KANCELARIA SENATU BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJI

Finansowanie celów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2014-2020 ze środków polityki spójności. Propozycje pod rozwagę

OPINIE

EKSPERTYZY OE – 230

KWIECIEŃ 2015

BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJI Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych

Finansowanie celów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2014-2020 ze środków polityki spójności. Propozycje pod rozwagę

OPINIE

EKSPERTYZY OE-230

Kancelaria Senatu Kwiecień 2015

Materiał przygotowany przez Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych Biura Analiz i Dokumentacji. Biuro Analiz i Dokumentacji zamawia opinie, analizy i ekspertyzy sporządzone przez specjalistów reprezentujących różne punkty widzenia. Wyrażone w materiale opinie odzwierciedlają jedynie poglądy autorów. Korzystanie z opinii i ekspertyz zawartych w tym zbiorze bez zezwolenia Kancelarii Senatu dopuszczalne wyłącznie w ramach dozwolonego użytku w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) i z zachowaniem wymogów tam przewidzianych. W pozostałym zakresie korzystanie z opinii i ekspertyz wymaga każdorazowego zezwolenia Kancelarii Senatu. © Copyright by Kancelaria Senatu, Warszawa 2015

Biuro Analiz i Dokumentacji Dyrektor – Agata Karwowska-Sokołowska – tel. 22 694 94 32, fax 22 694 94 28, e-mail: [email protected] Wicedyrektor – Ewa Nawrocka – tel. 22 694 90 53, e-mail: [email protected] Wicedyrektor – Romuald Łanczkowski – tel. 22 694 95 32 e-mail: [email protected] Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych tel. 22 694 92 04, fax 22 694 94 28 Redaktor prowadzący – Artur Dragan Opracowanie graficzno-techniczne, druk i oprawa Biuro Informatyki, Dział Edycji i Poligrafii

Prof. dr hab. Andrzej Czyżewski Dr Sebastian Stępień Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu Katedra Makroekonomii i Gospodarki Żywnościowej

Finansowanie celów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2014-2020 ze środków polityki spójności. Propozycje pod rozwagę W wyniku ustaleń przywódców państw UE z lutego 2013 r. Polsce przyznano łączną kwotę wsparcia w wysokości 106 mld euro (w cenach stałych z 2011 r.), w tym 72,9 mld euro stanowić mają pieniądze w ramach polityki spójności oraz 28,5 mld euro na wspólną politykę rolną. W  porównaniu z  okresem 2007-2013 zwiększony został udział funduszy polityki spójności i dopłat bezpośrednich, spadła natomiast – z 13,4 do 9,8 mld euro (ponad 25%) – wielkość środków na rozwój obszarów wiejskich (II filar WPR). Na programy rolnośrodowiskowe każdy kraj musi zarezerwować minimum 30% funduszy II filara (Polska – niecałe 3 mld euro). Zobowiązania wynikające z umów podpisanych w okresie 2007-2013 wynoszą 1,36 mld euro, środki zarezerwowane na wykonanie celu „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” to 0,7 mld euro (tj. 7% Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich, zgodnie z wytycznymi Wspólnych Ram Strategicznych), a środki do wykorzystania w programie Leader wynoszą 0,5 mld euro (5% PROW). Dodatkowo dokonuje się przesunięcia części pieniędzy z II do I filara (25%) na rzecz zwiększenia dopłat bezpośrednich. Tym samym możliwości alokacji środków w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich są mocno ograniczone. Nawet po uzupełnieniu z budżetu krajowego kwota budżetu PROW (w cenach bieżących) jest o prawie 4 mld euro niższa aniżeli w okresie 2007-2013 (por. tabela 1). W cenach stałych różnica ta sięga nawet 5 mld euro. W związku z tym, w celu pokrycia brakujących środków pieniężnych, niezbędne jest przesunięcie ich części z polityki spójności. Wsparcie obszarów wiejskich w jej ramach ułatwia zintegrowane podejście, umożliwiając łączenie różnych interwencji z  wielu funduszy unijnych na danym terytorium. Tam gdzie jest to uzasadnione, realizacja celów rozwoju obszarów wiejskich może być finansowana zarówno z Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich, jak i z funduszów polityki spójności. Poza tym, na poziomie krajowym, wśród pięciu podstawowych priorytetów Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego znalazły się obszary wiejskie, szczególnie te z wyraźnymi barierami o charakterze infrastrukturalnym, społecznym i ekonomicznym. W Umowie Partnerstwa określającej wzajemne relacje między wszystkimi funduszami europejskimi oraz powiązania z unijnymi i krajowymi celami strategicznymi, wymienia się działania, które mają wzmocnić konkurencyjność i spójność obszarów wiejskich i które mogą być realizowane w ramach polityki spójności. Za najważniejsze z nich można uznać: yy wsparcie przedsiębiorczości na obszarach wiejskich i  działania na rzecz rynku pracy (dotacje na tworzenie działalności pozarolniczej, aktywizacja zawodowa);

3

Biuro Analiz i Dokumentacji, Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych

yy zwiększenie dostępu do technologii informacyjnych, wsparcie systemu edukacji (np. finansowanie edukacji przedszkolnej i wczesnoszkolnej), zwiększenie dostępu do usług zdrowotnych i społecznych; yy budowa infrastruktury technicznej (drogi lokalne, systemy wodno-ściekowe, gospodarka odpadami, sieci gazowe i  energetyczne). Na te obszary gminy wiejskie i  miejsko-wiejskie planują przeznaczyć w najbliższych latach 70% wydatków inwestycyjnych; yy w zakresie ochrony środowiska i dostosowania do zmian klimatu – za kluczowe uważa się systemy melioracji i retencji oraz energię odnawialną. Tabela 1. Budżety WPR dla Polski na lata 2007-2013 i 2014-2020 w cenach bieżących. 2007-2013 I filar: • 15,2 mld euro • wkład krajowy 4,5 mld euro Razem 19,7 mld euro

2014-2020 I filar: • 21,2 mld euro • wkład krajowy 0,2 mld • 2,3 mld euro przeniesione z II filara Razem 23,7 mld euro

Razem 17,4 mld euro

II filar: • 10,9 mld euro • 25% przekazane do I filara – 2,3 mld euro • zostaje 8,6 mld euro • dofinansowanie krajowe 4,9 mld euro Razem 13,5 mld euro

Suma

Suma

II filar: • 13,4 mld euro • wkład krajowy 4 mld euro

37,1 mld euro

37,2 mld euro

Źródło: Opracowanie własne.

Konieczność współfinansowania wymienionych wyżej zadań z polityki spójności wynika z dwóch ważnych przesłanek. Po pierwsze, od 2010 r. systematycznie spada udział wydatków na rozwój wsi w  budżecie krajowym (w  samym tylko 2015 r. o  23,6%). Szczególnie wyraźne obniżenie finansowania dotyczy stosunków wodnych, prac melioracyjnych i  geodezyjno-urządzeniowych na potrzeby rolnictwa. Spadek ten kompensowany był do tej pory zwiększonymi wpływami funduszy unijnych w II filarze, jednak przy okrojonych środkach na PROW w  części unijnej kompensacja ta jest istotnie niższa. Po drugie, budżet polskiego PROW 2014-2020 został tak skonstruowany, że nacisk położony jest w nim na działania dotyczące modernizacji rolnictwa i wzrostu jego konkurencyjności, kosztem zadań związanych z rozwojem obszarów wiejskich. W  sumie na 18 działań Programu praktycznie tylko 3 realizują cele wykraczające poza rolnictwo, sektor żywnościowy i ochronę środowiska. Są to: premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej na obszarach wiejskich, podstawowe usługi, odnowa i rozwój wsi oraz program LEADER. Dodatkowo, budżet tych zadań w  obecnej perspektywie został mocno zredukowany (por. tabela 2). W kwestii możliwości realizacji wspomnianych działań wątpliwości budzi fakt, iż wymienione w  Umowie Partnerskiej cele priorytetowe obejmują zadania, o  których finansowanie ubiegać się mogą zarówno jednostki miejskie, jak i wiejskie. Nie ma zatem gwarancji co do podziału funduszy między te dwa typy obszarów. Dlatego zasadne byłoby wydzielenie odrębnej puli pieniędzy z polityki spójności na finansowanie ściśle określonych zadań. Oznacza to konieczność określenia reguł dostępności do funduszy unijnych, które będą przewidywać limity dla gmin wiejskich. Ważne jest też stworzenie katalogu przedsięwzięć mogących uzyskać

4

Finansowanie celów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2014-2020... Tabela 2. Budżety działań PROW w latach 2007-2013 i 2014-2020 (mln euro). Działanie Modernizacja gospodarstw

2007-2013

2014-2020

2014-2020 (ceny stałe 2011)

2 489

2 816

2 532

„Młody rolnik”

581

585

526

Grupy producentów

183

353

317

Przywracanie potencjału produkcji rolnej

197

415

373

Obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)

2 367

2 330

2 095

Program rolnośrodowiskowy / rolnośrodowiskowo-klimatyczny + ekologiczne

2 307

1 760

1 582

361

301

271

Różnicowanie + mikroprzedsiębiorstwa / premie na rozpoczęcie działalności gospodarczej

1 041

414

372

Podstawowe usługi, odnowa i rozwój wsi

2 304

1 075

967

801

735

661

Zalesianie + odtwarzanie potencjału / Zalesianie

LEADER Źródło: Opracowanie własne.

wsparcie z poszczególnych programów. W obecnym stanie nie jest pewne, czy szacowane 5,2 mld euro, które miały trafić na obszary wiejskie, w  całości dotrze do gmin wiejskich. Tym bardziej, że dysponentami tych funduszy będą w dużej części samorządy województw, które w  swoich strategiach i  programach operacyjnych preferują miasta jako kluczowe czynniki rozwoju lokalnego. Poza tym, punktem odniesienia powinien być obecny podział środków z polityki spójności pomiędzy obszary miejskie i wiejskie. Przyjętą kwotę wsparcia obszarów wiejskich należy traktować jako dodatkowe środki ponad obecną alokację. Tylko wtedy uda się zrekompensować spadek funduszy w ramach II filara. Wystarczy wspomnieć, że w okresie 2004-2006 około 10% środków finansowych w ramach polityki spójności przeznaczono na finansowanie projektów ukierunkowanych na rozwój obszarów wiejskich. W latach 2007-2013 udział ten wzrósł do 15%. Poza tym, ok. 60% środków przeznaczono na działania, które oddziałują zarówno na obszary wiejskie, jak i miejskie. Tymczasem przyjęty poziom 5,2 mld euro to niewiele ponad 6% łącznego budżetu polityki spójności! Niemniej w zakresie polityki spójności możliwe jest wsparcie zarówno działań w programach na poziomie krajowym, jak i regionalnym, dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, które dotychczas były realizowane ze środków z budżetu centralnego, bądź budżetów wojewodów. Znacząco odciążyłoby to wspomniane budżety, a „zaoszczędzone” w ten sposób środki można byłoby skierować na inne istotne cele, jak np.: 1. wsparcie zadań z zakresu gospodarki wodnej na poziomie województw, takich jak melioracje wodne, utrzymanie urządzeń melioracji wodnych, spółki wodne, zabezpieczenie przeciwpowodziowe; 2. wsparcie zadań związanych ze szkoleniami zawodowymi dla rolników i członków ich rodzin, mającymi na celu ułatwienie podjęcia dodatkowej działalności pozarolniczej lub reorientację zawodową oraz szkolenia dla doradców w zakresie pozarolniczym, mogłoby zostać skierowane w szczególności do Ośrodków Doradztwa Rolniczego.

5

Biuro Analiz i Dokumentacji, Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych

W  ramach inwestycji, które do tej pory były finansowane ze środków własnych gminy, kredytów, udziału własnego w postaci robocizny czy gotówki oraz źródeł zewnętrznych, w tym m.in. z UE, można wyróżnić: 1. zaopatrzenie wsi w wodę oraz rozbudowę kanalizacji i budowę oczyszczalni ścieków, co mieściłoby się w ramach polityki spójności w inwestycjach związanych z gospodarką wodno-ściekową. Chodzi głównie o przyrost nowych przyłączy oraz stacji uzdatniania wody. Trzeba powiedzieć, iż zaopatrzenie wsi w wodę ma swój wymiar cywilizacyjny, ale także ekonomiczny np. jest ono istotnym czynnikiem wpływającym na produkcyjność rolnictwa m.in. w  hodowli podnosi efektywność skarmiania, przez co zwiększa przyrosty wagi; 2. gminne wysypiska śmieci, jak i inne inwestycje z zakresu polityki spójności dotyczące gospodarki odpadami. Uporządkowanie gminnych standardów sanitarnych jest potrzebą chwili, gdyż daleko odstajemy od europejskich norm określonych w unijnych dyrektywach; 3. rozbudowę i modernizację infrastruktury sieciowej, zakładającej rozwój sieci gazowej, elektroenergetycznej, dróg kołowych i technologicznych, łączących obiekty produkcyjne między sobą; 4. infrastrukturę społeczną, oznaczającą ogół instytucji i  urządzeń przeznaczonych do świadczenia usług dla ludności w  takich dziedzinach, jak bezpieczeństwo, zdrowie, oświata, kultura i wypoczynek, co wpisuje się w realizację usług publicznych na obszarach wiejskich np. poprzez zapewnienie dostępu do przedszkoli, wspieranie rewitalizacji fizycznej, gospodarczej i społecznej obszarów wiejskich, budowę i rozwój infrastruktury, kultury i turystyki oraz promocję dziedzictwa kulturowego.

Źródła: Czyżewski A., Opinia o ustawie budżetowej na 2015 r. w częściach dotyczących rolnictwa, „Opinie i Ekspertyzy”, Biuro Analiz i Dokumentacji, Kancelaria Senatu, Warszawa, grudzień 2014. Guba W., Budżet ogólny UE i WPR na lata 2014-2020 po szczycie Rady Europejskiej w dniu 7-8 lutego (prezentacja), Centralna Biblioteka Rolnicza, Warszawa 2013. Stan prac nad założeniami Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich, Warszawa 2013. Stępień S., Możliwości finansowania rozwoju obszarów wiejskich w ramach polityki spójności w latach 2014-2020, [w:] Rozwój regionalny i jego determinanty (red. D. Mierzejewski, J. Polcyn), Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa (PWSZ) w Pile, Piła 2014, s. 191-202. Wpływ wspólnej polityki rolnej i polityki spójności na rozwój obszarów wiejskich (raport końcowy), FUNDEKO Korbel, Krok-Baściuk Sp. J., Warszawa 2011. Zbiorcze sprawozdanie bieżące tygodniowe z realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 narastająco od uruchomienia Programu na dzień 30 stycznia 2015 r., Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa 2015. Ocena ex-ante Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (raport końcowy), IRWiR-PAN-IUNG-Ecorys Polska Sp. z o.o., Warszawa, 12 maja 2014.

6

KANCELARIA SENATU BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJI

Media publiczne wobec wyzwań współczesnego świata

OPINIE

EKSPERTYZY OE – 220

LIPIEC 2014