Konfliktverminderung durch Entkoppelung Anmerkungen zur Reform der deutschen Finanzverfassung

FRITZ W. SCHARPF

In Deutschland müssen der Bund und die Länder im Rahmen der Finanzverfassung in den kommenden Jahren Verhandlungen führen, die in ihrer Komplexität und in ihrer grundsätzlichen Bedeutung die bisherigen Herausforderungen weit übertreffen. Können die politische Ökonomie und die Politikwissenschaft für diese Konstellation nützliche Erklärungen, Prognosen oder Empfehlungen bieten? Fritz W. Scharpf plädiert für die Abschaffung des horizontalen Finanzausgleichs und mehr Steuerautonomie der Länder.

In der Finanzverfassung des deutschen Föderalismus werden 2019 die Gesetze über den Finanzausgleich und den Solidarpakt „Aufbau Ost“ auslaufen, und zugleich wird im Haushaltsjahr 2020 die Kreditaufnahme der Länder durch die Schuldenbremse ausgeschlossen (Art. 109 Abs. 3 und 143d Abs. 1 GG). Da Verteilungsfragen zwischen Bund und Ländern entweder durch Einigung des Bundes mit allen Ländern oder durch ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrats bedarf, entschieden werden müssen, kann die Einigung von den reichen wie von den armen Ländern blockiert werden, von den großen wie von

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den kleinen, von den west- wie von den ostdeutschen, und auch von Ländern mit schwarzen, roten oder grünen Regierungsparteien. Kurz, im deutschen Föderalismus können Verteilungsfragen nur im breiten Konsens geregelt werden. Vorschläge, die das ignorieren, sind von vornherein chancenlos. Zugleich sind Entscheidungen über die Finanzverteilung im deutschen Föderalismus wichtiger und Im deutschen Föderalismus können komplizierter als in den meisten anderen Bundes- Verteilungsfragen nur im breiten staaten. Die überwiegende Mehrheit der GesetzKonsens geregelt werden. gebungskompetenzen liegt beim Bund, aber für den Vollzug der meisten Bundesgesetze sind die Länder und Gemeinden zuständig, die diese Aufgaben grundsätzlich aus eigenen Mitteln finanzieren sollen (Art 104a Abs. 1 GG). Deren eigenen Steuereinnahmen wiederum sind mit wenigen Ausnahmen durch (zustimmungspflichtige) Bundesgesetze bestimmt. Anders als in Bundesstaaten wie den USA, in denen der Zentralstaat wie die Gliedstaaten jeweils eigene Aufgaben mit eigener Verwaltung vollziehen und die Kosten mit eigenen Steuergesetzen finanzieren, ist in Deutschland ein weitgehender Finanzausgleich (Abb. 1) also schon deshalb nötig, weil nur so die Länder und Gemeinden in die Lage versetzt werden, das einheitliche Bundesrecht auch einheitlich zu vollziehen. Im Ergebnis erreichen die derzeitigen Regeln eine Anhebung der Steuerkraft (des Steueraufkommens je Einwohner) der schwächsten Länder auf mehr als 99 Prozent des Bundesdurchschnitts. Dieses Ergebnis ist jedoch heftig umstritten: Einerseits beklagen die finanzstarken Länder und manche Ökonomen den perversen Anreizeffekt einer zu hohen Ausgleichsquote. Er führe dazu, dass die erfolgreiche Wirtschaftspolitik eines Landes nicht durch höhere Einnahmen honoriert und ein Rückgang des örtlichen Steueraufkommens durch Zahlungen anderer Länder kompensiert werde. Auf der anderen Seite kritisieren manche Länder und viele Sozialpolitiker die einseitige Orientierung des Finanzausgleichs an der Steuerkraft, welche die unterschiedlichen Belastungen der Länder durch Unterschiede der Wirtschaftsstruktur und Sozialstruktur fast ganz außer Acht lasse. Faktisch bedeutet dies, dass die Bund-Länder-Verhandlungen in den kommenden Jahren eine Fülle von anspruchsvollen und konfliktträchtigen Fragen behandeln müssen. Können Erkenntnisse der politischen Ökonomie und Politikwissenschaft diesen Prozess unterstützen?

Finanzverfassungsreform im Zwangsverhandlungssystem Die Modelle der ökonomischen Bargaining-Theorie, die dafür in erster Linie infrage kommt, unterstellen freiwillige Verhandlungen unter egoistisch-rationalen Akteuren, die einer Vereinbarung nur dann zustimmen werden, wenn sie dadurch mehr erreichen können als in ihrer durch autonomes Handeln erreichbaren „Rückfallposition“. Die deutsche Finanzverfassung entspricht jedoch dem Modell eines Zwangsverhandlungssystems, in dem keine der beteiligten Regierungen autonom handeln kann und in dem Veränderungen nur im breiten Konsens erreicht werden können. Im Allgemeinen haben solche Konstel-

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lationen eine konservative und „pfadabhängige“ Tendenz, weil eine vorangegangene Vereinbarung die Rückfallposition für alle Beteiligten darstellt, sodass die vorher erreichten Besitzstände auch in neuen Verhandlungen verteidigt werden können. Bei den jetzt anstehenden Bund-Länder-Verhandlungen ist dieser Mechanismus, der die Erklärung Bisherige Besitzstände können und Prognose der Ergebnisse durchaus erleichtert nicht länger verteidigt werden. hat, jedoch weitgehend ausgeschaltet. Wenn fast zur selben Zeit die bisher vereinbarten Gesetze (und damit die Rückfallpositionen) im Finanzausgleich und beim Solidarpakt auslaufen und zugleich mit der Schuldenbremse auch eine der letzten Optionen autonomer Finanzpolitik versperrt wird, können bisherige Besitzstände nicht länger verteidigt werden. Im Prinzip stehen deshalb nicht nur die Gegenstände der wegfallenden Gesetze, sondern auch alle übrigen Regelungen der Finanzverfassung zur Disposition. Wenn dann aber in dem komplizierten Regelwerk an vielen Stellschrauben zugleich gedreht werden könnte, und wenn dabei alle Beteiligten allen Ergebnissen zustimmen müssen, so wird die in Verhandlungen zu bewältigende Komplexität drastisch ansteigen. Und wenn man überdies die essenzielle Bedeutung der Finanzverteilung für die Politik des Bundes und der einzelnen Länder und die konträren Interessen berücksichtigt, dann ist es keineswegs verwunderlich, dass die Bund-Länder-Verhandlungen sich immer noch ohne Ergebnis im Kreise drehen.

Komplexität reduzieren und Konflikte minimieren Unter Normalbedingungen haben Bund-Länder-Verhandlungen im deutschen Föderalismus immer von leistungsfähigen Mechanismen der Problemvereinfachung und der Konfliktvermeidung profitiert. Auch jetzt müssten alle Beteiligten ein Interesse an der Verminderung der Komplexität und der Konflikthaftigkeit der Verhandlungen haben. Dafür kann die Föderalismusforschung in der Tat interessante Hinweise bieten. Bedarfsorientierter Finanzausgleich?

Der bisherige Finanzausgleich vermindert Unterschiede der originären Steuerkraft, das heißt der Pro-Kopf-Einnahmen aus Landessteuern und dem Landesanteil an den Verbundsteuern. Aber die sehr hohe Ausgleichsquote bei der Steuerkraft ignoriert gravierende Unterschiede in den Belastungen der Länder. Mit Blick auf den entfallenden Solidarpakt und die drohende Schuldenbremse fordern nun nicht nur die ostdeutschen, sondern auch viele westdeutsche Länder deren Berücksichtigung. Da solche Forderungen höchst konfliktträchtig sind, wurden sie im Finanzausgleich bisher nur in ganz wenigen Ausnahmen (etwa beim Stadtstaatenbonus) akzeptiert. Tatsächlich geht die Einschätzung der Existenz, der Höhe und der Ursachen besonderer Lasten oder Bedarfe zwischen den Ländern weit auseinander; jedes Land könnte Sonderprobleme ins Spiel bringen, und jedes könnte die Berechtigung daraus abgeleiteter Ausgleichsforderungen bestreiten.

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Treffen des Council of Australian Governments, dem australischen Bundesrat, im April 2015. Das Beispiel Australien zeigt, dass ein bedarfsorientierter Finanzausgleich möglich ist. Die Mehrwertsteuer wird vom Bund erhoben, aber ihr gesamtes Aufkommen wird durch Bundesgesetze auf die Einzelstaaten verteilt.

Dass aber auch andere Lösungen möglich sind, zeigt der Finanzausgleich in Australien. Dort wird die Mehrwertsteuer vom Bund erhoben, aber ihr gesamtes Aufkommen wird durch Bundesgesetz auf die Einzelstaaten verteilt. Grundlage des Gesetzes ist die jährliche Empfehlung der Commonwealth Grants Commission (ein kleines Gremium allseits akzeptierter Experten mit einem wissenschaftlichen Stab), die zumeist unverändert umgesetzt wird. Sie wird in einem mehrstufigen und transparenten Anhörungsverfahren erarbeitet, und sie orientiert sich an einem politisch gebilligten Maßstab: Jeder Staat soll finanziell in die Lage versetzt werden, seinen Bürgern das landesdurchschnittliche Niveau öffentlicher Leistungen zu bieten. Berücksichtigt werden dabei Unterschiede des relativen Leistungsbedarfs und der relativen Leistungskosten (indigene Schüler, Wüstenregionen etc.), und es wird eine durchschnittliche Ausschöpfung eigener staatlicher Einkommensquellen unterstellt. Darüber hinaus werden jedoch Eingriffe in die Autonomie der Staaten strikt vermieden: Der Ausgleich orientiert sich an Durchschnittswerten bei den Leistungen wie bei der Ausschöpfung der Steuerbasis. Ob diese über- oder unterschritten werden, ist allein Sache der einzelstaatlichen Politik. Ein erster Schritt: Abschaffung des horizontalen Finanzausgleichs

Das australische Beispiel zeigt, dass ein bedarfsorientierter Finanzausgleich nicht notwendigerweise an Verteilungskonflikten scheitern muss. Freilich profitiert die australische Lösung nicht nur von dem Vertrauen der Staaten in die Kompetenz und Fairness der Commonwealth Grants Commission, sondern auch von dem Verzicht auf horizontale Transfers zwischen den Staaten und damit der Beschränkung auf den vertikalen Finanzausgleich. In Deutschland dagegen wird die fast vollständige Angleichung der Steuerkraft der Länder in drei Stufen erreicht – zunächst über die (vertikale) Verteilung

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Aus der Forschung

Umverteilung im Länderfinanzausgleich 2014

Abb. 1

in Euro je Einwohner Bayern Hessen Baden-Württemberg Hamburg Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Schleswig-Holstein Rheinland-Pfalz Saarland Brandenburg Sachsen Thüringen Sachsen-Anhalt Mecklenburg-Vorpommern Bremen Berlin

– 400

– 200

Geberland

0

200

400

600

800

1.000

1.200

Nehmerland

Daten zum Volumen der im Jahr 2014 geleisteten und empfangenen Finanztransfers im Rahmen des sogenannten Länderfinanzausgleichs im engeren Sinne (vorläufige Abrechnung). Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne ist ein (horizontaler) Ausgleichsmechanismus zwischen finanzstarken Ländern (Geberländer) und finanzschwachen Ländern (Nehmerländer). Umrechnung in „Euro je Einwohner“ mittels der Einwohnerzahlen zum 30. Juni 2014. Datenquelle: Bundesministerium der Finanzen.

des Länderanteils an der Umsatzsteuer, dann über den (horizontalen) Finanzausgleich zwischen den Ländern und schließlich durch (wiederum vertikale) Ergänzungszuweisungen des Bundes. Auch bei uns hat jedoch der vertikale Ausgleich das weitaus größere Gewicht: Das Gesamtvolumen der Umverteilung betrug 2013 26,5 Milliarden Euro. Dabei belief sich der Anteil des horizontalen Finanzausgleichs zwischen den Ländern nur auf 8,5 Milliarden Euro, während die vertikale Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer und die Ergänzungszuweisungen des Bundes mehr als das Doppelte ausmachten. Aber

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da die Beiträge zum horizontalen Ausgleich inzwischen zum größten Teil von Bayern, Baden-Württemberg und Hessen aufgebracht werden müssen, während Berlin und Bremen davon am meisten profitieren (Abb. 1), geht es in der – parteipolitisch aufgeladenen – öffentlichen Polemik immer um die Beiträge, welche die Geberländer aus ihrem Steueraufkommen abgeben müssen, um damit Wohltaten der Nehmerländer zu finanzieren, „die wir uns deshalb nicht leisten können“. Dieser Streit belastet alle Finanzverhandlungen zwischen Bund und Ländern und damit auch die Der öffentlich ausgetragene Suche nach dem am Ende unvermeidlichen Kon- Streit über den horizontalen sens. Es würde deshalb der Konfliktminderung Finanzausgleich verschärft die dienen, wenn bei einer Reform der Finanzverfassung der horizontale Finanzausgleich abge- Konflikte zwischen den Ländern. schafft und durch eine erweiterte Umverteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer ersetzt würde. Gewiss wäre auch darüber streitig zu verhandeln. Aber dieser Streit verlöre die besondere Eignung für die öffentliche Polemik und er würde sich auch nicht mehr auf das „Sonderopfer“ der drei Geberländer konzentrieren. Längerfristig könnte man dann sogar hoffen, dass sich aus der gemeinsamen Orientierung auf den vertikalen Finanzausgleich auch eine Suche nach gemeinsam akzeptierten Kriterien für eine belastungsorientierte Verteilung entwickelt. Die Re-Aktivierung der Finanzhilfen des Bundes

Umgekehrt könnte man den einnahmeorientierten Finanzausgleich auch gegen Konflikte über unterschiedliche Belastungen abschotten, wenn für deren Regelung andere Optionen zur Verfügung stünden. In der Föderalismusreform 2005 ist allerdings gerade das Gegenteil beschlossen worden, als unter dem Druck der süddeutschen Ministerpräsidenten ein „Kooperationsverbot“ in die Verfassung aufgenommen wurde, das Finanzhilfen des Bundes für Aufgaben der Länder kategorisch ausschloss. Dieses Verbot hat sich nicht bewährt, und es wurde inzwischen auch zugunsten von Bundeshilfen für Universitäten gelockert und mehrfach durch verfassungsrechtlich zweifelhafte Hilfskonstruktionen umgangen. Besser wäre eine generelle Kompetenz des Bundes, durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrats fallbezogen standardisierte Zuschüsse zur Erfüllung gesamtstaatlich bedeutsamer Aufgaben der Länder zu gewähren, die jedoch entsprechend Art. 104b Abs. 2, Satz 2 GG befristet und degressiv ausgestaltet werden sollten. Die auch hier unvermeidlichen Konflikte könnten dann problembezogen begrenzt werden, und im Finanzausgleich ginge es dann nur noch darum, alle Länder so auszustatten, dass sie bei gleichen Pro-Kopf-Einnahmen die durchschnittlichen Landesaufgaben erfüllen können.

Entkoppelung von Finanzausgleich und Steuerautonomie Zu den Grundproblemen nicht nur der deutschen Finanzverfassung, sondern auch der deutschen Demokratie gehört der fast vollständige – und im internationalen Vergleich einmalige – Verzicht der Länder auf eine autonome politische Entscheidung über die eigenen Einnahmen. Im Kontext des Finanzausgleichs freilich werden Vorschläge für autono-

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Aus der Forschung

me Steuerkompetenzen der Länder zumeist unter dem Kampfbegriff des „Wettbewerbsföderalismus“ lanciert und dann mit der Forderung nach einer erheblichen Absenkung der Ausgleichsquoten im Finanzausgleich verbunden. Schon deshalb stoßen sie von vornherein auf Ablehnung bei den Empfängerländern. Im gegenwärtigen System wäre die Steuerautonomie ohne eine solche Absenkung in der Tat absurd, weil dann die Mehreinnahmen abgeschöpft und Steuerverzichte kompensiert würden. Steuerautonomie setzt also eine Entkoppelung des Finanzausgleichs vom tatsächlichen Steueraufkommen der einzelnen Länder voraus. Dass diese auch möglich ist, zeigt die Regelung für unterschiedliche Hebesätze der GrunderwerbSteuerautonomie setzt eine steuer (Art. 107, Abs. 1, letzter HS), der zufolge Entkoppelung des Finanzder Finanzausgleich sich hier nicht auf die tatausgleichs vom tatsächlichen sächlich den Ländern und Gemeinden zuSteueraufkommen der einzelnen fließenden Steuern, sondern auf ein fiktives Aufkommen beziehen soll, das durch die AnwenLänder voraus. dung eines bundesdurchschnittlichen Steuersatzes auf die einheitlich definierte Bemessungsgrundlage ermittelt wird. Würde diese Regel generell angewandt, dann entfiele zunächst der Streit über die perversen Anreize des jetzigen Systems. Länder, die ihr örtliches Aufkommen – sei es durch effektive Wirtschaftsförderung oder durch effiziente Steuerfahndung – über den Bundesdurchschnitt erhöhen, könnten den Zugewinn behalten, und Länder, die politisch gewollt oder durch administrative Ineffizienz auf Steuereinnahmen verzichten, würden nicht von den anderen entschädigt. Vor allem aber entfiele damit die negative politische Koppelung zwischen Steuerautonomie und Finanzausgleich (man könnte auch sagen, zwischen Freiheit und Gleichheit). Länder und Parteien, die im Finanzausgleich eine hohe Ausgleichsquote verteidigen wollen, müssten nicht deshalb auf Autonomie in der Steuerpolitik verzichten. Das allein würde aber kaum ausreichen, um alle Länder von den Vorteilen der Autonomie zu überzeugen. Auch wenn die Ausgleichsquote davon nicht berührt wird, gibt es zwei Gründe, die jedenfalls die wirtschaftsschwachen Länder zögern lassen, auf das Angebot erweiterter Steuerkompetenzen einzugehen. Der erste betrifft die Befürchtung eines Steuerwettbewerbs, der die Attraktivität der wirtschaftsstarken Länder für mobile Unternehmen und begüterte Steuerzahler noch weiter erhöhen könnte. Allerdings gilt dies nicht für alle Steuerarten. Jedenfalls zeigen ausländische Beispiele und die Erfahrung der deutschen Kommunen bei der Gewerbesteuer, dass unterschiedliche Sätze bei den wohnsitz- und standortbezogenen Steuern kaum Mobilität auslösen. Allenfalls müsste die gesetzliche Steuerzerlegung im „Speckgürtel“ der Stadtstaaten korrigiert werden. Das zweite Gegenargument betrifft die unterschiedliche Ergiebigkeit geänderter Steuersätze. So hätte nach Berechnungen der Bundesbank ein zehnprozentiger Zuschlag oder Abschlag bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer in den wirtschaftsschwachen Ländern weniger als 200 Euro pro Einwohner, in Bayern aber mehr als 350 Euro ausgemacht. Die

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wirtschaftsschwachen Länder würden also durch Steuerautonomie weniger politischen Handlungsspielraum gewinnen als die reicheren Länder. Da diese Ungleichheit nicht zu bestreiten ist, kann die Diskussion nur mit einer normativen Frage schließen: Ist die Politik der deutschen Länder bereit, etwas mehr fiskalische Ungleichheit in Kauf zu nehmen, wenn sie dafür etwas mehr fiskalischen Spielraum für eine demokratische Landespolitik gewinnen könnte?

Ist die Politik der deutschen Länder bereit, etwas mehr fiskalische Ungleichheit in Kauf zu nehmen, wenn sie dafür etwas mehr fiskalischen Spielraum für eine demokratische Landespolitik gewinnen könnte?

FRITZ W. SCHARPF Fritz W. Scharpf ist Direktor emeritus am MPIfG. Nach dem Studium der Rechtswissenschaft und Politischen Wissenschaften an den Universitäten Tübingen, Freiburg und Yale (USA), legte er 1959 und 1964 sein erstes und zweites Juristisches Staatsexamen ab und promovierte zum Dr. iur. 1968 habilitierte er sich für das Fach Politikwissenschaften an der Universität Freiburg. Nach Professuren und Direktorentätigkeit an der Universität Konstanz und am Wissenschaftszentrum Berlin (WZB) wurde er 1986 als Direktor an das MPIfG berufen. 2003 wurde er emeritiert. In den Jahren 2003 und 2004 war Scharpf Mitglied der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung (Föderalismuskommission). Fritz W. Scharpfs Forschungsarbeiten widmen sich der Politikverflechtung im deutschen Föderalismus und der Europäischen Union sowie der politischen Ökonomie von Wohlfahrtsstaaten.

Zum Weiterlesen

COMMONWEALTH GRANTS COMMISSION:

SCHARPF, F. W.: Föderalismusreform: Kein

Report on GST Revenue Sharing Relativities:

Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle?

2015 Review. Volume 1 – Main Report.

Schriften aus dem Max-Planck-Institut für

Australian Government, Canberra 2015.

Gesellschaftsforschung, Bd. 64. Campus,

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Frankfurt a.M. 2009.

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RENZSCH, W.: Finanzverfassung und Finanz-

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Aus der Forschung