INICIATIVA DE REFORMAS AL ARTICULO 115 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

I. Exposición de Motivos La democracia municipal es el soporte principal, el más sólido de la construcción de la nueva democracia mexicana. El tema ocupa un lugar de primer orden en la agenda política nacional. No en balde las elecciones municipales en México siempre adquieren un alto nivel de competencia, de participación. Los conflictos, por la falta de oportunidades y por las omisiones en la democracia política, se tornan intensos y en no pocas ocasiones, sangrientos. El movimiento mexicano por el cambio democrático requiere de una propuesta integral que sistematice las experiencias y los anhelos ciudadanos. Sin la pretensión de agotar una búsqueda que puede servir para acercar posiciones de la pluralidad mexicana, ofrezco una propuesta inicial de reformas, una nueva redacción del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Mis planteamientos son el fruto de diferentes experiencias y aportaciones. La más intensa y rica de ellas: mi gestión como presidenta municipal de Atoyac de Alvarez, cuna del federalismo mexicano triunfante. Al frente de un gobierno democrático viví en carne propia las limitaciones de una libertad municipal restringida, sufrí la impotencia de un gobierno reducido a ventanilla de quejas y lamentaciones, por su carencia de facultades y de recursos para coadyuvar eficazmente a la solución de la problemática municipal. En el contexto del encuentro nacional "El municipio libre en el nuevo federalismo democrático", evento organizado por el H. Ayuntamiento de Atoyac de Alvarez, del 24 al 26 de febrero de 1995, recogimos las vivencias de un centenar de autoridades municipales de todo el país y aprobamos la "Proclama de Atoyac", documento resolutivo, que en su tesis numeró cinco afirma que "Es imprescindible una nueva redacción del Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y una reforma coherente a todas las Constituciones Estatales, Leyes Orgánicas municipales y demás normas y reglamentos que de ellas se desprendan; para ampliar las facultades y atribuciones de los Ayuntamientos y fortalecer su libertad, la capacidad de autogestión y autogobierno". II La propuesta en detalle El día de hoy entrego a Ustedes y pongo a disposición del poder legislativo la presente iniciativa de Ley con la pretensión de avanzar en el intercambio de ideas; de corregir el texto, enriquecerlo y hacerlo instrumento de la relación y núcleo de un amplio movimiento por el municipio libre, soberano, cimiento del federalismo democrático. Las modificaciones que propongo son: 1) Incorporar una definición del Ayuntamiento como expresión real y reconocida del poder federal. Abandonar la idea de que lo federal es el centro y volver a las fuentes del federalismo social de los liberales mexicanos que entendieron al municipio como piedra angular del poder federal y por ello lo definieron como municipio libre, en contraposición con la tesis del estado unitario que sólo lo reconoce como instancia autónoma. Esta facultad sería un cambio sustancial y un paso en la modernización democrática del estado mexicano. Las mayores limitaciones constitucionales al municipio están en este orden de las ideas. Los ayuntamientos no son hoy depositarios y no ejercen, en su nivel el poder federal; esto crea situaciones de dualidad de poderes; de yuxtaposiciones de aparatos administrativos y es el hacha de las mutilaciones que padecen los municipios que no son autoridad plena en su jurisdicción.

2) Propongo modificar la noción del Ayuntamiento y del cabildo como cuerpo monolítico, que ocasionalmente concede a las minorías su representación y que hace del cabildo un órgano colegiado sometido a los intereses del alcalde y con funciones limitadas. Es importante avanzar definiendo en las comunas, con claridad y separación de funciones, al órgano ejecutivo que es el alcalde y al colegiado, que reglamenta, regula, controla, fiscaliza y en cierto sentido, legisla como debe ser el cabildo. Esta idea puede cobrar vida si, desde la elección misma, se vota no por planillas, sino en boletas y urnas separadas; haciendo del cabildo un poder municipal diferenciado; con autoridad propia y una expresión más directa de la proporcionalidad pura. 3) Propongo la creación, en cada Ayuntamiento, de consejos de planeación y concertación como órganos de planeación, evaluación, seguimiento, asignación de recursos y formulación de preferencias. Estos órganos pueden servir como instancias de encuentro de la pluralidad municipal; como escenarios que, por su funcionamiento eviten las exclusiones sectarias. Los consejos municipales de planeación están de alguna manera contemplados en la ley de planeación democrática pero hoy es conveniente incorporarlos expresamente en los mandamientos del artículo 115. Estos consejos deberán recoger las demandas e iniciativas del pueblo y sus comunidades y sistematizarlas en eventos de carácter público; transmitirlas a los Coplades y a todos los niveles superiores e intermedios. 4) Los municipios, sean los más pequeños como los grandes, reproducen también los defectos del centralismo. Los organismos auxiliares: comisarías municipales en Guerrero, tenencia o encargaturas en Michoacán, delegaciones, jueces, ayudantías en todos los estados; consejos de barrios, de comisarios, generalmente funcionan sin recursos, no son elegidos por la sociedad, sino que se les designa como emisarios del poder del alcalde en cada localidad y no como representaciones genuinas de éstas ante los cabildos y el Ayuntamiento. Algunas de las poblaciones son grandes y distantes y hacen necesaria una nueva geografía municipal que llevaría a establecer límite superior, en números de habitantes, a la integración de un municipio; así como la obligación, de acuerdo al presupuesto y a la ley de ingresos y egresos, de otorgarles recursos suficientes y con oportunidad. Sugerimos incorporar en la Constitución la obligación del cabildo abierto, estableciendo que oportunamente se den a conocer las agendas de sus reuniones y que se invite expresamente a las partes interesadas, afectadas o involucradas, para hacer posible y de interés las reuniones abiertas de cabildo, el que también podrá y deberá sesionar en las localidades del municipio, aproximando de esta manera la autoridad a sus pueblos. 5) Las constituciones de los estados y las leyes orgánicas son, en su mayoría monumentos al centralismo; en no pocas ocasiones neutralizan algunos avances de los derechos generales reconocidos en el 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o agigantan sus limitaciones. Es conveniente una revisión de las normas, en lo relativo a la relación municipio libre, gobierno del estado; municipio libre, congresos locales. Por principio de cuentas se debe eliminar la facultad de gobernadores y congresos de desconocer autoridades municipales y establecer un mecanismo democrático según el cual los congresos puedan conocer las solicitudes de suspensión y organizar los procedimientos de consulta, referéndum y sustitución, siempre y cuando los alcaldes tengan el derecho de argumentación y defensa. Hoy, gobernadores y congresos sintetizan el autoritarismo al destituir o desconocer autoridades municipales que no son de su agrado. 6) Propongo que en cada entidad federativa funcione un consejo de ayuntamientos, como instancia de relación horizontal con el ejecutivo y el legislativo; el cual tenga funciones en el ámbito de planeación, consulta, seguimiento y que invariablemente sea presidido por un alcalde; ordenando esta función de tal modo que nunca ningún municipio sea relegado. Hoy los organismos de apoyo municipal están normalmente presididos por administradores, empleados o burócratas quienes, en la mayoría de los casos, son meros engranes del centralismo estatal. 7) El hipercentralismo se manifiesta en cada entidad de manera muy precisa; los gobernadores asignan recursos y obras según estados de ánimo; los congresos destituyen alcaldes a placer; fijan la propiedad inmobiliaria; la ley de ingresos prolonga dominios; en las capitales de los estados los alcaldes están despojados del mando de la

policía con lo cual se menoscaban sus facultades. En general, mi propuesta está encaminada a asegurar la libertad municipal y a desmantelar el centralismo patrimonialista y burocrático. En la linea del federalismo fiscal, estoy proponiendo que se establezca la obligación del gobierno de la República de entregar directamente las participaciones federales; en anualidades adelantadas y del total del gasto programable, repartir la renta en esta proporción: 50 por ciento directo a los municipios, 25 por ciento a los gobiernos de los estados y el restante 25 por ciento a los poderes republicanos. Hoy a los estados apenas si llega un 20 por ciento del gasto total programable y de éste, quizá un máximo de 20 por ciento a los municipios; o sea que el 4 por ciento del gasto programable nacional se ejerce vía municipal. Aquí se encuentra la causa de fondo de la inconformidad, de los conflictos y del centralismo burocrático. 8) De manera particular propongo que el impuesto predial se determine en cada municipio. El valor del suelo, de la construcción y de la propiedad urbana y rural es muy variable de entidad a entidad y de municipio a municipio. Los congresos la definen casi siempre según los intereses partidistas y clientelares, desatendiendo el proceso para formar en el país a contribuyentes solidarios que tienen derechos y también la obligación de aportar al mejoramiento y al desarrollo social. Por esto la propuesta de que una de las facultades primarias de los cabildos sea la plena autoridad para aprobar su ley de ingresos, los niveles de derechos, rendimientos, fondos, contribuciones, etcétera. Estableciendo la obligación de las legislaturas de conocerlas y de revisar las cuentas públicas. Propongo afirmar la obligación del rendimiento público de cuentas trimestralmente, el cual se deberá hacer ante los congresos y ante la sociedad. En cada comuna se propone instituir una contraloría social con facultades reales; no únicamente morales. 9) En materia de medio ambiente, de su preservación, mejoramiento y desarrollo de la calidad de vida, algo se ha avanzado pero todavía los pasos son poco significativos. La ley de asentamientos humanos, la de Ecología, aprobadas por el congreso nacional de diputados, es un avance pero todavía no es suficiente. Para nosotros, el municipio es depositario de la propiedad de la nación, de los recursos naturales no estratégicos y es por ello, autoridad forestal, de recursos y aguas, de ríos y lagunas, playas, de minas... Sin esta decisión política seguiremos en este incontenible proceso depredador, pues las autoridades municipales intentan detener la contaminación, taladores y contaminadores se entienden con los delegados o representantes federales con los cuerpos policiacos del centro y anulan el ejercicio de la ley. 10) Los gobiernos de los estados, mutilan las facultades municipales y la libertad cuando, desde el mismo 115, se les concede el mando de los cuerpos de seguridad y fuerza pública en las capitales y en donde residan transitoriamente los poderes. Esta norma es una reminiscencia del pasado autoritario; no tiene razón de ser y debe desaparecer en un proceso de transición en el cual coexistan los cuerpos estatal y municipal y un comando coordinado, hasta que el poder pleno sobre la fuerza pública municipal sea de los Ayuntamientos; esto sin menoscabo de la capacidad constitucional de la existencia de la policía judicial. Todo este conjunto de motivos y consideraciones, me han llevado a formular una propuesta de reformas constitucionales que se expresarían en un texto modificado del Artículo 115 Constitucional que a continuación expongo. III El texto modificado *Las modificaciones se presentan en cursivas. Artículo 115.- de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: La República y el poder federal existe en los órganos nacional, estatal y municipal. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre. El Ayuntamiento es un órgano de gobierno municipal con facultades plenas, dentro de su jurisdicción; ejerce, en su ámbito, el poder federal en materia de desarrollo económico, político y social, de preservación del medio

ambiente. El municipio es depositario de la propiedad de la Nación en los recursos naturales no considerados estratégicos por la Constitución. El municipio se integrará conforme a las siguientes bases: I. Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermediaria entre éste y el gobierno del estado. El ayuntamiento se integra por un órgano ejecutivo que encabeza un presidente municipal y un poder local de legislación y control: el cabildo que se compone de manera plural y proporcional según la voluntad ciudadana. En cada municipio existirán los organismos auxiliares que se determinen. en cada uno se integrará un consejo local de planeación del desarrollo siempre con la participación social. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electos para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplente, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que hayan estado en ejercicio. Las elecciones de presidentes municipales y de los cabildos se realizarán cuando lo determinen las legislaturas locales, simultáneamente, pero en tanto que instancia ejecutiva el alcalde y colegiada el cabildo, con normas diferenciadas y en boletas distintas. Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán conocer las solicitudes de suspensión de ayuntamientos y organizar los procedimientos para declarar que éstos han desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando, sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En todos los casos se acudirá al referéndum municipal para conocer la voluntad ciudadana y, si procede, elegir a los sustitutos. En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento, o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren a funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos de derecho a los Consejos Municipales que conducirán a los municipios en tanto se elige a quienes concluirán los periodos respectivos. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley; II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos poseen facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los estados, con la participación de los ayuntamientos, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones; Los Ayuntamientos deberán formular con la sociedad el Plan Municipal de Desarrollo y anualmente el Programa Operativo Anual. En cada municipio funcionará un consejo de desarrollo municipal con la participación plural de la sociedad, de las autoridades auxiliares, de las organizaciones sociales políticas y productivas. III. Los municipios tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: a) Agua potable y alcantarillado b) Alumbrado público c) Limpia

d) Mercados y centrales de abasto e) Panteones f) Rastro g) Calles, parques y jardines h) Seguridad pública y tránsito, y i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Los mencionados servicios se podrán proporcionar con el concurso de loes estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes. Los municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse a nivel regional o intermunicipal para la promoción del desarrollo y la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda; IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. El valor de la propiedad inmobiliaria se determinará en y por cada municipio según las condiciones socioeconómicas. Los municipios podrán celebrar convenios con el estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones y las aportaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los municipios con arreglo a las bases y montos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados. Las participaciones federales se entregarán directamente a los municipios, en mensualidades adelantadas. Las aportaciones se calendarizarán según las particularidades de cada región. A principios del año fiscal se conocerán los montos de cada una de ellas así como los calendarios correspondientes. Del total de las participaciones federales se entregará a los municipios, por lo menos el 50 por ciento del gasto programable que se destine a los estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo o por la concesión de éstos. Las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a y c, ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto a las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los estados o de los municipios estarán exentos de dichas contribuciones. Las legislaturas de los estados conocerán y vigilarán las leyes de ingresos que aprobarán los ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles; trimestralmente los municipios deberán informar públicamente a la población de los movimientos económicos y su estado de resultados. En cada municipio se integrará con ciudadanos de derecho idóneos, la contraloría social. V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y

administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; administrar los recursos naturales, propiedad de la Nación; determinar la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar como autoridad principal en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios; VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas, y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia; VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados tendrán el mando de la fuerza pública federal o estatal en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente; en todos los casos, los municipios dispondrán de una fuerza pública municipal y participarán en el consejo coordinador de mando; VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución y sus disposiciones reglamentarias; IX. Los municipios están facultados para fundar y concesionar los medios masivos de comunicación adecuados a sus ámbitos y según la disponibilidad de frecuencias. Derogada (D.O. 17 de marzo de 1987). X. Derogada (D.O. 25 de febrero de 1987). Dip. María de la Luz Núñez Ramos México, DF, a 6 de marzo de 1998.