpośrednim sąsiedztwie ośrodka miejskiego i stanowiące głównie jego strefę podmiejską; obszary te charakteryzuje zróżnicowanie struktury funkcjonalnej i słabnąca różnorodność i intensywność zjawisk społeczno- gospodarczych w miarę oddalania się od granic miasta w kierunku „właściwych” obszarów wiejskich; b. w zasięgu oddziaływania dużego miasta14- obszary wiejskie położone poza strefami podmiejskimi z zadowalającą dostępnością czasową do ośrodka miejskiego; znajdują się one wprawdzie poza zasięgiem bezpośredniego oddziaływania dużego miasta, ale są dogodnie położone względem szlaków komunikacyjnych i mogą czerpać korzyści z dyfuzji procesów rozwojowych, która obok ich endogenicznego potencjału powinna przyczyniać się do ich rozwoju; c. peryferyjne- obszary wiejskie o dominującej roli funkcji powierzchniowych (rolnictwo i leśnictwo), często charakteryzujące się nagromadzeniem niekorzystnych zjawisk społeczno- gospodarczych, bez wyraźnego oddziaływania któregoś z dużych ośrodków miejskich i z ograniczoną dostępnością komunikacyjną; w wielu przypadkach są to obszary o konkurencyjnym rolnictwie lub atrakcyjne turystycznie, co może być jednym ze źródeł ich endogenicznego potencjału. Powyższe kategorie powinny być brane pod uwagę przy formułowaniu i adresowaniu instrumentów rozwoju obszarów wiejskich.

13

pojęcie dużego miasta obejmuje miasta lub aglomeracje liczące co najmniej 150 tys. mieszkańców i wszystkie stolice województw – łącznie 22 miasta lub aglomeracje 14 pojęcie dużego miasta obejmuje miasta lub aglomeracje liczące co najmniej 150 tys. mieszkańców i wszystkie stolice województw – łącznie 22 miasta lub aglomeracje 25

Przybliżeniem obszaru powyższych trzech kategorii obszarów wiejskich są wyniki analizy przeprowadzonej przez Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Kraju na zlecenie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Za największe ośrodki miejskie uznano 22 miasta lub aglomeracje liczące co najmniej 150 tys. mieszkańców lub będące siedzibą władz wojewódzkich. Wybór ten był podyktowany potrzebą wyłonienia w oparciu o przejrzyste kryteria największych ośrodków miejskich, które mogą znacząco oddziaływać na obszary wiejskie. Próg 150 tys. mieszkańców przyjęto, że względu na fakt, iż miasta mniejsze, liczące od 100-150 tys. mieszkańców, tworzą liczną grupę kilkunastu miast i są bardzo zróżnicowane, a ponadto w ostatnich latach w paru miastach liczących jeszcze niedawno ponad 100 tys. mieszkańców spadła liczba ludności poniżej tego progu (Słupsk, Grudziądz). Miast liczących od 150 do 200 tys. mieszkańców jest natomiast jedynie 6, w tym 3 na terenie aglomeracji górnośląskiej, a spośród pozostałych dwa są stolicami województw. Dołączenie zaś do zbioru miast uznawanych za największe ośrodki miejskie 3 mniejszych miast wojewódzkich, tj. Opola, Gorzowa Wlkp. i Zielonej Góry wynika z ich roli jako centrów administracyjnych i największych ośrodków miejskich na terenie województw opolskiego i lubuskiego. Podobną grupę największych ośrodków miejskich uzyskalibyśmy przyjmując kryterium, że miasto lub aglomeracja ma być siedzibą władz wojewódzkich wojewódzkich lub uzyskiwać dochody własne wyższe od co najmniej jednego z miast wojewódzkich. Wówczas lista ww. 22 największych ośrodków miejskich powiększyłaby się o tylko o jedno miasto – Płock, liczący ok. 127 tys. mieszkańców. Rycina 6 obrazuje rdzenie i strefy podmiejskie zarysowanych powyżej 22 największych ośrodków miejskich oraz pozostałe miasta liczące co najmniej 50 tys. mieszkańców, które mogłyby pełnić rolę subregionalnych centrów rozwoju, zaś Rycina 6 ilustruje typy dostępności czasowej. Obszary charakteryzujące się słabą dostępnością czasową mogą stanowić przybliżenie obszarów peryferyjnych z następującymi zastrzeżeniami: •

poza ww. 22 największymi ośrodkami miejskimi także mniejsze miasta mogą odgrywać rolę istotnych centrów rozwoju gospodarczego o zróżnicowanym zasięgu oddziaływania – w pierwszej kolejności Płock, który jako jedyne miasto lub aglomeracja, nie spełniające przyjętych kryteriów, osiąga dochody własne przewyższające dochody niektórych miast objętych analizą;

•

część miast powiatowych z racji swojego potencjału gospodarczego lub lokalizacji usług publicznych o znaczeniu ponadpowiatowym pełni funkcje centrów

26

subregionalnych (nie są to wyłącznie miasta należące do grupy 49 byłych miast wojewódzkich);

Ryc. 6 – 22 największe ośrodki miejskie i ich strefy podmiejskie

Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015 roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom 16/2009)

27

Ryc. 7 – Typy dostępności czasowej do 22 największych ośrodków miejskich

Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015 roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom 16/2009)

•

sieć miast powiatowych, w których zlokalizowane są ważne usługi publiczne (m.in. z zakresu edukacji, sądownictwa, komunikacji publicznej, służby zdrowia i ratownictwa) ma istotne znaczenie również dla rozwoju obszarów wiejskich na terenie poszczególnych powiatów;

28

•

pozostałe ośrodki miejskie jako lokalne centra usługowe mają również istotne znaczenie dla obszarów wiejskich, mimo iż nie są ani dużymi centrami gospodarczymi, ani administracyjnymi, które mogą wykreować dyfuzję procesów rozwojowych na obszary wiejskie;

•

miasta liczące do 5 tys. mieszkańców są uznawane za integralną część obszarów wiejskich. Z obrazu ujętego na Rycinie 7 wynika, że największe dwa ciągłe obszary peryferyjne są

zlokalizowane: •

na Pomorzu (wraz z powiatami z północnej części woj. wielkopolskiego) poza zasięgiem oddziaływania aglomeracji gdańskiej i Szczecina oraz

•

we wschodniej części Polski: w północnej i wschodniej części województw mazowieckiego i warmińsko-mazurskiego oraz w woj. podlaskim, lubelskim i podkarpackim poza zasięgiem oddziaływania Białegostoku, Lublina i Rzeszowa (do obszaru tego można zaliczyć także kilka powiatów na wschodzie województw świętokrzyskiego i małopolskiego).

Należy podkreślić, że w miarę realizacji inwestycji infrastrukturalnych i systemowych (np. z zakresu integracji komunikacji lokalnej z regionalnymi systemami kolejowej komunikacji publicznej) obszar peryferyjny będzie ograniczany i kolejne gminy obok możliwości korzystania z endogenicznego potencjału będą miały możliwość czerpania korzyści z dostępności dużego ośrodka miejskiego, w szczególności z dostępności jego rynku pracy. Krótki czas dojazdu do dużego ośrodka miejskiego jest ważnym czynnikiem rozwojowym, poprawiającym atrakcyjność obszarów wiejskich jako miejsca zamieszkania czy prowadzenia działalności gospodarczej, choć należy pamiętać o ryzyku pojawienia się także skutków negatywnych w zakresie np. presji na zabudowę terenów cennych przyrodniczo lub o dobrej jakości gleb czy też zaburzenia ładu przestrzennego. Procesy

globalizacji

prowadzące

do

szybszego

rozwoju

gospodarczego

koncentrującego się w o wokół największych ośrodków miejskich są szansą i zagrożeniem dla obszarów wiejskich - zagrożeniem ze względu na ryzyko nadmiernego odpływu osób z obszarów wiejskich i tworzenia się przez to obszarów o zachwianej strukturze społeczności lokalnej pod względem wieku, płci czy poziomu wykształcenia – szansą na dyfuzję procesów rozwojowych i większe możliwości uzyskiwania dochodów przez mieszkańców obszarów wiejskich bez zmiany miejsca zamieszkania, dzięki wahadłowej mobilności przestrzennej, 29

nowoczesnym narzędziom komunikowania się poprzez Internet, elastycznym formom pracy oraz zwiększaniu kapitału ludzkiego i społecznego na obszarach wiejskich.

D. Endogeniczny potencjał obszarów wiejskich Proces rozwoju obszarów wiejskich jest wypadkową wielu czynników, w szczególności czynników związanych z: ludnością i dziedzictwem kulturowym, przedsiębiorczością i atrakcyjnością

inwestycyjną,

zasobami

naturalnymi

i

środowiskiem,

rolnictwem

i gospodarką żywnościową, szansami edukacyjnymi, jakością i dostępnością usług publicznych, dostępnością centrów rozwoju i głównych szlaków komunikacyjnych oraz dostępnością

informacji

i

technik

nowoczesnego

komunikowania

się. Jednym z

podstawowych wyzwań dla spójności terytorialnej Polski jest ograniczanie dysproporcji pomiędzy obszarami wiejskimi i miejskimi. Szczególnego znaczenia nabiera kwestia wyrównywania dostępu do usług publicznych wewnątrz regionów, w szczególności na obszarach wiejskich (np. do edukacji, służby zdrowia, kultury, systemów komunikacji publicznej). Endogeniczny potencjał obszarów wiejskich ma swoje źródła w kapitale ludzkim i społecznym, walorach przyrodniczych i kulturowych, warunkach naturalnych do określonych form gospodarowania, m.in. dla rolnictwa czy turystyki oraz w infrastrukturze technicznej i społecznej. Istotną rolę w procesie rozwoju obszarów wiejskich odgrywa poziom wykształcenia ich mieszkańców. Analizując poziom wykształcenia ludności należy na samym początku wskazać na ewidentny podział przestrzeni na linii „miasto-wieś” (udział ludności z wykształceniem wyższym na wsi wynosił w 2002 roku 4,2% versus 13,6% w miastach). Można uznać, że wykształcenie wyższe i średnie na obszarach wiejskich jest swego rodzaju „dobrem rzadkim”. Udział osób lepiej wykształconych na wsi będzie systematycznie wzrastał, jednakże istniejące zróżnicowania regionalne, a szczególnie obserwowane na osi kontinuum miejsko-wiejskiego, będą się utrwalały (obecnie co piąty mieszkaniec miasta posiada wykształcenie wyższe, zaś na wsi, tylko co dwudziesty). Na Rycinie 8 wyraźnie widoczna jest silna koncentracja gmin o najwyższym wskaźniku wykształcenia w pobliżu największych ośrodków miejskich oraz na obszarach szczególnie atrakcyjnych turystycznie. Wart podkreślenia jest również fakt, iż gminy o wyższym udziale osób lepiej wykształconych są zlokalizowane wzdłuż głównych szlaków komunikacyjnych. 30

Najniższymi wartościami poziomu wykształcenia charakteryzują się gminy położone w znacznym oddaleniu od centrów rozwojowych, przy granicach województw. Na tych obszarach nakładają się na siebie dwa niekorzystne uwarunkowania – mała dostępność przestrzenna do szkół wyższych w większych miastach oraz brak lub niedobór takich placówek na miejscu, a w niektórych przypadkach zbyt niska jakość kształcenia w mniejszych ośrodkach miejskich. Ponadto z takich gmin odpływają do miasta młodzi, najlepiej wykształceni mieszkańcy, co powoduje, że na wsi pozostają osoby starsze i słabiej wykształcone.15 Jedną z najważniejszych form wpływających na wyrównywanie szans edukacyjnych od najmłodszych lat jest zapewnienie dzieciom z obszarów wiejskich i miast porównywalnego startu w procesie edukacji poprzez upowszechnienie edukacji przedszkolnej na obszarach wiejskich. Szacuje się, iż aktualnie w Polsce wychowaniem przedszkolnym objętych jest ogółem 52,6% dzieci w wieku 3-5 lat (w mieście 70,6%, na wsi 28,4%). W roku szkolnym 2007/2008 wskaźnik ten wynosił odpowiednio: ogółem 47,3%, w miastach 65,7% i na wsi 23,1%. Wzrosła także liczba przedszkoli (publicznych i niepublicznych) z 7844 w 2007 r. do 8179 w 2008 r. Ponadto w całym kraju powstało 636 publicznych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego (497 punktów przedszkolnych oraz 139 zespołów wychowania przedszkolnego). Na podstawie dostępnych danych można również stwierdzić, iż choć obecnie w każdej gminie dzieci mają dostęp do różnych placówek wychowania przedszkolnego: przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego albo oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych.16, to jednak nie są zaspokojone wszystkie potrzeby w tym zakresie. Różnicowanie szans edukacyjnych pomiędzy miastem a wsią występuje na kolejnych etapach kształcenia aż do poziomu studiów. Do najważniejszych należy zaliczyć: niedobór nauczycieli „przedmiotów deficytowych” w szkołach wiejskich (np. informatyki, języka angielskiego), niższą dostępność zajęć pozalekcyjnych, mniejsze możliwości dokształcania się nauczycieli ze szkół wiejskich, łączenie klas różnych poziomów wiekowych w grupy zajęciowe, niższy standard wyposażenia szkół w szczególności w nowoczesne pomoce 15

Do charakterystyki poziomu wykształcenia ludności wykorzystano wskaźnik liczby osób z wykształceniem wyższym i średnim w wieku powyżej 18 lat. Dzięki temu uniknięto pojawienia się wartości odstających, związanych z dużą koncentracją ludności z wykształceniem wyższym w jakieś konkretnej gminie, wynikającą ze szczególnych lokalizacji na jej terenie wyspecjalizowanych instytucji (Andrzej Rosner [red.], Zróżnicowanie poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego obszarów wiejskich a zróżnicowanie dynamiki przemian, Problemy Rozwoju Wsi i Rolnictwa, Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN, Warszawa 2007). 16

Wg danych Systemu Informacji Oświatowej nadesłanych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. 31

naukowe czy nowoczesne boiska oraz sale gimnastyczne, barierę finansową i komunikacyjną związaną z nauką poza miejscem zamieszkania, utrudniony dostęp do informacji w formie elektronicznej, obciążenie pracą w gospodarstwie rolnym, często niższe aspiracje edukacyjne mające swoje źródło w statystycznie niższym poziomie wykształcenia rodziców. Istotną rolę na obszarach wiejskich odgrywa kapitał społeczny. Odzwierciedla on możliwości danej społeczności podejmowania wspólnych działań grupowych opierających się na więziach, normach i zaufaniu funkcjonujących w tej społeczności. Mierzenie kapitału społecznego nie jest łatwe. Poniżej zestawiono opis kilku przejawów kapitału społecznego. Jedną z głównych i podstawowych form zrzeszeń mieszkańców na obszarach wiejskich są. zespoły artystyczne. Najwyższy poziom uczestnictwa w zespołach artystycznych i kołach zainteresowań odnotowywany jest na Podkarpaciu, w Małopolsce, na Lubelszczyźnie, Warmii i Mazurach, Pomorzu oraz w Polsce centralnej. Po części większa aktywność w Polsce wschodniej wynika z większej liczby domów kultury i świetlic przypadających na 1000

mieszkańców, jednakże

przede

wszystkim należy

ją

wiązać

z większym

zaangażowaniem ludności wiejskiej w krzewienie lokalnej kultury oraz różnorodnością kulturową wynikająca z różnorodności etnicznej. Frekwencja

wyborcza,

czyli

partycypacja

obywatelska

w procedurach

demokratycznych, wyznacza również w pewien sposób aktywność społeczną mieszkańców. Najwyższą frekwencją charakteryzują się zarówno obszary kilku powiatów województw mazowieckiego, podlaskiego i wielkopolskiego, jak również obszary podmiejskie (Ryc. 9). Ponadto tradycyjnie najwyższe zaangażowanie obywatelskie występuje w na terenie dawnej Galicji oraz na Kaszubach. W przypadku wschodniej części woj. opolskiego niska frekwencja jest wynikiem dużej różnicy pomiędzy osobami umieszczonymi na listach wyborców, a osobami rzeczywiście przebywającymi na tym terenie z powodu wyjazdów do pracy do Niemiec. Rodzącą się formą aktywności społecznej mieszkańców obszarów wiejskich jest inicjatywa Leader realizowana obecnie poprzez IV oś Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Dzięki oddolnemu podejściu społeczności lokalne na obszarach wiejskich uzyskują możliwość formułowania strategii rozwoju i realizacji projektów najistotniejszych dla wdrażania tych strategii. Trzeba podkreślić, że obszary wiejskie, na których w ujęciu powierzchniowym dominuje gospodarka rolna i leśna, obejmują zdecydowaną większość terenów cennych

32

przyrodniczo i to nie tylko tych, które podlegają różnym formom prawnej ochrony. Tereny te są niezwykle cenne z powodu występowania dziko żyjących zwierząt i wielu gatunków roślin. Z tego powodu niezbędne jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszarów wiejskich. Wraz z walorami kulturowymi stanowią one istotne źródło endogenicznego potencjału obszarów wiejskich.

Ryc. 8. Udział mieszkańców powyżej 18 lat z wykształceniem wyższym i średnim, 2002

Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015 roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom 16/2009)

33

Ryc. 9 Średnia frekwencja na obszarach wiejskich w kilku ostatnich wyborach

Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015 roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom 16/2009)

Rolnictwo nie tylko wytwarza żywność, ale jest także ściśle powiązane z licznymi dobrami publicznymi (woda, powietrze, las, zasoby genetyczne, krajobraz i inne), z których korzysta całe społeczeństwo.. Rozsądne eksploatowanie i gospodarowanie tymi dobrami prowadzi do poprawy warunków życia i pracy zarówno rodzin żyjących na wsi, jak i miastach.

Ochrona,

pielęgnowanie

i

wykorzystanie

zasobów

przyrodniczych

i

krajobrazowych obszarów wiejskich oznacza dbałość o dobro publiczne, z którego korzystać

34

mogą zarówno mieszkańcy obszarów wiejskich, jak i mieszkańcy miast podczas wypoczynku na obszarach wiejskich. Zasoby przyrodnicze i krajobrazowe obszarów wiejskich powinny być skutecznie chronione przez odpowiednie akty prawa krajowego i miejscowego, w tym przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także poprzez inwestycje w zabezpieczenie i zagospodarowanie obszarów chronionych. Ochrona krajobrazu wymaga stworzenia przejrzystych i konsekwentnie przestrzeganych zasad zagospodarowania przestrzennego, które powinny chronić krajobraz przed degradacją powodowaną przez bezładną zabudowę. Różnorodność biologiczna Polski należy do jednej z najwyższych w Europie. Utrzymywanie się na tych terenach tradycyjnego typu gospodarki rolnej umożliwiło zachowanie cennych krajobrazów rolniczych o wysokiej różnorodności biologicznej oraz zasobów genowych w prymitywnych odmianach roślin użytkowych i rasach zwierząt hodowlanych. Na skutek zachowania tradycyjnych form ekstensywnej gospodarki rolnej do naszych czasów zachowały się też miejscowe odmiany roślin uprawnych oraz lokalne rasy zwierząt gospodarskich. Polska posiada znaczące zasoby genetyczne zwierząt gospodarskich. W ich skład wchodzi 215 rodzimych ras zwierząt gospodarskich. Rasy rodzime są szczególnie przydatne do utrzymywania w systemie produkcji ekstensywnej połączonej z wypasem

ekologicznym,

co

pozwala

na

efektywne

zagospodarowanie

terenów

półnaturalnych, o ubogich zasobach paszowych. W Polsce wyznaczone są różne formy obszarów chronionych, które obejmują tereny rolne i leśne, tj. rezerwaty przyrody, parki narodowe, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, zespoły przyrodniczo krajobrazowe i użytki ekologiczne. Wiele obszarów wyróżniających się szczególnymi wartościami przyrodniczymi położonych jest na użytkach rolnych. W Polsce większość najcenniejszych przyrodniczo obszarów i obiektów objęto ochroną prawną w formie 23 parków narodowych (zajmujących 317 233,8 ha), 1 395 rezerwatów przyrody (zajmujących 165 244,7 ha), 120 parków krajobrazowych (zajmujących 2 516 855,7 ha) i 449 obszarów chronionego krajobrazu (7 044 459,7 ha). Oprócz tych głównych form ochrony przyrody na terenie Polski wyznacza się również użytki ekologiczne, stanowiska dokumentacyjne i zespoły przyrodniczo-krajobrazowe oraz pomniki przyrody. W sumie 32,5% powierzchni kraju objętych jest ochroną. Niektóre obszary, ze względu na swoją wysoką rangę przyrodniczą, uzyskały status o znaczeniu międzynarodowym: Białowieski Park Narodowy wpisano na Listę Światowego 35

Dziedzictwa UNESCO, 9 obiektów uznano za Rezerwaty Biosfery (Parki Narodowe: Babiogórski, Białowieski, Bieszczadzki, Kampinoski, Karkonoski, Słowiński, Tatrzański, rezerwat przyrody „Jezioro Łuknajno” oraz „Polesie Zachodnie”), 8 obiektów umieszczono w spisie Konwencji Ramsarskiej (rezerwaty przyrody: Łuknajno, Karaś, Oświn, Świdwie, Słońsk - obecnie w granicach PN „Ujście Warty”, Stawy Milickie oraz dwa parki narodowe Biebrzański i Słowiński). Na terenie Polski funkcjonują również 4 transgraniczne Rezerwaty Biosfery (Polsko-Białoruski Rezerwat Biosfery Puszcza Białowieska, Polsko–Ukraińsko– Słowacki Rezerwat Biosfery Karpaty Wschodnie, Polsko-Słowacki Rezerwat Biosfery Tatry i Polsko-Czeski Rezerwat Biosfery Karkonosze). Wiele obszarów wyróżniających się szczególnymi wartościami przyrodniczymi położonych jest na użytkach rolnych. W 2005 r. 12% powierzchni parków narodowych stanowiły grunty rolne. Parki krajobrazowe obejmują w Polsce 120 obiektów, stanowiąc tym samym 8,33% powierzchni kraju, z tego najliczniejsza grupa parków krajobrazowych (16 obiektów) znajduje się w województwie Lubelskim. Te cenne przyrodniczo tereny obejmują 34,78% (905 496,2 ha) użytków rolnych Polski. Jednocześnie największy udział użytków rolnych w powierzchni parków krajobrazowych znajduje się województwach kujawskopomorskim (50,54%) oraz wielkopolskim (52,23%). W przypadku obszarów chronionego krajobrazu, na które składa się 449 obiektów, aż 65 odnaleźć można w województwie warmińsko-mazurskim. Tereny te, o zróżnicowanych ekosystemach, chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz obejmują 2 833 865,2 ha użytków rolnych Polski. Sieć Natura 2000 znajduje się w Polsce w fazie tworzenia. Obszary te obejmują 5 644 967 ha lądowej powierzchni kraju, co stanowi 16,23 % powierzchni administracyjnej Polski. Lasy na obszarach Natura 2000 zajmują 3 099 221 ha (55 % obszarów Natura 2000), , użytki zielone wraz z nieużytkami zajmują powierzchnię 748 725 ha, a grunty orne – 979 264 ha. Grunty rolne stanowią zatem 31% obszarów Natura 2000. Ponadto w zakres sieci Natura 2000 wchodzą: wody – 341 042 ha, tereny zabudowane – 41 082 ha oraz inne tereny– 435 633 ha. Oprócz terenów, które zostały objęte szczególną regulacją prawną dla osiągnięcia określonych celów i realizacji określonych potrzeb (zgodnie z przepisami o Ochronie Przyrody, Dyrektyw: Ptasiej i Siedliskowej), obecnie trwają prace nad wykonaniem wstępnej koncepcji wyznaczenia na obszarach wiejskich Polski obszarów o wysokich walorach przyrodniczych, użytkowanych w sposób rolniczy (z ang. High Nature Value Farmland – HNV). W związku z dominującym w Polsce, zarówno z punktu widzenia produkcji rolnej jak 36

i leśnej, ekstensywnym typem gospodarowania na obszarach wiejskich, tereny te stanowią półnaturalne siedliska dla wielu gatunków dziko żyjących tam zwierząt i roślin. Takie półnaturalne ekosystemy rolne, leśne i łąkowe są bardzo cenne przyrodniczo i charakteryzują się dużą różnorodnością biologiczną. Zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych polskich obszarów wiejskich jest niezbędne, ponieważ wraz z walorami kulturowymi stanowią one istotne źródło endogenicznego potencjału tych obszarów. Warto krótko scharakteryzować także kwestię potencjału rozwoju turystyki na obszarach wiejskich. Gminy o istotnej funkcji turystycznej koncentrują się w pasie nadmorskim, na obszarze pojezierzy, w szczególności na Warmii i Mazurach oraz w pasmach górskich. Atrakcyjne turystycznie są także gminy obejmujące tereny parków narodowych, zbiorników wodnych dostępnych do celów rekreacyjnych czy zawierające na swym terenie istotne obiekty kultury czy dziedzictwa narodowego, ale także miejsca specjalnie zorganizowanych atrakcji dla określonych grup turystów, np. dzieci. Ostatnie lata charakteryzuje intensywny rozwój turystyki wiejskiej. Zaczyna być ona postrzegana jako ważna gałąź aktywności gospodarczej w skali lokalnej, regionalnej i krajowej, przyczyniając się tym samym do aktywizacji społecznej i gospodarczej obszarów wiejskich. Turystyka wiejska wpływa na rozwój przedsiębiorczości i stanowi alternatywne źródło dochodu. W ramach turystyki wiejskiej rozwijają się usługi, handel i drobna wytwórczość. Typowe gospodarstwa agroturystyczne dysponują na ogół kilkoma lub kilkunastoma miejscami noclegowymi i oferują usługi oraz atrakcje związane z wsią i rolnictwem, np. wyżywienie z wykorzystaniem własnych produktów, wędkowanie, grzybobranie, polowania, jazdy konne, wycieczki rowerowe. Z danych Instytutu Turystyki wynika, że w 2007 r. na obszarach wiejskich działało 8 790 kwater agroturystycznych z 87 144 miejscami noclegowym. Agroturystyka najlepiej rozwija się na terenach górskich oraz pojeziernych, zwłaszcza w Karpatach i na Pojezierzu Mazurskim. W województwach: małopolskim, podkarpackim i warmińsko-mazurskim wg danych Instytutu Turystyki za 2007 rok występowało około 40% wszystkich kwater agroturystycznych w Polsce. Obiekty całoroczne stanowią ok. ¾ wszystkich kwater agroturystycznych. W przyszłości można oczekiwać dalszego dynamicznego rozwoju tej formy działalności gospodarczej na wsi, ale będzie się ona koncentrowała w przeważającym stopniu na obszarach atrakcyjnych przyrodniczo i kulturowo. Szacuje się, że w skali roku

37

wypoczynek na wsi zainteresować może około 1,6 mln (około 8%) mieszkańców miast. W krajach Unii Europejskiej z wypoczynku na wsi korzysta około 25% mieszkańców. Większe znaczenie na obszarach wiejskich Polski może mieć rekreacja połączona z turystyką

sobotnio-niedzielną

(weekendową).

Wyjazdy

poza

miasto

są

bardzo

powszechnym sposobem spędzania wolnego czasu przez mieszkańców miast. Musi temu towarzyszyć atrakcyjna oferta turystyczna docelowego obszaru oraz zapewnienie dobrej dostępności komunikacyjnej. Szczególnie istotny jest czas dojazdu, który powinien być możliwie najkrótszy. W przeciwnym wypadku mieszkańcy miast będą wybierać tereny podmiejskie, które mogą oferować mniej atrakcji turystycznych, ale za to są dostępne w krótkim czasie. Nie słabnie zainteresowanie budową tzw. drugich domów, z których część zmienia funkcje na całoroczne rezydencje. Presja na niektóre obszary ze strony mieszkańców miast jest tak duża, że część powierzchni użytków rolnych jest odrolniana i przeznaczana pod zabudowę domków letniskowych. Nadmierna rozbudowa osiedli letniskowych może jednak stanowić zagrożenie dla środowiska przyrodniczego i krajobrazu. Wsie, które nie posiadają kanalizacji oraz właściwego systemu utylizacji nieczystości, a przy tym nadmiernie zabudowane osiedlami letniskowymi, zatracają swoje pierwotne cechy stanowiące o ich atrakcyjności. Infrastruktura jest uznawana za bardzo istotny endogeniczny element kształtujący procesy

rozwoju

społeczno-gospodarczego.

Infrastruktura

techniczna

jest

jednym

z podstawowych elementów zagospodarowania przestrzennego. i „decyduje w dużej mierze o możliwościach rozwoju inicjatyw gospodarczych i przyciąganiu kapitału z zewnątrz, możliwościach

modernizacji

i

wzrostu

produkcji

rolniczej

oraz

kształtowaniu

wielofunkcyjności wsi i warunków życia mieszkańców”17. Infrastruktura techniczna odgrywa również szczególną rolę w kształtowaniu osadnictwa, jest jednym z elementów atrakcyjności regionalnej oraz pełni istotną funkcję w zachowaniu odpowiednich parametrów środowiska przyrodniczego. Niedostateczny stopień wyposażenia w infrastrukturę może stanowić zagrożenie degradacji środowiska przyrodniczego, barierę dla rozwoju społecznogospodarczego oraz obniżać warunki bytowe mieszkańców.

17

Danuta Kołodziejczyk, Kierunki rozwoju pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich, {w:} Jerzy Bański (red.), Polska przestrzeń wiejska: procesy i perspektywy, „Studia Obszarów Wiejskich” nr 6, IGiPZ PAN, Polskie Towarzystwo Geograficzne, Warszawa 2004, s. 52). 38

Słabo rozwinięta infrastruktura techniczna na wsi stanowi jedną z najpoważniejszych barier wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich. Nieodpowiedni stopień rozwoju infrastruktury technicznej wpływa niekorzystnie na warunki życia i gospodarowania na wsi i obniża atrakcyjność tych terenów dla potencjalnych inwestorów. Jednym z najważniejszych problemów obszarów wiejskich jest dysproporcja między zaopatrzeniem w wodę z wodociągów sieciowych a kontrolowanym usuwaniem ścieków. Dystans dzielący dostępność urządzeń dostarczających wodę i odbierających ścieki świadczył o nieharmonijnym rozwoju sieci wodno-kanalizacyjnej oraz niewłaściwym rozumieniu procesu użycia wody w gospodarce i jej obiegu w środowisku. Tylko równomierny rozwój obydwu rodzajów sieci oraz trzeciego ważnego elementu, jakim są oczyszczalnie ścieków, może rzeczywiście przyczyniać się do poprawy warunków bytowych ludności oraz stanu środowiska przyrodniczego. Niewiele jest obszarów wiejskich, które posiadają wysoki poziom wyposażenia w obydwie analizowane sieci infrastruktury technicznej. Należą do nich niewielkie kompleksy gmin na Żuławach Wiślanych, Pobrzeżu Bałtyku, w sąsiedztwie Szczecina i Poznania, w zachodniej części woj. dolnośląskiego i na północy woj. podkarpackiego (Ryc. 10). W miarę upowszechniania korzystania z technologii informatycznych coraz większym problemem stają się dysproporcje w dostępie do Internetu pomiędzy miastem a wsią. Należy mieć nadzieję, że w okresie programowania 2007-2013/15 nastąpi w szerokim zakresie udostępnienie Internetu mieszkańcom obszarów wiejskich w taki sposób, iż zgodnie z celem zarysowanym w Strategii Rozwoju Kraju18 co najmniej 70% mieszkańców wsi w 2015 r. uzyska dostęp do Internetu, który jest nie tylko narzędziem komunikowania się i pozyskiwania informacji, ale także może w szerokim zakresie wpływać na wyrównywanie szans edukacyjnych, poprawę zdrowotności i upowszechnieni elastycznych form pracy na obszarach wiejskich, co jest szczególnie istotne na peryferyjnych obszarach wiejskich. Analiza wewnętrznych uwarunkowań rozwojowych obszarów wiejskich pozwala wysunąć następujące wnioski dotyczące możliwości i kierunków ich przekształceń:

18

Strategia Rozwoju Kraju na lata 2007-2015, dokument przyjęty przez Radę Ministrów 29 listopada 2006 r. – zgodnie Ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju podlega aktualizacji co najmniej raz na 4 lata. 39

Ryc. 10. Obszary o wysokim poziomie wyposażenia infrastrukturalnego, 2007

A – obszary o wysokim poziomie rozwoju sieci wodociągowych (udział ludności z dostępem do sieci >91%), B – obszary o wysokim poziomie rozwoju sieci kanalizacyjnych (udział ludności z dostępem do sieci >40%), C – obszary o wysokim poziomie rozwoju sieci wodociągowych i kanalizacyjnych.

Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015 roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom 16/2009)

1) Najważniejszymi czynnikami rozwoju wsi jest kapitał ludzki i społeczny. Stopniowo rośnie potencjał wsi pod względem wykształcenia ludności i kwalifikacji zawodowych rolników. Pomimo tego nie należy spodziewać się w najbliższych latach zacierania wyraźnych granic pomiędzy wysokim poziomem wykształcenia

40

ludności i władzy samorządowej w miastach i strefach podmiejskich i niskim na peryferyjnych obszarach regionów. Należy wpływać na poprawę dostępności młodzieży wiejskiej do szkół różnego szczebla oraz przyczyniać się do częstszych powrotów osób kończących studia na wieś. 2) Również w zakresie poziomu kapitału społecznego nie należy spodziewać się istotnych przekształceń regionalnych w ciągu najbliższych lat. Jest to element uwarunkowań wewnętrznych cechujący się jednym z najwolniejszych przekształceń przestrzennych, ze względu na wysoką ciągłość czasową struktur społecznych. Mimo to można się spodziewać dalszego wzmacniania kapitału społecznego w różnych formach na różnych typach obszarów wiejskich. 3) Obszary wysokiego potencjału rozwoju sektora rolnego pokrywają się na ogół z terenami

charakteryzującymi

się

wysoką

jakością

rolniczej

przestrzeni

produkcyjnej. Można do nich włączyć także niewielkie skupiska gmin w sąsiedztwie dużych aglomeracji wyspecjalizowane w produkcji warzywniczej i sadowniczej. Należy zaznaczyć, że „niedobory” potencjału przyrodniczego mogą być łagodzone odpowiednimi kierunkami produkcji, kulturą rolną itp. 4) Turystyka jest postrzegana jako bardzo ważna funkcja rozwojowa wsi. Jej szczególne znaczenie widać w gminach, zlokalizowanych w pasie nadmorskim, na Warmii i Mazurach oraz na obszarach górskich. W wielu miejscach turystyka wiejska może przyczynić się do uatrakcyjnienia obszarów wiejskich i być cennym źródłem uzupełniającym dochody gospodarstw domowych pochodzące z innych źródeł. Znaczenie turystyki wiejskiej zostało podkreślone w dokumencie rządowym „Kierunki rozwoju turystyki do 2015 roku” przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 26 września 2008 r., w którym turystyka wiejska jest wymieniona wśród kluczowych typów turystyki19. Trzeba podkreślić, że rozwój turystyki został uznany za priorytet w zdecydowanej większości lokalnych strategii rozwoju (LSR) przygotowanych przez lokalne grupy działania (LGD) w ramach inicjatyw Leader realizowanej w obecnym okresie programowania poprzez oś IV Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Dużą rolę na wsi odgrywa rekreacja i wypoczynek sobotnio-niedzielny (stymulujące rozwój usług, handlu, rzemiosła). Największe 19

W „Kierunkach rozwoju turystyki” wskazano następujących 5 obszarów marek polskiej turystyki: - “turystyka biznesowa”, “turystyka w miastach i kulturowa”, “turystyka na terenach wiejskich” , “turystyka rekreacyjna, aktywna i specjalistyczna”, “turystyka przygraniczna i tranzytowa”.  41

zainteresowanie w tym zakresie występuje w strefach podmiejskich i na obszarach o dobrej dostępności komunikacyjnej. W rozwoju takich form wypoczynku należy upatrywać szans dla obszarów wiejskich o niższej atrakcyjności turystycznej. Trzeba jednak pamiętać o konieczności powstrzymania presji na zabudowę obszarów cennych przyrodniczo lub krajobrazowo. 5) Stosunkowo najlepiej wyposażone w infrastrukturę techniczną są obszary wiejskie w zachodniej części kraju. Obserwuje się jednak systematyczny wzrost nasycenia wsi elementami infrastruktury technicznej, dlatego można oczekiwać, że w najbliższych latach dojdzie do łagodzenia różnic przestrzennych w zakresie wyposażenia wsi w wodociągi i kanalizację. Jest to jeden z podstawowych warunków zrównoważonego rozwoju.

E. Znaczenie upowszechniania wykorzystania Internetu Nowe możliwości komunikowania się z wykorzystaniem technologii informatycznych stwarzają szansę na zmniejszenie różnic w sytuacji ekonomicznej oraz dostępie do usług publicznych pomiędzy mieszkańcami wsi i miast. Odległość pomiędzy miejscem zamieszkania na obszarach wiejskich a urzędem, szkołą, placówką służby zdrowia, miejscem pracy może być mniej dotkliwa, dzięki rozpowszechnieniu wykorzystania Internetu na obszarach wiejskich jako narzędzia wykonywania pracy, załatwiania spraw urzędowych, kształcenia i doradztwa, pozyskiwania informacji, dokonywania transakcji, a w dalszej perspektywie - dostępu do dóbr kultury czy telemedycyny. Dzięki możliwości wykonywania pracy za pośrednictwem Internetu i przy zastosowaniu elastycznych form pracy mieszkańcy obszarów wiejskich w znacznie szerszym zakresie mogliby wykonywać pracę zawodową korzystając nie tylko z lokalnego rynku pracy. Nowe możliwości kształcenia z wykorzystaniem Internetu pozwalają nie tylko podnieść poziom nauczania w szkołach wiejskich, ale także stwarzają szanse na uzupełnianie wiedzy i umiejętności w procesie kształcenia przez całe życie. Dzięki możliwości zdobywania wiedzy z wykorzystaniem zasobów dostępnych w Internecie możliwe jest znaczące ułatwienie uzupełniania wykształcenia przez osoby dorosłe, które zakończyły w przeszłości ścieżkę formalnego wykształcenia na poziomie zbyt niskim w stosunku do potrzeb wynikających z ich aktualnej bądź przewidywanej w przyszłości aktywności zawodowej. Szczególnie ważnym aspektem pozytywnego oddziaływania Internetu jest jego rola w wyrównywaniu szans edukacyjnych dzieci poprzez zarówno lepszy dostęp do materiałów 42

dydaktycznych na potrzeby prowadzenia lekcji w szkołach, jak również poprzez danie uczniom narzędzia do poszukiwania potrzebnych im informacji do odrabiania prac domowych, przygotowywania się do lekcji czy poszerzania lub pogłębiania swoich indywidualnych zainteresowań. Ważnym elementem wyrównywania szans edukacyjnych jest również możliwość podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez nauczycieli szkół wiejskich dzięki wykorzystaniu zasobów dostępnych za pośrednictwem sieci komputerowej. Internet może zatem znacząco ograniczyć oddalenie obszarów wiejskich od największych centrów rozwoju i bezpośrednio wpływać na zmniejszenie kosztów ponoszonych przez mieszkańców i przedsiębiorców na obszarach wiejskich, a także znacząco ułatwić kształcenie mieszkańców obszarów wiejskich i uzyskiwanie dochodów dzięki elastycznym formom pracy, które umożliwiają lepsze godzenie obowiązków rodzinnych i zawodowych, a także stwarzają lepsze możliwości godzenia pracy w gospodarstwie rolnym z inną formą aktywności zawodowej, co jest szczególnie istotne na obszarach o rozdrobnionej strukturze gospodarstw rolnych. Warto podkreślić, że na okres 2007-2013/15 przewidziano ok. 60 mln euro w PROW i ok. 1 mld euro w programach operacyjnych polityki spójności na inwestycje z zakresu infrastruktury szerokopasmowego Internetu. Inwestycje te powinny doprowadzić nie tylko do wypełnienia, ale także przekroczenia zapisanego w Strategii Rozwoju Kraju na lata 20072015 wskaźnika dostępu do Internetu w roku 2015 na poziomie 70% mieszkańców obszarów wiejskich. W tym celu niezwykle ważna jest należyta koordynacja i komplementarność inwestycji związanych z poprawą dostępności i wykorzystania Internetu bez względu na program, w którym są realizowane.

43

F. Obszary o silnej koncentracji problemów społecznych W celu identyfikacji obszarów o silnej koncentracji problemów społecznych można wyróżnić następujące ich typy: − obszary niekorzystnej struktury płci, − obszary zachwianej struktury wieku, − obszary nadmiernego i długotrwałego odpływu ludności, − obszary bierności zawodowej, − obszary niskiej aktywności społecznej.

Na obszarach wiejskich współczynnik feminizacji ma wartość około 101, ale w ujęciu przestrzennym charakteryzuje się wyraźnym zróżnicowaniem. Wartości przekraczające średnią krajową są typowe przede wszystkim dla środkowej i południowej części kraju. Natomiast wyraźne niedobory kobiet (współczynnik feminizacji poniżej 98) występują na północ od linii przechodzącej przez Warszawę i Poznań, w tym przede wszystkim przy granicy województw warmińsko-mazurskiego, mazowieckiego i podlaskiego oraz w woj. zachodnio-pomorskim. Drugą ważną cechą oceniającą kondycję demograficzną jakiegoś obszaru jest struktura wiekowa ludności. Do obszarów problemowych zaliczymy te, które charakteryzują się nadmiernym udziałem ludności starszej20. Zjawisko to występuje przede wszystkim na terenach wiejskich i ma silny związek z niekorzystną strukturą płci i procesem odpływu młodzieży do miast i za granicę. Obszary wiejskie o zachwianej strukturze wieku (udział osób w wieku powyżej 65 lat przekracza 16%, przy średniej dla obszarów wiejskich 13,3%) koncentrują się na terenie dawnego zaboru rosyjskiego, w szczególności są to gminy na terenie Podlasia i wschodniego Mazowsza,

Roztocza

i

Polesia

Lubelskiego,

obrzeżnych

rejonów

regionu

Gór

Świętokrzyskich, Ponidzia oraz obszarów województwa łódzkiego przy granicy z innymi województwami. Szczególnej uwagi wymaga Podlasie, gdzie występują dwa zwarte obszary gmin, w których nakładają się na siebie proces wzrostu udziału ludności starej w ciągu ostatnich dziesięciu lat i zjawisko zachwianej struktury wieku (nadmiar osób w wieku 65+), 20

Do obszarów problemowych zalicza się też obszary nadmiernego obciążenia demograficznego (ludności w wieku produkcyjnym ludnością w wieku przed- i poprodukcyjnym). W niniejszym opracowaniu ograniczamy się wyłącznie do identyfikacji obszarów starzejących się, które w przypadku obszarów wiejskich są szczególnie istotne. 44

tj. na południe od Białegostoku oraz na wschód i południe od Augustowa (Ryc. 11). Obszar ten od dawna identyfikowany był jako problemowy pod względem demograficznym i można stwierdzić, że niekorzystne zmiany struktury wieku są tam zjawiskiem trwałym. Dlatego też należy poszukiwać rozwiązań zachęcających młodych ludzi do pozostawania na wsi. Okres 1998-2007 przyniósł niewielki wzrost odsetka ludności wiejskiej w wieku 65+ (o około

0,2%).

Najbardziej

niekorzystne

zmiany

wystąpiły

na

Opolszczyźnie

(prawdopodobnie w związku z odpływem dużej grupy młodych ludzi do Niemiec). Wschodnia Opolszczyzna tworzy trzeci w kraju zwarty obszar nakładającej się zachwianej struktury wieku i procesu starzenia się ludności wiejskiej. Innymi obszarami o niekorzystnych zmianach struktury wieku w ciągu ostatnich 10 lat są fragmenty Warmii i Mazur oraz Bieszczad (Ryc. 11). Są to obszary nadmiernego odpływu młodych osób migrujących do miast lub za granicę. W niedługim czasie obszary te mogą być dotknięte innymi niekorzystnymi zjawiskami związanymi z niewłaściwą strukturą demograficzną ludności. Obecnie można zauważyć prawidłowość stałego odpływu ludności z peryferii poszczególnych województw, czyli z obszarów wiejskich położonych zazwyczaj z dala od większych ośrodków miejskich. Obszarami o stałym i silnym odpływie ludności (9 lub 10 lat z ujemnym saldem migracji i odpływem ponad 5% ludności w okresie 1988-2007) są tereny przy granicy województw warmińsko-mazurskiego, podlaskiego i mazowieckiego oraz gminy woj. warmińsko-mazurskiego i lubelskiego położone przy granicy Polski (Ryc. 12). Znamiennym jest fakt, że największe ubytki liczby ludności mają miejsce w gminach monofunkcyjnych, w których dominuje funkcja rolnicza. Chodzi tu szczególnie o obszary reprezentujące tradycyjne rolnictwo21. Z kolei na obszarach wielofunkcyjnych, głównie w sąsiedztwie

dużych

miast

przeważa

napływ

ludności.

Na

obszarach

wiejskich

reprezentujących inne funkcje gospodarcze, obserwuje się na ogół wahania liczby mieszkańców w zależności od miejsca położenia i badanego okresu. Prognoza GUS przewiduje utrzymanie bez większych zmian liczby mieszkańców obszarów wiejskich Należy jednak podkreślić, że zmiany ludnościowe na wsi w ostatnich 20 latach przebiegały dwukierunkowo. W sąsiedztwie miast saldo migracji było dodatnie i jego wartość stopniowo malała w kierunku peryferii. Na obszarach położonych peryferyjnie saldo migracji było już na ogół wyraźnie ujemne. Można więc mówić o osłabieniu tempa

21

Jerzy Bański, Przestrzenny wymiar współczesnych procesów na wsi, „Studia obszarów wiejskich” nr 9, IGiPZ PAN, Bernardinum, Warszawa 2005). 45

koncentracji ludności w miastach, ale równocześnie jego wzroście na obszarach ściśle powiązanych z dużym miastem. Największy stopień bezrobocia na wsi obejmuje przede wszystkim obszary popegieerowskie na północy kraju oraz pas przy granicy Polski w woj. lubuskim i dolnośląskim, Ziemię Radomską, północną część Mazowsza, Kujawy i Ziemię Dobrzyńską i pas przy granicy Polski w woj. podkarpackim i lubelskim. Jest to wynik upadku uspołecznionej gospodarki rolnej na wsi i kryzysu monofunkcyjnych ośrodków lokalnych z nieefektywnym i trudnym do przekształcenia przemysłem. Obszary dotknięte wysokim bezrobociem charakteryzuje silna depopulacja, a to z kolei prowadzi do deformacji struktury demograficznej. Dane przedstawione na Ryc. 13 obrazują rozkład geograficzny bezrobocia w roku 2007. Według najbardziej aktualnych danych GUS na koniec października 2009 r. stopa bezrobocia w Polsce wyniosła 11,1%, przy czym największą wartość miała w województwach: warmińsko-mazurskim (18,8%) oraz zachodniopomorskim (15%), które charakteryzują się dużym udziałem terenów popegieerowskich. Gminy popegieerowskie naznaczone zostały szczególnym piętnem skutków wywołanych procesami transformacji i prywatyzacji sektora państwowego. Spowodowało to degradację gospodarczą i społeczną tych obszarów, a wiele rodzin żyje tam poniżej granicy ubóstwa. Bezrobotna ludność wsi jest na ogół słabo wykształcona i przegrywa konkurencję z bezrobotnymi z miast. Należy również pamiętać o problemie ukrytego bezrobocia, szczególnie dotkliwego w Polsce południowo-wschodniej charakteryzującej się małymi gospodarstwami rolnymi. Z analizy zilustrowanej na ryc.13 wyraźnie widać, że obszary o największej stopie rejestrowanego bezrobocia są skoncentrowane w 3 województwach północnych, poza obszarem w zasięgu oddziaływania aglomeracji gdańskiej oraz w podregionie radomskim i sąsiednich powiatach woj. świętokrzyskiego a także w południowej części woj. kujawsko-pomorskiego i w pasie powiatów w północnej części woj. mazowieckiego, ponadto w kilku innych województwach na obszarch poszczególnych powiatów charakteryzujących się peryferyjnym położeniem. Zarysowane

powyżej

problemy

społeczne

obszarów

wiejskich

wymagają

skoordynowanych działań w wielu dziedzinach, które pozostają we właściwości różnych ministrów oraz jednostek samorządu terytorialnego.

46

Ryc. 11. Obszary o zachwianej strukturze wieku ludności wiejskiej

A – udział osób w wieku 65+ ponad 16%, 2007 (średnia OW = 13,3%), B – obszary o niekorzystnych zmianach w strukturze wieku ludności w okresie 1998-2007 (wzrost ludności 65+ o 2%, średnia OW = +0,23%), C – obszary wiejskie o zachwianej strukturze wieku i niekorzystnej dynamice jej zmian.

Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015 roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom 16/2009)

47

Ryc. 12. Obszary nadmiernego odpływu ludności w latach 1988-2007.

A – obszary wiejskie o stałym i silnym odpływie ludności (9 lub 10 lat z ujemnym saldem migracji i odpływ ponad 5% liczby ludności w okresie 1998-2007), B - obszary wiejskie o stałym i umiarkowanym odpływie ludności (9 lub 10 lat z ujemnym saldem migracji i odpływ nie więcej niż 5% liczby ludności w okresie 1998-2007), C- obszary wiejskie przewadze odpływu ludności (7 lub 8 lat z ujemnym saldem migracji w okresie 19982007),

Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015 roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom 16/2009)

48

Ryc. 13. Stopa bezrobocia 2007.

Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015 roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom 16/2009)

G. Klimat a rolnictwo Rolnictwo, ze względu na bezpośrednią zależność od warunków klimatycznych, jest gałęzią gospodarki szczególnie narażoną na zmiany klimatu. Procesy takie jak wzrost temperatury,

wahania

wielkości

opadów

atmosferycznych,

wzrost

częstotliwości

ekstremalnych zjawisk pogodowych będą oddziaływać na środowisko naturalne, w którym 49

prowadzona jest działalność rolna, skutkując istotnymi zmianami w warunkach jej prowadzenia, co z kolei wpłynie na wielkość, jakość, stabilność i strukturę produkcji rolnej22. W odniesieniu do obszaru Polski, prognozuje się zarówno pozytywne jak i negatywne skutki zmian klimatu dla rolnictwa23. Zmiany klimatyczne wpłyną na podaż, dostępność i jakość żywności. W skali całego świata będą przeważać negatywne skutki zmian klimatycznych. Najpoważniejsze skutki dla rolnictwa spowodują takie zjawiska jak: zmiana jakości gleb, sezonowe zmiany rozmieszczenia opadów, zmiany długości okresu wegetacyjnego oraz zwiększona częstotliwość i intensywność ekstremalnych zjawisk pogodowych24. Wśród negatywnych konsekwencji zmian klimatu należy wymienić m.in. przyspieszenie degradacji ekosystemów, zubożenie różnorodności biologicznej. Drastyczne zdarzenia pogodowe szczególnie dotkną małe gospodarstwa rolne, produkujące na własne potrzeby, ze względu na mniejsze możliwości adaptacyjne. Konieczne może stać się w takiej sytuacji zróżnicowanie działalności rolnej gospodarstw i ich dochodów, z towarzyszącymi mu zasadniczymi zmianami w strukturze gospodarstw oraz ewentualnymi dodatkowymi inwestycjami. W przypadku braku odpowiednich działań, jedną z konsekwencji zmian klimatycznych może być marginalizacja całych struktur społecznych na obszarach wiejskich. Na obszarze Europy centralnej, do którego została zaliczona również Polska, zmieniające się warunki klimatyczne będą sprzyjały uprawom roślin ciepłolubnych, energetycznych oraz pastwisk. Skutki zmian klimatu, zgodnie z raportem IPCC (2007), niekorzystnie wpłyną na hodowlę zwierząt – wzrost ryzyka stresu cieplnego, dostępność wody w rolnictwie, pojawianie się nowych szkodników i chorób roślin i zwierząt oraz jakość, wielkość i możliwości produkcji rolnej z powodu coraz częściej występujących susz i innych ekstremalnych zjawisk pogodowych. Ocieplanie się klimatu w najbliższych dekadach jest najbardziej prawdopodobnym zjawiskiem, które w sektorze rolnictwa może skutkować polaryzacją przestrzenną produkowanej żywności. Prawdopodobnie w wyniku wzrostu temperatury i wydłużenia się okresu wegetacyjnego potencjał produkcyjny wzrośnie przede wszystkim w wyższych 22 Adaptacja do zmian klimatu: wyzwanie dla europejskiego rolnictwa i obszarów wiejskich. Dokument roboczy służb Komisji uzupełniający białą księgę w sprawie adaptacji do zmian klimatu, Komisja Wspólnot Europejskich, 2009, s. 2. 23

Badania naukowe odnośnie zmian klimatu z ostatnich lat podsumowuje Czwarty Raport Międzyrządowego Panelu do spraw Zmian Klimatu (IPCC, 2007), który przedstawia m.in., iż w skali świata najbardziej dotknięte zmianami klimatu będzie rolnictwo i uprawy leśne wysokich szerokości geograficznych półkuli północnej, gdzie spodziewany jest znaczący wzrost populacji. W raporcie można znaleźć również odniesienia dla zagrożeń europejskiego rolnictwa związanego ze zmianami klimatu. 24 Czwarty Raport Międzyrządowego Panelu do spraw Zmian Klimatu (IPCC, 2007) s.17 – wydanie polskie 50

szerokościach geograficznych, gdzie położone są kraje dobrze rozwinięte gospodarczo. Natomiast na obszarach zwrotnikowych i równikowych może wystąpić „relatywny” spadek potencjału produkcyjnego rolnictwa. Spadek ten mogą wzmocnić procesy pustynnienia lub podniesienie się poziomu wszechoceanu. Efektem powyższych zmian może być problem nadmiaru produkcji żywności w krajach bogatych i niedostatecznej produkcji w krajach słabiej rozwiniętych. W Polsce zakładane zmiany klimatyczne mogą przynieść wzrost potencjału produkcyjnego, w związku z wydłużeniem się okresu wegetacyjnego i umożliwienia uprawy roślin ciepłolubnych. Przy optymistycznych założeniach możliwy będzie wypas zwierząt trawożernych przez cały rok. W przypadku niektórych upraw możliwe będzie uzyskiwanie dwóch plonów. Poprawa zasobów paszowych będzie wynikała z możliwości uprawy przedplonów i poplonów. Należy jednak uwzględnić możliwość występowania częstszych zjawisk pogodowych o charakterze ekstremalnym oraz zwiększenie deficytu wody, które mogą niwelować potencjalne możliwości wzrostu produkcji. Przystosowania w Polsce na poziomie gospodarstw rolnych do zmian klimatu wymagać będą m.in.: (i) optymalizacji gospodarki wodnej w gospodarstwie, (ii) wodooszczędnych technologii produkcji rolnej i upraw o mniejszym zapotrzebowaniu na wodę oraz (iii) wielu zmian zabiegów agrotechnicznych. Ważnym wyzwaniem w zakresie adaptacji jest wzrostu ryzyka produkcyjnego (w związku z większą zmiennością warunków agro-klimatycznych) przy jednoczesnym wzroście ryzyka rynkowego związanego m.in. z wahaniami podaży w skali globalnej oraz z globalizacją rynku rolnego. Warto zwrócić uwagę, iż Wspólna Polityka Rolna (WPR), dzięki dotychczasowym reformom ma wiele elementów skutecznie i efektywnie realizujących cele wspólnotowe w zakresie adaptacji do zmian klimatu. Potencjał wspierania adaptacji posiadają instrumenty zarówno I-go jak i II filara WPR, z których można korzystać jeszcze w obecnej perspektywie finansowej. Zaliczyć do nich można: m.in. modernizację gospodarstw rolnych w celu poprawienia produkcji rolnej (np.: inwestycje w instalacje wodooszczędne, lub na zbiorniki do gromadzenie wody w gospodarstwie), odtwarzanie potencjału produkcji leśnej zniszczonego przez katastrofy oraz wprowadzanie instrumentów zapobiegawczych, programy rolno-środowiskowe, wspieranie gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zarówno płatności bezpośrednie (I filar WPR) poprzez stosowanie zasady wzajemnej zgodności jak i działania ROW (II filar WPR) obligują rolników do stosowania wymogów Dobrej Kultury Rolnej. Kładzie ona nacisk na promocję integrowanych metod 51

produkcji (zasady gospodarki płodozmianowej, zbilansowanie nawożenia, zachowanie tradycyjnych form krajobrazu np.: oczek śródpolnych, zadrzewień w celu poprawy retencji wody). Także nowe możliwości prawne i finansowe wynikające z przeglądu funkcjonowania WPR (ang. Health Check), a także Europejskiego Planu Naprawy Gospodarczej (ang. European Economic Recovery Plan) zostaną w Polsce wykorzystane do wprowadzenia rozwiązań, które mają oddziaływanie adaptacyjne, m.in. na dodatkowe projekty w ramach działania PROW 2007-2013 „Poprawiania i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa poprzez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi” na projekty w zakresie małej retencji. Rolnictwo ma większe możliwości ochrony klimatu niż wynikałoby to jedynie ze zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych. Jego techniczny potencjał łagodzenia zmian jest bardzo duży i szacowany na maksymalnie 6,4 Gt ekwiwalentu CO2 rocznie do roku 203025. Istotne znaczenie w tym kontekście ma magazynowanie węgla w glebie, czemu sprzyja zmianowanie, wprowadzanie międzyplonów, uprawa roślin motylkowych, zmniejszanie ilości resztek pożniwnych, zmiana użytkowania terenu w pastwiska, utrzymanie odłogów oraz trwałych użytków zielonych. Wiele z tych zabiegów stosują już rolnicy dzięki Dobrej Kulturze Rolnej w ramach działań rozwoju obszarów wiejskich (programy rolnośrodowiskowe, wspieranie gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania) oraz wymogów wzajemnej zgodności (corss-compliance). Nie tylko stwarzają one lepsze możliwości sekwestracji węgla w glebie, ale także pozwalają na zmniejszanie emisji podtlenku azotu poprzez promowanie odpowiedniego gospodarowania glebą. Wpływ na ograniczanie emisji metanu jest możliwy w ramach instrumentu modernizacja gospodarstw rolnych poprzez m.in. zakup płyty obornikowej. Ważnym instrumentem są również zalesiania gruntów rolnych oraz innych niż rolne, dzięki któremu zwiększa się potencjał lasów w pochłanianiu dwutlenku węgla. Innym ważnym obszarem działań mitygujących jest inwestowanie w odnawialne źródła energii w tym w produkcję biomasy na cele energetyczne.

25 Climate change 2007 - Synthesis report. A report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC, Geneva 2008, s. 59.

52

H.

Krótka analiza instrumentów rozwoju obszarów wiejskich w Polsce w okresie 2007-2013/15.26.

W obecnym okresie programowania tj. w latach 2007-2013, polityka rozwoju obszarów wiejskich realizowana jest poprzez II filar Wspólnej Polityki Rolnej oraz cel horyzontalny nr 6 Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia „Wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych na obszarach wiejskich” w ramach polityki spójności. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w ramach II filaru WPR), choć jest bardzo istotnym instrumentem, nie obejmuje wszystkich działań niezbędnych dla modernizacji wsi i małych miast – wynika to zarówno z rozporządzeń wspólnotowych 1698/2005 i 1083/2006, jak i rozstrzygnięć zawartych w linii demarkacyjnej pomiędzy obszarami interwencji NSRO i PROW 2007-2013. Znaczna część instrumentów na rzecz rozwoju obszarów wiejskich jest domeną polityki spójności realizowanej w oparciu o Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 (NSRO) poprzez programy operacyjne (16 Regionalnych Programów Operacyjnych oraz programy o zasięgu krajowym: Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko (POIŚ), Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka (POIG), Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej (PORPW) oraz Program Operacyjny Kapitał Ludzki (POKL)). Realizacja celu horyzontalnego nr 6 NSRO: „Wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych na obszarach wiejskich” powinna w praktyce oznaczać istotne wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w ramach wszystkich programów operacyjnych polityki spójności w Polsce, zwłaszcza w zakresie wykorzystania pozarolniczego potencjału rozwojowego obszarów wiejskich oraz poprawy stanu usług publicznych, dostępności komunikacyjnej i rozwoju społeczeństwa informacyjnego na obszarach wiejskich z zapewnieniem równości szans projektów na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. W okresie 2002-2006 realizowano na obszarach wiejskich Program SAPARD, który jako pierwszy inicjował wdrażanie w Polsce i innych krajach przystępujących do UE działań wspierających rozwój obszarów wiejskich zgodnie z instrumentarium określonym przez przepisy wspólnotowe. Krajom, które na początku realizacji SAPARDu nie były jeszcze członkami UE, przyznano prawo do wyboru projektów, po uprzednim zatwierdzeniu programu i akredytacji Agencji SAPARD, której rolę w Polsce powierzono Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W Programie SAPARD, zarządzanym przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o budżecie ponad 4,5 mld zł (4.043 mln zł pierwotnej alokacji + 467 mln zł w ramach PROW 2004-06), beneficjentami byli rolnicy, przedsiębiorcy i jednostki samorządu terytorialnego. Najwięcej środków w kwocie ok. 2 mld zł wydatkowano na działanie 3 „Rozwój i poprawa 26

W rozdziale tym docelowo zawarta zostanie analiza wykorzystania i prognozowanego wykorzystania środków na rozwój obszarów wiejskich w ramach różnych programów. 53

infrastruktury obszarów wiejskich” adresowane do gmin, związków międzygminnych i powiatów. W działaniu tym zrealizowano ok. 4,5 tys. projektów z zakresu gospodarki wodnej i ściekowej, budowy lub modernizacji dróg oraz odnawialnych źródeł energii, czyli statystycznie po 2 projekty na gminę (kwalifikowane mogły być projekty na terenie wsi lub miast do 7 tys. mieszkańców). W Programie SAPARD pierwotną alokację wykorzystano w 112%, dzięki stworzonej przez KE na wniosek Polski możliwości finansowania projektów z SAPARD w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. Obok efektów rzeczowych największym osiągnięciem Programu SAPARD było stworzenie instytucji, procedur i nabranie odpowiedniego doświadczenia zarówno przez instytucje rządowe: Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Ministerstwo Finansów, jak i beneficjentów. Ponadto przyjęte w SAPARD rozwiązania programowe i systemowe stanowiły pierwowzór dla działań i procedur w kolejnych programach. Po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w UE, w okresie 2004-2008 realizowano na rzecz obszarów wiejskich działania w następujących programach: •

Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006 (PROW 2004-2006), w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, współfinansowanym ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Sekcja Gwarancji), o budżecie 14,2 mld zł, w tym 467 mln zł na projekty SAPARD,

•

Sektorowym Programie Operacyjnym „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” (SPO „Restrukturyzacja…”) w ramach polityki spójności, współfinansowanym ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Sekcja Orientacji), o budżecie 6,8 mld zł,

•

Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), w ramach polityki spójności, współfinansowanego przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Europejski Fundusz Społeczny, o budżecie ok. 11,3 mld zł, w tym na rozwój obszarów wiejskich wydatkowano ok. 2,35 mld zł.

Tabela 3 ilustruje ewolucję działań od SAPARD do programów w okresie programowania 2007-2013. W większości są one kontynuowane w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, współfinansowanym z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, który obok działań zainicjowanych jeszcze w SAPARD obejmuje kilkanaście nowych działań, będących kontynuacją instrumentów zainicjowanych w PROW 2004-2006 lub SPO „Restrukturyzacja…” bądź działaniami, które nie miały swoich odpowiedników w ww. programach realizowanych w Polsce.

54

Tabela 3 Zestawienie porównawcze – ewolucja działań od Programu SAPARD do programów w okresie programowania 2007-2013

L.p.

SAPARD

wsparcie w latach 2004 - 2006

wsparcie w latach 2007 - 2013

1. Działanie 1. Działanie 1.5 SPO „Poprawa „Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych” przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych” 2 Działanie 2 Działanie 1.2 SPO „Inwestycje „Inwestycje w w gospodarstwach rolnych” gospodarstwach rolnych”

PROW „Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej”

PROW „Modernizacja gospodarstw rolnych”

3. Działanie 3. Działanie 3.1 ZPORR „Obszary PROW „Podstawowe usługi dla „Rozwój i poprawa Wiejskie” ludności i gospodarki wiejskiej” infrastruktury Regionalne Programy obszarów wiejskich” Operacyjne 4. Schemat 4.1 „Tworzenie źródeł dodatkowego dochodu w gospodarstwach rolnych” 5

Schemat 4.2 „Tworzenie miejsc pracy na obszarach wiejskich”

PROW „Różnicowanie w Działanie 2.4 SPO „Różnicowanie działalności kierunku działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa nierolniczej”” w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów” PROW „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw”

6. Schemat 4.3 Działanie 2.3 SPO „Odnowa „Publiczna wsi oraz zachowanie i ochrona infrastruktura dziedzictwa kulturowego” turystyczna na obszarach wiejskich” Źródło: opracowanie DROW MRiRW

PROW „Odnowa i rozwój wsi”

Zestawienie kwot przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich w ww. programach na okres 2004-2006 (zgodnie z zasadą „n+2” realizowanych do 2008 r.) ujęto w Tabeli 4.

55

Tabela 4: Wydatki na rozwój obszarów wiejskich w programach zrealizowanych w okresie 2002-2008 Program SAPARD28

Środki ogółem Udział (mld zł)27 procentowy 4,5

17,4%

13,7

53,3%

SPO „Restrukturyzacja…”

6,8

26,3%

ZPORR na obszary wiejskie30

0,8

3,1%

25,8

100,0%

PROW 2004-0629

Razem

Źródło: wyliczenia własne DROW MRiRW na podstawie danych ARiMR i MRR (działanie 3.1 ZPORR) Spośród programów realizowanych z funduszy unijnych zaraz po wstąpieniu do UE ukierunkowanych na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich w Polsce największy budżet miał Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004–2006 (PROW 2004-2006). PROW 2004–2006 był ukierunkowany na realizację społecznych, ekonomicznych i środowiskowych (ekologicznych) aspektów zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz na poprawę kondycji gospodarstw rolnych. Najwięcej środków finansowych programu przeznaczono na realizację działania: Wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – ONW (27% środków PROW). Na drugim miejscu znalazło się działanie: Dostosowywanie gospodarstw do standardów UE (17,7%), a na trzecim: Renty strukturalne (15,2%). Znaczną część środków PROW 2004–2006 (20,86%) przeznaczono na uzupełnienie płatności obszarowych. Z przeprowadzonej przez niezależnych ekspertów oceny ex-post PROW 2004-2006 wynika, że najbardziej pozytywny wpływ na rozwój gospodarczy miały w pierwszej kolejności te działania, które koncentrowały się na inwestycjach, a w drugiej te, na które przeznaczono największe fundusze. Najbardziej skutecznym w generowaniu wzrostu gospodarczego ze względu na swój charakter inwestycyjny było działanie „Dostosowanie do standardów unijnych” (DSU - wzrost PKB o 0,73%), a ze względu na duże środki również wsparcie dla ONW i renty strukturalne (oba generowały wzrost o 0,07% PKB)31.

27

Dane szacunkowe uzależnione od stosowanego kursu euro. Wraz ze środkami z PROW 2004-06. 29 Bez wydatków na projekty SAPARD. 30 Dane szacunkowe . 31 Źródło: Ocena ex-post PROW 2004-2006 (www.minrol.gov.pl/Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich/Komitet Monitorujący: załacznik do Uchwały nr 17) 28

56

Ryc. 14 Całkowite zestawienie wydatków na realizację Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004–2006 w podziale na biura powiatowe ARiMR (w mln zł).

w mln zł 0.3 - 3.6 3.6 - 5.5 5.5 - 7.6 7.6 - 9.9 9.9 - 13.8 13.8 - 41.7

Źródło: ocena ex-post PROW 2004-2006 (www.minrol.gov.pl/Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich/Komitet Monitorujący: załacznik do Uchwały nr 17) Najwięcej środków wydatkowanych w ramach PROW 2004-2006 trafiło do uboższych rejonów Polski o dużym udziale rolnictwa i obszarów wiejskich. Dotyczy to województw tzw. „ściany wschodniej” i północno-wschodniej części woj. mazowieckiego, ale także do części powiatów w województwach charakteryzujących się wysoką kulturą rolną (w Wielkopolsce i w woj. kujawsko-pomorskim) – patrz Ryc. 14. Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” był realizowany w latach 2004-2008. Obejmował swym zakresem większość działań wcześniej realizowanych w ramach SAPARD-u i kilka działań wcześniej nie realizowanych. Łącznie zrealizowano w tym programie ponad 50 tys. projektów inwestycyjnych – najwięcej spośród wszystkich programów objętych Narodowym Planem Rozwoju na lata 2004-2006 (ok. 5/8 łącznej liczby projektów w ramach NPR). Najwięcej środków wydatkowano na działania „Inwestycje w gospodarstwach rolnych” (odpowiednio ok. 33% i 28% całej alokacji na program wynoszącej 1.787.812.868 euro) oraz „Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych”. W przypadku obu programów, tj. PROW 2004-2006 i SPO „Restrukturyzacja…” wykorzystano ponad 99,9% dostępnych środków. 57

Przestrzenne zróżnicowanie interwencji publicznych było na ogół zgodne z polityką spójności i zasadą wyrównywania różnic rozwojowych. Stosunkowo duże środki kierowane na obszary peryferyjne dotyczyły rozwoju i modernizacji infrastruktury. W przypadku programów skierowanych do gospodarstw rolnych najwięcej projektów realizowano na obszarach charakteryzujących się rolnictwem towarowym. Dzięki temu wzmacniana jest funkcja rolnicza na terenach charakteryzujących się konkurencyjnym rolnictwem. Projekty realizowane na obszarach wiejskich koncentrowały się przede wszystkim na rozwoju elementów infrastruktury technicznej (wodociągi, kanalizacja, drogi) oraz modernizacji gospodarstw rolnych i przedsiębiorstw (nowoczesny sprzęt, technologie i logistyka).32 W roku 2007 rozpoczęto realizację większości programów na okres 2007-2013 o łącznej kwocie wkładu publicznego równej 17,2 mld euro w przypadku Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz 85,6 mld euro dla krajowych i regionalnych programów operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO). Trzeba jednak podkreślić, że w przypadku krajowych i regionalnych programów operacyjnych w ramach NSRO bardzo trudno jest określić poziom wsparcia obszarów wiejskich ze względu często nierówne szanse konkurowania projektów „wiejskich” z „miejskim” oraz na brak metodologii pozwalającej zidentyfikować wsparcie dla obszarów wiejskich– używane obecnie do tego celu kody terytorialne często prowadzą do nieporozumień (szerzej problem ten został opisany w rozdziale „Kluczowe problemy w realizacji kierunków rozwoju obszarów wiejskich”).

3. Aktualne dokumenty strategiczne w zakresie rozwoju obszarów wiejskich Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015 W Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015 (SRK) zapisano prognozę, że udział pracujących w sektorze I (rolnictwo, łowiectwo, leśnictwo, rybołówstwo) ma zmniejszyć się z 17,4% w 2005 r. do 11,0% w roku 2015, co oznacza konieczność podjęcia szeregu działań na rzecz zatrudnienia pozarolniczego mieszkańców obszarów wiejskich Dla wyrównywania szans rozwojowych obszarów wiejskich istotne znaczenie ma realizacja przedsięwzięć w sferze edukacji, rozwoju społeczeństwa informacyjnego, usuwania barier finansowych i komunikacyjnych, rozwoju i poprawy lokalnej infrastruktury, poprawy dostępności i standardu usług publicznych, rozwoju przedsiębiorczości na obszarach wiejskich oraz poprawy dostępności największych centrów rozwoju, w szczególności osiągnięcie dwóch wskaźników zapisanych w Strategii Rozwoju Kraju (SRK): - zwiększenie odsetka dzieci zamieszkałych na wsi objętych wychowaniem przedszkolnym z 17,5% w roku 2005 do 35% w roku 2015;

32

źródło: J. Bański (IGiPZ PAN) 58

- zwiększenie odsetka gospodarstw domowych na wsi korzystających z dostępu do Internetu z 19% w roku 2005 do 70% w roku 2015; Zadania te powinny być realizowane zgodnie z celem horyzontalnym nr 6 NSRO:„Wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych na obszarach wiejskich”. Krajowy Plan Strategiczny Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 Krajowy Plan Strategiczny stanowi podstawę dla realizacji działań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Został on przygotowany zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), przy uwzględnieniu Strategicznych Wytycznych Wspólnoty w zakresie obszarów wiejskich. Na podstawie analizy sytuacji społecznej, gospodarczej i środowiskowej, przeprowadzonej w oparciu o dostępne dane statystyczne, dokument ten określa priorytety i kierunki rozwoju obszarów wiejskich w Polsce w odniesieniu do priorytetów wspólnotowych. Priorytety krajowe odzwierciedlają w pełni specyfikę polskich obszarów wiejskich, z szeroką gamą ich potrzeb. Podejście programowe, realizowane na podstawie Krajowego Planu Strategicznego, jest zgodne ze Strategią Rozwoju Kraju na lata 2007–2015. Założenia obydwu powyższych dokumentów odpowiadają kierunkom wyznaczonym w odnowionej Strategii Lizbońskiej, polegającym na promowaniu zrównoważonego wzrostu gospodarczego, konkurencyjności i zatrudnienia, decydującym o rozwoju społeczno-ekonomicznym, również obszarów wiejskich. Cele te znalazły swoje odzwierciedlenie w przyjętych priorytetach oraz działaniach, przewidzianych do realizacji w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. Podstawę realizacji KPS, a w konsekwencji instrumentów wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w ramach PROW 2007-2013, stanowi koncepcja wielofunkcyjności rolnictwa i obszarów wiejskich. Zakłada ona wzmocnienie ekonomiczne gospodarstw rolnych i wzrost konkurencyjności sektora rolno-spożywczego, z jednoczesnym zapewnieniem instrumentów na rzecz różnicowania działalności gospodarczej w kierunku pozyskania i stworzenia alternatywnych źródeł dochodów mieszkańców wsi. Celem jest polepszenie jakości życia na obszarach wiejskich, poprzez rozwinięcie sektora podstawowych usług na rzecz ludności, co stanowić będzie alternatywę dla obecnie dominującej roli obszarów wiejskich, jaką jest produkcja żywności. Zawarta w KPS strategia kładzie także nacisk na rolę obszarów wiejskich w zachowaniu i odtwarzaniu walorów krajobrazowych oraz zasobów przyrody, tj. zachowaniu dobrego stanu ekologicznego wód i gleb, bogactwa siedlisk i różnorodności biologicznej, a także dziedzictwa kulturowego wsi.

59

4. Wizja obszarów wiejskich. Zrównoważony rozwój, wielofunkcyjność i konkurencyjność obszarów wiejskich. Obszary wiejskie powinny stać się atrakcyjnym miejscem pracy, zamieszkania, wypoczynku i prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej, z zachowaniem unikalnych walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych tych terenów dla przyszłych pokoleń. Należy dążyć równolegle do unowocześniania rolnictwa i gospodarki żywnościowej oraz rozwijania przedsiębiorczości poza rolnictwem. Mieszkańcy obszarów wiejskich powinni uzyskać szeroki dostęp do edukacji, zatrudnienia, służby zdrowia, dóbr kultury i nauki, narzędzi społeczeństwa informacyjnego i niezbędnej infrastruktury technicznej w odpowiednim standardzie. Rozwijany powinien być kapitał ludzki, społeczny i instytucjonalny na obszarach wiejskich.

Instrumenty rozwoju obszarów wiejskich z wykorzystaniem środków UE na programy operacyjne w ramach polityki spójności, jak również instrumenty wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, powinny w okresie do 2015 roku doprowadzić do unowocześnienia obszarów wiejskich jako miejsca zamieszkania i prowadzenia działalności gospodarczej, poprawy perspektyw zatrudnienia mieszkańców obszarów wiejskich w sektorze rolnym oraz poza rolnictwem, a także ograniczenia zjawiska peryferyjności. Obszary wiejskie nie są pustą przestrzenią pomiędzy metropoliami. Na wsi i w małych miastach mieszka ok. 40% obywateli Polski na ponad 90% powierzchni kraju. Na obszarach wiejskich występują wartościowe zasoby. Obok kapitału ludzkiego, ziemi, surowców, budynków i budowli, maszyn i urządzeń należy do nich zaliczyć także m.in. przyrodę, tradycję, kulturę i obiekty dziedzictwa narodowego, będące istotnymi czynnikami warunkującymi rozwój turystyki. Warto również podkreślić, iż zasoby na obszarach wiejskich są w dużym stopniu komplementarne do zgromadzonych w największych centrach rozwoju i mogą w znaczącym zakresie przyczynić się do zwiększenia konkurencyjności kraju, gdy zostaną należycie wykorzystane. Rolnictwo, poza produkcją żywności, która stanowi jego podstawową rolę, pełni także wiele innych funkcji o charakterze nierynkowym, często nierozerwalnie związanych z produkcją rolną. Pozarynkowe funkcje rolnictwa mają charakter społeczny, kulturowy i przyrodniczy. W przypadku nierozerwalnego związku między tymi funkcjami a produkcją rolną uzasadnione jest wsparcie samej produkcji, w sposób zapewniający maksymalny efekt „wielofunkcyjny”, co oznacza ciągłość działalności rolniczej, przy zachowaniu odpowiednich praktyk produkcyjnych.

60

Jak już wspomniano, obszary wiejskie to jednak nie tylko produkcja żywności, ale także dobra publiczne, za które należy uznać krajobraz oraz zasoby naturalne, które powinny zostać zachowane. Różnorodność biologiczna, która jest ogromną wartością trwale związaną z obszarami wiejskimi, powinna być chroniona zarówno poprzez właściwe użytkowanie terenów rolniczych, jak i aktywne formy ochrony przeciwdziałające spadkowi bioróżnorodności. Ogromnym atutem obszarów wiejskich są ludzie, wykonujący ciężką pracę, często od wielu pokoleń związani z ziemią, i wartościami kulturowymi lokalnych społeczności. Unowocześnienie i wzmacnianie wielofunkcyjności obszarów wiejskich powinno dokonywać się bez uszczerbku dla przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych walorów obszarów wiejskich i z należytą troską o możliwości indywidualnego rozwoju człowieka i społeczności lokalnych, bez potrzeby zmiany miejsca zamieszkania. Dla podtrzymania tożsamości wsi oraz jej mieszkańców niezwykle ważne jest właściwe gospodarowanie przestrzenią wiejską, zwłaszcza rozwiązanie problemu braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, który przekłada się często na „chaos architektoniczny” na obszarach wiejskich. Obszary wiejskie czekają przemiany, które będą wynikały z: (i) zakończonego Przeglądu Wspólnej Polityki Rolnej (Health-Check), (ii) kształtu tej polityki oraz polityki spójności po 2013 roku, (iii) dynamicznych zmian zachodzącym na europejskim i globalnym rynku, (iv) możliwości, jakie stwarzają fundusze i instrumenty adresowane do obszarów wiejskich. Coraz większego znaczenia będzie nabierał wielofunkcyjny model rozwoju obszarów wiejskich. Jest on już jednym z głównych elementów debaty publicznej i politycznej UE dotyczącej reform wspólnotowych polityk w obszarze rolnictwa i obszarów wiejskich w szczególności w perspektywie po 2013 roku. Tocząca się debata publiczna na temat zmian klimatu oraz konieczności podejmowania działań w zakresie ochrony środowiska sprawiają, że coraz większą wagę przykłada się do pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych. Podejmowane działania w kierunku dalszego zwiększania udziału energii ze źródeł odnawialnych, stawiają przed rolnictwem wyzwanie w postaci zapewnienia surowców do produkcji energii odnawialnej. Dodatkowo nałożone na rolnictwo krajów członkowskich wymagania w zakresie ochrony środowiska, wiążą się m.in. z poszukiwaniem rozwiązań umożliwiających utylizację produktów ubocznych, np. poprzez ich przetworzenie na biogaz. Wyprodukowana energia w postaci energii elektrycznej i cieplnej, lub oczyszczonego biogazu do jakości gazu ziemnego, byłaby źródłem dodatkowego przychodu lub zmniejszenia kosztów gospodarstwa rolnego. Koncepcja wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich jest wyrazem rosnącego przekonania, iż funkcja społeczna i ekonomiczna obszarów wiejskich nie sprowadza się już tylko do produkcji surowców rolnych (w przypadku rolnictwa) i zapewnienia miejsca dla tej 61

produkcji (obszary wiejskie), a w coraz większym stopniu polega na dostarczaniu innych dóbr i funkcji istotnych z punktu widzenia społeczeństwa i zapewnienia możliwości zrównoważonego rozwoju społecznego i gospodarczego, z uwzględnieniem zasobów przyrodniczych, krajobrazowych, kulturowych oraz kapitału ludzkiego i społecznego. Należy również podkreślić, że pojęcia: „rolnictwo” (szerzej: „sektor żywnościowy”) i „rozwój obszarów wiejskich” nie są tożsame. Z jednej strony nie tylko na obszarach wiejskich koncentrują się przedsięwzięcia sektora żywnościowego, z drugiej zaś rolnictwo nie jest jedyną formą aktywności na obszarach wiejskich. Dlatego, doceniając wagę rolnictwa i sektora żywnościowego, należy formułując politykę rozwoju obszarów wiejskich znajdować rozwiązania w dziedzinie: edukacji, zdrowia, kultury, innych usług publicznych, przedsiębiorczości, rynku pracy, w tym elastycznych form pracy, powiązań komunikacyjnych, narzędzi internetowych, ochrony i wykorzystania walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych, inwestycji infrastrukturalnych, wzmacniania kapitału ludzkiego i społecznego, ograniczania wykluczenia społecznego. Konkurencyjność obszarów wiejskich, jako miejsca lokowania inwestycji, prowadzenia działalności gospodarczej, rozwoju usług w dużym stopniu będzie zależeć od ukierunkowania instrumentów polityki rozwoju obszarów wiejskich. Bazując na ww. danych zawartych w SRK, przewidujących zmniejszenie do roku 2015 o ponad 6 pkt. proc (co odpowiada 500800 tys.) liczby osób pracujących w sektorze I33, konieczne jest zapewnienie szerokiego zakresu wsparcia dla tej ludności, która nie będzie już bezpośrednio związana z sektorem rolnym, a będzie pozostawać na obszarach wiejskich poszukując nowych źródeł utrzymania na miejscu lub w mieście, bez konieczności zmiany miejsca zamieszkania. Temu procesowi powinny służyć zarówno instrumenty II filara WPR, jak i przede wszystkim polityki spójności. Podstawowym wyzwaniem dla tych instrumentów powinno być podniesienie poziomu konkurencyjności obszarów wiejskich, jako miejsca zamieszkania, pracy, prowadzenia działalności gospodarczej i wypoczynku. Celem powinno być unowocześnienie i lepsze wykorzystanie zasobów obszarów wiejskich, często komplementarnych w stosunku do zgromadzonych w dużych miastach. Trzeba zatem działać w kierunku z jednej strony usuwania barier rozwoju obszarów wiejskich, z drugiej zaś w kierunku wzmacniania ich endogenicznego potencjału i komplementarnego wykorzystania zasobów z zachowaniem walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych. Niezbędne jest zmniejszanie dystansu pomiędzy obszarami wiejskimi i miastami w poziomie wykształcenia, dostępie do usług publicznych i ich standardzie, jakości i dostępności lokalnej infrastruktury. Kluczowe jest przy tym znaczenie zarówno edukacji dzieci i młodzieży, poczynając od poziomu przedszkolnego, jak i kształcenia przez całe życie osób dorosłych w celu poprawy mobilności zawodowej. Niezbędne jest umożliwienie jak 33

Rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo i rybactwo 62

najszerszej grupie mieszkańców obszarów wiejskich osiągnięcia wyższego lub średniego wykształcenia – i to zarówno młodzieży, jak i osobom dorosłym. Konieczne jest podjęcie działań, które ograniczą trudności mieszkańców obszarów wiejskich w dostępie m.in. do podstawowej infrastruktury lokalnej, edukacji, rynku pracy i usług publicznych. W gospodarce rynkowej sprawą dużej wagi, zgodnie z zasadą solidarności społecznej, jest wspomaganie słabszych grup społecznych w celu uniknięcia nadmiernego zróżnicowania szans tak, aby zapobiec dziedziczeniu biedy i silnego ograniczenia perspektyw życiowych z pokolenia na pokolenie, w tym w rodzinach mieszkających na obszarach wiejskich. Wyrównywanie szans mieszkańców obszarów wiejskich powinno dotyczyć następujących kluczowych dziedzin: sektora rolnego, lokalnej infrastruktury (dróg, wodociągów, kanalizacji, oczyszczalni ścieków, modernizacji sieci energetycznych, odnawialnych źródeł energii), rozwoju przedsiębiorczości na wsi i w małych miastach, ich dostępności komunikacyjnej i powiązań z centrami rozwoju, upowszechnienia dostępu do Internetu, turystyki, kultury, edukacji oraz ochrony zdrowia i środowiska. Obszary wiejskie powinny stać się atrakcyjnym miejscem do zamieszkania i prowadzenia działalności gospodarczej, powiązanym z największymi centrami rozwoju sprawną siecią komunikacyjną. Jakość i dostępność lokalnej infrastruktury i usług publicznych na wsi i w małych miastach powinna być na podobnym poziomie jak w dużych miastach. Obszary wiejskie mogą być bardzo nowoczesnym i atrakcyjnym miejscem do zamieszkania i prowadzenia działalności gospodarczej, jeśli uda się ograniczyć ich peryferyjność. Obok przedsięwzięć skierowanych bezpośrednio do obszarów wiejskich należy zadbać o jak najszersze pozytywne oddziaływanie miast powiatowych, podregionalnych i wojewódzkich na procesy rozwojowe na obszarach wiejskich oraz o ich dobrą dostępność z obszarów wiejskich dzięki sprawnym systemom publicznej komunikacji lokalnej i regionalnej. Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich powinno uwzględniać specyfikę i zróżnicowanie każdego z regionów i podregionów. Z badań przeprowadzonych w Polsce przez OECD pod kątem różnic w rozwoju gospodarczym i społecznym poszczególnych regionów (Przegląd terytorialny OECD. Polska, 2008 r.) wynika, iż pogłębiają się dysproporcje w rozwoju nie tylko pomiędzy Polską Wschodnią a resztą kraju, ale rosną nawet w ramach poszczególnych województw. Dysproporcje wewnątrzregionalne, np. na Mazowszu są największe spośród krajów OECD i w dużej mierze wynikają z rosnącej przepaści pomiędzy dużymi obszarami miejskimi a obszarami wiejskimi.

63

Pożądane kierunki rozwoju obszarów wiejskich, obejmujące działania służące realizacji zarysowanej powyżej wizji obszarów wiejskich, w perspektywie najbliższych co najmniej kilkunastu lat przedstawiają się następująco34: a. Zwiększenie konkurencyjności sektora rolno-spożywczego b. Bezpieczeństwo żywnościowe kraju c. Przeciwdziałanie zmianom klimatycznym i adaptacja rolnictwa do skutków tych zmian. d. Wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej do produkcji energii ze źródeł odnawialnych. e. Ochrona, pielęgnowanie i wykorzystanie zasobów przyrodniczych i krajobrazowych obszarów wiejskich. f. Zachowanie, pielęgnowanie i wykorzystanie zasobów kulturowych i dziedzictwa narodowego na obszarach wiejskich. g. Rozwój i poprawa lokalnej infrastruktury. h. Rozwój przedsiębiorczości i zwiększanie atrakcyjności inwestycyjnej obszarów wiejskich. i. Inwestowanie w kapitał ludzki i społeczny oraz wyrównywanie szans edukacyjnych mieszkańców wsi i małych miast. j. Poprawa jakości i zwiększenie dostępności usług publicznych na obszarach wiejskich. k. Poprawa standardu i zwiększenie dostępności narzędzi z zakresu społeczeństwa informacyjnego dla mieszkańców obszarów wiejskich. l. Rozszerzenie zasięgu oddziaływania największych centrów rozwoju gospodarczego na obszary wiejskie poprzez zwiększenie ich dostępności dla mieszkańców obszarów wiejskich (zwiększenie wahadłowej mobilności przestrzennej). m. Poprawa dostępności pracy, w tym elastycznych form pracy dla mieszkańców obszarów wiejskich i zwiększenie mobilności zawodowej. n. Zapobieganie i ograniczanie wykluczenia społecznego. Aby zapewnić skuteczną realizację zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, konieczne jest zaoferowanie mieszkańcom obszarów wiejskich działań z zakresu polityki edukacyjnej, budowy infrastruktury, rozwoju przedsiębiorczości, usług publicznych, społeczeństwa informacyjnego, powiązań komunikacyjnych ułatwiających, m.in. wahadłową mobilność przestrzenną (wykonywanie pracy w znacznej odległości od miejsca zamieszkania dzięki możliwości regularnych dojazdów do pracy w odpowiednio krótkim czasie), jak

34

Kolejność poszczególnych kierunków rozwoju obszarów wiejskich jest jedynie porządkowa i nie przesądza o ich ważności. 64

również – poprzez poprawę dostępu do Internetu – umożliwienie korzystania z elastycznych form pracy. 5.

System realizacji kierunków rozwoju obszarów wiejskich W celu skutecznej realizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich konieczne będzie wykorzystywanie w szerokim zakresie i w sposób komplementarny instrumentów obu polityk wspólnotowych: Wspólnej Polityki Rolnej i polityki spójności. Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich powinno uwzględniać specyfikę i zróżnicowanie każdego z regionów i podregionów. Z badań przeprowadzonych w Polsce przez OECD pod kątem różnic w rozwoju gospodarczym i społecznym poszczególnych regionów (Przegląd terytorialny OECD. Polska, 2008 r.) wynika, iż pogłębiają się dysproporcje w rozwoju nie tylko pomiędzy Polską Wschodnią a resztą kraju, ale rosną nawet w ramach poszczególnych województw. Dysproporcje wewnątrzregionalne, np. na Mazowszu są największe spośród krajów OECD i w dużej mierze wynikają z rosnącej przepaści pomiędzy dużymi obszarami miejskimi a obszarami wiejskimi. Największe zróżnicowania występują nie pomiędzy województwami, ale wewnątrz poszczególnych regionów, stąd adresowanie poszczególnych instrumentów rozwoju obszarów wiejskich powinno uwzględniać jednostki terytorialne na poziomie NTS 3 (66 podregionów) lub NTS 4 (314 powiatów ziemskich i 65 miast na prawach powiatu) – nie jest wystarczające posługiwanie się jedynie poziomem NTS 2 (siecią 16 województw) Zarówno w obecnym okresie programowania, jak i po roku 2013 instrumenty realizacji poszczególnych kierunków rozwoju obszarów wiejskich będą realizowane poprzez programy krajowe i regionalne. Głównym wyzwaniem jest należyta koordynacja przestrzenna, czasowa i technologiczna pomiędzy programami, działaniami i projektami. Koordynacja ta powinna odbywać się przede wszystkim na poziomie samorządów województw z udziałem podmiotów zarządzających programami krajowymi. Obecnie zbyt wcześnie jest na rozstrzygnięcia szczegółowe dotyczące zasad wdrażania kierunków rozwoju obszarów wiejskich po roku 2013. W obecnym okresie programowania kierunki rozwoju obszarów wiejskich są realizowane poprzez Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 zarządzany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013 (polityki spójności) zgodnie z celem horyzontalnym nr 6 „Wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych na obszarach wiejskich” poprzez następujące programy operacyjne: •

16 regionalnych województw;

•

wymienione poniżęj programy krajowe zarządzane przez Ministra Rozwoju Regionalnego:

programów

operacyjnych,

− PO Rozwój Polski Wschodniej (RPW); 65

zarządzanych

przez

samorządy

− PO Infrastruktura i Środowisko (POIS); − PO Innowacyjna Gospodarka (POIG); − PO Kapitał Ludzki (POKL). Uzupełniającą rolę pełnią instrumenty krajowe finansowane ze środków budżetu państwa. Poniżej przedstawiono macierz realizacji poszczególnych kierunków rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2007-2013/15 (Tab. 5). Natężenie realizacji poszczególnych kierunków powinno wynikać z lokalnych bądź regionalnych uwarunkowań rozwoju obszarów wiejskich. Także system wdrażania poszczególnych instrumentów, zgodnie z zasadą pomocniczości, powinien być umiejscowiony na poziomie regionalnym bądź krajowym jako wynik analizy kosztów i efektywności obu rozwiązań. Jeżeli tylko analiza ta wskazywałaby na zasadność wdrażania poszczególnych instrumentów na poziomie regionalnym, to zgodnie z zasadą pomocniczości powinny być one wdrażane właśnie na szczeblu regionalnym a nie krajowym. W zależności od charakteru poszczególnych programów współfinansowanych ze środków UE lub instrumentów krajowych wdrażanie poszczególnych instrumentów na szczeblu regionalnym oznaczać może albo odrębny program bądź programy regionalne, albo wdrażanie przez samorządy województw poszczególnych priorytetów lub działań podobnie jak to obecnie odbywa się w ramach POKL czy PROW 2007-2013. Poszczególne instrumenty w zależności od ich specyfiki powinny być adresowane powszechnie na całym terytorium Polski zgodnie z odpowiednimi kryteriami dostępu i wyboru projektów lub powinny być skoncentrowane na wybranym obszarze, przy czym należy w tym celu nie poprzestać na sieci województw a wykorzystywać sieć jednostek terytorialnych dla celów statystycznych (NTS) na następujących poziomach: •

NTS 2 – województwa,

•

NTS 3 – podregiony,

•

NTS 4 – powiaty,

•

NTS 5 – gminy

a także obręby geodezyjne. Do specyfiki poszczególnych instrumentów należy dostosować odpowiedni poziom jednostek terytorialnych służących do adresowania wsparcia. Należy przy tym pamiętać, że w Polsce zróżnicowania wewnątrzregionalne są znacznie silniejsze niż zróżnicowania międzyregionalne, stąd w większości przypadków koncentracja pomocy w oparciu o sieć 16 województw byłaby nieadekwatna i dlatego trzeba posłużyć się siecią mniejszych jednostek terytorialnych pamiętając o ograniczeniach w zakresie dostępności danych statystycznych. 66

Tab. 5. Macierz realizacji poszczególnych kierunków rozwoju obszarów wiejskich Lp.

Kierunki/Programy

PROW

RPO

RPW

POIŚ

POIG

POKL

Instrumenty kraj.

a

Zwiększenie konkurencyjności

X

X

X

X

sektora rolno-spożywczego b

Bezpieczeństwo żywnościowe

X

X

kraju c

Przeciwdziałanie klimatycznym

zmianom i

X

X

X

X

adaptacja

rolnictwa do skutków tych zmian d

Wykorzystanie

rolniczej

przestrzeni produkcyjnej do produkcji energii ze źródeł odnawialnych. e

Ochrona,

pielęgnowanie

wykorzystanie

i

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

zasobów

przyrodniczych

i

krajobrazowych

obszarów

wiejskich f

Zachowanie, pielęgnowanie i wykorzystanie

zasobów

kulturowych

i

dziedzictwa

narodowego

na

obszarach

wiejskich g

Rozwój i poprawa lokalnej infrastruktury

h

Rozwój przedsiębiorczości i zwiększanie

X

X

X

atrakcyjności

inwestycyjnej

obszarów

wiejskich i

Inwestowanie w kapitał ludzki i

społeczny

wyrównywanie edukacyjnych

X

oraz szans

mieszkańców

wsi i małych miast j

Poprawa jakości i zwiększenie

X

67

X

X

X

X

dostępności usług publicznych na obszarach wiejskich k

Poprawa

standardu

zwiększenie

i

X

X

X

X

X

X

dostępności

narzędzi

z

zakresu

społeczeństwa informacyjnego dla mieszkańców obszarów wiejskich l

Rozszerzenie

zasięgu

oddziaływania

X

X

największych

centrów

rozwoju

gospodarczego

na

obszary

wiejskie poprzez zwiększenie ich

dostępności

mieszkańców

dla obszarów

wiejskich

(zwiększenie

wahadłowej

mobilności

przestrzennej) m

Poprawa dostępności pracy, w

X

X

X

X

tym elastycznych form pracy dla mieszkańców obszarów wiejskich

i

zwiększenie

mobilności zawodowej n

Zapobieganie i ograniczanie wykluczenia społecznego

Dane analiza MRiRW na podstawie zakresu poszczególnych programów na lata 2007-2013. 6.

Opis kierunków rozwoju obszarów wiejskich Poniżej przedstawiony został opis poszczególnych kierunków rozwoju obszarów

wiejskich, które w obecnej perspektywie finansowej (2001-2013/15) obejmują zakres interwencji PROW 2007-2013 i programów operacyjnych polityki spójności. a. Zwiększenie konkurencyjności sektora rolno-spożywczego Pomimo spadku znaczenia produkcji rolniczej jako źródła dochodów dla mieszkańców wsi, rolnictwo nadal odgrywa istotną rolę w strukturze gospodarczej i społecznej obszarów wiejskich. Jednocześnie polskie rolnictwo wymaga ogromnego wsparcia inwestycyjnego, w celu nadrobienia dystansu rozwojowego w porównaniu do „starych” państw członkowskich

68

Unii Europejskiej. Pozbawione takiego wsparcia znajdzie się w relatywnie gorszej sytuacji w stosunku do rolnictwa ww. państw, lepiej wyposażonego i zorganizowanego. Zapewnienie

bezpieczeństwa

żywnościowego,

osiągane

poprzez

poprawę

konkurencyjności sektora rolno-spożywczego, wymaga utrzymania wspólnotowego wsparcia finansowego przy jednoczesnym pozostawieniu państwom członkowskim odpowiedniego marginesu w stosowaniu dostępnych instrumentów, aby były one zdolne rozwiązywać swoje specyficzne problemy w tym sektorze. W warunkach polskich jest to niezwykle istotne, uwzględniając obecną strukturę krajowego rolnictwa. Wśród pożądanych działań na rzecz wzrostu konkurencyjności sektora rolnospożywczego należy wymienić: − działania na rzecz poprawy jakości komunikacji towarowej, w kontekście rozwoju rolnictwa towarowego; − opracowanie i realizacja wspólnotowych instrumentów zarządzania ryzykiem i kryzysami w rolnictwie; − przegląd i odnowa urządzeń melioracyjnych wraz z budową zbiorników retencyjnych; − poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych i zdolności zarządzania nimi, w tym wykorzystanie gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa dla poprawy warunków funkcjonowania gospodarstw rodzinnych; − wspieranie tworzenia i rozwoju grup producentów rolnych oraz spółdzielni rolniczych ; − działania na rzecz poprawy jakości i bezpieczeństwa żywności; − zwiększenie

dostępności,

jakości

i

wykorzystania

usług

doradczych

i

szkoleniowych dla rolników; − podnoszenie konkurencyjności zakładów przetwórstwa artykułów rolnych i wzmacnianie ich powiązań kontraktacyjnych z producentami rolnymi (integracja pionowa); − wsparcie konsolidacji przetwórstwa i dystrybucji produktów rolnych. Natężenie realizacji poszczególnych interwencji powinno wynikać z lokalnych bądź regionalnych uwarunkowań rozwoju obszarów wiejskich i być realizowane w sposób

69

komplementarny z wykorzystaniem instrumentów zarówno w ramach WPR, jak i polityki spójności oraz dopuszczonych instrumentów krajowych35.

b. Bezpieczeństwo żywnościowe kraju Bezpieczeństwo żywnościowe jest jedną z podstawowych potrzeb społeczeństwa. Składa się na nie szereg czynników i jest to zagadnienie znacznie bardziej skomplikowane niż wyprodukowanie wystarczającego wolumenu żywności. Istotne są również: dostęp do pożywienia ubogiej ludności, systemy rolnictwa, polityka rolna, międzynarodowa polityka handlowa, koszty żywności, różnorodność i bezpieczeństwo żywności, łańcuchy żywnościowe, dystrybucja, walory żywieniowe i kwestie zdrowotności36. Ważnym elementem bezpieczeństwa żywnościowego jest zapewnienie społeczeństwu dostępu do dostatecznej ilości żywności. Celami rolnictwa w kontekście bezpieczeństwa żywnościowego są: utrzymanie i zwiększenie w przyszłości produktywności, zachowanie bazy produkcyjnej, czyli ziemi rolnej, będącej w gotowości do produkcji oraz ograniczenie obciążenia dla środowiska. Duże znaczenie dla bezpieczeństwa żywnościowego ma polityka rolna. Rynki rolne charakteryzuje nieunikniona niestabilność. Spowodowana jest ona szeregiem czynników, z których najważniejsze to czynniki pogodowe i oraz występowanie chorób i szkodników. W efekcie mają miejsce wahania wolumenu produkcji i cen, co z kolei stwarza dla rolników problem z dochodowością produkcji, w warunkach skrajnej niepewności rynkowej. Bezpieczeństwo żywnościowe, ze względu na swój ponadnarodowy charakter, jest celem zarówno krajowej, jak i i Wspólnotowej polityki rolnej. Najważniejszymi instrumentami mającymi wpływ na utrzymanie produkcji na użytkach rolnych są płatności bezpośrednie oraz wsparcie dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Instrumenty krajowe usprawniają funkcjonowanie rynku ziemi m. in. poprzez stosowanie kredytów preferencyjnych na jej zakup. Zmniejszenie obciążenia dla środowiska naturalnego obejmuje szereg zagadnień: problem utraty bioróżnorodności na obszarach wiejskich na skutek intensywnych działań rolniczych, ochronę zasobów glebowych, ochronę zasobów wodnych – dotyczy to zarówno jakości jak i ilości wody, oraz ochronę powietrza. Zachowanie tych zasobów będzie decydujące dla możliwości produkcyjnych rolnictwa w dalszej perspektywie. Wymagania te są do pewnego stopnia już wspierane poprzez instrumenty Wspólnej Polityki Rolnej, przede wszystkim zasadę współzależności, wymuszającą zachowanie dobrej kultury rolnej na obszarach uprawnych oraz inne instrumenty wynagradzające proekologiczne zachowania rolników takie jak zalesianie czy instrumenty rolno-środowiskowe. 35

W tym w ramach “Strategii krajowej dla zrównoważonych programów operacyjnych organizacji producentów owoców i warzyw w Polsce na lata 2010-2013” 36 Alan Buckwell, The 21st Century Land Use Challenge, European Landowners’ Organisation, 2008. 70

Bezpieczeństwo żywnościowe powinno być traktowane na równi z innymi strategicznymi funkcjami państwa, takimi jak zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego, bezpieczeństwa środowiskowego, bezpieczeństwa zasobów wody, czego niezbędnym warunkiem jest utrzymanie produkcji rolnej na odpowiednim poziomie (również gotowość do prowadzenia produkcji poprzez utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej), a także tworzenie odpowiednich warunków do tej produkcji (poprzez mechanizmy wsparcia i inne instrumenty polityki rolnej). c. Przeciwdziałanie zmianom klimatycznym i adaptacja rolnictwa do skutków tych zmian Sektor rolny ma możliwości łagodzenia zmian klimatycznych. W tym celu kluczowe jest ukierunkowanie gospodarstwach rolnych na odpowiedni sposób gospodarowania z wykorzystaniem procesu magazynowania węgla w glebie, energii odnawialnej (w tym z biomasy) oraz ograniczanie zużycia wody, co wpłynie pozytywnie na poziom emisji gazów do atmosfery. Z drugiej strony tempo zmian klimatycznych determinuje konieczność pilnego wdrażania działań adaptacyjnych w rolnictwie. Głównym celem przystosowania się sektora rolnego do wahań klimatycznych jest jednoczesne zapewnienie opłacalności społecznogospodarczej rolnictwa oraz spójności z celami w zakresie ochrony środowiska. Dla odpowiedniej adaptacji rolnictwa do zmian klimatu ogromne znaczenie będzie miało coraz szersze wdrażanie zasad zrównoważonego rozwoju w tym sektorze oraz wprowadzanie proekologicznych metod i form gospodarowania. W celu przeprowadzenia szeroko zakrojonych i lepiej skoordynowanych działań adaptacyjnych, niezbędna będzie akcja o zasięgu sektorowym, dopasowana do różnorodności rolnictwa na poziomie regionalnym i lokalnym, kierowana przez organy publiczne. Planowanie na skalę sektora i rozszerzone doradztwo jest konieczne m.in. ze względu na to, że nowe warunki klimatyczne mogą wymagać znacznych inwestycji ze strony rolników37, związanych np. ze zmianą charakteru produkcji rolnej, odtworzeniem uprawy lub poszukiwaniem nowych, innowacyjnych rozwiązań. W związku z tym należy przyspieszyć opracowanie polskiej strategii adaptacji, która powinna mieć charakter wielokierunkowy. Działania adaptacyjne w polskim rolnictwie powinny skupiać się na następujących przedsięwzięciach: zwiększanie retencji wody w środowisku, ochrona gleb, modernizacja pomieszczeń inwentarskich pod kątem właściwych standardów termicznych, badania nad nowymi uprawami i metodami upraw bardziej dostosowanymi do nowopowstających warunków klimatycznych, edukacja rolników w zakresie zmian klimatycznych i metod 37

Adaptacja do zmian klimatu…, s. 7-8.

71

adaptacji do nich, promocja systemu ubezpieczeń od negatywnych skutków zjawisk pogodowych, wzmocnienie systemu planowania przestrzennego w kontekście prewencji przeciw występowaniu klęsk żywiołowych. W dziedzinie ograniczania deficytu wody, który stanowi istotną barierę rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich konieczne jest podjęcie następujących działań: •

budowanie małych zbiorników wodnych oraz innych urządzeń i systemów retencjonujących wodę oraz modernizacja istniejących urządzeń i systemów;

•

zatrzymywanie wody w systemach melioracji szczegółowych;

•

ochrona terenów bagiennych, torfowisk oraz obszarów leśnych, stanowiących środowisko naturalnej retencji wód;

•

ochrona i sukcesywna poprawa jakości wód poprzez z jednej strony zmniejszanie zanieczyszczeń, z drugiej zaś rozbudowę i modernizację systemów oczyszczania ścieków.

Powyższe działania, oprócz swej funkcji adaptacyjnej, poprawią także obecne warunki prowadzenia działalności rolniczej38. d. Wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej do produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Produkcja rolnicza może stanowić ważne źródło surowców dla produkcji energii odnawialnej. Polskie rolnictwo dysponuje potencjałem produkcyjnym, który umożliwia realizację celów energetycznych prognozowanych i wyznaczonych do 2020 roku, a także w dalszej perspektywie. Przyjęte przez Polskę zobowiązania dotyczące przeciwdziałania skutkom zmian klimatu zakładają dynamiczny wzrost udziału energii odnawialnej w bilansie energetycznym, tj. do 2010 roku: − nie mniej niż 7,5% energii elektrycznej wytworzonej ze źródeł odnawialnych w ogólnym zużyciu tej energii, − nie mniej niż 5,75% biopaliw we wszystkich benzynach i olejach napędowych do celów transportu wprowadzanych na rynek. W perspektywie roku 2020 zakładany jest dalszy wzrost udziału energii ze źródeł odnawialnych, który w przypadku Polski winien być nie mniejszy niż 15% w końcowym zużyciu energii brutto oraz nie mniejszy niż 10% w przypadku biopaliw. Realizacja tych celów wymaga wykorzystania wszystkich odnawialnych źródeł energii, w tym biomasy pochodzenia rolniczego. Stwarza to realną możliwość wykorzystania na cele energetyczne nadwyżek surowców rolniczych.

38

Z. Karaczun, B. Wójcik, op. cit., s. 30-32.

72

Wykorzystanie użytków rolnych na cele energetyczne uzależnione będzie od opłacalności produkcji na ten cel, relacji cen pomiędzy poszczególnymi surowcami rolnymi oraz tempa rozwoju biopaliw II generacji. Na wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej do celów energetycznych istotny wpływ będzie miało także określenie przez sektor energetyczny zapotrzebowania na. biomasę pochodzenia rolniczego. Jednym z podstawowych warunków zainteresowania rolników ofertą tego sektora jest płynąca w ślad za nią gwarancja stabilnych wieloletnich kontraktów zabezpieczających interesy ekonomiczne stron. Ponieważ większość roślin uprawnych może być przeznaczana na cele zarówno żywnościowe jak też energetyczne, nie można wykluczyć w przyszłości sytuacji, w której rynek żywności będzie konkurował z rynkiem energii o dostęp do niektórych surowców. Taka sytuacja spowoduje, że do produkcji na cele energetyczne obok gleb słabszych będą również wykorzystywane grunty orne średniej i dobrej jakości. Dlatego ważne jest aby do celów energetycznych w pierwszej kolejności wykorzystywane były produkty uboczne rolnictwa, płynne i stałe odchody zwierzęce oraz pozostałości przemysłu rolno-spożywczego. Najbardziej efektywnym sposobem ich wykorzystania jest poddanie tych substratów procesowi fermentacji metanowej w biogazowniach rolniczych. Stworzenie optymalnych warunków do rozwoju tych biogazowni uzasadnia wiele przesłanek, wśród których można wymienić: poprawę bezpieczeństwa energetycznego państwa poprzez oparcie zaopatrzenia w energię na surowcach krajowych; dywersyfikację nośników energii; realizację zobowiązań międzynarodowych w oparciu o lokalnie dostępne surowce; wytwarzanie energii z surowców niekonkurujących z rynkiem żywności; wzrost przychodów rolniczych. Potencjał energetyczny krajowego rolnictwa docelowo, po uzupełnieniu produkcją z upraw specjalnych, bez szkody dla produkcji żywności umożliwia pozyskanie surowców (substratów) niezbędnych do wytworzenia około 5-6 mld m3 biogazu, o czystości gazu ziemnego wysokometanowego, rocznie. Równocześnie z wykorzystaniem wspomnianych surowców zasadnym wydaje się prowadzenie upraw roślinnych, w tym określanych jako energetyczne, z przeznaczeniem na substrat dla biogazowni. Jest to możliwe docelowo na obszarze około 700 tys. ha, co pozwoli na pełne zabezpieczenie krajowych potrzeb żywnościowych przy jednoczesnej produkcji znaczących ilości energii z biogazu. Celom na poziomie krajowym i wspólnotowym podlega także udział energetyczny biokomponentów w paliwach ciekłych, określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2007 r. w sprawie Narodowych Celów Wskaźnikowych na lata 2008-2013 na poziomie 4,6% dla 2009 r., dla 2010 r. - na poziomie 5,75%, natomiast dla 2013 r. - 7,1%. Przyjęta w dniu 23 kwietnia 2009 r. przez Parlament Europejski i Radę Dyrektywa 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która będzie wymagała 73

implementacji do krajowych przepisów prawnych, zwiększa do 10% minimalny udział biokomponentów w paliwach transportowych jaki powinien zostać osiągnięty do 2020 roku przez poszczególne kraje członkowskie. Dyrektywa kładzie duży nacisk na efektywność redukcji emisji gazów cieplarnianych w całym procesie produkcji biopaliw, począwszy od pozyskiwania produktów z biomasy po produkt finalny. Na wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej do celów energetycznych istotny więc wpływ będzie miało także zapotrzebowanie na poszczególne biokomponenty produkcji krajowej, niezbędne do realizacji NCW w ilości wynikającej z poziomu użycia paliw ciekłych. Wraz z rosnącym zużyciem paliw w transporcie będzie rósł w nich udział biokomponentów. Z opracowanej w Ministerstwie Gospodarki „Prognozy zapotrzebowania na paliwa i energię do 2030 roku” stanowiącej załącznik do projektu „Polityki energetycznej Polski do 2030 roku” wynika, że w 2010 r. zapotrzebowanie na bioetanol wyniesie około 236 tys. ton natomiast na estry około 442 tys. ton. Do 2020 r. przewiduje się wzrost zapotrzebowania na bioetanol do poziomu 667 tys. ton, a na estry do 774 tys. ton. Wytwarzanie biokomponentów dla celów paliwowych powinno opierać się o dostępne surowce rolnicze pochodzenia krajowego, co daje gwarancję realizacji celów środowiskowych, a przede wszystkim gospodarczych i społecznych. e.

Ochrona, pielęgnowanie i wykorzystanie zasobów przyrodniczych i krajobrazowych obszarów wiejskich. Od wielu lat, Wspólna Polityka Rolna została poszerzona o elementy dotyczące

ochrony środowiska. Obecnie WPR jest ukierunkowana m.in. na uniknięcie ryzyka degradacji środowiska oraz zachęcenie rolników do dbałości o przyrodę obszarów wiejskich. W tym celu przedsięwzięto działania, które między innymi obejmują wprowadzenie zasady wzajemnej zgodności (cross-compliance), w tym dyrektywy azotanowej, programy rolnośrodowiskowe, wsparcie dla siedlisk objętych siecią NATURA 2000, zalesianie gruntów. Istotną kwestią jest także realizacja postanowień ramowej dyrektywy wodnej. Środki z budżetu UE przeznaczone na programy rolnośrodowiskowe powinno się traktować jako przejaw ochrony przyrody, zachowania środowiska, inwestycje w poprawę warunków życia i pracy całego społeczeństwa, nie tylko rolników i mieszkańców obszarów wiejskich.

Realizacja

programu

rolnośrodowiskowego

ma

przyczynić

się

do

zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich i zachowania różnorodności biologicznej na tych terenach. Głównym założeniem programu jest promowanie produkcji rolnej opartej ma metodach zgodnych z wymogami ochrony środowiska i przyrody. Środki przekazywane poprzez programy rolnośrodowiskowe nie oznaczają w efekcie końcowym wsparcia dochodu 74

rolniczego, lecz stanowią gratyfikacje za działania na rzecz ochrony środowiska. Z drugiej strony odpowiedzialność za środowisko spoczywa na całym społeczeństwie, a nie tylko rolnikach, co stanowi uzasadnienie wsparcia tego typu przedsięwzięć ze środków publicznych. Dla obszarów Natura 2000 sporządzane będą dziesięcioletnie plany zadań ochronnych

i ewentualnie plany ochrony dla całości lub części danego obszaru. Nadzór nad obszarami lądowymi sprawują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska, a morskimi – dyrektorzy właściwych urzędów morskich. W przypadku obszarów, które w całości lub częściowo znajdują się w granicach parku narodowego, sprawującym nadzór nad obszarem jest dyrektor parku narodowego. W okresie do czasu stworzenia planów zadań ochronnych i planów ochrony dla obszarów Natura 2000 narzędziem ochronnym dla tych obszarów jest procedura oceny oddziaływania na środowisko. Płytkie wody gruntowe, które przyjmują znaczną część zanieczyszczeń, w tym powszechnie występujące zanieczyszczenia związane z rolnictwem, hodowlą i ogrodnictwem oraz gospodarką komunalną, charakteryzują się obniżoną jakością. Ochrona wód to jeden z priorytetów polityki Unii Europejskiej. Prace nad osiągnięciem ich dobrego stanu do 2015 roku realizowane są poprzez wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej (2000/60/WE). Obecnie prowadzone są prace nad harmonogramem wdrażania Ramowej Dyrektywy Wodnej (RDW)_ w perspektywie do roku 2015. Opracowywane są plany gospodarowania wodami i program wodnośrodowiskowy. Ich wdrażanie będzie się wiązało z określonymi ograniczeniami dla produkcji rolnej i rozwoju obszarów wiejskich na obszarach wyznaczonych zgodnie z RDW. Eliminowanie zagrożeń związanych z zanieczyszczeniami pochodzenia rolniczego ma na celu implementacja Dyrektywy Azotanowej (91/676/EWG). Dyrektywa azotanowa ma na celu ochronę środowiska przed zanieczyszczeniami azotanami pochodzenia rolniczego. Na jej podstawie wyznaczane są obszary szczególnie narażone na te zanieczyszczenia (OSN). W Polsce wyznaczono 1,5% powierzchni kraju jako OSN. Na tych obszarach nakładane są specjalne wymagania w zakresie produkcji rolniczej, które stanowią ograniczenie środowiskowe dla rolników. Czynnikiem wpływającym na jakość wody mogą być także pozostałości chemicznych środków ochrony roślin oraz inne substancje toksyczne. Środki ochrony roślin mogą się dostawać do wód zarówno w obrębie zagrody wiejskiej jak i z pól, na których są stosowane. W obrębie gospodarstwa rolnego zagrożenie wynika z niewłaściwego ich przechowywania i 75

przygotowania do stosowania, a w obrębie pól - z wymywania do wód gruntowych lub przemieszczania się wód powierzchniowych. Ograniczanie zanieczyszczeń tego rodzaju ma być osiągnięte poprzez poprawianie i rozwijanie infrastruktury (m.in. projekty z zakresu melioracji wodnych, w tym polegające na budowie lub remoncie urządzeń melioracji wodnych służących do retencjonowania i regulacji poziomu wód, np. jazów, zastawek, zbiorników wodnych, stopni wodnych). Grunty charakteryzujące się niską przydatnością dla rolnictwa powinny stanowić obszar dla odtwarzania lasu, jak również kształtowania struktury krajobrazu obszarów wiejskich. Zalesienia są istotnym czynnikiem w walce przeciw degradacji gruntów szczególnie narażonych na erozję, wyjałowienie, przenikanie zanieczyszczeń do wód. Wzmacniają również ekologiczne funkcje obszarów wiejskich przez odtworzenie starych i tworzenie nowych ciągów migracyjnych zwierząt i korytarzy ekologicznych sprzyjających wymianie genów, zapewniającej ich różnorodność genetyczną, a przez to zwiększającą odporność różnych gatunków zwierząt na zmiany zachodzące w środowisku ich bytowania. f. Zachowanie, pielęgnowanie i wykorzystanie zasobów kulturowych i dziedzictwa narodowego na obszarach wiejskich Obszary wiejskie są bardzo bogate pod względem zasobów kulturowych i dziedzictwa narodowego. Zasoby te wymagają z jednej strony zabezpieczenia, ochrony, często odnowy, a także ukazania i udostępnienia jako dobra publicznego. Na obszarach wiejskich występują liczne: •

zabytkowe obiekty budowlane (kościoły, klasztory, kapliczki, cmentarze, pomniki,

pałace,

dwory,

zamki,

domy

mieszkalne

i

zabudowania

gospodarskie, obiekty przemysłowe) często z cennym wyposażeniem; •

muzea, izby regionalne i skanseny, ukazujące bogactwo kulturowe obszarów wiejskich,

•

rezerwaty archeologiczne, ukazujące kulturę materialną a często i duchową mieszkańców danego terenu sprzed wielu wieków;

•

zabytkowe pojazdy, stroje, przedmioty codziennego użytku czy narzędzia rolnicze, które ukazują sposób życia i pracy mieszkańców obszarów wiejskich kilkadziesiąt lub ponad sto lat temu;

•

współczesne zespoły ludowe czy regionalne oraz indywidualni twórcy ludowi kultywujący tradycję lokalną bądź regionalną.

76

Zasoby kulturowe i dziedzictwa narodowego na obszarach wiejskich mogą być dobrze wykorzystane do celów turystyki kwalifikowanej i przez to przyczynić się również do gospodarczego

rozwoju

obszarów

wiejskich.

Zasoby

te

są

wielkim

bogactwem

ogólnonarodowym i jako takie powinny być zachowane, pielęgnowane i właściwie wykorzystanie dla dobra publicznego. Obszary wiejskie to ostatnie pozamuzealne miejsce, w którym „przechowuje się” tradycję i kulturę rolniczą Polski39. Czynnik ten należy wykorzystać w celach zarówno edukacyjnych jak i turystycznych. Mieszkańcy miast są potencjalnymi klientami wszelkich produktów pochodzących z rolnictwa, również tych kulturowych. Zainteresowanie ofertą obszarów wiejskich bierze się niejako z postrzegania wsi polskiej jako ostatniego miejsca przechowującego zbiory materialnej tradycji kraju, „zmęczenia” problemami życia w mieście oraz coraz powszechniejszej tendencji „powrotu do korzeni” wykorzystywanej w turystyce wiejskiej oraz agroturystyce. Koncepcja wiejskich produktów turystycznych powinna wykorzystywać zjawisko pozytywnego wpływu pracy fizycznej na poprawę stanu zdrowia i opierać się na założeniu, że praca w rolnictwie lub ogrodnictwie oraz bezpośredni kontakt ze zwierzętami i przyrodą jest sposobem poprawy zdrowia fizycznego i psychicznego człowieka40. Stwarza to szansę ekonomicznego

rozwoju

dla

rodzinnych

gospodarstwach

rolnych

(ogrodniczych,

ekologicznych), poprzez uzyskanie dodatkowego źródła dochodu. Rozwój obszarów wiejskich powinien być oparty np. na wykorzystaniu tego specyficznego rynkowego popytu, którego wsparcie powinno być zagwarantowane przez odpowiednie instytucje i organy państwa. Należy sprawić, aby wieś polska nie była tylko środowiskiem gospodarczym służącym wytwarzaniu produktów rolniczych i pozarolniczych, lecz także ważnym miejscem tradycji i pamięci społecznej narodu z zachowaniem w całości specyfiki krajobrazu kulturowego, odrębności narodowej, języka, ubiorów, obrzędów, lokalnych walorów geograficznych i historycznych. g. Rozwój i poprawa lokalnej infrastruktury. Poprawa jakości życia mieszkańców obszarów wiejskich zależy w dużej mierze od realizacji inwestycji w rozwój lokalnej infrastruktury, obejmującej następujące elementy: −

drogi gminne i powiatowe,

39

Klepacki Bogdan – Przesłanki zmiany roli rolnictwa w gospodarce narodowej – materiały promocyje SGGW, Warszawa 2007 40 Gralak Katarzyna; Farming for Health jako innowacyjny kierunek wzmacniania konkurencyjności gospodarstw rolniczych;- Roczniki Naukowe Stowarzyszenia Ekonomistów Rolnictwa i Agrobiznesu, tom 10, zeszyt 3/2006 77

−

inwestycje wodno-ściekowe,

−

składowiska lub miejsca utylizacji odpadów komunalnych i gospodarkę odpadami,

−

wykorzystanie odnawialnych źródeł energii, w tym biopaliw,

−

elektryfikację i reelektryfikację wsi,

−

gazową sieć dystrybucyjną,

− łącza telefoniczne. Niedobory tego typu infrastruktury stanowią istotną barierę rozwojową obszarów wiejskich. Bez nadrobienia opóźnień w modernizacji lub budowie ww. elementów infrastruktury technicznej tereny wsi i małych miast pozostaną nieatrakcyjne jako miejsce pracy, zamieszkania, wypoczynku i prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej. Należy podkreślić, że budowa tego typu infrastruktury wymaga pozyskiwania gruntów na te cele, co w przypadku województw północnych i zachodnich jest ułatwione dzięki możliwości nieodpłatnego przekazywania gruntów na te cele z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W zakresie dróg gminnych i powiatowych niezbędne jest tworzenie spójnej sieci dróg dobrej jakości powiązanych z siecią autostrad, dróg ekspresowych, krajowych i wojewódzkich. Inwestycje wodno-ściekowe i z zakresu zagospodarowania odpadów mają ogromne znaczenie dla stanu środowiska. Szczególnie istotne jest szybkie zmniejszenie dysproporcji pomiędzy dostępnością wodociągów i kanalizacji na obszarach wiejskich. Inwestycje z zakresu wytwarzania i dystrybucji nośników energii są konieczne ze względu na słabą dostępność lub zły stan techniczny sieci dystrybucji prądu oraz gazu. Brak lub nierównomierne dostawy nośników energii stanowią istotną barierę rozwojową, która powoduje nieatrakcyjność obszarów wiejskich jako miejsca zamieszkania czy prowadzenia działalności gospodarczej. Łącza telefoniczne, rozumiane szeroko jako dostępność sieci telefonicznych stacjonarnych, radiowych bądź komórkowych, są niezbędne dla szybkiego i skutecznego komunikowania się i często stanowią podstawę dostępności do Internetu, której znaczenie opisano w odrębnym kierunku rozwoju obszarów wiejskich. h. Rozwój przedsiębiorczości i zwiększanie atrakcyjności inwestycyjnej obszarów wiejskich. Zmiany gospodarcze zachodzące w Polsce na przestrzeni ostatnich dwóch dekad doprowadziły do pojawienia się nowych zjawisk ekonomicznych na obszarach wiejskich, związanych z przedsiębiorczością i zatrudnieniem ich mieszkańców. Zauważalny jest wzrost 78

zatrudnienia mieszkańców obszarów wiejskich poza własnym gospodarstwem rolnym, jak również coraz mniejszy udział dochodów pochodzących z rolnictwa w dochodach mieszkańców obszarów wiejskich. Polska stoi przed podwójnym wyzwaniem związanym z koniecznością koncentracji na rozwoju obszarów wiejskich wykraczającym poza rolnictwo, biorąc pod uwagę niską wydajność siły roboczej w rolnictwie oraz spadek rolnictwa w udziałach dochodów ludności wiejskiej (20% w 2002 r. w porównaniu do 72% w 1950 r.), przy jednoczesnej modernizacji rolnictwa poprzez ograniczenie liczby małych gospodarstw.41 Obok dochodów z działalności rolniczej gospodarstwa domowe użytkowników gospodarstw rolnych uzyskują dochody z następujących źródeł: świadczenia emerytalno – rentowe – 42,8%, z pracy najemnej – 41,5%, z działalności pozarolniczej – 8,4% i z innych niezarobkowych źródeł poza emeryturą i rentą – 4,4%. Działalność rolnicza jest głównym źródłem utrzymania jedynie dla niespełna 27% gospodarstw domowych z użytkownikiem gospodarstwa rolnego.42 Zauważalny jest wzrost zatrudnienia mieszkańców obszarów wiejskich w sektorze usług. Prognozowany w SRK spadek zatrudnienia w I sektorze43 z 17,4% w 2005 r. do 11,0% w roku 2015 prowadzi z jednej strony do wzrostu produktywności rolnictwa, ale oznacza także konieczność stworzenia realnych perspektyw zatrudnienia poza rolnictwem dodatkowo dla setek tysięcy mieszkańców wsi. Z sytuacji tej wynika wielkie wyzwanie zapewnienia osobom z obszarów wiejskich szansy uzyskania źródeł godziwych dochodów także poza rolnictwem albo z pracy najemnej, albo poprzez prowadzenie własnej działalności gospodarczej bez konieczności zmiany miejsca zamieszkania. Tworzenie nowych miejsc pracy poza rolnictwem zależy od wspierania dwóch procesów równolegle: rozwoju przedsiębiorczości na obszarach wiejskich oraz wahadłowej mobilności przestrzennej ich mieszkańców. Stymulowanie

przedsiębiorczości

na

obszarach

wiejskich

oraz

zwiększanie

atrakcyjności inwestycyjnej obszarów wiejskich jest sposobem na różnicowanie form aktywności gospodarczej na wsi oraz pozyskanie dodatkowych źródeł dochodów. Kluczowe znaczenie mają następujące działania: − kompleksowe przygotowanie terenów inwestycyjnych, z dostępem do krajowej lub międzynarodowej sieci drogowej – atrakcyjność inwestycyjna, podobnie jak same obszary 41

Przegląd terytorialny OECD. Polska, OECD 2008, str. 17. Charakterystyka obszarów wiejskich w 2005 r., Olsztyn 2006 r., str. 79. 43 Rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo, rybactwo 42

79

wiejskie w Polsce, jest znacznie zróżnicowana regionalnie; atrakcyjność terenów dla inwestora związana jest w dużej mierze z usytuowaniem danego terenu względem centrów rozwoju (korzyści lokowania inwestycji wydają się największe na obszarach w zasięgu oddziaływania dużego miasta i przy głównych szlakach komunikacyjnych; najmniej atrakcyjne pod względem inwestycyjnym wydają się peryferyjne obszary wiejskie o ograniczonej dostępności komunikacyjnej)44; inwestowanie w nową infrastrukturę na obszarach wiejskich podnosi znacznie ich atrakcyjność dla inwestorów; ważnym elementem jest także dostępność zasobów poszukiwanych przez danego przedsiębiorcę, w tym zasobów pracy o odpowiednich kwalifikacjach; − zwiększenie dostępności usług internetowych dla przedsiębiorców – niezwykle istotnych jako źródła informacji oraz narzędzia ułatwiającego prowadzenie działalności gospodarczej; − tworzenie sieci doradztwa dla przedsiębiorców (instytucje wsparcia dla rolników i przedsiębiorców) – należy zadbać o bezpośredni dostęp mieszkańców obszarów wiejskich do

informacji,

wykraczający

poza

tradycyjny

system

instytucji

doradczych

skoncentrowanych na usługach doradczych dotyczących działalności rolniczej oraz wspierać zarówno umiejętności korzystania z informacji, jak i umiejętności związane z podejmowaniem działalności gospodarczej; − wsparcie tworzenia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw – z punktu widzenia małych i średnich

firm,

istotne

znaczenie

może

mieć

lepszy

dostęp

do

funduszy

mikropożyczkowych oraz funduszy poręczeń kredytowych (rozwój nowych oraz doinwestowanie istniejących funduszy) jak również dotarcie do szerszego kręgu mieszkańców

obszarów

wiejskich

(zarówno

istniejących

jak

i

potencjalnych

przedsiębiorców) z informacjami o możliwości uzyskania dostępu do kapitału; małe i średnie przedsiębiorstwa powinny mieć szansę na uzyskanie wsparcia w postaci szkoleń i informacji z zakresu dostosowania się do obowiązujących norm i szeroko uznawanych standardów; − promocja i rozwój rynku produktów regionalnych – wytwarzanie i sprzedaż produktów regionalnych aktywizuje społeczność lokalną, wpływa pozytywnie na budowanie lokalnych więzi gospodarczych oraz stanowi dodatkowe źródło dochodów; produkt regionalny może stać się sposobem na promocję oraz zwiększenie atrakcyjności i konkurencyjności lokalnego rynku i regionu; 44

Szczegółowa charakterystyka trzech kategorii obszarów wiejskich została zamieszczona na str. ….. 80

− wsparcie inicjatyw rozwoju turystyki - szansą na poprawę na lokalnym rynku pracy oraz dywersyfikację dochodów mieszkańców obszarów wiejskich jest wykorzystanie walorów turystycznych regionu w połączeniu z promocją produktów regionalnych, np. organizacja imprez okolicznościowych promujących lokalne zasoby i produkty o tradycyjnych walorach; wiąże się to z dostosowaniem bazy turystycznej (miejsca noclegowe, usługi z zakresu gastronomii i rekreacji) i przekłada się na rozwój turystyki wiejskiej i agroturystyki; w szerszym zakresie powinny być wykorzystywane możliwości oferowania usług turystycznych w oparciu o lokalne i regionalne zasoby kulturowe, w tym tradycyjną aktywność związaną z gospodarstwem rolnym; ważne jest także zintegrowanie działań w celu stworzenia bogatszej oferty turystycznej, lepszej promocji, w tym zaoferowania markowych produktów turystycznych; − wsparcie elastycznych form pracy mieszkańców obszarów wiejskich45. i. Inwestowanie w kapitał ludzki i społeczny oraz wyrównywanie szans edukacyjnych mieszkańców wsi. Dobre wykształcenie jest coraz bardziej doceniane, także na obszarach wiejskich. Ze względów zarówno historycznych, jak i z uwagi na bariery komunikacyjne i finansowe mieszkańcy obszarów wiejskich mają utrudniony dostęp do wykształcenia na wszystkich poziomach edukacji. Problemem jest zarówno utrudniona dostępność do szkół i zajęć pozalekcyjnych i często niższy poziom kształcenia dzieci i młodzieży, jak i niedostatki wykształcenia u osób dorosłych. Wyzwaniem jest zatem z jednej strony poprawa dostępności i jakości kształcenia osób w wieku szkolnym i studenckim, jak i odpowiednie formy dokształcania osób, które w przeszłości zakończyły proces kształcenia ogólnego lub zawodowego na poziomie zbyt niskim ze względu na współczesne wymogi rynku pracy bądź prowadzenia działalności gospodarczej czy rolniczej. Kluczowe znaczenie dla rozwoju kapitału ludzkiego na obszarach wiejskich oraz wyrównywania szans edukacyjnych mieszkańców wsi mają następujące składniki: −

wsparcie tworzenia przedszkoli oraz innych form opieki i wychowania przedszkolnego na wsi i w małych miastach,

−

poprawa jakości kształcenia ogólnego w szkołach podstawowych i gimnazjach na obszarach wiejskich;

−

poprawa jakości kształcenia ogólnego i zawodowego młodzieży z obszarów wiejskich na poziomie ponadgimnazjalnym,

45

Szerszy opis znajduje się na str…… dokumentu, pkt. k) Poprawa dostępności pracy, w tym elastycznych form pracy dla mieszkańców obszarów wiejskich i zwiększenie mobilności zawodowej. 81

−

− −

−

umożliwienie mieszkańcom obszarów wiejskich szerszego dostępu do wyższych uczelni oraz poprawa jakości kształcenia na studiach wyższych, również poza największymi ośrodkami akademickimi, wsparcie inwestycyjne szkół wiejskich, wsparcie szkół wiejskich i w małych miastach w pozyskaniu nauczycieli przedmiotów deficytowych, takich jak np. informatyka i język angielski poprzez np. finansowanie okresowych staży zawodowych z zapewnieniem mieszkania dla absolwentów szkół wyższych, programy stypendialne dla uczniów ze wsi i najmniejszych miast,

−

wsparcie kształcenia ustawicznego i w zdobywaniu stopni awansu zawodowego dla nauczycieli z obszarów wiejskich,

−

wsparcie gmin i powiatów w zakresie tworzenia sieci komunikacji lokalnej dowozu dzieci i młodzieży do szkół lub placówek oświatowych,

−

wsparcie dokształcania dorosłych mieszkańców obszarów wiejskich,

−

zwiększenie dostępności kształcenia na odległość. Zmiany legislacyjne wprowadzane przez Ministerstwo Edukacji Narodowej oraz możliwości jakie stwarza PO Kapitał Ludzki (wsparcie dla tworzenia przedszkoli, w tym również uruchamiania innych form wychowania przedszkolnego46, na obszarach i w środowiskach o niskim stopniu upowszechnienia edukacji przedszkolnej (w szczególności na obszarach wiejskich) oraz dla istniejących przedszkoli (w tym również funkcjonujących innych form wychowania przedszkolnego)) stanowią element szerszej koncepcji upowszechniania edukacji przedszkolnej w Polsce. Jednym z głównych zamierzeń Ministerstwa Edukacji Narodowej planowanych na lata 2009-2011 jest upowszechnienieszczególnie na terenach wiejskich- wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 3 - 5 lat, w tym zapewnienie wszystkim dzieciom 5-letnim prawa do bezpłatnej edukacji przedszkolnej. Przewidziana została możliwość tworzenia innych niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, alternatywnych form edukacji przedszkolnej (zespół wychowania przedszkolnego i punkt przedszkolny). Małe formy przedszkolne stwarzają szansę przebywania w środowisku rówieśniczym oraz realizacji programu edukacyjnego lub jego części w przypadku, gdy nie jest konieczne uczęszczanie do przedszkola w pełnym wymiarze godzin. Zachętą do tworzenia małych form edukacji przedszkolnej są ułatwione procedury założenia placówki oraz możliwość uzyskania dofinansowywania przez samorząd lokalny. Jest to bardzo istotny instrument, gdyż różnicowanie szans edukacyjnych rozpoczyna się już w okresie przedszkolnym.

46

W rozumieniu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 7, poz. 38). 82

Nie bez znaczenia w kwestii wyrównywania szans edukacyjnych dzieci z miast i obszarów wiejskich są inwestycje w infrastrukturę niezbędną do korzystania z nowoczesnych technologii teleinformatycznych (pracownie komputerowe w szkołach, internetowe centra multimedialne w bibliotekach), a także odpowiednia dbałość o dostępność terytorialną i jakość szkół na wszystkich poziomach, także szkół wyższych. Bardzo ważne jest, aby młodzi ludzie w obszarów wiejskich mieli szanse uzyskania wyższego wykształcenia na dobrym poziomie bez konieczności podejmowania studiów licencjackich w odległych ośrodkach i pokonywania istotnych barier komunikacyjnych i finansowych. j. Poprawa jakości i zwiększenie dostępności usług publicznych na obszarach wiejskich. Dobra i usługi publiczne powinny być dostępne dla każdego bez względu na miejsce zamieszkania. Zaliczyć do nich można m.in.: oświatę, opiekę zdrowotną, pomoc społeczną, systemy ratownictwa, instytucje publiczne, dostęp do dóbr kultury i dziedzictwa narodowego oraz obiektów sportowych i rekreacyjnych, czyste środowisko, krajobraz, swobodny dostęp do lasu i zbiorników wodnych, komunikację publiczną, sieć dróg, sieci i systemy zaopatrzenia w energię wodę oraz odprowadzania i zagospodarowania odpadów, a w niedalekiej przyszłości być może także dostęp do Internetu. Dla wyrównywania szans rozwojowych oraz wspomagania zmian strukturalnych na obszarach wiejskich kluczowe znaczenie mogą mieć następujące inicjatywy na rzecz poprawy jakości i zwiększenia dostępności dóbr i usług publicznych na obszarach wiejskich: − wsparcie w zakresie modernizacji i zwiększenia dostępności do profilaktyki, podstawowej opieki medycznej, lekarzy specjalistów i diagnostyki medycznej, − wsparcie ratownictwa medycznego na obszarach wiejskich, − wsparcie kształcenia ustawicznego i w zdobywaniu specjalizacji dla lekarzy obszarów wiejskich, − wsparcie rozwoju kultury, sportu i rekreacji na obszarach wiejskich, − wsparcie administracji publicznej na obszarach wiejskich w zakresie poprawy standardu obsługi mieszkańców, − podniesienie jakości usług społecznych, w tym w zakresie wsparcia rodziny i zmniejszenia skali ubóstwa wśród dzieci, realizacji programów z zakresu profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi i łagodzenia jego skutków, rozwoju usług dla ludzi starszych. Innym inicjatywom służącym rozwojowi dostępności i jakości usług publicznych na obszarach wiejskich poświęcone zostały odrębne kierunki rozwoju obszarów wiejskich odnoszące się do: edukacji, komunikacji publicznej, wiejskiej infrastruktury technicznej, kultury i dziedzictwa narodowego, kwestii ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz dostępności do Internetu.

83

k. Poprawa standardu i zwiększenie dostępności narzędzi z zakresu społeczeństwa informacyjnego dla mieszkańców obszarów wiejskich. Zgodnie ze „Strategią Rozwoju Kraju 2007-2015” odsetek gospodarstw domowych korzystających z dostępu do Internetu na wsi zwiększy się z 19% w 2005 r. do 70% w roku 201547. Dla osiągnięcia tego celu przy wyborze projektów do realizacji należałoby stosować preferencje dla inwestycji na obszarach o niskim wskaźniku gospodarstw domowych posiadających dostęp do Internetu, a także zapewnić koordynację na szczeblu zarówno krajowym jak i wojewódzkim inwestycji w zakresie społeczeństwa informacyjnego realizowanych przy wsparciu Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w: Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka, Programie Operacyjnym Rozwój Polski Wschodniej oraz 16 Regionalnych Programach Operacyjnych. Koordynacja instrumentów z powyższych programów powinna zapewnić, że w 2015 roku w każdym województwie oraz podregionie na poziomie NTS III ponad 60% gospodarstw domowych na obszarach wiejskich uzyska dostęp do Internetu, a średnio w kraju będzie to co najmniej 70% mieszkańców obszarów wiejskich. Obok zwiększania dostępności do Internetu niezbędna jest budowa, także na obszarach wiejskich sieci szerokopasmowych połączeń internetowych o przepływności nie gorszej niż 2Mb/s dla ściągania danych i 0,5 Mb/s dla wysyłania danych na poziomie użytkownika końcowego. Poprawa dostępności i jakości narzędzi z zakresu społeczeństwa informacyjnego dla mieszkańców obszarów wiejskich oraz zwiększanie umiejętności korzystania z nich ma ogromne znaczenie cywilizacyjne dla rozwoju wsi i małych miast. Służy nie tylko zwiększaniu dostępności do informacji i ułatwieniu załatwiania spraw urzędowych. Otwiera ogromne możliwości korzystania z: •

poprawy jakości kształcenia w szkołach;

•

kształcenia na odległość dzieci i osób dorosłych,

•

rozwijania nowych form szkolenia i doradztwa dla mieszkańców obszarów wiejskich, w tym rolników;

•

dokonywania transakcji;

•

pracy na odległość i korzystania z elastycznych form pracy;

• procedur telemedycznych. Dzięki tym możliwościom można znacząco ograniczyć peryferyjność obszarów wiejskich i uatrakcyjnić je jako miejsce zamieszkania, wykonywania pracy i lokowania działalności gospodarczej, a także wypoczynku dla osób aktywnych zawodowo.

47

Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, s. 71. 84

l. Rozszerzenie zasięgu oddziaływania największych centrów rozwoju gospodarczego na obszary wiejskie poprzez zwiększenie ich dostępności dla mieszkańców obszarów wiejskich (zwiększenie wahadłowej mobilności przestrzennej). Zwiększenie dostępności największych centrów rozwoju dla mieszkańców obszarów wiejskich ma istotny wpływ zarówno na możliwości znalezienia pracy, jak i atrakcyjność wsi jako miejsca zamieszkania. Jest to jeden z istotnych instrumentów zapobiegania depopulacji na obszarach wiejskich, która prowadzi do deformacji struktury wieku, płci lub wykształcenia społeczności lokalnych na obszarach wiejskich. Jest to także jeden z najważniejszych instrumentów służących dyfuzji procesów rozwojowych na obszary wiejskie. Kluczową rolę w zakresie rozszerzania zasięgu oddziaływania największych centrów rozwoju gospodarczego na obszary wiejskie oraz zwiększania wahadłowej mobilności przestrzennej mieszkańców obszarów wiejskich odgrywają następujące rozwiązania komunikacyjne: − tworzenie systemu regularnych, szybkich regionalnych połączeń komunikacyjnych, łączących mniejsze miasta i obszary wiejskie z centrami rozwoju, umożliwiających dotarcie do tych centrów w czasie do 90 minut, − tworzenie parkingów dla pojazdów przy węzłach regularnych, szybkich, regionalnych połączeń komunikacyjnych, − tworzenie lokalnych połączeń autobusowych i mikrobusowych skomunikowanych z regularnymi, szybkimi, regionalnymi połączeniami komunikacyjnymi ułatwiających wzajemną dostępność obszarów wiejskich i miast różnej wielkości (największych centrów rozwoju, miast subregionalnych, miast powiatowych i innych miast), − budowa lub modernizacja odcinków dróg wojewódzkich lub powiatowych na obszarach wiejskich, dochodzących do węzłów lub zjazdów z autostrad lub dróg szybkiego ruchu, − budowa lub modernizacja odcinków dróg wojewódzkich lub powiatowych na obszarach wiejskich, dochodzących do dróg krajowych w odległości umożliwiającej dojazd w czasie do 90 min., w godzinach szczytu do regionalnych centrów rozwoju. Dla skutecznej realizacji tego kierunku rozwoju obszarów wiejskich niezbędne są rozwiązania systemowe zapewniające właściwą koordynację i komplementarność działań podejmowanych w tym zakresie na szczeblu lokalnym, regionalnym i krajowym. Wobec obserwowanych na całym świcie i w Polsce trudności w zapewnieniu odpowiedniej do natężenia ruchu przepustowości dróg niezbędne jest wykorzystanie jako szkieletu rozwiązań systemowych sieci szybkich połączeń kolejowych, które w węzłach przesiadkowych powinny być powiązane z prywatną i publiczną komunikacją lokalną. Rozwiązania systemowe powinny zaś obejmować również przedsięwzięcia integrujące procedury opłat za przejazd, parkowanie oraz rozkłady jazdy, szlaki przemieszczania się podróżnych węzłach przesiadkowych oraz kanały informacyjne.

85

Także w przypadku sieci drogowej niezbędne są komplementarne działania udostępniające sieć autostrad i dróg ekspresowych mieszkańcom i przedsiębiorcom z obszarów wiejskich poprzez powiązanie dróg lokalnych ze zjazdami z dróg szybkiego ruchu. W oczywisty sposób tego typu działania wpływają pozytywnie na atrakcyjność terenów inwestycyjnych na obszarach wiejskich. m. Poprawa dostępności pracy, w tym elastycznych form pracy dla mieszkańców obszarów wiejskich i zwiększenie mobilności zawodowej. Szczególnego znaczenia w kontekście wspierania pozarolniczej działalności gospodarczej mieszkańców obszarów wiejskich nabiera fakt, iż w ciągu najbliższych kilku lat rolnictwo będzie absorbować coraz mniejszy zasób siły roboczej. Prognozy zawarte w Strategii Rozwoju Kraju 2007 – 2015 przewidują, iż udział procentowy osób pracujących w I sektorze gospodarki (rolnictwo, łowiectwo, leśnictwo, rybołówstwo) w ogólnej liczbie zatrudnionych zmniejszy się z 17,4 % w 2005 roku do 11,0 % w roku 2015. W związku z prognozowanym spadkiem zatrudnienia w rolnictwie, należałoby działać w kierunku utworzenia do 2015 roku ok. 500 000 – 800 000 nowych miejsc pracy dla mieszkańców obszarów wiejskich. Oprócz tworzenia miejsc pracy na lokalnym rynku pracy, należy udostępnić mieszkańcom obszarów wiejskich miejsca pracy w miastach stanowiących regionalne centra rozwoju, jak również propagować i wspierać elastyczne formy pracy. Zasoby, w tym zasoby pracy, na obszarach wiejskich są w dużym stopniu komplementarne do zgromadzonych w największych centrach rozwoju i mogą w znaczącym zakresie przyczynić się do zwiększenia konkurencyjności kraju, gdy zostaną należycie wykorzystane. Tworzenie alternatywnych pozarolniczych miejsc pracy na obszarach wiejskich zależy od: • • • • • • •

wsparcia samozatrudnienia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw; zwiększenia atrakcyjności inwestycyjnej obszarów wiejskich i pozyskiwania zewnętrznych inwestorów; poprawy powiązań: największe centra rozwoju – obszary wiejskie; zwiększenia wahadłowej mobilności przestrzennej mieszkańców obszarów wiejskich; wsparcia edukacji ogólnej i kształcenia zawodowego, w tym i ustawicznego mieszkańców obszarów wiejskich; zwiększenia dostępności i upowszechnienia wykorzystania Internetu; upowszechnienia elastycznych form pracy.

86

Alternatywne formy zatrudnienie są szansą na zwiększenie aktywności zawodowej, m.in. osób zamieszkujących obszary wiejskie, czyli w wielu przypadkach tereny oddalone od potencjalnych pracodawców. Przykładem instrumentów z zakresu elastycznych form pracy, które warto byłoby upowszechniać na obszarach wiejskich, są: − telepraca; − praca w niepełnym wymiarze czasu; − elastyczne godziny pracy. Elastyczne formy pracy pozwalają na łączenie pozarolniczej pracy zawodowej z pracą w gospodarstwie rolnym w niepełnym wymiarze czaasu, co jest szczególnie istotne na obszarach o rozdrobnionej strukturze gospodarstw rolnych. Pozwalają także na lepsze godzenie obowiązków rodzinnych z pracą i pokonywanie barier komunikacyjnych. n.

Zapobieganie i ograniczanie wykluczenia społecznego. Wykluczenie społeczne to brak lub ograniczenie możliwości uczestnictwa, wpływania

na i korzystania z podstawowych instytucji publicznych i rynków, które powinny być dostępne dla wszystkich, a w szczególności dla osób ubogich.48 Zgodnie z powyższą definicją jedną z grup społecznych dotkniętą problemem wykluczenia społecznego są mieszkańcy gmin wiejskich, na terenach których zlokalizowane były PGR-y. W celu zapobiegania i ograniczania zjawiska wykluczenia społecznego na wsiach popegieerowskich, konieczne są zintegrowane terytorialnie działania z zakresu edukacji, budowy kapitału społecznego, wspierania przedsiębiorczości oraz modernizacji infrastruktury i zwiększania dostępności i poprawy jakości usług publicznych. Źródłem doświadczeń inspirujących do wypracowania innowacyjnych długoterminowych rozwiązań, które mogą sprzyjać wyrównywaniu szans, np. z zakresu znalezienia zatrudnienia przez grupy społeczne doświadczające nierówności w zakresie dostępu do rynku pracy, jest Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL, wdrażana w Unii Europejskiej od 2001 r. (w Polsce od 2004 r.) .49 Inspiracji/wskazówek dla wypracowania odpowiednich rozwiązań dotyczących ograniczania negatywnych zjawisk na terenach gmin popegieerowskich (jak również pozostałych gmin wiejskich borykających się, np. z problemem bezrobocia, w szczególności długotrwałego) należałoby poszukiwać wśród dotychczas zrealizowanych projektów EQUAL dotyczących, np. ułatwiania wchodzenia i powrotu na rynek pracy. Przykładem jest projekt „Wioski tematyczne”

stworzony

przez

partnerstwo

48

„Razem”

realizowany

na

terenach

Narodowa Strategia Integracji Społecznej dla Polski (dokument przyjęty przez Radę Ministrów w czerwcu 2004 r.), str. 22. 49 EQUAL. Projekty i ich realizacja, Warszawa 2007, str. 6 87

popegieerowskich województwa zachodniopomorskiego oraz naśladowany przez organizacje pozarządowe i władze samorządowe w innych częściach kraju. Koncepcja wsi tematycznych zakłada opracowanie projektu rozwoju, z wykorzystaniem dotychczas niedocenianych zasobów/walorów każdej z nich. Najcenniejszym rezultatem a jednocześnie czynnikiem sukcesu tego projektu jest aktywizacja społeczna jego uczestników, gdyż jako oddolna inicjatywa lokalna wymaga zaangażowania wielu mieszkańców. Ponadto uczestnictwo w projekcie jest szansą na znalezienie dodatkowego źródła dochodu oraz uzyskanie nowych kwalifikacji. Kolejnym przykładem działań aktywizujących społeczności lokalne są projekty realizowane w ramach Osi 4 „Leader” Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007- 2013. „Leader” jest podejściem przekrojowym, które ma przyczynić się do aktywizacji społeczności wiejskich przez włączenie partnerów społecznych i gospodarczych do planowania i wdrażania lokalnych inicjatyw. Celem osi czwartej jest przede wszystkim budowanie kapitału społecznego poprzez większe zaangażowanie mieszkańców w sprawy lokalne oraz przyczynianie się do powstawania nowych miejsc pracy na obszarach wiejskich, a także promocja danego regionu. Działania ukierunkowane na ograniczanie i zapobieganie wykluczeniu społecznemu powinny być kompleksowe i skoncentrowane terytorialnie. Narzędzia do ich realizacji są zarówno w ramach inicjatywy Leader PROW 2007-2013, jak i koordynowanych terytorialnie projektów współfinansowanych w ramach polityki spójności w regionalnych programach operacyjnych i PO Kapitał Ludzki. 7.

Kluczowe problemy w realizacji kierunków rozwoju obszarów wiejskich. Instrumenty rozwoju obszarów wiejskich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz

instrumenty polityki spójności ukierunkowane na rozwój obszarów wiejskich powinny stanowić dopełniające się, kompleksowe wsparcie tych obszarów. Ewentualne przesuwanie instrumentów sfery pozarolniczej, służących rozwojowi obszarów wiejskich, pomiędzy Wspólną Polityką Rolną a polityką spójności, powinno być wynikiem analizy efektywności poszczególnych instrumentów i ich wzajemnych powiązań. Efektywność wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich zależy w dużej mierze od odpowiedniej koordynacji przedsięwzięć realizowanych w ramach poszczególnych programów polityki spójności (koordynacja pomiędzy programami oraz w ramach samych programów). Problem właściwej koordynacji instrumentów w

88

zakresie rozwoju obszarów wiejskich w obecnym okresie programowania dotyczy w głównej mierze konieczności zapewnienia ściślejszej koordynacji przedsięwzięć w wymiarze czasowym, przestrzennym i technologicznym. Postulat dotyczący odpowiedniej koordynacji programów odnosi się zarówno do koordynacji instrumentów z różnych programów polityki spójności, jak i do koordynacji instrumentów polityki spójności z instrumentami II filaru WPR. Pierwsze doświadczenia z realizacji programów w obecnym okresie programowania wskazują również na to, iż należałoby przeanalizować rolę linii demarkacyjnej pomiędzy Programami Operacyjnymi polityki spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej. W wyniku rozstrzygnięć zawartych w rozporządzeniach wspólnotowych (m.in. 1698/2005 i 1083/2006) oraz zapisów linii demarkacyjnej znaczna część dziedzin wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich jest wyłącznie w polityce spójności, np. edukacja, zdrowie, społeczeństwo informacyjne, drogi lokalne, regionalny układ komunikacyjny, lub w większości w polityce spójności, jak przedsiębiorczość, inwestycje wodno-ściekowe i z zakresu zagospodarowania odpadów. Z jednej strony rozwiązanie takie ułatwia wdrażanie programów, bo poszczególne dziedziny interwencji nie są nadmiernie rozdzielone pomiędzy różne programy, tworzy jednak sytuację zagrożenia zmarginalizowaniem projektów na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Problemem jest także dominacja podejścia sektorowego nad przestrzennym. Brakuje międzysektorowej integracji projektów na danym obszarze, dzięki której można osiągnąć efekt synergii. Niewystarczająca jest koordynacja na szczeblu regionalnym instrumentów z różnych programów i polityk. W przyszłości rola samorządu województwa jako koordynatora różnych instrumentów służących rozwojowi obszarów wiejskich na terenie województwa powinna wzrosnąć, przy zachowaniu roli władz centralnych w kształtowaniu instrumentarium rozwoju obszarów wiejskich. Z zasady pomocniczości i uzgodnień pomiędzy władzami

centralnymi

i

samorządami

województw

powinien

wynikać

zakres

odpowiedzialności władz regionalnych za realizację poszczególnych instrumentów służących rozwojowi obszarów wiejskich i zakres ich koordynowania na szczeblu regionalnym. Często przeciwstawia się „spójność” - „konkurencyjności”, preferując ostatnio tę drugą. Tymczasem jest wiele przykładów inwestycji na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, które poprawiając

spójność

międzyregionalnym,

są

terytorialną, jednocześnie

w

wymiarze

korzystne

dla

wewnątrzregionalnym konkurencyjności

Polski

lub czy

poszczególnych województw, np. rozwijanie dostępności Internetu, zwiększanie wahadłowej 89

mobilności przestrzennej, wpływając na lepsze wykorzystanie kapitału ludzkiego na obszarach wiejskich. Kwestię niedoboru miejsc pracy na obszarach wiejskich trzeba rozwiązywać równolegle rozwijając przedsiębiorczość na obszarach wiejskich i w szerszym zakresie udostępniając miejsca pracy w miastach dla mieszkańców obszarów wiejskich bez potrzeby zmiany miejsca zamieszkania z wykorzystaniem wahadłowej mobilności przestrzennej. Wymaga to zarówno skracania czasu dojazdu z obszarów wiejskich do miast, jak i szerszego wykorzystania elastycznych form pracy z pracą na odległość i w niepełnym wymiarze czasu włącznie, powiązanych z odpowiednimi szkoleniami ułatwiającymi większą mobilność zawodową mieszkańców obszarów wiejskich. Problemem jest także zapewnienie równych szans projektom na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach polityki spójności. Bardzo często ten sam zakres przedmiotowy mają projekty zgłaszane przez potencjalnych beneficjentów z dużych miast i obszarów wiejskich. Często również kryteria wyboru projektów preferują projekty o większej skali, charakteryzujące się wyższymi wartościami branych pod uwagę wskaźników, np. liczbę pojazdów na godzinę, liczbę metrów sześciennych ścieków, itp. W takiej sytuacji już na samym starcie projekty na rzecz obszarów wiejskich są skazane na porażkę z powodu mniejszej skali inwestycji i większych niż w przypadku beneficjentów z dużych miast trudności w przygotowaniu bądź zapewnieniu finansowania inwestycji. Potrzebne są zatem instrumenty gwarantujące równość szans projektów wiejskich – mogą to być wydzielone alokacje, odrębne konkursy, np. w podregionach czy dla kategorii miejscowości wg liczby mieszkańców lub prospójnościowe kryteria dostępu oraz wyboru projektów (np. lokalizacja na obszarach wiejskich, wskaźniki nasycenia danym rodzajem infrastruktury, wskaźnik G – podstawowych dochodów podatkowych gminy w przeliczeniu na 1 mieszkańca czy stopa bezrobocia). Modyfikacji wymaga sposób identyfikowania i monitorowania instrumentów faktycznie wspierających lub istotnie oddziaływujących na rozwój obszarów wiejskich w ramach polityki spójności – należałoby skorygować obecne podejście, opierające się głównie na kodach klasyfikacji wg kryterium obszaru (obszary wiejskie- kod 05), stosując odpowiednie wskaźniki rzeczowe i finansowe przypisane do inwestycji na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Wykorzystywane obecnie w ramach polityki spójności kody terytorialne, jako znaczniki projektów na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, w wielu przypadkach są mylące, zwłaszcza

w

odniesieniu

do

inwestycji 90

liniowych,

głównie

dużych

projektów

infrastrukturalnych (autostrady, rurociągi, itp.) – przebiegają one wprawdzie przez obszary wiejskie, ale w dominującej części służą aglomeracjom miejskim. Dlatego konieczne jest wypracowanie spójnego systemu monitorowania inwestycji na rzecz obszarów wiejskich, w którym: - część inwestycji lub wsparcia nieinwestycyjnego byłoby uznawane za wsparcie obszarów

wiejskich

według

zakresu

interwencji

(np.

ONW,

programy

rolnośrodowiskowe, modernizacja gospodarstw rolnych); - część inwestycji punktowych oraz lokalnych inwestycji liniowych mogłaby być identyfikowana wg kodu terytorialnego (np. lokalna szkoła, ośrodek kultury, wodociąg, kanalizacja, lokalna oczyszczalnia czy droga); - część inwestycji punktowych zlokalizowanych poza obszarami wiejskimi mogłaby być uznana za służącą obszarom wiejskim, jeśli spełniałyby one przesłankę dominującej liczby użytkowników z obszarów wiejskich (np. szkoła średnia w mieście powiatowym, do której w większości uczęszczają mieszkańcy obszarów wiejskich); - w pewnej części za inwestycje na rzecz obszarów wiejskich mogłyby być uznane inwestycje o skali powiatowej, subregionalnej, wojewódzkiej lub ponadwojewódzkiej, zarówno liniowe (np. drogi, koleje) i systemowe (np. system regionalnej komunikacji publicznej czy informacji), jak i punktowe, np. szpitale, szkoły wyższe, ponadlokalne wysypiska czy oczyszczalnie ścieków) – wymagałoby to jednak oszacowania procentowego udziału podmiotów z obszarów wiejskich wśród użytkowników danej inwestycji. Stworzenie spójnego systemu monitorowania wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (wsi i miast liczących do 5 tys. mieszkańców) jest niezbędne do prawidłowego zaplanowania, bieżącego monitorowania oraz oceny interwencji na rzecz rozwoju obszarów wiejskich z wykorzystaniem instrumentów obu polityk: WPR i polityki spójności. Ponadto do kluczowych problemów we wdrażaniu wyznaczonych kierunków rozwoju obszarów wiejskich należy zagwarantowanie odpowiedniej wysokości finansowania działań spójnych z przedstawioną koncepcją.

91

8.

Wnioski i rekomendacje. 8.1. Wizja rozwoju obszarów wiejskich powinna być oparta na strategicznym myśleniu o zrównoważonym rozwoju kraju, spójności terytorialnej i optymalnym wykorzystaniu zasobów polskiej wsi i małych miast. W tym celu konieczne jest komplementarne wykorzystanie instrumentów wspierania rozwoju obszarów wiejskich w ramach WPR i polityki spójności (innymi słowy polityka rozwoju obszarów wiejskich powinna mieć dwa równoważne i dopełniające się filary – PROW i poświęcony obszarom wiejskim odrębny cel horyzontalny w ramach polityki spójności i polityki regionalnej realizowany przez poszczególne programy operacyjne). 8.2. Niezbędne jest zapewnienie odpowiedniej wielkości środków finansowych, służących realizacji wyznaczonych kierunków rozwoju obszarów wiejskich, pochodzących zarówno z funduszy wspólnotowych, jak i ze źródeł krajowych. Kluczowe jest zatem, aby w wyniku toczącej się zarówno na poziomie wspólnotowym, jak i w Polsce dyskusji o przyszłym okresie programowania 2014-2020 na obszary wiejskie została przeznaczona odpowiednia kwota wyodrębnionych środków łącznie w ramach WPR i polityki spójności, niezależnie od rozstrzygnięć wspólnotowych dotyczących zakresu obu polityk i linii demarkacyjnej pomiędzy nimi. Środki te średniorocznie nie powinny być mniejsze niż w obecnym okresie programowania 2007-2013. 8.3. W ramach II filara WPR powinna być zapewniona odpowiednia koncentracja środków na kluczowych wyzwaniach z zakresu rolnictwa, leśnictwa i gospodarki żywnościowej, ochrony środowiska, przeciwdziałania zmianom klimatycznym oraz pobudzania aktywności społeczności lokalnych na obszarach wiejskich dzięki strategicznemu podejściu do programowania instrumentów wsparcia w tych dziedzinach na okres programowania 2014-2020 oraz korektom PROW 2007-2013 wynikającym z procesu oceny tego programu. 8.4. Lokalne inwestycje infrastrukturalne, przedsięwzięcia z zakresu kultury, sportu, turystyki, rozwoju przedsiębiorczości, rozwoju społeczeństwa informacyjnego, edukacji, zdrowia powinny być realizowane na obszarach wiejskich z dużą intensywnością w celu ograniczenia dysproporcji pomiędzy obszarami wiejskimi i miastami – ich umiejscowienie w PROW lub polityce spójności powinno być wynikiem dogłębnej analizy. 8.5. Inwestycje punktowe, systemowe lub liniowe o znaczeniu powiatowym, podregionalnym, wojewódzkim czy krajowym, realizowane w ramach polityki spójności, powinny w szerokim zakresie służyć obszarom wiejskim, nawet jeśli pierwotną przesłanką dla danej inwestycji są potrzeby niezwiązane z obszarami wiejskimi. Bardzo często stosunkowo niewielki dodatkowy koszt związany np. z drogami prowadzącymi do wjazdu na autostradę czy systemowe rozwiązania wiążące komunikację lokalną z 92

głównymi liniami kolejowymi albo powiązanie systemu komunikacyjnego dużego miasta z jego otoczeniem prowadzi do uatrakcyjnienia obszarów wiejskich jako miejsca zamieszkania, pracy, wypoczynku lub prowadzenia działalności gospodarczej. Dzięki takiemu podejściu można zwiększyć dyfuzję procesów rozwojowych na obszary wiejskie. 8.6. Część ponadlokalnych inwestycji powinna być adresowana specjalnie do obszarów wiejskich, w celu wyrównywania szans rozwojowych i wspomagania zmian strukturalnych, np. systemy komunikacji publicznej w województwach skracające dystans z obszarów wiejskich do miast i umożliwiające w szerszym zakresie wahadłową mobilność przestrzenną czy wsparcie dostępu do Internetu na obszarach wiejskich. 8.7. W poszczególnych programach operacyjnych polityki spójności konieczne jest ujęcie odpowiednich mechanizmów, które zabezpieczałyby projekty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i obszarów słabych strukturalnie przed marginalizacją na etapie wyboru projektu do realizacji. Mechanizmami gwarantującymi faktyczne wsparcie projektów na rzecz obszarów wiejskich mogłyby być: - zawarcie w programach zapisów, gwarantujących określoną pulę środków dla projektów realizowanych na rzecz rozwoju obszarów wiejskich; - wyodrębnienie działań przeznaczonych tylko dla projektów realizowanych lokalnie na obszarach wiejskich - unikanie nierównej konkurencji, w sytuacji gdy projekty lokalne konkurują z regionalnymi; - przyznawanie dodatkowych punktów dla projektów realizowanych na obszarach wiejskich w ramach kryteriów wyboru projektów; - niższy próg wymaganego współfinansowania własnego i mniejsze minimalne wartości projektów zlokalizowanych na obszarach wiejskich; - ujęcie na mapie, w oparciu o odpowiednie wskaźniki, obszarów słabych strukturalnie, które uzyskiwałyby preferencje w dostępie do wybranych działań; - preferowanie wśród projektów realizowanych w miastach, w ramach polityki spójności, tych kompleksowych projektów infrastrukturalnych, które swym zasięgiem obejmują także sąsiednie obszary wiejskie. 8.8. Wszystkie instrumenty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich niezależnie od ich umiejscowienia w poszczególnych programach powinny być koordynowane na szczeblu regionalnym i krajowym. 8.9. Spójny system monitorowania powinien zapewniać bieżącą informację i dokonywanie oceny wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w ramach zarówno PROW, jak i polityki spójności, i terytorialną identyfikację udzielonego wsparcia.

93

8.10. Wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich powinno uwzględniać specyfikę regionalną i wewnątrzwojewódzkie zróżnicowania. W związku z tym poszczególne instrumenty powinny być możliwie precyzyjnie adresowane terytorialnie, co samo w sobie nie przesądza o regionalnym bądź krajowym systemie ich wdrażania. 8.11. Krajowa Sieć Obszarów Wiejskich, właściwie powiązana z siecią europejską, powinna stać się instrumentem wymiany dobrych praktyk i wzmacniania koordynacji i komplementarności inicjatyw na rzecz rozwoju obszarów wiejskich zarówno wewnątrz, jak i pomiędzy Wspólną Polityką Rolną a polityką spójności. 8.12. Na obecnym etapie przygotowań do przyszłej perspektywy finansowej należy zasygnalizować, iż decyzja o umiejscowieniu bądź przeniesieniu do innej polityki ciężaru wdrażania poszczególnych instrumentów rozwoju obszarów wiejskich powinna być poprzedzona odpowiednimi analizami efektywności oddziaływania polityk unijnych na obszary wiejskie w oparciu o doświadczenia i dobrą praktykę z poprzednich okresów programowania. Dopiero w wyniku ustalenia spójnej koncepcji polityki rozwoju obszarów wiejskich z wykorzystaniem instrumentów WPR i polityki spójności, zarówno na szczeblu krajowym jak i UE, można rozstrzygać o umiejscowieniu poszczególnych instrumentów w ramach obu polityk. Biorąc pod uwagę postulat zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, należy dołożyć wszelkich starań, aby w aktualnej i w nowej perspektywie finansowej zabezpieczyć obszary wiejskie przed zmarginalizowaniem. W tym celu należy stworzyć i wypracować odpowiednie mechanizmy i instrumenty na poziomie programów operacyjnych, które z jednej strony zabezpieczać będą obszary wiejskie przed marginalizacją, poprzez właściwą ocenę projektów na etapie ich wyboru, z drugiej zaś zapewnią koordynację i komplementarność instrumentów na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

94