Informe Final Contrato No. 100 de 2010

CONSULTORÍA PARA EVALUAR EL COSTO DE LAS ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS Y DE FACTURACIÓN Y RECAUDO QUE DEBEN REALIZAR LOS PRESTADORES DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO DE ACUERDO CON LA NORMATIVIDAD VIGENTE, Y QUE DEBE SER RECUPERADO A TRAVÉS DE LA TARIFA PARA EL COMPONENTE DE COMERCIALIZACIÓN Y MANEJO DEL RECAUDO.

Bogotá D.C., Abril de 2011

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COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – CRA www.cra.gov.co

CONSULTORÍA Y DIRECCIÓN DE PROYECTOS LTDA CYDEP LTDA Calle 122 N° 7 A 69 oficina 303 Tel: 57(1) 6195966 – 57 (1) 6195983 Bogotá D.C. Colombia

Contacto: [email protected] [email protected] [email protected] www.cydep.com.co

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CONTENIDO

Introducción ........................................................................................................................ 12 1 Actividades relacionadas con la comercialización del servicio público de aseo ... 14 1.1 Suscriptor y usuario ........................................................................................... 14 1.2 Definición de la actividad de comercialización en el servicio público de aseo .... 16 1.3 Vinculación y desvinculación de suscriptores. ................................................... 20 1.4 Aforos ................................................................................................................ 21 1.5 Catastro de suscriptores .................................................................................... 23 1.6 Facturación ........................................................................................................ 24 1.7 Recaudo ............................................................................................................ 30 1.8 Manejo del Recaudo .......................................................................................... 30 1.9 Gestión de cartera ............................................................................................. 33 1.10 Atención al usuario ............................................................................................ 36 1.11 Información al usuario y campañas educativas.................................................. 40 1.12 Actividades administrativas................................................................................ 42 1.13 El concurso económico de las empresas de servicios públicos para la estratificación socio-económica .......................................................................................................... 43 2 Aplicación de la metodologia actual – Resolución 351 de 2005............................... 52 2.1 El CCS............................................................................................................... 52 2.2 El factor de manejo de recaudo ......................................................................... 56 2.3 La actualización de los costos ........................................................................... 58 3 Análisis de la Información secundaria ....................................................................... 63 3.1 Casos de actuaciones particulares .................................................................... 63 3.2 Actuaciones de la CRA relacionadas con los convenios de facturación conjunta63 3.3 Actuaciones relacionadas con solicitudes de alza en tarifas por facturar con empresas de energía ................................................................................................... 65 3.4 Actuaciones de la CREG relacionadas con la facturación conjunta ................... 71 3.5 Estudios sectoriales ........................................................................................... 73 3.5.1 Análisis de comparativo de costos y tarifas del servicio de aseo - Resoluciones CRA 151 de 2001 y CRA 351 y 352 de 2005 ................................................................. 74 3.5.2 Estudio Sectorial de Aseo 2006 – 2009 ........................................................... 75 3.5.3 Concentración de la propiedad del mercado del servicio público de aseo ....... 78 3.5.4 Estudio de regulación tarifaria de aseo ............................................................ 79 3.6 Documento CREG 045-2009- Riesgos asociados a la actividad de comercialización 83 3.7 Reportes SUI ..................................................................................................... 88 3.7.1 Tarifas y Costos de Comercialización reportados ............................................ 88 3.7.2 PQR - Peticiones, quejas y reclamos reportados ............................................. 91 3.7.3 Edades de la cartera reportadas ...................................................................... 97 Info. final CRA CCS

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3.8 Comportamiento histórico de las variables asociadas a la comercialización para empresas de la muestra ............................................................................................... 98 3.8.1 Catastro de suscriptores .................................................................................. 98 3.8.2 Facturación ...................................................................................................... 99 3.8.3 Gestión de cartera ......................................................................................... 102 3.8.4 Índice de recaudo .......................................................................................... 106 3.8.5 Atención al usuario ........................................................................................ 110 3.8.6 Costo ajustado de comercialización por factura cobrada al suscriptor ........... 114 3.9 Facturación conjunta y eficiencia en el recaudo ............................................... 115 4 Análisis descriptivo de la Información primaria ...................................................... 119 4.1 Base de datos.................................................................................................. 119 4.2 Catastro de suscriptores .................................................................................. 120 4.2.2 Periodicidad de actualización del Catastro de Suscriptores ........................... 121 4.2.3 Costos unitarios de administración del catastro ............................................. 122 4.3 Facturación ...................................................................................................... 123 4.3.1 Cobertura de la facturación conjunta ............................................................. 124 4.3.2 ESP de Facturación conjunta ........................................................................ 124 4.3.3 Criterios para seleccionar al facturador conjunto ........................................... 125 4.3.4 Costo de la facturación conjunta .................................................................... 128 4.3.5 Costos asociados al proceso de facturación conjunta con Acueducto ........... 130 4.3.6 Facturación conjunta con servicios diferentes al acueducto........................... 132 4.3.7 Software utilizado por las empresas de Aseo ................................................ 135 4.3.8 Costos unitarios de Facturación..................................................................... 136 4.4 Recaudo y gestión de cartera .......................................................................... 136 4.4.1 Medios de Recaudo ....................................................................................... 137 4.4.2 Tipo de cuenta para recaudo ......................................................................... 138 4.4.3 Gestión de cartera ......................................................................................... 139 4.4.4 Índice de recaudo .......................................................................................... 141 4.4.5 Costos de recaudo y gestión de cartera......................................................... 142 4.5 Atención al usuario .......................................................................................... 143 4.5.1 Comportamiento PQR ................................................................................... 143 4.5.2 Costos de atención al usuario ........................................................................ 145 4.6 Resumen de costos observados por grupo de empresas ................................ 146 5 Análisis estadístico de la información primaria ...................................................... 149 5.1.1 El CCS y la contratación de actividades ........................................................ 150 5.1.2 El CCS y el índice de recaudo ....................................................................... 152 5.1.3 El CCS, los suscriptores y el tamaño de la ESP ............................................ 153 5.1.4 El CCS y el servicio con el que factura .......................................................... 154 6 Modelos estadísticos................................................................................................. 156 6.1 Modelos de regulación aplicados ..................................................................... 156 6.1.1 Modelo de regresión múltiple ......................................................................... 156 6.1.2 Modelo de frontera estocástica ...................................................................... 157 6.1.3 Análisis del modelo propuesto con DEA ........................................................ 159 6.2 Modelo de comportamiento de costos seleccionado ........................................ 162

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Modelo propuesto para CCS ..................................................................................... 164 7.1 Parámetros de eficiencia en el recaudo ........................................................... 165 7.2 Discriminación de precios techo por facturador ............................................... 167 7.3 Promoción de las economías de escala........................................................... 168 7.4 Promoción de la regionalización ...................................................................... 170 7.5 Promoción de la formalización y calidad comercial del prestador .................... 171 7.6 Simplicidad y transparencia en la formulación y aplicación .............................. 173 8 Condiciones para la implementación ....................................................................... 175 8.1 Propuesta actualización y ajuste por productividad para CCS ......................... 175 8.2 Propuesta para el factor de manejo del recaudo, FMR .................................... 177 9 Impacto de la propuesta ............................................................................................ 182 10 Tratamiento de la facturación conjunta ................................................................ 185 10.1 La facturación conjunta y la eficiencia en el servicio de aseo .......................... 185 10.2 Propuesta frente a la eficiencia en el recaudo ................................................. 188 10.3 Mecanismos de control para la facturación conjunta con el servicio público de energía ....................................................................................................................... 190 10.3.1 Unas consideraciones iniciales ...................................................................... 190 10.3.2 Marco legal de la facturación conjunta ........................................................... 192 10.3.3 Marco regulatorio en agua potable y saneamiento básico ............................. 196 10.3.4 Marco regulatorio en energía y gas combustible ............................................ 198 10.3.5 Comparación de los mecanismos de control para agua potable y para energía y gas combustible ........................................................................................................... 201 10.3.6 Propuesta de mecanismos de control para facturar con empresas de energía 204 11 Conclusiones.......................................................................................................... 206 12 Recomendaciones finales ..................................................................................... 208 13 ANEXO 1- Normatividad relacionada con la actividad de comercialización ...... 210 14 ANEXO 2- Fuentes de información ....................................................................... 221 14.1 Información secundaria ................................................................................... 221 14.1.1 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico ................. 221 14.1.2 Superintendencia de Servicios Públicos ........................................................ 221 14.1.3 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ............................... 222 14.1.4 Sistema Único de Información SUI ................................................................ 222 14.1.5 Información disponible en el SUI ................................................................... 225 14.1.6 Información histórica...................................................................................... 226 14.1.7 Suscriptores................................................................................................... 227 14.1.8 Principales cuentas de gastos asociadas a la comercialización ..................... 230 14.1.9 Principales cuentas de costo asociadas a la comercialización ....................... 231 14.2 Información primaria - Encuesta a prestadores................................................ 232 14.2.1 Formulario de la encuesta ............................................................................. 232 14.2.2 Selección de empresas para el estudio ......................................................... 239 14.2.3 Empresas con actividad de comercialización del servicio de aseo................. 239 14.2.4 Tamaño del Mercado Atendido ...................................................................... 240 Info. final CRA CCS

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14.2.5 Atención al usuario ........................................................................................ 241 14.2.6 Proporción de la Cartera ................................................................................ 241 14.2.7 Menor número de reportes pendientes al SUI................................................ 242 14.2.8 Procedimiento de selección ........................................................................... 242 14.2.9 Grupos de empresas seleccionadas .............................................................. 243 14.2.10 Conformación de la base de datos de la encuesta ..................................... 243 14.2.11 Depuración de la muestra .......................................................................... 245 15 ANEXO 3 - Métodos de Estimación de Eficiencia - Métodos de regulación por comparación ..................................................................................................................... 248 15.1 Análisis de Regresión ...................................................................................... 248 15.2 Análisis Envolvente de Datos .......................................................................... 250 15.3 Análisis de Fronteras Estocásticas .................................................................. 257 15.4 Comparación y escogencia de los métodos analizados ................................... 258 16 Bibliografía ............................................................................................................. 261 17 SIGLAS.................................................................................................................... 263

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ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1 Metas de recaudo derivadas del ajuste por productividad en FMR...................... 57 Tabla 2 Índice de recaudo en la Regulación vs. Histórico ............................................... 58 Tabla 3 Actuación sobre convenio de facturación conjunta en Montería .......................... 63 Tabla 4 Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Tuluá .............................. 65 Tabla 5 Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Palmira ........................... 66 Tabla 6 Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Buga ............................... 68 Tabla 7 Actuación CRA sobre conflicto entre empresas del Área Metropolitana de Bucaramanga ................................................................................................................ 69 Tabla 8 Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en El Cerrito ........................ 69 Tabla 9 Actuaciones de la CREG ..................................................................................... 71 Tabla 10 Participación de cada componente dentro de la tarifa total (estrato 4) ................ 74 Tabla 11 Resultados promedio IFA .................................................................................... 77 Tabla 12 Acciones de facturación y manejo de información ............................................... 80 Tabla 13 Actividades de distribución de fondos ................................................................. 81 Tabla 14 Comportamiento del reporte de cartera por empresas ...................................... 102 Tabla 15 Empresas con vacíos en reporte de cartera ...................................................... 103 Tabla 16 Número de empresas con reducción o incremento en cartera, por cada año .... 103 Tabla 17 Factor Manejo de Recaudo y su ajuste por productividad ................................. 107 Tabla 18 Eficiencia de recaudo – Promedio IFA .............................................................. 108 Tabla 19 Actividades incluidas en el convenio de facturación .......................................... 130 Tabla 20 Empresas con facturación conjunta con Acueducto .......................................... 131 Tabla 21 Empresas con facturación conjunta con Energía............................................... 133 Tabla 22 Datos de la gestión de cartera año 2009 ........................................................... 139 Tabla 23 Comparación del CCS cuando se contratan o no los diferentes servicios ......... 152 Tabla 24 Promedios del CCS según el tamaño de la empresa ........................................ 153 Tabla 25 Promedios del CCS según la empresa facturadora ........................................... 154 Tabla 26 Modelo de regresión múltiple para el CCS ........................................................ 157 Tabla 27 Modelo de regresión múltiple modificado para el CCS ...................................... 157 Tabla 28 Modelo de frontera estocástica para el CCS ..................................................... 158 Tabla 29 Eficiencia de Recaudo IFA AAA..................................................................... 166 Tabla 30 Índice de recaudo Energía ............................................................................. 166 Tabla 31 Principales ventajas y desventajas del SMLV como índice de actualización .. 175 Tabla 32 Comparación entre SMLV e IPC .................................................................... 175 Tabla 33 Factor de manejo de recaudo y ajuste anual por productividad ......................... 180 Tabla 34 Comparación CCS Res. 351 de 2005 Vs. CCS propuesto ................................ 184 Tabla 35 Mecanismos de control sector acueducto vs. Sector energía ............................ 202 Tabla 36 Análisis de la normatividad relacionada con la actividad de comercialización ... 210 Tabla 37 Comportamiento del reporte de suscriptores por empresas .............................. 228 Tabla 38 Empresas con vacío en uno o dos años ............................................................ 228 Tabla 39 Principales cuentas de gastos en las empresas de la muestra.......................... 231 Tabla 40 Comportamiento de la información de costo en las empresas de la muestra .... 231 Tabla 41 Empresas de Servicios Públicos con comercialización, por departamento ........ 240 Tabla 42 Número de ESP por Grupo ............................................................................... 241 Tabla 43 Empresas del Grupo 1 que componen la muestra del estudio (Pequeñas) ...... 245 Info. final CRA CCS

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Tabla 44 Tabla 45 Tabla 46

Empresas del Grupo 2 que componen la muestra del estudio (Medianas) ....... 246 Empresas del Grupo 3 que componen la muestra del estudio (Grandes) ......... 246 Ventajas y desventajas de los métodos de análisis de información ................... 259

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ÍNDICE DE GRÁFICAS Gráfica 1 Gráfica 2 Gráfica 3 Gráfica 4 Gráfica 5 Gráfica 6 Gráfica 7 Gráfica 8 Gráfica 9 Gráfica 10 Gráfica 11 Gráfica 12 Gráfica 13 Gráfica 14 Gráfica 15 Gráfica 16 Gráfica 17 Gráfica 18 Gráfica 19 Gráfica 20 Gráfica 21 Gráfica 22 Gráfica 23 Gráfica 24 Gráfica 25 Gráfica 26 Gráfica 27 Gráfica 28 Gráfica 29 Gráfica 30 Gráfica 31 Gráfica 32 Gráfica 33 Gráfica 34 Gráfica 35 Gráfica 36 Gráfica 37 Gráfica 38 Gráfica 39 Gráfica 40 Gráfica 41 Gráfica 42 Gráfica 43 Gráfica 44 Gráfica 45

Causales de PQR recibidas en Aseo ............................................................... 54 Promedio costos de comercialización por característica de prestación ............ 75 Costos por componente y grupos de empresa Res. CRA 351 y 352 /05.......... 76 Causales y PQRs en segunda instancia .......................................................... 78 Tarifa Facturación y Recaudo Vs. Tarifa Total ................................................. 88 Costo Comercialización Ajustado –Reporte sin deflactar ($) ............................ 89 Principales causas de reclamación en el servicio de aseo 2007 – 2009 ......... 92 Reclamaciones por Departamento – año 2009 ................................................ 93 Proporción de reclamaciones por usuario ........................................................ 94 Total Reclamaciones por Empresa – año 2009 ............................................... 94 Causas de las reclamaciones en el servicio de aseo ....................................... 95 Causales de PQR en Segunda Instancia más frecuentes ................................ 96 Edades de Cartera servicio público de aseo .................................................... 97 Variación anual de suscriptores ....................................................................... 98 Costo facturación conjunta por suscriptor ($ corrientes) .................................. 99 Promedio histórico del costo de entrega de facturas...................................... 101 Promedios del costo en entrega de facturas por grupos ................................ 101 Evolución del valor de la cartera por suscriptor ($ corrientes) ........................ 104 Evolución participación de la cartera por suscriptor ....................................... 105 Distribución de la cartera en edades.............................................................. 106 Promedio índice de recaudo con cartera a 60 días en 2009 .......................... 108 Recaudo de eficiencia Vs. Recaudo real 2009............................................... 109 Evolución PQR por suscriptor ........................................................................ 111 Gastos en publicidad y propaganda - $ Corrientes por suscriptor .................. 112 Impresos, publicaciones, suscripciones y afiliaciones .................................... 113 Costo de promoción y divulgación de las empresas ...................................... 114 Promedio CCSAJ 2006 a 2009 ....................................................................... 115 Costo promedio Convenio de facturación conjunta por suscriptor.................. 116 Costo convenios de facturación conjunta....................................................... 117 Déficit o superávit por recaudos inferiores al recaudo eficiente ..................... 118 Distribución de la muestra por tamaño de mercado ....................................... 119 Distribución de la muestra por rangos........................................................... 120 Vinculaciones y desvinculaciones, 2009 ........................................................ 121 Análisis de la periodicidad de actualización del catastro ............................... 122 Costo de catastro por tamaño de mercado .................................................... 123 Porcentaje de facturación conjunta y directa, 2009 ........................................ 124 Facturación conjunta por sector en la muestra .............................................. 125 Preferencia para realizar facturación conjunta ............................................... 126 Limitaciones para facturar conjuntamente con el servicio de acueducto ........ 127 Costo de facturación conjunta por sector $ por suscriptor – mes de 2009 ..... 129 Actividades del convenio de facturación conjunta .......................................... 130 Razones para facturar con Energía ............................................................... 134 Tipo de software o herramienta tecnológica utilizada para facturación .......... 135 Costo de facturación por tamaño de mercado ............................................... 136 Medios de Recaudo ....................................................................................... 137

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Gráfica 46 Gráfica 47 Gráfica 48 Gráfica 49 Gráfica 50 Gráfica 51 Gráfica 52 Gráfica 53 Gráfica 54 Gráfica 55 Gráfica 56 Gráfica 57 Gráfica 58 Gráfica 59 Gráfica 60 Gráfica 61 Gráfica 62 Gráfica 63 Gráfica 64 Gráfica 65 Gráfica 66 Gráfica 67 Gráfica 68 Gráfica 69 Gráfica 70 Gráfica 71 Gráfica 72 Gráfica 73 Gráfica 74 Gráfica 75

Tipo de cuenta para el recaudo en bancos .................................................... 138 % de suscriptores morosos por grupo de empresas, 2009 ............................ 139 Acciones de Gestión de cartera ..................................................................... 140 Índice de recaudo por grupos ........................................................................ 141 Costo de recaudo por tamaño de mercado .................................................... 142 Comportamiento de PQR............................................................................... 143 Publicaciones 2009........................................................................................ 144 Porcentaje de Campañas informativas, educativas y ambientales ................. 145 Valores reportados del costo de atención al usuario ...................................... 146 Consolidado de los costos unitarios por grupo de empresas ......................... 147 costos unitarios por actividad y por grupo de empresas ................................ 147 Distribución del costo por actividad y por grupo ............................................. 148 Relaciones de las diferentes variables ........................................................... 149 Contratación de la facturación - Contratación oficina de PQR ....................... 150 Contratación catastro - Contratación gestión cartera ................................... 151 Contratación de Aforos .................................................................................. 151 Relación índice de recaudo y CCS ................................................................ 152 Promedio CCS por tamaño de empresa ........................................................ 153 CCS y Número de suscriptores ..................................................................... 154 Comparación CCS según empresa facturadora ............................................. 155 Comparación de los resultados obtenidos para CCS con los dos modelos .... 158 Curva envolvente número de suscriptores ..................................................... 160 Curva envolvente índice de recaudo.............................................................. 161 Curva envolvente empresa facturadora energía (1) y acueducto (0).............. 161 Comparación de los resultados obtenidos el modelo ..................................... 162 Costo Marginal por suscriptor ........................................................................ 169 Variación CMg y reconocimiento adicional por suscriptor .............................. 170 Recaudo vs. Cobertura de la Facturación conjunta........................................ 179 Diferencia entre propuesta tarifaria y costo reconocido actualmente ............. 183 Distribución de la muestra por tamaño de mercado ....................................... 247

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ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1 Figura 2 Figura 3 Figura 4 Figura 5 Figura 6 Figura 7 Figura 8 Figura 9 Figura 10 Figura 11

Actividades de comercialización .......................................................................... 19 Metodología cálculo IPC ..................................................................................... 60 Esquema del formulario diseñado para datos generales ................................... 233 Esquema formulario para catastro de suscriptores ............................................ 234 Esquema del formulario para costos de facturación .......................................... 235 Esquema del formulario para facturación conjunta ............................................ 235 Esquema formulario para herramienta de facturación ....................................... 236 Esquema formulario para manejo del recaudo y gestión de cartera .................. 236 Esquema formulario para PQR y campañas educativas .................................... 237 Esquema formulario relacionado con los costos de ventas ............................ 238 Criterios, Variables y Segmentos ................................................................... 243

ÍNDICE DE ECUACIONES Ecuación 1 Ecuación 2 Ecuación 3 Ecuación 4 Ecuación 5 Ecuación 6 Ecuación 7 Ecuación 8 Ecuación 9 Ecuación 10 Ecuación 11 Ecuación 12 Ecuación 13 Ecuación 14 Ecuación 15 Ecuación 16 Ecuación 17 Ecuación 18 Ecuación 19 Ecuación 20 Ecuación 21 Ecuación 22

Factor de manejo de recaudo en función del Recaudo .................................... 56 Recaudo en función del Factor de manejo de recaudo .................................... 57 Función de costos de comercialización.......................................................... 163 Sumatoria de cuadrados del error en CCS .................................................... 163 Ecuación general comportamiento costos en CCS ........................................ 163 Propuesta para CCS...................................................................................... 164 CCS regional ................................................................................................. 165 Obtención CCS para empresas que facturan con acueducto......................... 167 Obtención CCS para empresas que facturan con otros servicios públicos .... 167 Costo marginal y número de suscriptores para economía de escala .......... 168 Atención al Usuario .................................................................................... 241 Proporción de la cartera ............................................................................. 242 Modelo de Regresión Lineal ....................................................................... 248 Modelo DEA en forma Fraccional ............................................................... 252 Modelo DEA en Forma Fraccional 2da. Versión ......................................... 253 Condición para DEA en forma multiplicativa............................................... 253 Cambio de variables para Modelo DEA en forma Multiplicativa.................. 254 Modelo DEA en forma Multiplicativa ........................................................... 254 Modelo DEA en forma Multiplicativa (Matricial) .......................................... 255 Modelo DEA en forma envolvente .............................................................. 256 Frontera de costos ..................................................................................... 257 Esperanza de la eficiencia condicionada .................................................... 258

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INTRODUCCIÓN La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, con el fin de efectuar la revisión quinquenal del marco tarifario vigente para el servicio público de aseo, desarrolló un concurso abierto con el objeto de contratar una firma consultora, para someter a revisión los criterios y supuestos que se tuvieron en cuenta para determinar los costos relacionados con las actividades administrativas, de comercialización, facturación y manejo del recaudo para el servicio público de aseo, dentro de los cuales se incluyen aquellos relacionados con el proceso de facturación conjunta entre los prestadores del servicio público de aseo y prestadores de otros servicios públicos, proceso que fue adjudicado a CONSULTORÍA Y DIRECCIÓN DE PROYECTOS - CYDEP Ltda y que dio origen al contrato N° 100 de 2010. La Consultoría en desarrollo del contrato, realizó una evaluación de los costos de las actividades relacionadas con la comercialización del servicio público de aseo que son aplicados por los prestadores de acuerdo a la normatividad vigente para ser recuperados a través de la tarifa en el componente de comercialización y manejo del recaudo, CCS. De igual manera, se revisaron las condiciones que pueden limitar la realización de acuerdos de facturación conjunta con el servicio de acueducto, así como las alternativas con las que cuenta el prestador cuando la facturación deba realizarse con un servicio diferente. La consultoría se desarrolló en tres fases, en la primera se describieron las actividades relacionadas con la comercialización y manejo del recaudo en el servicio público de aseo, así como las actividades administrativas involucradas en los procesos comerciales de las empresas. Con base en la descripción de las actividades, se determinó cuál era la información requerida para estimar los costos de comercialización del servicio público de aseo, que fue la base para elaborar el formato de encuesta a aplicar a los prestadores. En la primera fase también se definieron los criterios para seleccionar la muestra, de cuya aplicación se obtuvo un grupo de 46 empresas y 51 municipios. En una segunda fase del estudio se estableció la evolución de las variables relevantes de la gestión comercial durante el periodo 2003-2009, a partir de lo reportado al Sistema Único de Información –SUI- por las 46 empresas seleccionadas para realizar la encuesta: número de suscriptores, valor y edades de la cartera del servicio público de aseo, número de PQR, costo de facturación conjunta, costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor -CCS-, principales cuentas de gastos asociadas a la actividad de comercialización y principales cuentas de costos de ventas asociadas a la actividad de comercialización. Igualmente se hizo una revisión al índice de actualización de precios (IPC) y al factor de productividad utilizados en el componente CCS de la metodología vigente establecida en la Resolución CRA 351 de 2005. Respecto a la información recopilada mediante la encuesta, el análisis se desarrolló con el fin de establecer los costos asociados y variables incidentes en la comercialización del Info.

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servicio público de aseo, teniendo en cuenta el tratamiento que debe darse a los prestadores del servicio en caso que la facturación conjunta con el servicio de acueducto no sea posible y analizando los procesos de facturación conjunta con prestadores del servicio de energía eléctrica, para lo cual se estudiaron los procesos de facturación, sus costos, condiciones, entorno legal y las circunstancias que pueden interferir en la realización de acuerdos con prestadores de este servicio público. En la tercera fase se propuso una función para el CCS, formulada con base en señales regulatorias relacionadas con la generación de economías de escala, regionalización en la prestación del componente, eficiencia en el recaudo y discriminación de techo por tipo de servicio público con el que se emite la facturación conjunta. De manera similar, se tuvieron en cuenta los criterios tarifarios de simplicidad y suficiencia financiera al discriminar todas las actividades relacionadas con aspectos comerciales y realizar un juicioso análisis estadístico de las variables y su verdadera incidencia en el costo final de comercialización. La propuesta incluye el fomento de la calidad en la prestación comercial del servicio de aseo al relacionar este concepto con el cumplimiento normativo y legal que se requiere para ejercer la actividad y garantizar al usuario unas condiciones mínimas del prestador que redunden en cobros justos, capacidad y disponibilidad para la atención de las peticiones, reclamaciones y solicitudes, así como la prestación del servicio con un contrato de condiciones uniformes. El cumplimiento de unos requisitos mínimos también proporciona más elementos para una competencia justa entre prestadores del servicio a través de la promoción de la formalización de la actividad comercial. De igual manera se presenta el tratamiento especial que debe darse a la facturación conjunta al ser una actividad indispensable para el servicio de aseo y se proponen alternativas frente las necesidades de regulación evidenciadas con respecto a los facturadores, así como mecanismos de control para el seguimiento de los convenios. El presente documento recopila los informes presentados en las tres fases de desarrollo del estudio.

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1 ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA COMERCIALIZACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO 1.1 Suscriptor y usuario En la prestación de los servicios públicos domiciliarios aún prevalece el uso de los términos “suscriptor” y “usuario”, siendo ellos en muchas las ocasiones utilizados indiscriminadamente, como si significaran lo mismo, sin embargo en realidad existen diferencias entre los términos, tal y como lo estableció la Ley 142 de 1994 cuando en su Artículo 14 definió los dos conceptos, de la siguiente forma: “14.31. SUSCRIPTOR. Persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos.” (…) “14.33. USUARIO. Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor.” Por su parte el Artículo 1º del Decreto 1713 de 2002 se refiere a las dos clases o categorías de usuarios, así: “Usuario residencial. Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial privada o familiar, y se beneficia con la prestación del servicio de aseo. Se considera como servicio de aseo residencial el prestado a aquellos locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un metro cúbico de residuos sólidos al mes”. “Usuario no residencial. Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial o de servicios, y otros no clasificados como residenciales y se beneficia con la prestación del servicio de aseo”. Como puede observarse, la categoría de suscriptor sólo la defiere la ley a aquellas personas con las que las empresas de servicios públicos han celebrado el contrato de servicios públicos. Por su parte, la categoría de usuarios la tienen todas las personas que se benefician con la prestación de un servicio público domiciliario en un inmueble1, independientemente de 1

La Corte Constitucional en sentencia C-493 de 1997 señaló al referirse al Artículo 130 de la Ley 142 de 1994 que La Corte Constitucional se ha referido al usuario de los servicios públicos domiciliarios entendiendo por tal a la persona que los usa, "es decir quien disfruta del uso de cierta cosa", y en verdad esta acepción tampoco pone la razón de parte del demandante, pues si bien no se discute que hay ocasiones en las que el propietario de un inmueble no es el consumidor directo de los servicios, ello no le quita su carácter de usuario, por cuanto aún en esas circunstancias el propietario reporta un conjunto de beneficios concretos de los cuales se vería privado si su bien no contara con las instalaciones y las redes que, al hacer posible la prestación, lo dotan de las condiciones mínimas que lo tornan habitable y apto para incorporarse al tráfico jurídico”.

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que hayan celebrado o no un contrato de servicios públicos con la empresa de servicios públicos que les provee el servicio. Profundizando aún más en esta situación, la Corte Constitucional en sentencia C-636 de 2000 se refirió a las varias situaciones frente a las cuales se puede estar en presencia de “usuarios” de estos servicios: La prestación del servicio, que debe cubrir las necesidades de “todos los habitantes del territorio nacional, a quienes se les debe asegurar su prestación eficiente”, tiene como destinatario a los usuarios, esto es, a quienes son titulares de dichas necesidades y demandan por consiguiente su satisfacción. La condición de usuario, por lo tanto, comporta una situación material u objetiva, en la medida en que es el beneficiario del suministro de las prestaciones propias del servicio a cargo de la empresa respectiva. Poco interesa, por consiguiente, que dicho usuario sea el titular del dominio del inmueble donde se presta el servicio, o que el beneficiario, receptor directo o consumidor del mismo sea una persona con quien éste tenga trabada una relación jurídica, o un tercero que a cualquier otro título ocupe dicho inmueble, sin vinculo de dependencia con el propietario”. Bajo este entendido, debe ser claro que no necesariamente todo usuario es un suscriptor, puesto que en relación con un inmueble, pueden existir varias personas que se benefician con el suministro del servicio, independientemente de la calidad que tengan, sin que hayan celebrado un contrato de servicios públicos con cada una de las empresas de servicios públicos que atiendan dicho inmueble; mientras que puede afirmarse que la regla contraria siempre se cumplirá, es decir, que todo suscriptor será un usuario, en el caso que nos ocupa, del servicio público de aseo. Las implicaciones comerciales de esta diferencia se relacionan con el cobro del servicio prestado dado que es el suscriptor quien posee una cuenta y una vinculación formal con el prestador del servicio a través de un contrato de condiciones uniformes. Una precisión adicional que debe realizarse se relaciona con la atención que deben brindar las empresas ya que ésta es, tanto para suscriptores, como para usuarios, así como las campañas, boletines informativos, publicaciones, recepción de solicitudes, peticiones, quejas y reclamos. En otros servicios públicos domiciliarios en donde es posible realizar cortes y suspensiones del servicio a un predio determinado, es posible que el abonado o suscriptor pierda la característica de ser simultáneamente usuario al no ser un consumidor del servicio en un bien privado, como lo es un hogar. En contraste, el servicio público de aseo se presta sin la posibilidad de realizar cortes o suspensiones y, en general, se presta, tanto a nivel de bienes privados, como a nivel de bienes públicos, hecho que implica que todos los habitantes seamos usuarios de este servicio público.

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Al tener en cuenta que el presente estudio se enfoca en actividades relacionadas con aspectos comerciales, toma como referencia única el concepto de suscriptor dadas las implicaciones que reviste el uso de este término2. Igualmente resulta beneficioso dar continuidad al uso del término suscriptor empleado en la resolución CRA 351 de 2005, incluso en el nombre del componente CCS. Por lo anterior, el término suscriptor representa la mejor adaptación como unidad de medida estándar en la determinación de costos unitarios y de referencia en general para el componente comercial en el servicio público de aseo en Colombia.

1.2 Definición de la actividad de comercialización en el servicio público de aseo La Circular SSPD N° 005 del 22 de septiembre de 2007 definió la comercialización del servicio público de aseo como “la actividad realizada por las personas prestadoras del servicio de aseo que se relacionan directamente con el usuario final a través de un contrato de condiciones uniformes, la cual involucra los procesos de facturación, atención al usuario, realización de campañas informativas a los suscriptores, independientemente de que la facturación se realice a través de un contrato de facturación conjunta”. Dado que esta definición fue formulada con el propósito específico de cargar la información al Sistema Único de Información (SUI) y realizar una correcta inscripción de las actividades prestadas en el registro único de Prestadores (RUPS), conviene hacer una revisión de las diferentes definiciones y aproximaciones al tema contenidas en la normatividad y jurisprudencia más reciente. No existe en la LSPD, en la ley 632 de 2000, en la ley 689 de 2001 o en sus decretos reglamentarios una definición expresa y unívoca sobre lo que debe entenderse por comercialización o gestión comercial del servicio, ni de las actividades que lo componen. No obstante el numeral 90.2 del Artículo 90 de la Ley LSPD establece que dentro de las fórmulas tarifarias las Comisiones de Regulación podrán incluir: “(…). Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso. Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia” (La subraya es nuestra).

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A excepción de cuando se trata de citas textuales de normas u otros documentos.

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Si bien esta norma no habla de costos de comercialización, sí puede entenderse que dentro de los costos de clientela se encuentran los de comercialización del servicio. Ahora bien, en relación con la gestión comercial del servicio, particularmente el de aseo, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia proferida para la empresa ECSA de Bogotá el 16 de noviembre de 2001, radicación número: 25000-23-24-000-1997-8984-01(4993), Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade, señaló: “Las actividades de gestión, entre las cuales se encuentran los procesos de facturación, cobro, quejas y reclamos, son servicios inherentes al objeto social de las empresas prestadoras de servicios públicos según lo previsto en diversas disposiciones de la Ley 142, entre otros, los artículos 14.9 (factura de servicios públicos); 147 (naturaleza y requisitos de las facturas); 148 (requisitos de las facturas); 149 (revisión previa); 150 (de los cobros inoportunos); 151 (las facturas y la democratización de la propiedad de las empresas); 153 (de la oficina de peticiones y recursos); 155 (del pago y de los recursos); y 156 (de las causales y trámite de los recursos). Lo anterior, porque la actividad de prestación del servicio público está integrada no sólo por la parte operativa, sino también por la administrativa, cuyas áreas de facturación, cobro, atención al cliente quejas y reclamos realiza la actora en el presente caso, en relación con la prestación del servicio público de aseo en el Distrito Capital, el cual a su vez es prestado por personas jurídicas socias de la actora, tal y como se establece del certificado de la Cámara de Comercio que obra en el expediente (fl. 29 c.p.)” De esta manera, conforme al pronunciamiento del Consejo de Estado, la comercialización o gestión comercial del servicio incluye actividades tales como facturación, cobro, atención de peticiones, quejas, reclamos y recursos, entre otros. Se trata, entonces, de una simple enunciación de actividades, más que de un listado taxativo de las mismas. En ese sentido podemos señalar que la gestión comercial del servicio está integrada, entre otras actividades, por las de facturación, atención de PQR y recaudo. En los “Soportes Técnicos del Nuevo Marco Regulatorio para el Servicio Público Domiciliario de Aseo, Resoluciones 351 y 352 de 2005”, la CRA explicó lo siguiente: “Este componente no se encontraba separado de forma explícita en la metodología tarifaria de la Resolución CRA 15 de 1997. Su objeto es reconocer aquellos costos, relacionados con las actividades administrativas de facturación y recaudo (…) El costo unitario de clientela está determinado por tres elementos: CCS = Cf + Ca + Cp Donde: Cf Costo de catastro, facturación y recaudo por factura. Info. final CRA CCS

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Ca Cp

Costo de atención al usuario por usuario-mes. Costo de campañas educativas por usuario mes”.

La CRA también consideró los casos en los que el servicio público domiciliario de aseo se factura conjuntamente con otro servicio. A este respecto señaló: “Para obtener el valor del CCS se tuvieron en cuenta empresas que realizan su facturación conjuntamente con otros prestadores de servicios públicos domiciliarios, especialmente con prestadores de los servicios de acueducto y alcantarillado, dado que tienen cobertura para los mismos usuarios. Sin embargo, en algunos casos las coberturas de los dos servicios no son iguales lo que impide una facturación conjunta para estos servicios. En este caso, el prestador debe decidir entre realizar la facturación por sí misma ó realizar su facturación con un servicio público domiciliario diferente al de acueducto, situación en la cual el valor será pactado entre las partes. Por esta razón, y en aras de reconocer los sobrecostos que pudieren generarse a raíz de la imposibilidad de facturar conjuntamente con una persona prestadora del servicio de acueducto, se establece el siguiente ajuste: CCSAJ = CCS * (1+AJ) Donde: CCSAJ Costo de comercialización ajustado. AJ Corresponde al porcentaje de suscriptores del servicio de aseo para los cuales no es posible la facturación conjunta con una persona prestadora del servicio de acueducto (…)”. Bajo este entendido, a las actividades señaladas por el Consejo de Estado podemos agregar las de catastro de suscriptores y campañas educativas, concluyendo de esta manera que las siguientes actividades forman parte de la comercialización o gestión comercial del servicio: - Elaboración y actualización de catastro de suscriptores. - Facturación. - Atención de peticiones, quejas, reclamos y recursos. - Recaudo. - Desarrollo de campañas educativas. Finalmente, en la actualización de los Sistemas unificados de información de costos y gastos por actividades para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de diciembre de 2005 se define la comercialización de servicio de aseo como: “4.5.2.11 Comercialización Comprende las gestiones operativas y de clientes, denominados macroprocesos. La gestión operativa agruparía los procesos de facturación, recaudo y control. La gestión de clientes agruparía los procesos de mercadeo y de atención de clientes. Info. final CRA CCS

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4.5.2.11.1 Mercadeo Se refiere a la planeación y proyección de nuevos productos y de nuevos usuarios del servicio. 4.5.2.11.2 Atención al cliente Se refiere a la operación y el control que involucra el aseguramiento de la calidad del servicio de atención prestado al usuario, que incluye la recepción, atención, trámite y Resolución de reclamaciones, peticiones, quejas y recursos, técnicas y comerciales que presentan los usuarios ante las empresas. 4.5.2.11.3 Facturación del servicio Implica las operaciones de aforo o medición de residuos, la liquidación de la factura, su impresión, reparto y distribución física o electrónica. También implica las operaciones de recaudo físico o electrónico y cobro de cartera”. Conforme a esta última fuente, agregaríamos a nuestro listado las actividades de aforo y mercadeo (ésta última actividad entendida como “la planeación y proyección de nuevos productos y de nuevos usuarios del servicio”). Esto último supone que las labores o actividades dirigidas a la vinculación o desvinculación de suscriptores estarían también incluidas en la comercialización o gestión comercial del servicio. Por lo anterior, al no existir una definición formal de esta actividad, se propone la definición de la actividad de comercialización como el conjunto de actividades que involucran procesos, acuerdos, convenios y gestión enfocada a la atención directa al usuario, ya sea en aspectos informativos, peticiones, quejas, reclamos o solicitudes, como en aquellos aspectos relacionados con el cobro del servicio, la facturación, el recaudo y actividades administrativas que deben realizarse en virtud de cada uno de estos procesos. Todo lo anterior nos indica que el listado de actividades que hacen parte de la comercialización, sería el siguiente: Figura 1

Actividades de comercialización

Elaboración, actualización y administración del catastro de suscriptores. Facturación del servicio (procesamiento, emisión y entrega) Recaudo y gestión de cartera Atención e información al usuario. Fuente: Elaboración Cydep Ltda.

Finalmente, hay que indicar que en la elaboración de la Resolución 351 de 2005 se analizó la posibilidad de ejercer la actividad comercial de manera centralizada o realizando una desintegración vertical de la misma como consecuencia de su alto grado

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de especialización en busca de la eficiencia con esquemas separados de la prestación de otros componentes del servicio de aseo. Más aún, cada una de estas actividades se puede tercerizar o subcontratar con terceros, sin dejar de formar parte de la actividad de comercialización o gestión comercial del servicio. Frente a la posibilidad de tercerizar la actividad comercial, la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en concepto SSPDOJ-2008-687 de noviembre 11 de 2008 explicó: “(…) Sin perjuicio de lo anteriormente señalado frente a los administradores, es necesario señalar que las empresas de servicios públicos pueden entregar contractualmente la actividad de gestión comercial a un tercero lo que, en todo caso, no implica que la responsabilidad de la ESP se pierda. Frente a lo dicho, el Consejo de Estado dejó en claro que la actividad de prestación del servicio público está integrada no sólo por la parte operativa, sino también por la administrativa, cuyas áreas de facturación, cobro, atención al cliente, quejas y reclamos puede estar en cabeza de terceros siempre y cuando estas empresas actúen por cuenta de terceros”. En efecto, mediante sentencia del 16 de noviembre de 2001, con radicado número 25000232400019970898401, la Sección Cuarta del Consejo de Estado señaló: “El objeto principal de ECSA consiste, entonces, en facturar las tarifas del servicio y atender las quejas de los usuarios, actividades calificadas como integrantes de las «relaciones comerciales» con éstos últimos. Nótese cómo ECSA actúa en nombre propio, pero «por cuenta» de terceros, que no son otros que los concesionarios del servicio de aseo, con arreglo al esquema establecido por el Distrito Capital para la prestación del servicio, que concentra en ECSA la facturación y la atención de los reclamos de los usuarios.” Por lo anterior, la atención de actividades relacionadas con la gestión comercial, es susceptible de ser tercerizada, siempre y cuando las empresas prestadoras del servicio y que han celebrado el contrato de condiciones uniformes con sus usuarios, no pretenden evadir su responsabilidad frente a sus usuarios (…)”.

1.3 Vinculación y desvinculación de suscriptores. Vinculación de suscriptores La vinculación es el proceso de aceptación de una solicitud, por parte de la empresa prestadora del servicio público de aseo, para que el interesado se convierta en suscriptor del servicio. Por otra parte, la empresa ofrece a los usuarios o habitantes ubicados en su Info. final CRA CCS

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área de prestación del servicio la posibilidad de formar parte de los suscriptores a los cuales se les puede atender bajo el Contrato de Condiciones Uniformes. La vinculación puede ser realizada a través de una solicitud individual realizada previamente por el usuario, o por solicitud que hacen las empresas constructoras para vincular al servicio público de aseo, los proyectos de urbanización o agrupación de viviendas. La vinculación implica el registro como suscriptor del servicio público de aseo, con la respectiva información, como el nombre del propietario, el estrato y el uso a que está destinado el inmueble, el número de unidades de vivienda o unidades comerciales que se vinculan y si corresponde al régimen de propiedad horizontal, con el fin de incorporarlos en el catastro de suscriptores y asociarles un estrato definido por el ente de planeación municipal o distrital.

Desvinculación del suscriptor El retiro de un suscriptor o desvinculación por parte de la empresa, solo se puede dar cuando en el Municipio, área o sector, el servicio público de aseo es prestado por más de una empresa de aseo. El suscriptor podrá vincularse a otro operador, lo que implica el trámite de solicitud de retiro en cuyo caso debe quedar a paz y salvo con el prestador anterior, para lograr la vinculación con otro operador. El proceso de desvinculación ha sido reglamentado por medio del Artículo 16 de la Resolución CRA 413 de 2006, de la siguiente manera: “Desvinculación respecto de un prestador para vinculación con otro prestador del servicio de aseo. Para efectos de la solicitud de terminación del contrato de servicios públicos en el servicio de aseo, entiéndase que no existen terceros afectados cuando la solicitud de terminación del contrato de servicios públicos tiene por objeto la vinculación con otro prestador del mismo servicio. Tampoco existirán terceros afectados cuando, en virtud de la previsión contenida en el Artículo 16 de la ley 142 de 1994, un suscriptor, previa autorización de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se convierta en productor marginal, independiente o para uso particular. En consecuencia, cuando se hubiere cumplido el término de permanencia mínima para efectos de la desvinculación, cuando la misma tenga por objeto el cambio de prestador, sólo se podrá exigir constancia expedida por el prestador que asumirá la prestación del servicio, en la que conste su disposición de prestarlo.”

1.4 Aforos Conforme a la Resolución CRA 151 de 2001, el aforo es la determinación puntual de la cantidad de residuos sólidos presentados para la recolección por un usuario determinado.

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El aforo se practica a usuarios no residenciales, estableciendo dos grupos: hasta 1 m 3, se denominan pequeños generadores y los mayores a 1 m3, grandes generadores. Los aforos pueden ser ordinarios, extraordinarios o permanentes. El Aforo Ordinario es el realizado de oficio por la persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo, para incorporar nuevos suscriptores o actualizar el aforo correspondiente al período anterior. El plazo máximo y número mínimo de semanas que componen la realización de un aforo es de cuatro (4) semanas en un plazo máximo de dos (2) meses, para grandes productores que generen residuos mensuales de hasta 50 m3; y cinco (5) semanas en un plazo máximo de tres (3) meses para grandes productores que generen residuos mensuales de más de 50 m3.3 El Aforo Extraordinario es el realizado por la persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo, de oficio o a petición del usuario, cuando alguno de ellos encuentre que ha variado la cantidad de residuos producidos durante la vigencia del aforo ordinario, o dentro de los procedimientos de reclamación y/o recurso4. La persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo podrá establecer la realización de aforos permanentes para determinar el precio a cobrar en atención a la producción establecida en el correspondiente período aforado. En el caso en el que la persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo decida realizar aforos permanentes a un usuario, según el contrato de condiciones uniformes, estará obligada a obtener la firma de un representante autorizado en la planilla de aforo y a entregarle copia de la misma a éste. La realización del aforo implica por parte de la empresa, el desplazamiento del aforador con los implementos adecuados hasta el sitio donde se va a practicar el aforo cuantas veces sea necesario para establecer el promedio de volumen mensual que el usuario va a entregar para recolección por parte de la empresa. El resultado del aforo ordinario tendrá una vigencia de un año contado a partir de la primera factura en firme que utilice este resultado. Al finalizar ese período se prorrogará automáticamente por un año más, salvo que la persona prestadora o el usuario decidan realizar aforos permanentes o solicitar aforos extraordinarios. Conforme al Artículo 4.4.1.11 de la Resolución 151 de 2001 sobre los costos de aforo se establece lo siguiente: “Los costos del aforo ordinario o del permanente, se entienden incluidos dentro de los costos de administración del servicio. En el caso de los aforos extraordinarios, si el usuario no tiene razón en su reclamo paga y en los demás aforos extraordinarios, si el resultado muestra que el usuario produce una mayor cantidad de residuos a la que le está facturando la persona prestadora, (no importa quién solicite el aforo) el costo lo asumirá el usuario; si el resultado muestra que el usuario produce menos, el costo lo asume la persona prestadora; si el

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Artículo 4.4.4.10 Plazo máximo y número mínimo de semanas que componen la realización de un aforo. Resolución CRA 151 de 2001. 4 Resolución CRA 151 de 2001 Info. final CRA CCS

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resultado indica que la cantidad de residuos producidos es igual a la que se le está facturando, el costo lo asume quien haya solicitado el aforo extraordinario. El Costo del Cargo por aforo será igual al número total de visitas por el costo de una visita, el cual se debe calcular como el 2.2% del salario mínimo legal mensual vigente. PARÁGRAFO. Los costos de los aforos extraordinarios a cargo del usuario se incluirán en la factura siguiente a la terminación del procedimiento de aforo”.

No obstante lo anterior, existe en la regulación la posibilidad de pactar libremente la tarifa de recolección y transporte de residuos domiciliarios, entre el prestador y los grandes generadores, de acuerdo al Artículo 30 de la Resolución CRA 351 de 2005 así: “…Todos los grandes productores que generen un volumen superior o igual a seis metros cúbicos 3 mensuales (6 m /mes) podrán pactar libremente las tarifas correspondientes a la Recolección y Transporte de residuos domiciliarios por debajo de la tarifa techo establecida por la CRA. Los acuerdos con los prestadores incluirán la medición de los residuos objeto del servicio. Las tarifas correspondientes a Tramo Excedente y a Disposición Final, podrán ser libremente pactadas por estos suscriptores cuando, en cada caso, la CRA establezca que efectivamente hay condiciones de competencia entre oferentes, situación que será periódicamente evaluada por la misma CRA. Todos los grandes suscriptores definidos en el presente Artículo deberán ser aforados de acuerdo con la metodología señalada por la CRA. Parágrafo. Los multiusuarios que generan y presentan, para la recolección, residuos en un 3 volumen superior o igual a seis metros cúbicos mensuales (6 m /mes) o con un peso igual o superior a una y media toneladas métricas por mes (1,5 Toneladas/mes) podrán pactar libremente las tarifas correspondientes a la Recolección y Transporte de residuos domiciliarios por debajo de la tarifa techo establecida por la CRA.”

1.5 Catastro de suscriptores El Catastro de “usuarios”, lo define la Resolución CRA 151 de 2001 como “ Es el listado que contiene los usuarios del servicio con sus datos identificadores”. Esto implica que la empresa debe obtener inicialmente una información sobre la cual se van actualizando y mejorando permanentemente los datos y número de suscriptores hasta conformar el catastro que es el soporte para la prestación del servicio y base para la facturación.

Administración del catastro de suscriptores. La administración del catastro es la operación de adquirir la información de los suscriptores y usuarios, incorporarla en una base de datos y mantenerla actualizada permanentemente con las novedades que se presenten, bien sea para la facturación, reportes de información, la atención de reclamos o incluso las desvinculaciones. El catastro de suscriptores se logra mediante información básica que registran los suscriptores en la solicitud de vinculación al servicio, como la dirección, uso y propiedad del predio, unidades residenciales y/o comerciales que se tengan en el predio y el estrato Info. final CRA CCS

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socioeconómico al cual pertenezca de acuerdo con lo establecido por las oficinas municipales o distritales de planeación. La empresa soporta la información en medio físico y digital, lo que facilita la búsqueda y actualización de los registros, que al mismo tiempo sirven de soporte de la base de datos para el proceso de facturación, reportes y atención a los usuarios. El catastro de suscriptores puede actualizarse masivamente por medio de censos, para verificar en el sitio los cambios o novedades que presentan los predios debido al uso o al número de unidades inscritas, o comparando la información que tenga otra empresa de servicios públicos domiciliarios (suelen ser los usuarios del acueducto), donde se tenga información similar con los suscriptores del servicio de aseo. Cada empresa establece el tamaño o robustez del software de aplicación que necesita adquirir, el número de personas para mantener actualizado el catastro de suscriptores y la forma de administración que le conviene.

Administración directa (Insourcing) La empresa realiza directamente esta actividad e incurre en todos los costos derivados de la adquisición del hardware y software que sean necesarios para la administración del catastro de suscriptores y el mantenimiento de equipos y actualización de los programas adquiridos para esta actividad.

Administración delegada (Outsourcing) Es una estrategia de administración por medio de la cual la empresa delega la ejecución de las actividades de procesamiento y mantenimiento del catastro de suscriptores a empresas altamente especializadas, lo cual implica un convenio entre las partes y concentra el costo de varias sub-actividades en una sola empresa. Es de aclarar que la adopción de un esquema delegado por parte de una empresa del servicio público de aseo con otra empresa, no necesariamente establecida bajo la forma jurídica de ESP, puede incluir actividades de administración del catastro de suscriptores, así como también incluir la realización de la facturación o parte de ella. En todo caso, la especialización de las actividades de administración y facturación, pueden ser delegadas en conjunto o de manera independiente, según sea el caso.

1.6 Facturación Según el Decreto 1713 de 2002, factura “es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos”.

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La Resolución CRA 151 de 20015 define la factura del servicio de aseo como “Es la cuenta que, en desarrollo de un contrato de prestación del servicio público domiciliario de aseo, se entrega o remite al usuario, en la cual se establece para usuarios residenciales la frecuencia de prestación y su valor y para usuarios no residenciales y servicios especiales la producción de residuos sólidos y su valor. También incluye el valor de prestación de las actividades complementarias del mismo”. La ley 142 de 1994 en el Artículo 148, referente a los requisitos de las facturas, establece lo siguiente: “Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan estos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago. En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario”.

Las empresas establecen los periodos que utilizan para realizar la facturación a los suscriptores, definiendo claramente si corresponde al cobro mensual, bimensual o trimestral del servicio. Dependiendo del número de suscriptores y la robustez de los equipos y del programa utilizado, se establecen los ciclos de facturación y distribución para facilitar la impresión. Determinado el período y ciclos de facturación, las empresas actualizan mensualmente los componentes de las tarifas a cobrar y la información básica del catastro de suscriptores, para realizar la liquidación que le corresponde a cada suscriptor. Para la elaboración y cobro de una factura, el prestador incurre en varias actividades, que implican tiempo, tecnología y recurso humano. Al mismo tiempo se requieren implementos como papelería pro-forma o diseños preconcebidos, además de tintas, equipos de impresión y suministro de energía. La plataforma que se diseñe, adquiera o se contrate para soportar la emisión de las facturas depende del número de suscriptores, períodos de facturación y ciclos de distribución, por lo cual la empresa revisa la conveniencia o no de llevar por sí sola los costos inherentes a este servicio o si se asocia con varias empresas del servicio de aseo para sobrellevar los costos de facturación. Con el propósito que el suscriptor se vea obligado a cancelar el cobro del servicio de aseo oportunamente, o que el cobro del servicio pueda tener mayor cobertura (Cobertura de 5

Igual definición tenía el derogado Decreto N° 605 de 1996.

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facturación), las empresas del servicio público de aseo están supeditadas a emitir la facturación en conjunto con otra empresa de servicio público domiciliario, bien sea un prestador del servicio de acueducto, del servicio de energía eléctrica u otro posible servicio domiciliario. Otro motivo que se asocia a la facturación del servicio de aseo de manera conjunta, es el nivel de recaudo del otro servicio; lo anterior dadas las condiciones socioeconómicas y culturales del municipio atendido, que influyen en el pago oportuno de los servicios públicos.

Facturación Directa La facturación directa es el cobro que realizan las empresas del servicio público de aseo en forma independiente, es decir sin estar ligado a otra empresa de servicio público domiciliario. Esta práctica es cada día menos aplicada por los prestadores, dado que el riesgo de cartera se incrementa y por ende pone en peligro la estabilidad de las empresas. Sin embargo dentro del servicio público de aseo se presentan suscriptores y usuarios que no están vinculados a otro servicio público y la única forma que tienen los prestadores para recuperar el costo del servicio es emitiendo facturación directa. Al igual que la facturación conjunta, las ESP realizan varias actividades para la emisión de la factura, tales como el procesamiento, impresión y distribución y están sometidas a realizar convenios con los bancos para el recaudo y conciliación de cuentas.

Software asociado a la facturación Es un programa computacional del área comercial que tienen las empresas del servicio público de aseo, que permite realizar el manejo, control y actualización de las tarifas. Además es posible interactuar con la base de datos de cada suscriptor contenida en el catastro de suscriptores, con el fin de compilar la factura en un archivo de información que puede ser emitido por medios físicos o medios virtuales. El software asociado a la facturación suele ser independiente, en cuyo caso la actualización de la información debe solicitarse al área de catastro de suscriptores, oficina de reclamos y control de tarifas para ser incorporada y procesada únicamente en las fechas previas a la emisión de las facturas. Algunos sistemas utilizan métodos de conexión a distancia o interfaces que ayudan a agilizar o mejorar los tiempos de procesamiento y de no lograrse o ser imposible la conexión, se envía la información por lo general en archivo plano para que sea incorporada al programa asociado a la facturación. El software integrado permite la interconexión de todos los programas por medio de redes que mantienen actualizado y disponible el programa asociado a la facturación, para cualquier actividad que se requiera. El uso más frecuente de integración se hace entre el catastro de suscriptores, atención a PQR, aforos, servicios especiales y tarifas, quienes suministran los datos requeridos por el programa, para el procesamiento y emisión de las facturas. Info. final CRA CCS

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En caso de facturación directa, la empresa adquiere soportes técnicos acordes con el volumen de emisión de facturas y para la facturación conjunta se especifica en el convenio con el facturador, la forma y modo de suministrar la información.

Facturación conjunta La facturación conjunta se define como “el conjunto de actividades tendientes a garantizar el recaudo de pagos por la prestación de los servicios de saneamiento básico y, consecuentemente, la continuidad de los mismos6”. La emisión de facturas lleva consigo la digitalización o impresión de facturas y reparto para el cobro al suscriptor. En la Resolución CRA 151 de 2001, se establece una metodología de cálculo de costos del proceso del facturación conjunta, en la cual se clasifican en costos de vinculación, costos correspondientes a cada ciclo y costos adicionales relacionados con el proceso de facturación conjunta. Respecto a estos costos, en la Resolución se establece que deberán estar plenamente justificados por la persona concedente mediante un análisis de costos unitarios y a disponibilidad de las verificaciones que pueda realizar la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Respecto al cálculo de los costos de facturación conjunta, asociados a la vinculación, la Resolución CRA 151 de 2001 establece las siguientes actividades que se deben tener en cuenta: Elaboración del modelo de factura conjunta Determinación del proceso a realizar en cada ciclo para la facturación conjunta Determinación de la base de usuarios para efectos de la facturación conjunta Desarrollo y/o modificación del software para facturación conjunta Determinación de reportes a generar Implementación, ajuste y validación del proceso La papelería de facturación pre-impresa, que por efectos de la facturación conjunta, no pueda ser utilizada Otros costos establecidos en el convenio por las partes La Resolución aclara que los costos de vinculación serán asumidos por la persona prestadora solicitante. Así mismo, respecto al cálculo de los costos de facturación conjunta, asociados a cada ciclo de facturación conjunta, la Resolución CRA 151 de 2001 establece las siguientes actividades que se deben tener en cuenta: 6

Artículo 1.2.1.1 Definiciones. Resolución CRA 151 de 2001

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Procesamiento Impresión Distribución Reportes Recaudo Cada persona prestadora asumirá los costos de procesamiento de su información. Este costo se liquidará de acuerdo con el tiempo de utilización de equipo requerido para el procesamiento de la información. También aclara que el costo de impresión y papelería de la factura conjunta, será asumido a prorrata del “registro de impresión” de cada persona prestadora. El costo de distribución de la factura será asumido por partes iguales de acuerdo al número de servicios facturados, los costos de los reportes enviados a la persona prestadora solicitante serán cubiertos por ésta, y los costos de recaudo cuando éste se efectúe en las cajas de la persona prestadora concedente serán cubiertos en proporción al número de servicios facturados. En la citada Resolución, se especifica que la persona prestadora solicitante reconocerá a la persona prestadora concedente en cada período de facturación, un porcentaje entre cero (0) y el ocho (8) por ciento de los costos de cada ciclo de facturación, como margen de gestión de acuerdo con el porcentaje de recaudo de cada período de facturación calculado, con respecto al porcentaje de recaudo. Frente al cálculo de los costos de facturación conjunta, asociados a Otros Costos de facturación conjunta, la Resolución CRA 151 de 2001 establece las siguientes actividades que se deben tener en cuenta: Costos de recuperación de cartera morosa, los cuales se distribuirán proporcionalmente entre los prestadores de acuerdo con el monto de cartera morosa recuperada. Costos por novedades, los cuales deberán ser cubiertos por la persona prestadora solicitante y están referidos a la modificación de la base de datos y/o registros de la facturación conjunta. Estos costos deberán quedar explícitos dentro del convenio de facturación conjunta.

Procesamiento de factura El Procesamiento consiste en la actualización de los registros del suscriptor por medios tecnológicos adecuados (software) y la liquidación de la información para tener en óptima condición la base de datos para la factura. Esto implica acciones previas como: crítica, investigación de desviaciones significativas, envío de información por medios seguros para la emisión de la facturación.

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En el procesamiento de la factura se implementan medidas para presentar una factura, teniendo en cuenta las diferencias entre la emisión de factura física o la emisión por medios virtuales.

Impresión de factura La impresión consiste en el registro de datos sobre la pro-forma que mantiene la empresa para obtener un soporte físico del cobro que se hace a cada suscriptor, de acuerdo al contrato de condiciones uniformes y a las características particulares del usuario. Algunas empresas han avanzado en desarrollo de tecnologías para la digitalización e impresión sobre diseños preconcebidos que facilitan la consulta e impresión física desde lugares remotos por parte del usuario y pago por medios virtuales que facilitan los bancos.

Distribución de factura La distribución de la factura es la actividad dentro de la cual la empresa hace llegar a cada suscriptor, el cobro correspondiente al servicio público de aseo y dentro de la cual se le comunica el plazo máximo que tiene para cancelar la factura correspondiente al servicio prestado en períodos anteriores. Esta actividad puede estar contratada con empresas de correo o empresas especializadas en reparto y distribución de correspondencia, con las cuales la empresa ha celebrado convenios de distribución, o bien ser distribuidas por el personal de base que se mantiene en la empresa. Una manera alternativa que está tomando auge, es el reparto electrónico de la factura por medios virtuales, ya sea por correo electrónico enviada al usuario, o la obtención de la misma a través de consulta en la página web de la empresa.

Reportes Conforme a la Resolución CRA 151 de 2001 el reporte está definido como “informes periódicos que se requieren para el control de la facturación y del recaudo”. Los reportes son listados generales de información de datos que la empresa está obligada a consolidar para atender requerimientos que se han adquirido por compromisos contractuales, por solicitud expresa de algún ente controlador o por necesidad inmediata de la prestación del servicio o de la oficina de atención al usuario. Los reportes se emiten en forma física o magnética, con las características especiales de acuerdo a los requerimientos y son enviados por correo postal o mediante sistemas informáticos o medios virtuales como la Intranet. Los costos de cada uno de estos componentes pueden variar tanto como complejo sea el reporte que se requiere consolidar. Info. final CRA CCS

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1.7 Recaudo La Resolución CRA 151 de 2001 define Recaudo de pagos como la “actividad que comprende la recepción y control de pagos por los servicios y otros conceptos relacionados con los mismos, que se realicen en cajas de la persona prestadora concedente o de las entidades designadas para tal fin”. El recaudo corresponde a la recepción y puesta en custodia, del dinero pagado por el suscriptor del servicio público de aseo en los diferentes medios que la empresa o las empresas ponen a su disposición en el municipio, ciudad o área de prestación del servicio y guardarlo bajo seguridad. La empresa puede ofrecer diferentes medios para que el suscriptor realice los pagos, tales como bancos, taquillas en supermercados o grandes superficies o directamente en taquillas ubicadas en la oficina de la empresa.

Recaudo en bancos El medio más utilizado y que ofrece mayor seguridad para el manejo del recaudo de las empresas de servicios públicos, corresponde al sistema bancario y por lo general ofrecen servicios aceptados por las empresas como acuerdos de reciprocidad. La reciprocidad consiste en que la empresa no solicita desembolsos durante unos días acordados previamente con el banco, sobre la fecha en que el suscriptor realiza el pago, a cambio de realizar la recepción, seguridad y el suministro de la información necesaria para que la empresa pueda realizar sus conciliaciones.

Recaudo en oficinas de la ESP El recaudo en oficinas de la empresa es un medio cada día menos utilizado, dado que no ofrece la seguridad requerida y conlleva la celebración de convenios con empresas de transporte de valores, hasta un destino más seguro o hacia los bancos. En la medida en que el recaudo se realiza en las oficinas, las empresas se ven obligadas a recurrir a pólizas de manejo que pueden hacer más costoso el manejo del recaudo.

1.8 Manejo del Recaudo El manejo del recaudo es la actividad mediante la cual la empresa establece la forma de recepción, permanencia y desembolso del dinero recaudado, la cual tiene como prerrequisito la intervención de agentes financieros o no financieros y la celebración de convenios para su permanencia y disponibilidad. Sea cual fuere el medio por el cual se hace el recaudo, la empresa lleva consigo unos procesos mediante los cuales se hace necesario realizar lectura de cupones, conciliación de cuentas, actualización del pago o no para cada suscriptor y desembolso del dinero. Info. final CRA CCS

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Convenio de recaudo Es un contrato o acuerdo de administración del recaudo que las empresas de aseo celebran con una entidad bancaria, una organización fiduciaria, otra empresa de servicios públicos (acueducto, energía eléctrica) o con empresas que estén registradas con la seguridad y manejo de valores. Mediante este convenio el banco o entidad receptora se compromete a suministrar diariamente los cupones de pago, la lista con la información de las facturas canceladas y el valor total del recaudo para conciliación.

Contrato de fiducia Su función consiste en recibir los recaudos y distribuirlos a las empresas de acuerdo con reglas contractuales previamente fijadas. Es una forma de administración del recaudo que no es aplicada en todas las empresas, la cual ha sido establecida en algunas ciudades para el manejo, distribución y desembolso de los dineros, cuando la prestación del servicio ha sido contratada por distritos o municipios bajo esquemas de concesión u operación. En el Esquema fiduciario se encuentran dos tipos de fiducias a saber, la fiducia mercantil y la fiducia de inversión. De la primera se deriva la fiducia de administración y pagos, la cual normalmente es la escogida para realizar el manejo del recaudo; de la fiducia de inversión, se derivan la inversión en portafolio y en encargos fiduciarios. El esquema fiduciario que se escoja, puede estar acompañado por una fiducia de garantía, la cual normalmente se representa en la constitución de un patrimonio autónomo a través del cual pueden ser administrados los recursos recaudados, sin embargo este esquema aún no es predominante en el manejo del recaudo relacionado con el servicio de aseo.

Cuentas conjuntas Vs. cuentas separadas Dado que todas las ESP de aseo aseguran un mayor recaudo facturando conjuntamente con otra empresa de servicios públicos, se presentan dos situaciones para el pago en bancos: 1) Tener una cuenta compartida con la empresa facturadora y 2) haber celebrado convenio entre el banco y las empresas para consignar los valores de cada una en cuentas separadas. Las cuentas separadas garantizan flujo de dinero con mayor agilidad y la conciliación de cuentas se hace directamente con el banco, mientras que en la cuenta compartida los desembolsos están supeditados a la revisión de pagos y conciliación de cuentas.

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Lectura de cupones La lectura de cupones hace parte de la administración de los recaudos, de la conciliación de cuentas y lo hace la empresa en forma de verificación comparativa contra los datos de información que son suministrados por el banco o la entidad receptora del recaudo. En los convenios de administración del recaudo la empresa establece la forma del reporte de la información, que puede ser mediante el envío de los cupones o mediante una aplicación informática, donde se registra cada uno de los datos de la factura que cancela el suscriptor, para incorporarlos al software aplicativo que se maneja en la empresa y que aplica también para el pago por medios virtuales.

Conciliación bancaria El proceso de verificación y confrontación entre los valores que quedan registrados en cuenta versus el valor total de los cupones de pago, es el que se conoce como conciliación bancaria, proceso que permite revisar y confrontar cada uno de los movimientos registrados, con los valores contenidos en el extracto bancario para determinar coincidencia o cuál es la causa de la diferencia. La entidad financiera donde se encuentra la respectiva cuenta, hace lo suyo llevando un registro completo de cada movimiento, para reportar a la empresa el movimiento diario de su cuenta, en forma física o en un aplicativo de software especializado. Mensualmente, el banco envía a la empresa un extracto en el que se muestran todos esos movimientos que concluyen en un saldo de la cuenta al último día del respectivo mes. Si el saldo del extracto bancario no coincide con el saldo que la empresa tiene en sus libros auxiliares, es preciso identificar las diferencias y las causas por las que esos valores no coinciden.

Conciliación en la empresa Es un proceso que permite confrontar y conciliar los valores que la empresa tiene registrados en libros, con los cupones de pago del suscriptor y con los valores que el banco o la entidad facturadora que recibe el pago suministra en el informe de pagos de facturas de los suscriptores. Entre las causas más comunes que conllevan a que los valores de los libros auxiliares y el extracto bancario no coincidan, tenemos: - Cheques girados por suscriptores a la empresa y que no han hecho canje o que son devueltos por falta de fondos. - Consignaciones registradas en los libros, pero que el banco aún no las ha abonado a la cuenta de la empresa.

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- Notas débito que el banco ha cargado a la cuenta bancaria y que la empresa no ha registrado en sus libros. - Notas crédito que el banco ha abonado a la cuenta de la empresa y que ésta aún no las ha registrado en sus libros. - Errores en la empresa al momento de registrar los conceptos y valores en los libros. - Errores del banco o la empresa facturadora al liquidar determinados conceptos. Para realizar la conciliación, lo más seguro, es iniciar tomando como base o punto de partida, el saldo presente en el extracto bancario, pues es el que oficialmente emite el banco, el cual contiene los movimientos y estado de la cuenta, valores que pueden ser más confiables que los que tiene la empresa. En conciliaciones con la empresa facturadora es posible iniciar con el saldo que se dejó verificado, en cuentas firmadas por las partes en una conciliación anterior. Una vez identificados los conceptos y valores que causan la diferencia, se procede a realizar los respectivos ajustes, con el objetivo de corregir las inconsistencias y los errores encontrados. La conciliación no busca “legalizar” los errores; la conciliación es un mecanismo que permite identificar las diferencias y sus causas, para luego proceder a realizar los respectivos ajustes y correcciones y establecer el valor de la deuda para cada uno de los suscriptores que quedan en mora.

1.9 Gestión de cartera La gestión de cartera es la acción tendiente a recuperar los valores en mora que tienen los suscriptores en las cuentas por cobrar y que corresponden al servicio público de aseo prestado con anterioridad, de acuerdo al Contrato de Condiciones Uniformes. Esta actividad conlleva una serie de procedimientos que representan gastos o costos para la empresa, así como también puede representar gastos adicionales para el suscriptor, de acuerdo con los intereses en mora. Debido a que la empresa busca diferentes medios para recuperar los valores adeudados por los suscriptores, se presentan instancias o etapas de persuasión que se conocen como cobro pre- jurídico y cobro jurídico y a su vez este cobro se puede realizar con el personal de la empresa o por contrato con terceros. Es muy importante comprender que a las ESP se les permite cobrar un interés sobre los valores adeudados lo que se conoce como rentabilidad de la cartera. Según concepto de la SSPD-OJ-2009-223 y en concordancia con la Corte Constitucional, se tiene que:

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“la empresa en ejercicio de su autonomía podría adelantar el cobro pre jurídico con su planta de personal si ello fuere suficiente, lo que implica que éstas diligencias estarían incluidas en los gastos administrativos del prestador, pero de no ser ello posible también puede celebrar contratos de gestión del cobro de las mismas, actos que están regidos por las normas del m0andato, y cuyos costos como quedó establecido no forman parte de los que se recuperan vía tarifa, por tanto deberán correr a costa del deudor moroso. Conviene precisar que las Empresas Industriales y Comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos, están facultadas para adelantar el cobro de la cartera por jurisdicción coactiva, labor que necesariamente deben cumplir con personal de la empresa por ser una función pública indelegable, por tanto, los gastos que ésta actividad demande quedan incluidos en los gastos administrativos y no pueden ser cargados al usuario moroso. Como quiera que el cobro de cartera morosa encomendado a terceros se rija por las normas del contrato de mandato, por disposición del artículo 1277 del Código de Comercio, el mandatario tiene derecho a pagarse los créditos derivados del mandato que ha ejecutado con las sumas que tenga en su poder por cuenta del mandante. De manera que si el mandatario ha ejecutado su labor, puede aplicar la norma en cita”.

Riesgo de cartera El riesgo de cartera es la incertidumbre sobre el futuro, que acompaña a una ESP de recuperar la inversión en la prestación del servicio de aseo por medio de una factura de cobro. La experiencia ha demostrado que la probabilidad de recuperación es mayor si los cobros se realizan con otra empresa de servicios públicos que pueda practicar suspensión o cortes del servicio. De una u otra forma el riesgo de recuperar la cartera se debe a métodos probabilísticos, que tienen variables dependientes como el nivel socioeconómico, capacidad de pago del suscriptor, tasas de interés, rotación y edad de la cartera. El riesgo de cartera puede considerarse inherente a la actividad de prestación de cualquier servicio público domiciliario, sin embargo al no poseer la posibilidad de corte del servicio de aseo, este servicio se encuentra en desventaja frente a los demás, aumentando su riesgo de cartera.

Provisión de cartera Se entiende por provisión de cartera el valor que una empresa, según el análisis del comportamiento de su cartera, considera que no es posible recuperar y por tanto debe provisionar. Métodos de provisión La legislación tributaria colombiana ha considerado dos métodos para el cálculo de la provisión de cartera, los cuales están contemplados en el Decreto 187 de 1975 en los artículos 74 y 75:

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“Art. 74.- Como deducción por concepto de provisión individual para deudas de dudoso o difícil cobro fijase como cuota razonable hasta un treinta y tres por ciento (33%) anual del valor nominal de cada deuda con más de un año de vencida. B. Provisión general Art. 75.- Los contribuyentes que lleven contabilidad de causación y cuyo sistema de operaciones origine regular y permanentemente créditos a su favor tendrán derecho a que se les deduzca de su renta bruta, por concepto de provisión general para deudas de dudoso o difícil cobro, un porcentaje de la cartera vencida, así: El cinco por ciento (5%) para las deudas que en el último día del y ejercicio gravable lleven más de tres meses de vencidas sin exceder de seis (6) meses. El diez por ciento (10%) para las deudas que en el último día del ejercicio gravable lleven más de seis (6) meses de vencidas sin exceder de un (1) año. El quince por ciento (15%) para las deudas que en el último día del ejercicio gravable lleven más de un (1) año de vencidas. Parágrafo 1. Esta deducción sólo se reconocerá cuando las deudas y la provisión estén contabilizadas y el contribuyente no haya optado por la provisión individual. Parágrafo 2. El contribuyente que en años anteriores haya solicitado la provisión individual para deudas de dudoso o difícil cobro y opte por la provisión general de que trata este artículo, deberá hacer los ajustes correspondientes”.

Ciclo de efectivo El Ciclo de caja o Ciclo del flujo de efectivo, es uno de los mecanismos que se utilizan para controlar el efectivo, establece la relación que existe entre los pagos y los cobros; o sea, expresa la cantidad de tiempo que transcurre a partir del momento que la empresa presta el servicio, hasta que se efectúa el cobro por el servicio prestado y la Cartera es el eje sobre el cual gira la liquidez de la empresa siendo el componente principal del flujo de efectivo. Al analizar el ciclo de efectivo es conveniente tener en cuenta dos factores fundamentales: 1. Ciclo operativo, es una medida de tiempo que transcurre entre la prestación del servicio y la emisión de la factura como cobro del servicio realizado y está conformado por dos elementos determinantes de la liquidez - Ciclo de conversión de inventarios o Plazo promedio de inventarios y Ciclo de conversión de cuentas por cobrar o Plazo promedio de cuentas por cobrar. 2.

Ciclo de pago, tiene en cuenta las salidas de efectivo que se generan en la empresa por concepto de pago de compras, mano de obra y otros. Este se encuentra determinado por - Ciclo de conversión de las cuentas por pagar o Plazo promedio de las cuentas por pagar.

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En conclusión, Ciclo de efectivo = Ciclo operativo – Ciclo de pago y la rotación de efectivo, expresa el número de veces que rota realmente la caja de la empresa, tiene como objetivo central maximizar la ganancia a través del efectivo y se determina: Rotación de efectivo = 360 / ciclo de efectivo.

Edades de la cartera Es un indicador que muestra el tiempo transcurrido entre la presentación de las facturas y el pago de las mismas. A través de este indicador, se puede establecer el estado de las distintas cuentas por cobrar de la empresa, el grado de cumplimiento de los suscriptores y con base en ello emprender las acciones para el cobro. La edad de la cartera permite establecer su clasificación por grupos, para definir y adoptar medidas tendientes a la recuperación, dando la posibilidad al suscriptor de firmar acuerdos de pago. Los grupos que se puedan establecer para el control por edades de la cartera pueden ser variados; pero generalmente se agrupan deudores de 30 días, entre 30 y 180 días, entre 180 y 360 días y mayor a 360 días.

Rotación de cartera La rotación de cartera es un indicador que mide el período medio de las cuentas por cobrar, es decir el tiempo que debe esperar después de efectuar el desembolso, para recibir el pago efectivo. Número de días de cartera a mano = Valor cuenta por cobrar brutas x 360 / Valor facturación neta Rotación de cartera = 360 / Número de días de cartera a mano

Convenio o acuerdos de pago Una de las formas de recuperar cartera consiste en la posibilidad de que los suscriptores morosos puedan diferir la deuda para pago en cuotas, dentro de plazos razonables, dependiendo de la capacidad de pago y con el lleno de algunos requisitos previamente establecidos por la empresa como los intereses y la garantía del pago.

1.10 Atención al usuario La atención al usuario es la disponibilidad en tiempo y lugar que toda empresa de servicio público debe mantener para escuchar, entender y solucionar los requerimientos, Info. final CRA CCS

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sugerencias o inconformidades presentadas por sus usuarios y suscriptores ante cualquier circunstancia que se presente relacionada con la prestación del servicio. La atención al usuario hace parte de la calidad que ofrecen las empresas en la prestación del servicio público de aseo y hace parte de los derechos adquiridos para hacer consultas, peticiones, quejas y reclamos. La calidad del servicio, que presta la empresa, depende del enfoque sistemático para la gerencia con miras a asegurar que las necesidades implícitas de los usuarios sean entendidas o satisfechas. El logro de la calidad necesita de un compromiso de los empleados en todos los niveles de la empresa, además de una revisión continua y de un mejoramiento del sistema establecido, basado en la retroalimentación según la percepción de los usuarios del servicio prestado. La atención al usuario involucra diferentes actividades, tales como constituir y organizar una oficina donde se pueda recibir a los usuarios y dotarla de la tecnología más apropiada para registrar y llevar el seguimiento de cada una de las peticiones quejas o reclamos que se presenten. Dentro de la atención al usuario las empresas pueden ofrecer diferentes medios para facilitar el acercamiento como: oficina u oficinas de atención al usuario, líneas telefónicas de información y recepción de reclamos, que en algunas ciudades se conoce como línea única de marcación corta, página WEB con posibilidad de acceder a reclamos mediante correo electrónico y/o dirección para envío de correspondencia física.

Oficina de atención al usuario Conforme a la Ley 142 de 1994 todas las empresas de servicios públicos domiciliarios están obligadas a establecer oficinas de atención a los usuarios, el Art. 153 establece: “Todas las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituirán una “oficina de peticiones quejas y recursos”, la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el servicio o los servicios que presta dicha empresa. Estas “oficinas” llevarán una detallada relación de las peticiones y recursos presentados y del trámite y las respuestas que dieron. Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.” El Decreto 1713 de 2002 en el Artículo 119 establece que: “Todas las personas prestadoras del servicio público de aseo deben disponer de una oficina especial para recibir, atender, tramitar y resolver todo tipo de peticiones, quejas y reclamos que presenten los usuarios y/o suscriptores de conformidad con lo establecido en la Ley 142 de 1994. Estas oficinas llevarán un registro y harán un seguimiento detallado de cada una de las peticiones, quejas y reclamos donde aparezca: motivo de la queja o reclamo, fecha en que se presentó, medio que utilizó el usuario y/o suscriptor, respuesta que se le dio y Info. final CRA CCS

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tiempo que utilizó la empresa para resolverla. La anterior información debe estar disponible en todo momento para consulta de las personas naturales o jurídicas que lo soliciten y en particular de la autoridad competente”.

Atención de peticiones, quejas, reclamos y recursos Se ha llamado peticiones, quejas y reclamos (PQR) a las diferentes formas de presentación de solicitudes e inconformidades de los usuarios ante las empresas de servicios públicos domiciliarios, y que deben ser solucionadas por parte del prestador en los términos que ordena la ley. Petición.- Es la solicitud verbal o escrita que un usuario presenta a la empresa prestadora con el fin que se le preste un servicio especial o se tenga en cuenta alguna modificación o tratamiento en el uso del inmueble o el aforo de gran generador, se le verifique, entregue o suministre copia de su contrato de condiciones uniformes o un estudio relacionado con la prestación del servicio o modificación en las tarifas. Derecho de petición.- La petición es un derecho de los usuarios y de todo ciudadano colombiano que está contemplado en el Artículo 23 a partir de la Constitución de 1991 y si es del caso invocar esta acción, este derecho de petición siempre debe presentarse por escrito. Queja.- Son inconformidades que presentan los usuarios sobre la prestación del servicio, debidas a incumplimiento en la prestación, el horario o frecuencia de recolección, faltas del personal que presta la operación de recolección, barrido de calles o en la propia administración y se encuentran tipificadas como falla en la prestación del servicio por continuidad, falla en la prestación del servicio por calidad, inconformidad con la solicitud de servicios especiales para el servicio de aseo, condiciones de seguridad o riesgo, atención al usuario en visitas de revisión a las instalaciones, normalización del servicio, suspensión por mutuo acuerdo, terminación de contrato o atención al usuario en la sede de la empresa. Reclamo.- El reclamo está directamente relacionado con inconformidades en los cobros que la empresa relaciona mediante la factura al suscriptor que se encuentra inscrito en el catastro de suscriptores. Los reclamos se encuentran tipificados según las diferentes causales como: aforo, cobros inoportunos, cobros por servicios no prestados, dirección incorrecta, doble facturación, entrega y oportunidad de la factura, cobro de otros cargos de la empresa, cobro de otros bienes y servicios de la empresa, descuento por predio desocupado, decisiones de sanciones a la ESP, estrato, subsidios y contribuciones, tasas e impuestos, pagos sin abono a cuenta o negación de la condición de multiusuario7.

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Anexo Resolución No. SSPD - 20094000015085 DEL 11- 06- 2009

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Tiempo de solución El tiempo de solución establecido por Ley, para responder oportunamente a cada una de las PQR es de 15 días hábiles, plazo en el cual la empresa debe pronunciarse, so pena de caer en silencio administrativo dando la razón al peticionario. En caso que necesite tiempo adicional para la práctica y realización de visitas técnicas debe informar al peticionario dentro de los términos, indicando el tiempo adicional requerido. “Para responder las quejas, peticiones y recursos, la persona prestadora tiene un término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado este término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable respecto de quien los interpuso (Art. 123 Decreto 2150 de 1995)”.

Recursos El recurso es un derecho que tienen los usuarios cuando no se encuentran conformes con la decisión que ha dado la empresa a sus peticiones quejas o reclamos. El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación, debe interponerse por escrito dentro de los cinco (5) días siguientes hábiles a la fecha de conocimiento de la decisión. La persona prestadora podrá practicar pruebas, cuando quien interpuso el recurso las haya solicitado o cuando el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio. La práctica de dichas pruebas se sujetará a lo previsto en el Código Contencioso Administrativo. La persona prestadora no exigirá la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con ésta. Sin embargo, para interponer los recursos contra el acto que decida la reclamación, el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso o del promedio de consumo de los últimos cinco períodos. El recurso de apelación, cuando haya sido concedido expresamente por la ley, será subsidiario del de reposición y deberá ser presentado ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Líneas telefónicas Aunque no es una obligación que las empresas mantengan más de una línea telefónica para atender por estos medios las peticiones, quejas y reclamos, las empresas mantienen esta práctica que ayuda a solucionar con mayor agilidad las PQR sin necesidad de que el usuario se desplace hasta la oficina de atención al usuario en aquellos casos que no necesite presentar pruebas.

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Internet y otros medios En la época actual y en los municipios donde la tecnología de la Internet ha tenido mayor penetración, muchas empresas ofrecen el servicio de atención a PQR por medios virtuales, ya sea a través del envío de solicitudes por medio de una aplicación de la página web o incluso utilizando el correo electrónico como medio de comunicación con algunos usuarios. La empresa lleva un control de las solicitudes que llegan por este medio, incurriendo en costos que si bien mejoran la calidad en la atención de reclamos, también debe garantizar que se reciben y que ingresan con un consecutivo para la atención y contabilización de los términos para responder.

1.11 Información al usuario y campañas educativas Audiencias públicas Las Audiencias públicas son escenarios donde las ESP hacen conocer los programas, cambios o gestión de resultados a toda la comunidad involucrada en el área de prestación del servicio público de aseo. Con relación a las actividades comerciales este escenario se puede utilizar para informar sobre los cambios en desarrollo de la prestación del servicio como cambio en frecuencias y horarios, además de que sirve como medio para debatir los resultados de los estudios que contenga la regulación tarifaria. Este medio de información es mucho más usado en regiones y/o municipios pequeños donde los medios de comunicación son escasos. Al respecto el Artículo 5.1.2.2 de la Resolución CRA 151 de 2001 establece que: “La entidad tarifaria local deberá comunicar a los usuarios las nuevas tarifas y realizar una audiencia con los Vocales de Control de los Comités de Desarrollo y Control Social, inscritos ante la persona prestadora y las autoridades municipales, para explicar la determinación, en un lapso máximo de (15) quince días calendario a partir de la aprobación por parte de la Junta Directiva o quien haga sus veces. Se exceptúan de esta obligación las variaciones por actualización. PARÁGRAFO. En caso de que los Comités de Desarrollo y Control Social no estén constituidos, la entidad tarifaria local del servicio podrá convocar una audiencia pública”.

Campañas de educación ambiental Las campañas de educación ambiental son programas o proyectos que las empresas prestadoras del servicio público de aseo ofrecen a los suscriptores y usuarios del servicio, enfocadas a la sensibilización y toma de conciencia en los diferentes sectores de la población, respecto a la problemática relacionada con el manejo Integral de los Residuos Sólidos.

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El Decreto 1713 de 2002, establece en el Artículo 120 lo siguiente: “La persona prestadora deberá desarrollar planes y programas orientados a mantener activas y cercanas relaciones con los usuarios del servicio. Estos planes deberán atender los siguientes objetivos: 1. Suministrar información a los usuarios acerca de los horarios, frecuencias, normas y características generales de la prestación del servicio. 2. Promover la educación de la comunidad para la formación de la cultura de la no basura que vincule a las comunidades en la solución del problema”. La Resolución MAVDT 1045 de 2003, establece que dentro de los PGIRS los municipios y las empresas deben implementar acciones tendientes a conservar y mejorar el medio ambiente. De esta manera se podrá intervenir sobre las causas y reorientar las acciones para conseguir el cambio de determinadas tendencias que generan las debilidades y los problemas y así actuar de manera preventiva. Dentro de los objetivos y metas del PGIRS, se deben establecer entre otros, la sensibilización, educación y participación comunitaria, que promuevan la minimización de la producción de residuos y las actividades de separación en la fuente, reuso y reciclaje de residuos, almacenamiento y presentación adecuada de los residuos sólidos, asociados a los programas de recolección selectiva8. Del mismo modo, siendo el servicio público de aseo una solución a problemas ambientales, se debe incluir la participación de la comunidad en la prestación del servicio, educando sobre la presentación de los residuos en el horario y frecuencias de recolección establecidos, no arrojar los residuos en zonas verdes, cuerpos de agua, alcantarillas ni en sitios prohibidos. La cantidad y calidad de las campañas de educación ambiental que cada empresa programe en sus proyectos a corto, mediano y largo plazo, generan costos que pueden ser presupuestados anualmente de acuerdo a la población existente, al área de cobertura o al número de usuarios, con el propósito de establecer un promedio de gastos mensuales o anuales por este concepto. Los programas de educación ambiental suelen ser reforzados por medios masivos de comunicación, como prensa, radio y televisión, teniendo en cuenta el valor presupuestado para estas actividades, sin recurrir a sobre-costos que puedan afectar las tarifas establecidas para el usuario. Es la actividad donde las ESP dan a conocer a toda la comunidad y a los usuarios en general las suspensiones, cambios o reformas que se puedan presentar en desarrollo de la prestación del servicio público de aseo. También deben informar sobre el valor de las

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Resolución 1045 de 2003 MAVDT, por la cual se adopta la metodología para la elaboración de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, y se toman otras determinaciones. Info. final CRA CCS

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tarifas, que cada año serán aplicadas por concepto de cada una de las actividades relacionadas con la gestión integral de los residuos sólidos. El Artículo 125 de la Ley 142 de 1994 establece que cada vez que las empresas de servicios públicos reajusten las tarifas, deberán comunicar los nuevos valores a la Superintendencia de Servicios Públicos, y a la comisión respectiva. Deberán, además, publicarlos, por una vez, en un periódico que circule en los municipios en donde se presta el servicio, o en uno de circulación nacional. El Artículo 36 del Decreto 1713 de 2002 al respecto establece que, “la recolección se efectuará según horarios y frecuencias en las macro rutas y micro rutas establecidas previamente, los cuales deberán darse a conocer a los usuarios utilizando medios masivos de difusión de amplia circulación local, o en las facturas de cobro de servicios de aseo”. Las ESP contratan la forma de publicación para hacer conocer a los usuarios el contenido y alcance de cada información, con los medios de comunicación más eficientes disponibles en cada región. En este sentido la Resolución CRA 151 de 2001 en el Artículo 5.1.1.2, sobre información a los usuarios establece que: “La persona prestadora deberá comunicar a los usuarios las nuevas tarifas y realizar una audiencia con los vocales de los Comités de Desarrollo y Control Social, inscritos ante la persona prestadora y las autoridades municipales, para explicar la determinación, en un lapso máximo de (15) quince días calendario a partir de la aprobación por parte de la Junta Directiva o quien haga sus veces. Las tarifas deberán publicarse en un periódico que circule en los municipios en donde se preste el servicio o en uno de circulación nacional. Artículo 5.1.2.4 Información periódica a los usuarios. En los meses de enero y julio de cada año, la entidad tarifaria local debe informar a sus usuarios, utilizando medios escritos de amplia circulación local o en las facturas de cobro de los servicios, las tarifas mensuales que se aplican para el semestre en curso. Para estos efectos, la persona prestadora podrá aproximar las tarifas a dos decimales”. Cada empresa establece los costos por concepto de información al usuario, de acuerdo a los pagos que en promedio realizan a los diferentes medios de comunicación, cada año.

1.12 Actividades administrativas Las actividades administrativas relacionas con la facturación, recaudo y atención a los usuarios son aquellas donde se involucra el recurso humano como parte de la dirección, coordinación y buen funcionamiento, tanto de la oficina, como de los procesos y procedimientos de las actividades de la comercialización.

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Con esta premisa, tenemos dos vertientes en las cuales se pueden causar costos administrativos en desarrollo de estas actividades: la primera es si la empresa acude a convenios con terceros (Outsourcing) y segunda si realiza las actividades directamente. Si la empresa mantiene convenios con terceros para todas las actividades, se entiende que la actividad de administración ha sido delegada al contratista y por ende se encuentra implícita dentro de los costos del convenio. En caso de que la empresa realice algunas o todas las etapas de la comercialización, las principales actividades están encaminadas a la dirección y/o coordinación del área comercial. Los costos en los cuales se puede incurrir en las actividades administrativas relacionadas con la comercialización, son directamente proporcionales con el tamaño del mercado y cada empresa establece la solución de acuerdo a la necesidad que se presente dependiendo del esquema de administración que haya adoptado. Dentro de las necesidades que deben solucionar las empresas, requieren de todas o varias de las siguientes actividades administrativas que generan costo, como: Dirección y/o Coordinación de la oficina Elaboración de Información para cargue al SUI Archivo del registro físico Recepción y envío de correspondencia. Recursos humanos enfocados a la dirección y manejo de las relaciones con el usuario Estos costos indirectos representan las erogaciones por salarios, alquileres, materiales, tasas y contribuciones en general9, que se incluyen en el factor de gastos administrativos α establecido en la resolución CRA 351 de 2005.

1.13 El concurso económico de las empresas de servicios públicos para la estratificación socio-económica El Artículo 1110 de la Ley 505 de 1999 señaló que los alcaldes contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos para la adopción, aplicación y 9

Debe incluirse relacionado con la actualización de la estratificación, Decreto Nacional 007 de 2010, reglamentario del artículo 11 de la Ley 509 de 1999 y del artículo 6 de la Ley 732 de 2002. A la fecha de corte de este estudio, año 2009, ningún municipio había dado aplicación a este Decreto, sin embargo una referencia es el caso de Bogotá, que en el mes de marzo de 2010 expidió el Decreto 096 con el que establece una tasa para el pago de los aportes. Los costos relacionados con la actualización de la estratificación son particulares en cada municipio y por lo tanto diferentes en cada prestador.

10

“Artículo 11. Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos Info. final CRA CCS

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actualización de la estratificación socio-económica. En otras palabras, los gastos que se generan por la estratificación se financian con los recursos que para ese efecto deben aportar las empresas de servicios públicos que operen en cada municipio. Sobre esta figura la Corte Constitucional se pronunció favorablemente en sentencia C1371/2000 de 11 de octubre de 2000, Expediente 2900, Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis, en el siguiente sentido: “Por consiguiente, se repite que a través de la tasa se obtiene la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación del servicio y el aporte al cual están obligadas las empresas de servicios públicos domiciliarios de la localidad, en la norma acusada, constituyendo una fuente de recursos económicos que permite recuperar el costo del servicio que ofrecen los comités permanentes de estratificación municipal y distrital, para prestar la asesoría necesaria en el cumplimiento de la función a cargo de los alcaldes municipales y distritales, consistente en realizar, adoptar, aplicar y actualizar permanentemente las estratificaciones rurales. Los gastos que demanda esa labor de estratificación se financian con recursos provenientes de quienes prestan el servicio público domiciliario respectivo, permitiéndoles liquidar el valor de las tarifas que habrán de cobrarse a los respectivos usuarios de los servicios públicos domiciliarios. En este orden de ideas, no puede perderse de vista que la estratificación de los inmuebles hace razonable y equitativo el cobro de las tarifas a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, pues permite realizar los principios de solidaridad y redistribución de ingresos dentro del régimen tarifario y con respecto de la comunidad”. En concordancia con lo anterior, el parágrafo 1º del artículo 6 de la Ley 732 de 2002 ordenó a las empresas de servicios públicos domiciliarios residenciales, prestar su concurso económico con el fin de que las estratificaciones se realicen y permanezcan actualizadas, de conformidad con la reglamentación que el Gobierno Nacional realice del artículo 11 de la Ley 505 de 1999. Fue así como el Gobierno Nacional expidió el Decreto reglamentario 07 de 5 de enero de 2010, el cual estableció, entre otras las siguientes reglas: 1.

Definió el “Servicio de Estratificación” como “(…) el servicio de clasificación de los inmuebles residenciales a cargo de cada Municipio y Distrito con el apoyo del Comité Permanente de Estratificación, el cual comprende todas las actividades que conduzcan a la realización, adopción, actualización y suministro de información para

domiciliarios en su localidad, quienes aportaran en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad; tratándose de varias empresas prestadoras de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten”.

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la aplicación de las estratificaciones tanto urbana como semiurbana o de centros poblados y rural que comprende fincas y viviendas dispersas”. 2.

Precisó que el “Concurso Económico” debe ser entendido como el “Aporte en dinero que deben hacer las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios a la localidad, para los fines y en la forma ordenada en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999”.

3.

Definió “Empresa Comercializadora de Servicios Públicos” como “Cualquier prestador definido acorde con el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, que facture al usuario final y que, en consecuencia, aplique las tarifas residenciales correspondientes”. Por tanto, el concurso económico sólo recae en las empresas que facturen al usuario final.

4.

En consecuencia, señaló que son sujetos pasivos de la tasa contributiva las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios en la localidad y, por tal razón, prestan el concurso económico a entidad territorial, entendida esta como el distrito, el municipio o el Departamento Archipiélago de San Andrés, en el caso de la Isla de San Andrés, en el que se presten los servicios públicos domiciliarios.

5.

Dispuso que cada Alcaldía debe estimar el costo anual del servicio de estratificación y presentarlo al Comité Permanente de Estratificación antes de someter a aprobación del Concejo Distrital o Municipal el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente.

6.

Indicó que los aportes de las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios, se destinarán exclusivamente a atender las actividades propias del servicio de estratificación.

7.

Estableció la fórmula con arreglo a la cual se debe determinar el monto del concurso económico11.

11

“Artículo 3°. Determinación del monto del concurso económico. En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, el monto del concurso económico se calculará así: CEi = ∑

NSPD j-1

CSE/NSPD+1* NURij/NURJ

En donde: CEi: Concurso Económico correspondiente a la empresa comercializadora de servicios públicos i. i: Cada una de las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios en la localidad. j= 1,2,...NSPD: Cada uno de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica Info. final CRA CCS

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8.

Precisó que el monto máximo de la tasa contributiva no podrá superar los siguientes porcentajes: el seis por diez mil (0.06%) en Bogotá, D. C., el cuatro por mil (0.4%) en los demás distritos y municipios de categoría especial, el seis por mil (0.6%) en los Distritos y Municipios de primera y segunda categorías, y el ocho por mil (0.8%) en los municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categorías, de acuerdo con la clasificación de la Ley 617 de 2000.

9.

Indicó que el pago de los aportes se efectuará en 2 cuotas, la primera antes del 15 de febrero y la segunda antes del 15 de agosto de cada año.

10. Finalmente dispuso que le corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios verificar el pago oportuno de los aportes por parte de las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios. Esta figura fue aplicada ya por el Distrito Capital mediante Decreto 96 de 8 de marzo de 2010, el cual estableció: 1.

Delegó en el Secretario Distrital de Planeación la estimación del costo anual del servicio de estratificación y la determinación del monto del concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios y del Distrito Capital.

2.

Indicó que las empresas de servicios públicos domiciliarios del Distrito Capital deberán efectuar el pago del cincuenta por ciento (50%) de los aportes para estratificación antes del 15 de febrero y el cincuenta por ciento (50%) restante antes del 15 de agosto de cada año en las ventanillas de la Dirección Distrital de Tesorería de la Secretaría Distrital de Hacienda. Curiosamente el decreto distrital no precisa que las obligadas a efectuar los aportes son las empresas comercializadoras. Esto se evidenció, por ejemplo, en el caso del anterior concesionario del relleno sanitario de Bogotá, Proactiva Doña Juana ESP S.A., a la cual el Distrito le envió una copia el decreto y le solicitó efectuar el pago del aporte económico.

conmutada y telefonía local móvil en el sector rural; prestados por la empresa i en la localidad. NSPD: Número de servicios públicos domiciliarios prestados en la localidad. CSE: Costo anual del Servicio de Estratificación, calculado de acuerdo con el artículo 2° del presente decreto. NURi j: Número de usuarios residenciales de la empresa i para el servicio público domiciliario j en la localidad, durante el año inmediatamente anterior. NURj: Número total de usuarios residenciales para el servicio público domiciliario j en la localidad, durante el año inmediatamente anterior”.

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3.

Precisó que para determinar el costo anual del servicio de estratificación y el monto correspondiente al concurso económico, cada una de las empresas de servicios públicos domiciliarios que presten sus servicios en el Distrito Capital, deberán: (a) Reportar ante la Dirección de Estratificación de la Subsecretaría de Información y Estudios Estratégicos de la Secretaría Distrital de Planeación el número de usuarios residenciales ubicados en el Distrito Capital y los valores facturados por las citadas empresas por concepto de prestación de servicios públicos domiciliarios. (b) Suministrar tanto el número de usuarios residenciales como el valor facturado a éstos del año inmediatamente anterior, el día quince (15) de enero del año siguiente.

4.

Señaló que si una empresa no reporta la información dentro del término señalado, se tomarán los valores suministrados por la entidad que se encargue de la vigilancia y control de las respectivas empresas de servicios públicos domiciliarios.

5.

Finalmente, indicó que cuando se presente diferencia entre los datos reportados por la entidad encargada de la vigilancia y control de las prestadoras de servicios públicos domiciliarios y la información suministrada por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, se tomarán los valores mayores.

Como puede observarse el concurso económico o la tasa contributiva que grava a las empresas comercializadoras de servicios públicos se constituye en un costo que deben recuperar a través de las tarifas que cobren al usuario final. Se trata de un costo que no tiene relación ni con la operación ni con la recuperación de inversiones. Es más, dado que se trata de un costo que se le genera a la empresa de servicios públicos por contar con clientes residenciales, puede afirmarse que hace parte de los costos de clientela. La pregunta que surge es si ese costo debe ser recuperado frente a todos los usuarios del servicio, residenciales y no residenciales; o, si, por el contrario, únicamente puede ser recuperado de los usuarios residenciales en beneficio de los cuales se estableció el mecanismo de la estratificación. Consideramos que la respuesta debe ser la primera, teniendo en cuenta que: i.

La estratificación fue establecida por la LSPD como el mecanismo que permite, de un lado, determinar quiénes son los usuarios a ser subsidiados, por ser considerados personas de menores ingresos; y, del otro, los usuarios llamados a asumir un sobreprecio destinado a ayudar a cubrir parte del subsidio otorgado a los primeros. Podría pensarse inicialmente que únicamente son los usuarios residenciales, especialmente los de estratos 1, 2 y 3, los beneficiados con la estratificación. No obstante los usuarios no residenciales también pueden ser considerados como beneficiarios, toda vez que una debida y correcta estratificación no solo permite determinar con certeza la población subsidiable, sino que, además, al conocerse con certeza el universo a ser subsidiado y habida cuenta de las fuentes de subsidios Info. final CRA CCS

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disponibles, permite también determinar el esfuerzo económico que, conforme a la ley, se le exigirá a los usuarios residenciales de estratos 5 y 6 y a los no residenciales como sobreprecio. En relación con la estratificación la Corte Constitucional en sentencia C-1371 de 2000 señaló: “ (…) En ese orden de ideas, la estratificación aparece como un instrumento que permite conocer las características de las propiedades inmuebles, así como el nivel de ingresos y la capacidad de pago de las personas para concretar los principios de solidaridad y redistribución de los ingresos en la elaboración del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, pues constituye un estudio técnico que facilita la categorización social y económica por estratos en una localidad determinada de la masa poblacional que la habita y por medio de sus viviendas, desde la óptica de las condiciones objetivas similares de esos inmuebles y con base en una realidad material demostrable. “En consecuencia, la estratificación arroja información sobre la capacidad económica de las personas, indispensable para facturar el cobro de los servicios públicos domiciliarios, con el fin de que los estratos altos contribuyan al financiamiento de los subsidios otorgados a las personas de los estratos más bajos para el pago de las tarifas, para que así todas las personas puedan disfrutar de los servicios públicos domiciliarios, independientemente de su nivel de ingresos y teniendo en cuenta sus limitaciones económicas (…)”. En ese sentido podría afirmarse que una indebida o incorrecta estratificación podría aumentar el universo de usuarios subsidiables y, por ende, podría representar un mayor esfuerzo económico, no solo para los presupuestos públicos de la Nación y las entidades territoriales, sino también para los usuarios aportantes. ii.

El concurso económico fue catalogado por la Corte Constitucional como una tasa. En efecto, en la sentencia C-465 de 1993, esta Corporación especificó sus características de la siguiente manera: “Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta. La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él. (...) Por consiguiente, se repite que a través de la tasa se obtiene la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación del servicio y el aporte al Info. final CRA CCS

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cual están obligadas las empresas de servicios públicos domiciliarios de la localidad, en la norma acusada, constituyendo una fuente de recursos económicos que permite recuperar el costo del servicio que ofrecen los comités permanentes de estratificación municipal y distrital, para prestar la asesoría necesaria en el cumplimiento de la función a cargo de los alcaldes municipales y distritales, consistente en realizar, adoptar, aplicar y actualizar permanentemente las estratificaciones rurales. Los gastos que demanda esa labor de estratificación se financian con recursos provenientes de quienes prestan el servicio público domiciliario respectivo, permitiéndoles liquidar el valor de las tarifas que habrán de cobrarse a los respectivos usuarios de los servicios públicos domiciliarios. En este orden de ideas, no puede perderse de vista que la estratificación de los inmuebles hace razonable y equitativo el cobro de las tarifas a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, pues permite realizar los principios de solidaridad y redistribución de ingresos dentro del régimen tarifario y con respecto de la comunidad”. (La subraya es nuestra) Como puede observarse, para la Corte Constitucional la tasa supone la recuperación, total o parcial de un servicio público, en este caso, el de estratificación; dicho costo se genera por la prestación del servicio público domiciliario, por lo que recae en cabeza de las empresas de servicios públicos; y finalmente, con la prestación del servicio de estratificación se posibilita a las empresas de servicios públicos la determinación de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que prestan. En ese sentido cobra mucha importancia para nuestro análisis el texto resaltado de la sentencia antes transcrita, conforme al cual la estratificación hace razonable y equitativo el cobro de las tarifas de servicios públicos domiciliarios, al tiempo que permite realizar el principio de solidaridad y redistribución del ingreso, con lo que se confirma nuestra conclusión del aparte (i) inmediatamente anterior. iii.

Existen dos figuras en servicios públicos que permiten corroborar nuestra posición: las tasas ambientales en los servicios de acueducto y alcantarillado; y el componente de barrido y limpieza de vías y áreas públicas en aseo. Ambas figuras representan un costo real para las empresas prestadoras de estos servicios, costo que es recuperado vía tarifas de todos los usuarios del servicio, independientemente de su calidad de residencial o no residencial, sin perjuicio de que estos conceptos puedan verse ajustados por concepto de subsidio o sobreprecio. A continuación nos referiremos a cada una de estas figuras. a) Tasas ambientales.- El Artículo 16412 de la LSPD señala que las fórmulas tarifarias de los servicios de acueducto y alcantarillado deben incorporar elementos que 12

“ARTÍCULO 164. INCORPORACIÓN DE COSTOS ESPECIALES. Con el fin de garantizar el adecuado ordenamiento y protección de las cuencas y fuentes de agua, las fórmulas tarifarias de los servicios de acueducto y alcantarillado incorporarán elementos que garanticen el cubrimiento de los costos de protección de las fuentes de agua y la recolección, transporte y tratamiento de los Info. final CRA CCS

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garanticen el cubrimiento de los costos de protección de las fuentes de agua y la recolección, transporte y tratamiento de los residuos líquidos. De igual forma señala que las empresas de servicios públicos de agua potable y saneamiento básico deben pagar las tasas ambientales por el uso del agua y por la realización de vertimientos13. Conforme a la metodología tarifaria actual, este costo de tasa ambiental es recuperado por las empresas de acueducto y alcantarillado frente a todos los usuarios, conforme a las fórmulas establecidas por la CRA. b) Barrido y limpieza de vías y áreas públicas.- Inicialmente esta actividad fue prevista por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 como el “Impuesto de limpieza y barrido de calles”. Estas leyes fueron reglamentadas por los Decretos 3069 de 1989 y 1973 de 1985. Al tratarse de un impuesto, se cobraba de manera general e indiscriminadamente a todo ciudadano y no constituía una contraprestación que guardara relación directa con un bien o un servicio prestado, en la medida en que, por regla general, con los impuestos se atienden los gastos generales del Estado. A partir de la LSPD el servicio de aseo fue calificado como servicio público domiciliario y los costos generados en virtud de la prestación del mismo deben ser

residuos líquidos. Igualmente, para el caso del servicio de aseo, las fórmulas tomarán en cuenta, además de los aspectos definidos en el régimen tarifario que establece la presente ley, los costos de disposición final de basuras y rellenos sanitarios. Las empresas de servicios del sector de agua potable y saneamiento básico pagarán las tasas a que haya lugar por el uso de agua y por el vertimiento de efluentes líquidos, que fije la autoridad competente de acuerdo con la ley (…)”. 13 Estas dos tasas ambientales se encuentran consagradas en los Artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, reglamentados por los Decretos 3100 de 2003 y 155 de 2004, respectivamente. En desarrollo de estas normas superiores, la metodología actual de acueducto y alcantarillado introdujo el costo medio generado por tasas ambientales (CMT), adoptó el Costo Medio de Tasas Ambientales (CMT). Es así como el Artículo 4 de la Resolución CRA 287 de 2004 señaló: “El cargo para todos los rangos de consumo se determinará para cada servicio y se dividirá en tres componentes: el costo medio de operación y mantenimiento (CMO), el costo medio de inversión (CMI) y el costo medio de tasas ambientales (CMT). Y el Artículo 37 ibídem estableció “Costo Medio Generado por Tasas Ambientales (CMT). La referencia para determinar el componente de tasas ambientales para el servicio de acueducto será la normatividad ambiental, en relación con las tasas de uso de agua. Para el servicio de alcantarillado la referencia será la normatividad relacionada con las tasas retributivas por la utilización directa del agua como receptor de vertimientos puntuales (…). Info. final CRA CCS

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recuperados a través de las tarifas que fijen y cobren conforme al régimen tarifario aplicable. Colombia es uno de los pocos países en los que el valor del servicio de aseo es cobrado vía tarifas y no vía impuestos. No obstante esta evolución legal en Colombia, independientemente de que en Colombia el valor del servicio de aseo no se recupere por la vía de impuestos, es claro que algunas de las actividades involucradas en el mismo se cobran independientemente del nivel del uso o del nivel de retribución que obtenga o reciba cada usuario. Es el caso del componente de barrido y limpieza de vías y áreas públicas. No importa cuántas veces los usuarios del servicio de aseo utilicen o disfruten de todas las vías y zonas públicas de la ciudad o municipio en el que residan, deben contribuir con ese costo. Es más, sería difícil, casi que imposible, distribuir ese costo entre cada usuario en función del nivel o porcentaje de utilización de cada usuario de todas y cada una de las zonas y áreas públicas de un municipio. A este respecto, en la exposición de motivos de la Resolución CRA 15 de 1997 se puede encontrar la siguiente explicación que corrobora nuestra afirmación anterior: “Como se anotó en la introducción, el servicio de barrido y limpieza tiene características que lo identifican claramente con un bien público: no existe rivalidad en el consumo ni posibilidad de exclusión a costo razonable. Por estas características es un servicio que debería ser financiado con impuestos, como lo son en general los bienes públicos tradicionales y no con tarifas como se hace en Colombia (…) al ser imposible por razones legales (e incluso prácticas) modificar, al menos en el corto plazo nuestro actual sistema de cobro del servicio de barrido y al resultar prácticamente imposible realizar una distribución justa de este servicio a través de un precio o tarifa, se considera conveniente mantener el concepto original de tasa (…)”. Ahora bien, conforme a la metodología tarifaria del servicio de aseo vigente, el Artículo 7 de la Resolución CRA 351 de 2005 establece que el costo de barrido y limpieza de vías y áreas pública (CBL) hace parte del Costo Fijo Medio de Referencia. Así mismo el Artículo 10 subsiguiente señala que el costo máximo de CBL es de $13.565 (pesos del 2005) por kilómetro de cuneta barrido. Se trata, entonces, de uno de los componentes del cargo o costo fijo, el cual por definición se cobra independientemente del nivel de uso del servicio, en los términos del numeral 90.2 del Artículo 90 de la LSPD, y que, se recupera frente a todos los usuarios del servicio.

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2 APLICACIÓN DE LA METODOLOGIA ACTUAL – RESOLUCIÓN 351 DE 2005 2.1 El CCS El componente denominado costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor – CCS- se formuló en los estudios previos de la resolución CRA 351 de 2005 con base en el costo unitario de clientela, para el cual se establecieron tres elementos: CCS = Cf + Ca + Cp En donde: Cf representa al costo de catastro, facturación y recaudo por factura Ca representa el costo de atención al usuario por usuario-mes Cp representa el costo de campañas educativas por usuario-mes Lo primero que se destaca es que el componente no se encontraba claramente especificado en anteriores metodologías de costos y tarifas, como son la Resolución CRA 15 de 1997 y la Resolución CRA 151 de 2001. Esta especificación pretendió reconocer los costos asociados a la gestión comercial de manera integral, incluyendo los tres elementos descritos. Catastro, facturación y recaudo El costo de catastro, facturación y recaudo, por valor de $501/factura ($ jun. 2003), fue calculado a partir del promedio del costo declarado por las empresas como la cota máxima para esta variable y representó el 75% del valor del componente, siendo este un peso muy significativo. Los supuestos que se asumieron en la formulación de este elemento, descritos en el documento de trabajo, fueron los siguientes: “…cuando estos servicios se realizan por fuera de la empresa, los costos de facturación y recaudo están determinados externamente y no dependen de la eficiencia de la empresa sino de la negociación del contrato y las diferencias a la media son aleatorias.” Esta afirmación aclara que no existe un criterio de eficiencia al realizar convenio de facturación conjunta dado que el mismo está sujeto a una negociación; si bien la negociación con empresas de acueducto y alcantarillado puede estar mejor controlada al pertenecer al mismo sector en cuanto a regulación, no ocurre lo mismo con las empresas de energía. Resulta un costo riesgoso teniendo en cuenta la variabilidad de las negociaciones y el peso del 75% sobre el total del componente, de manera tal que la existencia de negociaciones en donde el facturador ejerza posición dominante, causa que

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el prestador del servicio de aseo se vea limitado para obtener un margen respecto al techo establecido de $501/factura. Una situación diferente se genera para las empresas que prestan los tres servicios, acueducto, alcantarillado y aseo, para las cuales sí es posible optimizar sus costos de facturación y recaudo al ser un mismo ente que controla y presta el servicio de manera unificada. En este costo, el regulador no especificó las actividades que se relacionan con el catastro de suscriptores, actividad que se descompone en la actualización, administración y seguimiento y que involucra actividades particulares para el servicio de aseo, como la actualización de predios desocupados, unidades independientes o la aplicación de la opción tarifaria de multiusuarios. Atención al usuario En la determinación de un costo por atención al usuario la metodología asumió como concepto de calidad la relación entre peticiones, quejas y reclamos, y la adecuada prestación del servicio, incluyendo menos errores de facturación, de la siguiente manera: “Sin embargo, entre menos errores de facturación y menos incumplimiento en la prestación de los componentes de recolección y barrido se presenten, habrá una menor demanda por atención de quejas, reclamos, peticiones, recursos, información etc. De esta manera una empresa que cumpla adecuadamente con sus obligaciones minimizará su costo de atención al cliente.” Lo anterior se planteó en el documento de trabajo, con base en el Decreto 605 de 1996 y la Resolución CRA 151 de 2001, normatividad que introdujo el concepto de calidad del servicio en términos de atención completa, precisa y oportuna a los usuarios. No obstante, la calidad en el servicio de aseo está sujeta a muchas variables, varias de estas exógenas al control de la empresa de aseo; como ejemplo puede citarse la presencia de residuos en una zona específica, ya que el usuario no siempre acata el horario para presentar los residuos para recolección (que de acuerdo con el Decreto 1713 de 2002 debe realizarse con una anticipación no mayor de tres horas a la hora de recolección establecida para la zona); o la práctica de arrojo clandestino de escombros. Con lo anterior se quiere ejemplificar que la apreciación de la calidad del servicio es completamente transversal a toda la cadena e involucra la prestación de todos los componentes, los cuales no necesariamente son prestados por la misma empresa que hace la comercialización. Es así como, independientemente de la calidad del servicio, la empresa de aseo debe disponer de los recursos – humanos, físicos, tecnológicos- para atender las solicitudes e inquietudes de suscriptores y usuarios, que pueden ir desde la simple necesidad de informarse sobre las frecuencias y horarios del servicio o los medios de pago y recaudo, hasta solicitudes como descuento por predio desocupado y opción de multiusuario; en general, el prestador deberá tener disponibles todos los medios para informar y tener Info. final CRA CCS

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contacto con el suscriptor para así ofrecer una atención integral, incurriendo en costos que no necesariamente se relacionan con la cantidad de peticiones, quejas y reclamaciones instauradas y mucho menos con las quejas falladas a favor del usuario. De acuerdo con la información del SUI que se aprecia en la siguiente gráfica, entre 2007 y 2009, por cada 100 PQR instauradas, 60 correspondían a calidad pero solo 40 se resolvieron a favor del usuario. Gráfica 1

Causales de PQR recibidas en Aseo

Otras no Facturación atribuibles a Conjunta calidad 5% 7%

Calidad recibida no justificada 20%

Solicitud 28% Mala Calidad 40%

Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda.

De donde se concluye que no podría establecerse una relación directa entre el costo de atención al usuario y el volumen de PQR recibidas por el prestador. Costo de campañas educativas En la metodología de costos y tarifas el costo de campañas informativas y educativas se obtuvo mediante un promedio de los datos recaudados, que oscilaban entre $42/usuario para las empresas de los grupos 1 y 2 (grandes y medianas) y $178/usuario para las empresas del grupo 3 (pequeñas). Sin embargo, no se especificó el número de campañas que realizaron las empresas por año o su promedio, ni su cobertura ni su valor unitario. Se supuso que las empresas las estaban realizando como parte integral de su gestión e incluso por su propia voluntad. Al respecto, no es la Ley 142 de 1994 quien ha establecido la obligatoriedad de realizar algún tipo de campañas, sino es la resolución MAVDT 1045 de 2001, la cual en su anexo

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establece la realización de “actividades y campañas realizadas para promover la reducción de los residuos sólidos presentados”. La citada resolución estableció la adopción de la metodología para la elaboración de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos PGIRS en cada municipio, sin embargo la formulación de estos planes no se realizó de manera estándar, es decir, cada municipio incluyó actividades particulares, dejando de lado en muchos casos, la realización de este tipo de campañas, las cuales fueron asumidas como un hecho ineludible en las empresas de aseo del país. Ajuste al CCS cuando la facturación conjunta con acueducto no es posible Para la facturación conjunta del servicio de aseo con empresas de acueducto, la metodología tarifaria asumió una misma cobertura de usuarios, a pesar de que no siempre es así, lo que impide una facturación conjunta de todos los usuarios de aseo. Para estos casos, el prestador del servicio de aseo tiene dos alternativas: Realizar la facturación directamente, lo cual es un inconveniente para el recaudo dada la imposibilidad de interrumpir el servicio; como además se trata de una minoría de sus suscriptores, los costos unitarios de tal actividad suelen ser mayores a los cobrados por la empresa de facturación conjunta. Realizar su facturación con un servicio público domiciliario diferente al de acueducto, situación en la cual entra a pactar el servicio con una empresa regulada por otro sector. Con el objeto de reconocer los sobrecostos que se generan a raíz de la imposibilidad de facturar conjuntamente con un prestador del servicio de acueducto se estableció el siguiente ajuste: CCSAJ = CCS * (1+AJ) Donde AJ = Y al unir las dos expresiones, el CCSAJ está determinado por las siguientes expresiones: CCSAJ = CCS * CCSAJ = CCS * CCSAJ = CCS * Siendo N el número de suscriptores del prestador del servicio de aseo en su área de servicio y NFC Número de suscriptores del prestador de aseo en su área de servicio con Info. final CRA CCS

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posibilidad de facturación conjunta con personas prestadoras del servicio de acueducto en el suelo urbano. AJ representa el ajuste en términos del porcentaje de suscriptores para los cuales no es posible la facturación conjunta con la empresa prestadora del servicio de acueducto. El primer supuesto que debe ser analizado es la consideración de la existencia de un único prestador del servicio de acueducto en el municipio y que el mismo pueda, en la mayoría de los casos, tener una cobertura de suscriptores igual o mayor que el prestador del servicio de aseo. Este supuesto resulta débil en los casos en que exista más de un prestador del servicio de acueducto, situación que si bien no es común, implica que ninguno de ellos posee la cobertura total de los suscriptores en el Municipio. Es de aclarar que la cobertura del servicio de acueducto depende de la cobertura de la red y de los predios que poseen acometida conectada a la red, mientras que la cobertura del servicio de aseo se limita a la existencia de una vía, la cual debe conectar con el predio del suscriptor sin importar si el predio posee un servicio como acueducto u otro servicio de red, como la energía eléctrica. Las anteriores circunstancias relacionadas con diferencias de cobertura resultan posibles tanto para la realización de la facturación conjunta con un servicio de acueducto, como con otro servicio, casos en los cuales el prestador del servicio de aseo deberá asumir costos adicionales al expedir directamente la factura del servicio de aseo. Desafortunadamente la interpretación del ajuste no fue lo suficientemente clara frente a si era posible o no aplicar el ajuste al facturar con otro servicio público, así como tampoco da la claridad suficiente para asumir que el ajuste deba ser solamente si se factura con acueducto. Lo que resulta importante es que el ajuste fue pensado como aquella proporción de suscriptores que la empresa de aseo debe facturar de manera directa, hecho que resulta lógico y claro para lograr así la cobertura de todos los suscriptores atendidos y que a los mismos le sea facturado el servicio de aseo.

2.2 El factor de manejo de recaudo La regulación tarifaria vigente estableció un factor de ajuste en la tarifa para recuperar parte de la cartera del servicio como un factor por manejo de recaudo (adimensional) bajo la siguiente relación14: Ecuación 1

Factor de manejo de recaudo en función del Recaudo

FMR= Factor por manejo de recaudo = (1- recaudo) / recaudo La resolución CRA 351 de 2005 fijó el factor inicial en 0.075, valor que equivale a un porcentaje de recaudo R= 93% bajo la siguiente relación derivada de la anterior: 14

Parámetro que se aplica sobre los costos fijos (artículo 11) y variables (artículo 19) o sobre las tarifas de manejo de recaudo, TMRv y TMRf, del artículo 28 Info. final CRA CCS

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Ecuación 2

Recaudo en función del Factor de manejo de recaudo

R = 1 / (FMR+1) El costo de manejo de recaudo debe reducirse anualmente un 13.74% de acuerdo con los artículos 20 y 22 de la resolución 351, que corresponde con un incremento del índice de recaudo, así: Tabla 1

Metas de recaudo derivadas del ajuste por productividad en FMR AÑO

FMR

R

2006 2007 2008 2009 2010 2011

0,075 0,075 0,065 0,056 0,048 0,042

93,0% 93,0% 93,9% 94,7% 95,4% 96,0%

Fuente: cálculos Cydep a partir de Res. CRA 351/05

Así por ejemplo, el factor de manejo de recaudo para el 2011 debe bajar a 0.042, lo que significa que el nivel de eficiencia en el recaudo que las empresas deberán lograr sería de 96%. Sin embargo no se detallaron los costos que involucra lograr este nivel de recaudo, más allá del establecimiento de un convenio de facturación conjunta en el cual en algunos casos se incluye la gestión del recaudo y gestión de recuperación de cartera. En realidad, el índice puede variar por circunstancias externas como hábitos de pago de la comunidad atendida, por la situación socioeconómica local o por el desmonte de subsidios (potestad del municipio y no del prestador) así como por factores controlables por la empresa como son la emisión de facturas sin errores que den lugar a reclamos, la disponibilidad de suficientes medios para realizar el pago (en bancos, en las oficinas del prestador y con tendencia creciente por medios electrónicos). De manera similar, al suponer un índice de recaudo se asume un valor de cartera admisible el cual debe saber administrarse y controlarse por medio de las acciones legales e incluso de la contratación para realizar la gestión de recuperación de cartera, hecho que no se contempló en la metodología propuesta y que incide en el supuesto de ajuste por productividad, como se explicará más adelante. De la encuesta realizada en desarrollo de la presente consultoría a los prestadores del servicio de aseo, se obtuvo un índice promedio del recaudo15 para los años 2007 a 2009 que, como se aprecia en la siguiente tabla, no supera en ningún periodo las metas establecidas por la regulación tarifaria vigente. De otra parte, los valores de eficiencia del recaudo presentados en el Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009 de la SSPD (2010) se acercan mucho más a las metas, si bien hay que aclarar que no existe claridad ni 15

Promedio ponderado por el número de suscriptores atendidos por las empresas de la muestra

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uniformidad en los cálculos en cuanto a la edad de la cartera (corriente o vencida) que se debe incluir en este índice. Finalmente, a partir de la información contable del SUI, la consultoría calculó un índice promedio para las empresas de la muestra en el periodo 2008-2009: 89%, resultado que estaría en una posición intermedia entre lo calculado por la SSPD y el promedio reportado en la encuesta del presente estudio. Tabla 2 Índice de recaudo en la Regulación vs. Histórico

AÑO

2006 2007 2008 2009 2008, 2009

META RES. 351 (2005) n.a. 93,0% 93,9% 94,7%

SECTORIAL SSPD

ESTUDIO

ENCUESTA CRA (2010)

92,60% 99,90% 93,23% 91,22% 92,23%

n.d. 80,1% 80,1% 87,9% 84,0%

Fuente: compilación Cydep Ltda.

2.3 La actualización de los costos Según el artículo 20 de la Res. 351, los costos de referencia se actualizarán ajustando el costo de cada componente con la siguiente fórmula:

Donde: CMc,t Costo para el componente c en el período t. Pc,t Índice de actualización de costos para la componente c en el período t. Xc,t Incremento en productividad esperada para la componente c en el período t. Para la gestión comercial en particular, es aplicable el índice de actualización de precios solo para el CCS (Pct=IPC), en tanto el factor de incremento en productividad (Xct) es aplicable al costo de comercialización y al costo del manejo de recaudo: X4 para CCS = 0,005 (0,5% por año). X5 para CMR = 0,1374 (13,74% por año), se extenderá hasta el año 2010. Índice de actualización El uso de índices de actualización para esquemas tarifarios se deriva de lo establecido en el Artículo 125 de la Ley 142 de 1994, en donde se estipula que las empresas podrán actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen. Esta actualización surge cada vez que se acumule

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una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la fórmula tarifaria. Con base en esta norma, para el costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor, el escogido es el índice de precios al consumidor. El IPC es un indicador que mide la variación de precios de una canasta de bienes y servicios representativos del consumo de los hogares del país; los resultados son analizados por grupos, subgrupos y clases de gastos, gastos básicos y niveles de ingreso. Las actividades comerciales involucran costos relacionados con el manejo y administración de recursos derivados del recaudo, así como los insumos requeridos para ejecutar la labor comercial, principalmente mano de obra calificada para realizar atención al suscriptor. Teniendo en cuenta estas principales variables, se debe analizar si éste es un índice adecuado para realizar las actualizaciones del componente comercial. Como primera media, la metodología IPC utilizada por el DANE considera los propósitos que este índice analiza, tales como situaciones de carácter económico en las que se requiere la toma de decisiones del gobierno y entes privados. De manera específica, el índice se usa principalmente como factor de ajuste en la determinación de salarios, estados financieros e incluso en la solución de demandas laborales y fiscales. Así mismo, el IPC se emplea para calcular la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, para obtener equilibrios en partidas de las cuentas nacionales y como factor de análisis del comportamiento de la economía. El cálculo de este índice en Colombia ha tenido un amplio proceso de maduración y refinamiento, hecho que resulta incidente en la confiabilidad del mismo. Los primeros trabajos sobre índice de precios al consumidor fueron realizados por el Banco de la República hacia 1923. Por otra parte la Contraloría General de la República, creada en el mismo año, asumió la función de estructurar la estadística oficial y en 1937 desarrolló un primer trabajo sobre índices de precios con base en una encuesta sobre los gastos de la clase obrera en Bogotá. Posteriormente, se hicieron encuestas en Medellín (con base mayo de 1938), Bucaramanga (con base septiembre de 1945), Barranquilla (con base octubre de 1946) y Manizales (con base octubre de 1947). A la fecha, el cálculo del índice de manera agregada puede representarse de la siguiente manera:

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Figura 2

Metodología cálculo IPC

Fuente. DANE

El cubrimiento en el cálculo se ha expandido a 24 ciudades y se realiza con base en la información de la Encuesta de Ingresos y Gastos, Cuentas Nacionales y otros estudios específicos, para determinar la nueva ponderación de la canasta y la actualización de las fuentes de información. En virtud de lo anterior, el cubrimiento y grado de ponderación del índice IPC resulta adecuado al tener en cuenta los principales factores de la gestión comercial, mano de obra, salarios y administración de recursos. Si bien podría considerarse obtener un índice de actualización combinado, que considere por una parte el salario mínimo para asociarlo directamente al costo de la mano de obra y por otra parte usar el IPC para los demás determinantes del costo comercial, posiblemente se incurriría en una complicación en la fórmula de actualización, dado que los momentos de actualización del salario mínimo difieren de las acumulaciones de IPC frente a lo establecido en el artículo 125 de la Ley 142 de 1994, e incumpliría el principio de simplicidad derivado de la citada Ley. Incrementos en productividad El Artículo 92 de la Ley 142 de 1994, señala que “en las fórmulas de tarifas las comisiones de regulación garantizarán a los usuarios a lo largo del tiempo, los beneficios de la reducción promedio de costos en las empresas que prestan el servicio; y, al mismo tiempo, darán incentivos a las empresas para ser más eficientes que el promedio, y para apropiarse los beneficios de la mayor eficiencia.” Igualmente, el Artículo mencionado dispone que “las comisiones de regulación podrán corregir en las fórmulas los índices de precios aplicables a los costos y gastos de la Info. final CRA CCS

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empresa con un factor que mida los aumentos de productividad que se esperan en ella, y permitir que la fórmula distribuya entre la empresa y el usuario los beneficios de tales aumentos.” De manera complementaria, en una metodología de precios techo el factor X representa los incrementos en productividad que puede tener una empresa y que serán repartidos a los usuarios. Para la estimación de este factor existen varias metodologías, sin embargo el documento de trabajo de la resolución 351 afirmó que “para la determinación de los “x” particulares para el servicio de aseo, la falta de información imposibilitó la utilización estricta de alguna de ellas, razón por lo que se utilizó sencillamente el dato de productividad nacional en un periodo de tiempo, y distribuyéndola entre los diferentes componentes del servicio.” Por lo anterior, se ha evidenciado que a diferencia de la particularidad de los índices aplicados en la actualización por cada componente, los ajustes por productividad no poseen una deducción clara16. Para el caso del costo de comercialización por suscriptor, se estableció un valor anual de X4 = 0.5%, y para el caso del costo del manejo de recaudo, se utilizó un valor de X5 = 13.74%. Para los ajustes estimados en 0.5% por año, en el documento de trabajo se afirma que dicho valor se encuentra por debajo de la cota máxima del 0.9% correspondiente al crecimiento de la productividad en Colombia para el periodo 1991 a 1995. De igual manera, en el documento de trabajo se afirma que el elevado valor de 13.74% responde a que en este caso se trata de un componente que reconoce un margen adicional por efecto del manejo del recaudo, que disminuirá paulatinamente hasta llegar a un punto en el que solo se reconoce un determinado porcentaje (relativamente alto)17 de eficiencia en el recaudo. Otro aspecto que no se tuvo en cuenta en la estimación de la productividad asociada al costo de manejo del recaudo, es que el índice de recaudo no depende solo de la calidad del servicio; hay múltiples situaciones exógenas al control empresarial, como es el caso del desmonte de subsidios (por cumplimiento de la normatividad18 o por decisión del ente territorial), que aumentan la tarifa y por ende disminuyen el recaudo. Validación de supuestos A partir del análisis de la información secundaria reportada en el sistema único de información SUI por parte de las empresas de aseo y de la información primaria 16

El consultor tomó como base el comportamiento de la productividad en general para Colombia durante el periodo de auge 1991 – 1995, en el cual, según el DNP, creció a un ritmo de 0.9%. Este cálculo de acuerdo con el consultor podría tomarse como una cota superior al ritmo de aumento de la productividad esperable para los próximos 5 años si la economía retorna a un ritmo de crecimiento similar al del primer quinquenio de los años 90. 17 Sube de 93% a 97% 18 Todavía se encuentran municipios que prestan directamente el servicio y no han implementado tarifas diferenciadas por estrato. Info. final CRA CCS

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recaudada mediante encuesta por la consultoría se podrán revalidar o confirmar los supuestos asumidos en la metodología tarifa actual, para proceder a realizar una nueva propuesta regulatoria frente a los aspectos comerciales y establecer un nuevo techo que represente la eficiencia y que garantice la suficiencia económica de los prestadores.

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3 ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN SECUNDARIA 3.1 Casos de actuaciones particulares La consultoría analizó y evaluó cada una de las actuaciones que se encontraban dentro del alcance de este proyecto, principalmente las actuaciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA, luego las de la Superintendencia de Servicios Públicos-SSP, y por último las de la Comisión de Regulación de Energía y Gas-CREG, que tenían relación con peticiones o solicitudes sobre modificación del componente CCS y las actividades de Comercialización del servicio público de aseo. Con este propósito, a continuación se presenta un resumen de las principales inquietudes presentadas por diferentes prestadores, desarrollando una columna para el tema de las peticiones y otra en la que se incluyen las respuestas, el análisis y las conclusiones que se dieron a cada tema en particular.

3.2 Actuaciones de la CRA relacionadas con los convenios de facturación conjunta En la siguiente tabla se presenta el análisis para el caso de convenios para facturación conjunta: Tabla 3

Actuación sobre convenio de facturación conjunta en Montería

SOLICITUD CASO AGUAS DE MONTERÍA SA ESP – SERVIGENERALES SA ESP Mediante Oficio del 20 de mayo de 2005 dirigido a la Superintendente Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, el Representante Legal de Servigenerales S.A. E.S.P., comunica al ente de inspección, vigilancia y control que a esa fecha había transcurrido el plazo a partir del recibo de la solicitud que le hizo SERVIGENERALES S.A. E.S.P. a la sociedad denominada “AGUAS DE MONTERÍA S.A. E.S.P. – PROACTIVA” para celebrar de manera directa y por mutuo acuerdo, convenio de facturación conjunta, sin llegar a un acuerdo sobre el particular; y que por tal circunstancia, la consideran fallida. Solicitan la mediación del Comité de Expertos de la CRA, con el objeto de iniciar la etapa de mediación, en los términos de la Resolución CRA 151 de 2001. Info. final CRA CCS

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RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA NO. 365 DE 27 DE ABRIL DE 2006 Establece las condiciones bajo las cuales deben suscribir el convenio de facturación conjunta del Servicio Público de Aseo entre Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P. y Servigenerales S.A. E.S.P. La CRA establece las siguientes actividades que tienen costos vinculantes para cada ciclo de facturación: 1. Procesamiento 2. Impresión 3. Distribución 4. Reportes 5. Recaudo Para cada una de estas actividades establece los componentes que causan costos y que Proactiva relaciona con los valores discriminados para implementos, insumos, personal, tiempos de procesamiento y conciliados durante las siguientes etapas:

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SOLICITUD CASO AGUAS DE MONTERÍA SA ESP – SERVIGENERALES SA ESP

RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA NO. 365 DE 27 DE ABRIL DE 2006 Etapa de mediación Etapa de conciliación Etapa de imposición del convenio de facturación conjunta Periodo probatorio Análisis por la CRA Resolución Dentro de esas etapas se destaca el periodo probatorio, dentro del cual Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P. presenta los costos inherentes a la facturación y recaudo que deben relacionarse en el convenio y el análisis realizado por la CRA, el cual determina cuales son relevantes para concluir con la resolución. Costos de vinculación inicial: Elaboración del modelo de facturación conjunta; Determinación del proceso a realizar en cada ciclo para la facturación conjunta; Determinación de la base de datos de usuarios y entrega de la misma; Desarrollo y/o modificación del software; Determinación de reportes; Implementación, ajuste y validación del proceso; Papelería pro-forma existente que no puede utilizarse; etc. Proactiva Aguas de Montería SA ESP presenta las siguientes actividades que generan costo al facturar el aseo conjuntamente: Costo de procesamiento del servicio: Costo mensual por hora de personal, costo mensual por horas de equipos, Costos de energía, arriendo, seguros, alquiler y mantenimiento de software. Costo de Impresión del servicio: Costos mensuales por alquiler, mantenimiento y seguro de impresoras, costos por insumos y papelería pro-forma Costo de distribución del servicio: Costo mensual de personal como jefe, supervisor y operadores de reparto; costos de comunicaciones; costos de transporte y costos de insumos. Costo de reportes del servicio: Costo mensual del personal, equipos, insumos, envíos etc. Costo de los recaudos: Costo mensual por persona, equipos, y otros donde se incluye energía, instalaciones, arriendos, seguros etc. Costo de recuperación de cartera: Costo mensual relacionado con personal, equipos, transporte, insumos y otros. Costo de novedades: Incluye costo mensual de personal, equipos, transporte, insumos y otros.

Fuente: Cydep Ltda., a partir de información CRA

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3.3 Actuaciones relacionadas con solicitudes de alza en tarifas por facturar con empresas de energía En la siguiente tabla se presentan actuaciones particulares relacionadas con la actividad de comercialización, en las cuales diferentes empresas solicitan a la CRA modificación en sus tarifas, argumentando que la facturación conjunta con energía resulta más costosa. Tabla 4

Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Tuluá

SOLICITUD TULUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P.

RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 463 DE 2 DE DICIEMBRE DE 2008

Documento de trabajo CRA. Modificación, por la causal de mutuo acuerdo, de la fórmula tarifaria para el componente de comercialización en el servicio público de aseo por parte de Tulueña de Aseo S.A. E.S.P. Noviembre de 2008.

“Por la cual se resuelve la solicitud de Modificación del Costo de

En junio de 2008, esta empresa realizó una “Solicitud de modificación de los costos económicos de referencia para el servicio de aseo por la causal de Grave Error de Cálculo”, a través de las comunicación 36592 de 2008, aduciendo entre otros argumentos los siguientes: 1.

2.

3.

Las empresas pueden emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito (Artículo 146 de 1994). La tarifa actual resulta insuficiente para atender los requerimientos del servicio, lo que en el corto plazo podría afectar la calidad de la gestión y a mediano plazo pone en peligro la viabilidad y suficiencia financiera. Tulueña de aseo SA ESP celebró contrato de facturación conjunta con energía alegando que el servicio de facturación con acueducto no se ajustaba a la totalidad de requerimientos del servicio.

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Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS) presentada por TULUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P. para las áreas de prestación atendidas en los municipios de Tuluá, Riofrío y Vijes"

La CRA no accede a las pretensiones de la solicitud de modificación por mutuo acuerdo del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS) establecido en la Resolución CRA N° 351 de 2005, por razones expuestas en la parte motiva de la resolución que se precisa de la siguiente manera: 1. El hecho de facturar con otro servicio público domiciliario diferente al de acueducto no excluye la posibilidad de facturación conjunta con éste último. 2. La decisión unilateral del prestador del servicio de aseo, buscando mejorar su gestión de cobro, así como las posibles cargas económicas que pudieran generarse por esta decisión, se concentran en la empresa, razón por la cual, no son trasladables a los usuarios del sector urbano y no son causal para modificar el techo regulado. 3. Las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, sólo podrán cobrar a la empresa solicitante del servicio de facturación conjunta, el valor de los costos directos marginales que signifique la incorporación de la facturación del servicio de aseo y alcantarillado generados por causa de la modificación del sistema existente (Decreto 1987 del 2 de octubre de 2000 en el Artículo 2°). 4. La determinación de las condiciones generales y particulares con empresas que presten el servicio público domiciliario de energía eléctrica, corresponde a la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG- organismo que expidió para el efecto la Resolución CREG 006 de 2000. 5. El costo de Catastro, facturación y recaudo, cuando estos servicios se realizan por fuera de la empresa, están determinados externamente y no dependen de la eficiencia de la empresa sino de la negociación del contrato y las diferencias a la media son aleatorias, siendo el promedio de costo declarado, la cota máxima (Resolución 351 de 2005). 6. La fórmula del Costo de Comercialización Ajustado, tiene por objeto, reconocer los sobrecostos que pudieran generarse a raíz de la imposibilidad de facturar conjuntamente con una persona prestadora de servicio de acueducto (Resolución 351 de

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SOLICITUD TULUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P.

RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 463 DE 2 DE DICIEMBRE DE 2008 2005).

7. No se cuenta con evidencia que permita establecer la existencia de una particularidad que justifique la modificación de los valores máximos definidos por la metodología tarifaria para el servicio público de aseo, para el costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor, determinados por el Artículo 9 de la Resolución CRA 351 de 2005. 8. La SSPD informó, en relación con el inicio del trámite al que hace referencia la presente actuación, que "Las empresas Proactiva de Servicios S.A ESP., Bugueña de Aseo S.A ESP, Palmirana de Aseo S.A. ESP., Aseo El Cerrito S.A. ESP. y Tulueña de Aseo S.A ESP, han cargado al SUI en el formulario No. 3 de Parámetros para la Estimación de Costos, el costo de comercialización, CCS de $ 1.336 (pesos de junio de 2004), el cual no se encuentra ajustado a la metodología vigente, ya que sobrepasa el costo máximo a reconocer..." Fuente: Cydep Ltda., a partir de información CRA.

Tabla 5

Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Palmira

SOLICITUD PALMIRANA DE ASEO S.A. E.S.P

RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 503 DEL 21 DE JUNIO DE 2010

Documento de trabajo CRA. Modificación, por la causal de mutuo acuerdo, del costo de referencia del costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor (CCS) del servicio público de aseo para el área de prestación atendida del municipio de Palmira, presentada por Palmirana de Aseo S.A. E.S.P., invocando que:

"Por la cual se resuelve la solicitud de modificación del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor, presentada por PALMIRANA DE ASEO S.A. E.S.P. para el área de prestación atendida en el municipio de Palmira"

1.

Presentó solicitud de modificación del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS), señalando como causal para la solicitud un grave error de cálculo en la metodología. 2. Posteriormente a través de comunicación con radicado CRA 2008321004081-2 del 14 de julio de 2008, PALMIRANA DE ASEO S.A. ES.P. dando alcance al oficio del 1 de julio de 2008, rectificó su solicitud, presentándola por la causal de mutuo acuerdo. La empresa argumentó en su solicitud lo siguiente: Necesidad de facturación conjunta con el servicio de energía. Aforos incluidos en los costos comerciales directos. Los costos en la gestión de comercialización en los que incurren las

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La CRA no accede a las pretensiones de la solicitud de modificación por mutuo acuerdo del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS) establecido en la Resolución CRA N° 351 de 2005, entre varias razones expuestas en la parte motiva de la resolución que se resumen de la siguiente manera: 1. El costo para el componente de comercialización por suscriptor establecido en el artículo 9 de la Resolución CRA 351 de 2005, busca reconocer los costos en los que se incurre por facturar, atender y hacer campañas informativas a los suscriptores y para su determinación, se utilizaron datos reportados por diferentes empresas del país, dentro de las que se encontraba Proactiva Valle del Cauca. 2. El factor de gastos administrativos establecido en 12,8%, en la metodología tarifaria del servicio público de aseo, no se da para el componente de Comercialización y Recaudo. 3. Los precios máximos cumple con dos propósitos: Reconocer costos eficientes que respeten los criterios tarifarios de la Ley. Incentivar la competencia en aquellos casos donde un potencial competidor pueda efectivamente prestar al servicio a costos más bajos gracias a su productividad y eficiencia. 4. No existe evidencia que permita confirmar que para la empresa solicitante, la asignación de funcionarios dedicados a la gestión comercial para captar clientes, conlleve a la

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SOLICITUD PALMIRANA DE ASEO S.A. E.S.P

RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 503 DEL 21 DE JUNIO DE 2010

empresas de Proactiva Valle del Cauca, son superiores a los reconocidos por la CRA. Manejo integral del servicio de aseo para las zonas urbanas y rurales. 3. Nuevamente el 6 de agosto de 2009 solicitó a la CRA que por mutuo acuerdo se apruebe para PALMIRANA DE ASEO SA ESP un costo particular de $1.156,03 a pesos de junio de 2004. los argumentos invocados por la empresa se resumen así: La formulación del CCS no recoge la totalidad de los costos asociados a la actividad comercial. Es necesario realizar la facturación conjunta con la empresa prestadora del servicio de energía, y esto implica costos adicionales a los establecidos en la metodología vigente. Para el componente de comercialización, los procesos de regionalización no generan los beneficios esperados. El CCS no reconoce explícitamente el impuesto de IVA, el impuesto de 4 x 1000, ni el impuesto de timbre.

existencia de particularidades que justifiquen que los costos generales definidos en el marco tarifario vigente no son suficientes y por lo tanto, el argumento presentado no tiene vocación de prosperidad, al considerarse una decisión empresarial. 5. Los prestadores del servicio público de aseo pueden realizar la facturación por sí misma, lo cual presenta inconvenientes tanto en el recaudo como en los costos de prestación del servicio, dada la imposibilidad de interrumpir el servicio, o, pueden realizar facturación con un servicio público domiciliario diferente, situación en la cual el valor será pactado entre las partes. 6. Cuando se celebra un contrato de facturación y recaudo y se tienen en cuenta criterios adicionales que no se encuentran reconocidos de manera explícita dentro de los costos máximos de referencia definidos por la metodología tarifaria del servicio de aseo, es competencia de la persona prestadora evaluar los beneficios que se derivan de esta decisión. 7. La alternativa de facturación con la empresa prestadora del servicio de energía, debería permitirle obtener una mejora en eficiencia y por ende un costo inferior al techo definido en la metodología. 8. Las negociaciones que realiza una empresa no se desligan del comportamiento eficiente que debe demostrar esta.

Fuente: Cydep Ltda. a partir de información CRA.

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Tabla 6

Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Buga

SOLICITUD BUGUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P.

RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 498 DE JUNIO 21 DE 2010

Documento de trabajo CRA. Modificación, por la causal de mutuo acuerdo, del costo de referencia del costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor (CCS) del servicio público de aseo para el área de prestación atendida del municipio de Palmira, presentada por Bugueña de Aseo S.A. E.S.P., invocando que: 1. El 19 de junio de 2008, la empresa Bugueña de Aseo S.A. ES.P. presentó solicitud de modificación del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS), señalando como causal para la solicitud un grave error de cálculo. 2. En comunicación del 14 de julio de 2008, rectificó su solicitud, presentándola por la causal mutuo acuerdo, argumentando: que: Necesidad de facturación conjunta con el servicio de energía. Aforos incluidos en los costos comerciales directos. Los costos en la gestión de comercialización en los que incurren las empresas de Proactiva Valle del Cauca, son superiores a los reconocidos por la CRA. Manejo integral del servicio de aseo para las zonas urbanas y rurales. El 12 de agosto de 2009, solicitó a la CRA que por mutuo acuerdo se apruebe para BUGUEÑA DE ASEO SA ESP un costo particular de $1,481.91 a pesos de junio de 2004, que ajustado con los índices de actualización (128.546413) sería de $1,904.94 a pesos de junio de 2009, para el área de prestación del municipio de Buga. Los argumentos fueron: La formulación del CCS no recoge la totalidad de los costos asociados a la actividad comercial. Es necesario realizar la facturación conjunta con la empresa prestadora del servicio de energía, y esto implica costos adicionales a los establecidos en la metodología vigente. Para el componente de comercialización, los procesos de regionalización no generan los beneficios esperados. El CCS no reconoce explícitamente el impuesto de IVA, el impuesto de 4 x 1000 ni

"Por la cual se resuelve la solicitud de modificación del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor, presentada por BUGUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P. para el área de prestación atendida en el municipio de Buga"

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La CRA decidió no acceder a las pretensiones de la solicitud de modificación por mutuo acuerdo del CCS establecido en la Resolución CRA 351 de 2005, por los siguientes motivos: 1. El costo para el componente de comercialización por suscriptor establecido en el artículo 9 de la Resolución CRA 351 de 2005, busca reconocer los costos en los que se incurre por facturar, atender y hacer campañas informativas a los suscriptores y para su determinación, se utilizaron datos reportados por diferentes empresas del país, dentro de las que se encontraba Proactiva Valle del Cauca. 2. El factor de gastos administrativos establecido en 12,8%, en la metodología tarifaria del servicio público de aseo, no se da para el componente de Comercialización y Recaudo. 3. Los precios máximos cumplen con dos propósitos: Reconocer costos eficientes que respeten los criterios tarifarios de la Ley. Incentivar la competencia en aquellos casos donde un potencial competidor pueda efectivamente prestar al servicio a costos más bajos gracias a su productividad y eficiencia. 4. No existe evidencia que permita confirmar que para la empresa solicitante la asignación de funcionarios dedicados a la gestión comercial para captar clientes, conlleve a la existencia de particularidades que justifiquen que los costos generales definidos en el marco tarifario vigente no son suficientes y por lo tanto, el argumento presentado no tiene vocación de prosperidad, al considerarse una decisión empresarial. 5. Los prestadores del servicio público de aseo pueden realizar la facturación por sí misma, lo cual presenta inconvenientes tanto en el recaudo como en los costos de prestación del servicio, dada la imposibilidad de interrumpir el servicio, o, pueden realizar facturación con un servicio público domiciliario diferente, situación en la cual el valor será pactado entre las partes. 6. Cuando se celebra un contrato de facturación y recaudo, y se tienen en cuenta criterios adicionales que no se encuentran reconocidos de manera explícita dentro de los costos máximos de referencia definidos por la metodología tarifaria del servicio de aseo, es competencia de la persona prestadora evaluar los beneficios que se derivan de esta decisión. 7. La alternativa de facturación con la empresa prestadora del servicio de energía, debería permitirle obtener una mejora en eficiencia y por ende un costo inferior al techo definido en la metodología. 8. Las negociaciones que realiza una empresa no se desligan del comportamiento eficiente que debe demostrar.

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SOLICITUD BUGUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P.

RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 498 DE JUNIO 21 DE 2010

el impuesto de timbre. Fuente: Cydep Ltda., a partir de información CRA.

Tabla 7

Actuación CRA sobre conflicto entre empresas del Área Metropolitana de Bucaramanga

SOLICITUD EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS LIMPIEZA URBANA S.A. E.S.P

RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA N° 427 19 DE SEPTIEMBRE DE 2007

1. Mediante solicitud de la gerente de la Empresa de Servicios Públicos Limpieza Urbana S.A. E.S.P. en contra de la Empresa de aseo de Bucaramanga EMAB SA. E.S.P., Empresa Municipal de Aseo de Floridablanca “EMAF” E.S.P., Metroaseo SA. E.S.P., Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos E.S.P., y Cara Limpia S.A. E.S.P., (Girón y Piedecuesta); para solucionar el conflicto generado entre las empresas, acerca de quién debe servir a usuarios específicos en la prestación del servicio público de aseo.

Por la cual se resuelve la actuación administrativa CRA 412 del 22 de diciembre de 2006 “Por la cual se inicia la

2. Mediante escrito con radicado CRA 2007210002193-2 del 11 de mayo de 2007, la Dra. Ruth Amparo Carrillo Caballero Gerente General de la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. allega a la Comisión el Acta No. 003 de fecha 17 de Abril del 2.007 suscritas por las Empresas Piedecuestana de Servicios Públicos E.S.P. y Limpieza Urbana S.A. E.S.P., en la cual se deja constancia de quedar dirimido y resuelto el conflicto presentado con respecto a la afiliación y desafiliación de los usuarios del Servicio de Aseo, “solicitando la terminación por arreglo directo de la actuación administrativa y pidiendo además que la Comisión se pronuncie mediante resolución acerca de la viabilidad y legalidad del acuerdo de conformidad con el artículo 5 de la Resolución CRA 245 de 2003” .

actuación administrativa tendiente a la solución de los conflictos generados por la prestación del servicio público de aseo entre la empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos E.S.P”

1.

2.

3.

En primer lugar La Comisión citó a reunión, una vez escuchadas las partes no hubo propuesta de acuerdo presentado por ninguna de las partes. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico decretó la práctica de pruebas consistente en interrogatorios de parte dentro de la actuación administrativa, los cuales se practicaron el día 16 de marzo de 2007 para el representante legal de la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos E.S.P., y el 20 de marzo de 2007 para el representante legal de la Empresa de Servicios Públicos Limpieza Urbana S.A. E.S.P. La comisión acoge el acuerdo entre las partes dentro de las cuales se pusieron de acuerdo en que para vincular a un suscriptor en otra empresa, el suscriptor debe quedar a paz y salvo para la desvinculación o retiro de la anterior empresa.

En este sentido resolvió así : DAR POR TERMINADA la actuación administrativa iniciada mediante Resolución CRA 412 del 22 de diciembre de 2006, por solicitud de terminación por arreglo directo, concluyendo con la solución al conflicto presentado por la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P..; allegando para efectos de lo anterior a la Comisión, los documentos señalados en la parte considerativa del acto administrativo.

Fuente: Cydep Ltda. a partir de información CRA

Tabla 8

Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en El Cerrito

SOLICITUD ASEO EL CERRITO S.A. ES.P.

RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 499 DE 21 DE JUNIO DE 2010

La empresa de Aseo de Cerrito presenta solicitud ante la CRA en el sentido de resolver costos de comercialización por

La Comisión de Regulación resolvió no acceder a las pretensiones de la empresa, por cuanto en la información presentada no se encontró evidencia que permitiera

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SOLICITUD ASEO EL CERRITO S.A. ES.P.

RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 499 DE 21 DE JUNIO DE 2010

suscriptor de acuerdo a los siguientes comunicados: 1. Comunicación con radicado CRA 2008321003656-2 del 19 de junio de 2008, la empresa ASEO EL CERRITO S.A. ES.P. solicita modificación del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS), señalando como causal para la solicitud un grave error de cálculo, solicitud que fue rechazada por parte del Comité de Expertos y cuya decisión fue comunicada a la empresa mediante oficio con radicado CRA 20084100004852-1 del 8 de julio de 2008. 2. Comunicación con radicado CRA 2008321004083-2 del 14 de julio de 2008, Ase El Cerrito S.A. ESP. rectificó su solicitud, presentándola por la causal mutuo acuerdo y que la empresa argumentó en su solicitud lo siguiente: Necesidad de facturación conjunta con el servicio de energía. Aforos incluidos en los costos comerciales directos. Los costos en la gestión de comercialización en los que incurren las empresas de Proactiva Valle del Cauca, son superiores a los reconocidos por la CRA. Manejo integral del servicio de aseo para las zonas urbanas y rurales. 3. Argumenta Aseo El Cerrito S.A. ES.P., que los costos de comercialización por suscriptor son más altos en contrato de facturación conjunta con la empresa prestadora del servicio de energía y la norma no recoge los costos así: La formulación del CCS no recoge la totalidad de los costos asociados a la actividad comercial. Es necesario realizar la facturación conjunta con la empresa prestadora del servicio de energía, y esto implica costos adicionales a los establecidos en la metodología vigente Para el componente de comercialización, los procesos de regionalización no generan los beneficios esperados. El CCS no reconoce explícitamente el impuesto de IVA, el impuesto de 4 x 1000 ni el impuesto de timbre.

establecer la existencia de una particularidad que justificara la modificación de los valores máximos definidos para el costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor (CCS), de acuerdo a los siguientes argumentos. 1. El costo para el componente de comercialización por suscriptor establecido en el artículo 9 de la Resolución CRA 351 de 2005, busca reconocer los costos en los que se incurre por facturar, atender y hacer campañas informativas a los suscriptores y para su determinación, se utilizaron datos reportados por diferentes empresas del país, dentro de las que se encontraba Proactiva Valle del Cauca. 2. El factor de gastos administrativos establecido en 12,8%, en la metodología tarifaria del servicio público de aseo, no se da para el componente de Comercialización y Recaudo. 3. Los precios máximos cumple con dos propósitos: Reconocer costos eficientes que respeten los criterios tarifarios de la Ley. Incentivar la competencia en aquellos casos donde un potencial competidor pueda efectivamente prestar al servicio a costos más bajos gracias a su productividad y eficiencia. 4. No existe evidencia que permita confirmar que para la empresa solicitante la asignación de funcionarios dedicados a la gestión comercial para captar clientes, conlleve a la existencia de particularidades que justifiquen que los costos generales definidos en el marco tarifario vigente no son suficientes y por lo tanto, el argumento presentado no tiene vocación de prosperidad, al considerarse una decisión empresarial. 5. Los prestadores del servicio público de aseo pueden realizar la facturación por sí misma, lo cual presenta inconvenientes tanto en el recaudo como en los costos de prestación del servicio, dada la imposibilidad de interrumpir el servicio, o, pueden realizar facturación con un servicio público domiciliario diferente, situación en la cual el valor será pactado entre las partes. 6. Cuando se celebra un contrato de facturación y recaudo, y se tienen en cuenta criterios adicionales que no se encuentran reconocidos de manera explícita dentro de los costos máximos de referencia definidos por la metodología tarifaria del servicio de aseo, es competencia de la persona prestadora evaluar los beneficios que se derivan de esta decisión. 7. La alternativa de facturación con la empresa prestadora del servicio de energía, debería permitirle obtener una mejora en eficiencia y por ende un costo inferior al techo definido en la metodología. 8. Las negociaciones que realiza una empresa no se desligan del comportamiento eficiente que debe demostrar esta.

Fuente: Cydep Ltda. a partir de información CRA

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3.4 Actuaciones de la CREG relacionadas con la facturación conjunta Tabla 9

Actuaciones de la CREG

SOLICITUD

RESPUESTA

En solicitud mediante radicación CREG E-20090003685 y E-2009-0003831, enviada por la Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental del Departamento Nacional de Planeación a la Comisión Reguladora de energía y Gas- CREG, se pretende conocer la política que tiene esa entidad para establecer y facilitar la facturación del servicio público de aseo con empresas de energía: 1. En el marco del documento CONPES 3530,”Lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio Público de Aseo en el Marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos” el DNP invitó a la CREG a reunirse para discutir el tema de facturación conjunta energía y aseo. 2. En reuniones entre CRA, CREG, MAVDT y DNP se propuso definir una metodología clara para la cuantificación de costos de facturación conjunta y así facilitar los procesos de negociación, ante los cuales la CREG asumió el compromiso de revisar el tema y dar alternativas en próximas reuniones. 3. En diferentes convocatorias por parte del DNP para conformar una comisión técnica con la participación de la CRA, la CREG y el MAVDT, no ha sido posible avanzar en este tema.

La CREG da respuesta al DPN en los siguientes términos: En sesión de la CREG llevada a cabo el 7 de mayo se presentó ante la comisión el análisis sobre la facturación conjunta de estos servicios públicos domiciliarios, el cual está contenido en el documento CREG-045 de 2009

Los argumentos que tuvo el DNP para hacer esta solicitud están relacionados con los términos de la Resolución CREG No. 006 de Marzo 02 de 2000, que en la parte resolutiva establece: “ARTÍCULO 1o. Ámbito de Aplicación. La presente Resolución aplica a las empresas distribuidorascomercializadoras y comercializadoras que prestan los servicios públicos domiciliarios de electricidad y gas combustible, exclusivamente para efectos de la facturación conjunta prevista en el Decreto 2668 de 1999. ARTÍCULO 2o. Cobro de costos directos de facturación conjunta. De conformidad con lo establecido en el Decreto 2668 de 1999, los costos para generar la factura, distribuirla a sus usuarios y hacer el recaudo por todo concepto, que podrán cobrar las empresas señaladas en el artículo anterior, a las empresas prestadoras de los servicios de aseo y alcantarillado, cuando facturen conjuntamente estos servicios en cumplimiento del Artículo 4o. del Decreto 2668 de 1999, se cobrarán de la siguiente manera: a) Las empresas distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras de electricidad y gas combustible deberán realizar sus estudios de costos de facturación conjunta por los conceptos señalados en el Parágrafo 3o. del Artículo 2o. del Decreto 2668 de 1999, establecer y publicar los mismos, e informarlos a la CREG, a más tardar

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En este documento aprobado por la Comisión en pleno, se resumen las acciones adoptadas por la CREG en materia de facturación conjunta de los servicios de aseo y energía eléctrica y se exponen las razones por las cuales no se considera necesario ni conveniente introducir ajustes a tal regulación. Los miembros de la CREG son los responsables de la aprobación de la regulación de los sectores de energía eléctrica y gas con base en las propuestas presentadas por los expertos. La definición de las metodologías tarifarias para el servicio público domiciliario de energía eléctrica son elaboradas por el Comité de Expertos y presentadas ante la Comisión en pleno para su aprobación definitiva y expedición, por lo que no es posible que mediante reuniones con otras entidades gubernamentales la CREG determine “(…) Una metodología clara para la cuantificación de costos de facturación conjunta y así facilitar los procesos de negociación, ante lo cual la CREG asumió el compromiso de revisar el tema y dar alternativas en próximas reuniones ”.

El documento CREG al cual se hace referencia contenido en informe de 14 páginas, se divide en temas estudiados en los siguientes capítulos. 1. Introducción. 2. Antecedentes. 3. Consideraciones de la comisión de la Comisión de Agua Potable y saneamiento Básico-CRA. 4. Análisis de las consideraciones de la Comisión de agua Potable y saneamiento Básico –CRA. 5. Conclusiones. En este análisis se destacan las consideraciones que expuso la CREG a la solicitud de la CRA, que se resumen de la siguiente manera: 1. Análisis macroeconómico 2. Características de las actividades de comercialización de energía eléctrica 3. Análisis de los riesgos asociados a la actividad de comercialización de energía eléctrica 4. Análisis económico de la facturación conjunta

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SOLICITUD al 31 de diciembre de 2000. b) Los costos adoptados por las empresas señaladas, aplicarán para cualquier empresa de servicio de aseo o alcantarillado que le solicite el servicio de facturación conjunta. c) El estudio de costos marginales a que se refiere este Artículo podrá ser planteado en términos de costos de la empresa concedente o de los costos evitados a la empresa solicitante. d) La CREG podrá pronunciarse sobre la evaluación que haga de tales estudios, dentro de los tres meses siguientes a la fecha de la presentación del respectivo estudio. Parágrafo 1o. Los costos establecidos en la forma antes indicada solamente podrán ser cobrados a las empresas prestadoras de los servicios de aseo y alcantarillado. La forma de cobro de estos costos a los usuarios finales de estos servicios se sujetará a lo que la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico disponga en ejercicio de sus facultades. Parágrafo 2o. Las empresas distribuidorascomercializadoras y comercializadoras de los servicios públicos domiciliarios de electricidad y de gas combustible no podrán transferir a sus usuarios en los costos de facturación de estos servicios, los costos directos de facturación conjunta de los servicios de aseo y alcantarillado. Parágrafo 3o. En los respectivos contratos que se suscribirán para la facturación conjunta, las empresas señaladas en el Artículo 1o. de esta Resolución podrán pactar con las empresas prestadoras de los servicios de energía eléctrica y gas combustible que hagan uso de la facultad otorgada por el Artículo 4o. del Decreto 2668 de 1999, el pago anticipado de los costos directos de facturación conjunta, o podrán exigirles el otorgamiento de garantías que le permitan cubrirse contra su riesgo de cartera.

RESPUESTA 5. 6.

Avances en el sector eléctrico Suspensión del servicio

1.

Análisis macroeconómico

Los costos económicos son valorados de acuerdo con el concepto de costo de oportunidad. Una firma enfrenta costos que se definen en costos fijos y costos variables. La valoración de los costos, en los costos de oportunidad también depende del tamaño de la firma. Las firmas pueden tener costos unitarios menores, pero debe tenerse cuidado en la diferencia de los efectos de escala y las razones de su existencia. Es útil diferenciar entre las ventajas de un tamaño de una firma a nivel de producto ( economías de escala), a nivel de planta (economías de alcance) y a nivel de la firma (economías de alcance multiplanta) Existen economías de alcance, si es el costo de producir dos productos en conjunto en una planta, es menor que la producción de cantidades similares de cada bien en plantas diferentes. En el corto plazo (menos de un año) la mayoría de los costos son fijos. En el largo plazo, los costos en general son variables. El costo marginal revela el incremento en el costo total que resulta de producir una unidad adicional de un bien o servicio. La inflexibilidad de corto plazo asociada a la dotación inicial en capacidad instalada y la decisión de una firma de producir una unidad adicional de producto, los costos totales de la firma se incrementan dado que esta no puede sustituir factores de producción variables que puedan resultar más costosos por factores de capital más baratos.

2.

Características de las actividades comercialización de energía eléctrica.

de

La actividad de comercialización de energía eléctrica se caracteriza por desarrollarse en mercados de comercialización y se enmarca dentro de las tarifas de régimen de libertad vigilada.

Procedimiento: ARTÍCULO 3o. Estudios de factibilidad de la facturación conjunta. Para efectos de determinar si, de conformidad con lo establecido en el Artículo 4o. del Decreto 2668 de 1999, no existen razones técnicas insalvables para la facturación conjunta, las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible deberán exigir a las empresas solicitantes que con la solicitud de facturación conjunta, se aporte la siguiente información: - Estudio de rotación de cartera de la empresa solicitante; - Estudio de compatibilización de predios a facturar; - Información completa sobre el número de usuarios a facturar y detalle completo de los mecanismos o parámetros de determinación del consumo de conformidad con lo establecido en el Artículo 144 de la Ley 142 de 1994. Si del análisis de la información antes señalada se encuentra que se presenta cualquiera de las siguientes condiciones, se entenderá existen razones técnicas insalvables, las cuales deberán ser acreditadas ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por la empresa que recibió la solicitud:

- Se depuran los costos de comercialización presupuestos, dejándolos netos de riesgos, retornos de capital y márgenes de comercialización. - Se divide el universo de empresas en dos grupos, utilizando como criterio la mediana con relación a la escala (número de facturas). El modelo de “análisis envolvente de datos” se aplica para cada grupo. - La variable producto está relacionada con el costo de comercialización depurado de los comercializadores, utilizando como insumos variables tales como: Densidad, (Facturas/km de red), escala (Número de facturas), y nivel de productividad (planta de personal). - Una vez definidos el producto y los insumos, se establece una relación funcional entre los mismos que refleje la eficiencia relativa de cada comercializador. - Mediante el modelo de optimización se establecen los parámetros que ponderan, para cada comercializador el peso relativo de los insumos, obteniendo el nivel de producto eficiente para cada comercializador. - Sobre el costo de comercialización eficiente obtenido para cada comercializador, se establece un margen de 15% que cubre los riesgos de la actividad de comercialización como retorno del capital comprometido.

a) Que la rotación de cartera de la empresa solicitante sea

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SOLICITUD mayor que la de la empresa distribuidora-comercializadora o comercializadora de electricidad o gas combustible que recibió la solicitud; b) Que el número de usuarios de la empresa solicitante sea mayor que los atendidos y facturados por la empresa que recibió la solicitud. ARTÍCULO 4o. Contenido de las Facturas. Las empresas distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras de los servicios de electricidad y gas no podrán alterar el contenido mínimo de las facturas establecido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas para tales servicios. En todo caso, estas empresas deberán dar cumplimiento a las normas contenidas en los Artículos 14.9, 130, 144, 146 y Capítulo VI del Título VIII, en relación con todos los servicios que facturen. La cuenta de cobro correspondiente a los servicios de electricidad o de gas combustible deberá presentarse de manera separada de la cuenta de cobro correspondiente a la de los servicios de aseo y alcantarillado. En caso de ser necesario utilizar varias hojas para una misma factura por el cobro de estos servicios, las empresas podrán hacerlo. ARTÍCULO 5o. Las publicaciones de que trata el Artículo 95 de la Ley 508 de 1999, correspondientes a los servicios de aseo y alcantarillado estarán a cargo de las respectivas empresas prestadoras de estos servicios. ARTÍCULO 6o. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial.

RESPUESTA 3.

Análisis económico conjunta.

de

la

facturación

Dada la presencia de retornos marginales decrecientes en los factores variables, la adición de la actividad de facturación del servicio público de aseo puede resultar en uso ineficiente de la capacidad instalada y un aumento en los costos totales por la adición de nuevos factores variables. La facturación conjunta del servicio de aseo debe incluir las inversiones adicionales en factores de producción que ex post serán hundidos y valorados por el costo de oportunidad de los mismos.

4.

Conclusiones

• Existe normatividad que regula la materia y da cumplimiento a las políticas del gobierno. • Puede constituir un desincentivo para los usuarios en el pago de sus obligaciones e incrementar los niveles de cartera del servicio de energía eléctrica. • Un incremento en los niveles de cartera aumentará la prima de riesgo que se le reconoce a los comercializadores por cuenta de un factor que no puede gestionar y que no corresponde a la actividad. • Existe una oferta competitiva en el mercado de servicio de facturación. • La regulación puede afectar la transparencia en la facturación de los servicios e impedir que las mejoras en eficiencia que se han logrado el servicio de electricidad no se puedan percibir en el usuario. • Las empresas deben incorporar el valor del riesgo en su función de costos totales, en caso de introducir un nuevo servicio público en su factura de cobro.

Fuente: Cydep Ltda. a partir de información CRA.

3.5 Estudios sectoriales El servicio público de aseo en Colombia ha sido regulado de forma muy particular estableciendo estándares de eficiencia a los prestadores de este servicio y ha sido definido por la Ley 142 de 1994 como un servicio público domiciliario sujeto a los mismos principios regulatorios generales de cualquier servicio, incluyendo entre otros, la promoción de la competencia cuando esta sea de hecho posible y la generación de costos eficientes y economías de escala. Estas particularidades, que normalmente no se han establecido en otros países en donde este servicio es asumido por el Estado, generan que las referencias de información secundaria y fuentes de investigación más cercanas frente a este servicio y sus aspectos comerciales sean las que se han desarrollado localmente. Por lo anterior, se han recopilado diversos estudios sectoriales los cuales han explorado temas y aspectos comerciales para así conocer los antecedentes frente a estos temas.

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3.5.1 Análisis de comparativo de costos y tarifas del servicio de aseo Resoluciones CRA 151 de 2001 y CRA 351 y 352 de 2005 La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA realizó en junio de 2009 un análisis comparativo de los costos de referencia y tarifas aplicadas de las Resoluciones CRA 351 de 2005 y CRA 151 de 2001 con el objeto de captar los impactos regulatorios en la transición de las metodologías. El interés por este estudio es conocer qué aspectos relacionados con temas de comercialización en el servicio de aseo pudieron ser analizados, sabiendo que para el componente comercial no es posible una comparación de las metodologías dado que el Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor –CCS- fue incorporado en el 2005 por la Resolución CRA 351. Al respecto el documento aclara lo siguiente: “Es importante anotar que, al igual que en el análisis de los costos referencia, existen componentes del servicio de aseo, para los cuales no posible comparar las tarifas entre una metodología y otra, como es el caso la Tarifa de Facturación y Recaudo – TFR, la cual incorpora el Costo Comercialización por Suscriptor (CCS).”

de es de de

No obstante lo anterior, el documento avanza en los análisis de los componentes llegando a estimar el peso de cada componente al calcular la participación en la tarifa total del estrato 4 como se muestra en la siguiente tabla: Tabla 10

Participación de cada componente dentro de la tarifa total (estrato 4)

COMPONENTES Comercialización Barrido y Limpieza Disposición final Recolección y transporte Tramo Excedente

PROMEDIO RESOLUCIÓN CRA 151/01

PROMEDIO RESOLUCIÓN CRA 351/05

0% 16% 14%

21% 28% 23%

68%

25%

2%

2%

Fuente: CRA, 2009. Análisis de comparativo de costos y tarifas del servicio de aseo bajo las metodologías establecidas en las resoluciones CRA 151 de 2001 y CRA 351 y 352 de 2005

La CRA anota que con la implementación de las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005, los componentes del servicio tienen una participación más similar entre ellos, en comparación con la distribución observada para la metodología anterior. El documento de la CRA no presenta mayores desarrollos con respecto a actividades comerciales y del mismo se puede concluir que las metodologías no son comparables frente a los costos de referencia relacionados con la actividad comercial. Sin embargo al realizar la comparación de las metodologías tarifarias, cuando la regulación decidió incluir un costo de referencia específico para la comercialización del servicio de aseo, reconoció la necesidad de costear cada vez mejor las actividades relacionadas con la gestión Info. final CRA CCS

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comercial al interior de las empresas; si bien este componente tuvo un primer acercamiento en la resolución CRA 351 de 2005 a través del componente CCS, la regulación debe brindar con el paso del tiempo la posibilidad de costear cada vez mejor las actividades comerciales y exigir resultados eficientes a los prestadores frente a este componente. 3.5.2 Estudio Sectorial de Aseo 2006 – 2009 La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios publicó en noviembre de 2010 el último estudio sectorial del servicio público de aseo en el cual recopila análisis basados en la información que administra esta Entidad, principalmente la información reportada al SUI la cual ha tenido que ser depurada para el cálculo de las estadísticas. El estudio presenta algunos aspectos comerciales de los prestadores del servicio de aseo, principalmente aquellos relacionados con la aplicación de la resolución CRA 351 de 2005 como lo es el Costo de Comercialización por suscriptor CCS que ha sido reportado al SUI y después de realizar una depuración de los datos, se conformó una muestra de 104 prestadores del servicio de aseo a partir de los cuales se compara el costo máximo establecido en el artículo 9° de la resolución, el costo promedio reportado con facturación conjunta y el costo promedio reportado sin facturación conjunta (CCSAJ): Gráfica 2

Promedio costos de comercialización por característica de prestación (Pesos de Junio 2004)

Fuente: SSPD, 2010. Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009

La Superintendencia destaca la variación del costo para los prestadores que tienen la posibilidad de facturación conjunta, con una disminución por parte de los prestadores con referencia al costo techo de aproximadamente 3.3% y afirma que esta situación podría indicar que el costo de facturación reconocido en este esquema se aproxima al costo real de esta actividad o no existen incentivos para realizar disminuciones en el componente.

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El anterior planteamiento sugiere un ajuste en el techo establecido para el componente de comercialización o que el margen para los prestadores no resulta ser significativo. Sin embargo la metodología de costos y tarifas, al ser basada en precios techo, permite adoptar un techo máximo, hecho que no compromete el valor promedio de $628 de quienes poseen facturación conjunta. El estudio profundiza mostrando el Costo de Comercialización adoptado con el ajuste correspondiente CCSAJ ante la no posibilidad de facturar conjuntamente, el cual se encuentra un 24% por encima del techo sin ajustar y un 32% por encima del promedio de CCS. El mismo parámetro es graficado en función del tamaño del prestador: Gráfica 3

Costos por componente y grupos de empresa Res. CRA 351 y 352 /05 (Pesos de junio de 2004)

Fuente: SSPD, 2010.

Con los datos presentados por la Superintendencia no es posible establecer una relación del costo de comercialización con respecto al tamaño del prestador ante la dispersión que presenta esta variable en los diferentes rangos de usuarios de la gráfica anterior. Si bien al suponer que todos los costos de comercialización traen incorporado un ajuste por no facturar conjuntamente con otro servicio, sigue llamando la atención que en todos los rangos de usuarios su valor sin dicho ajuste podría estar muy cercano, o incluso por encima, del valor del CCS de $668 para 2004. Este hecho confirmaría que, sin importar el tamaño del prestador, el valor que suele adoptarse es muy cercano al techo y la tarifa a los suscriptores no tienda a disminuir con este componente. Otro aspecto comercial que se presenta en el estudio sectorial, es el relacionado con los resultados promedio del Indicador Financiero Agregado IFA derivado de la Resolución CRA 315 de 2005. Este indicador incluye el cálculo de la eficiencia de recaudo como uno de los parámetros para estimar el nivel de riesgo de cada uno de los prestadores de acueducto, alcantarillado y aseo. Los resultados publicados fueron los siguientes:

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Tabla 11

Resultados promedio IFA

Fuente: SSPD, 2010. Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009

La eficiencia en el recaudo (ERi) calculada a partir de lo establecido en la resolución CRA 315 de 2005, posee tres rangos en los cuales se puede ubicar: ERi ≥ 0.85, 0.85>ERi≥0.56 y ERi= 0.85, 0.85>ERi>=0.56 y ERi 80.000 Suscriptores

SUSCRIPTORES 948 72 16

Fuente: Cydep Ltda. a partir de información SUI

14.2.5 Atención al usuario El criterio de atención al usuario se asocia a cada prestador, relacionando el total de PQR radicadas a cada ESP contra el total del número de usuarios atendidos, sin importar qué tipo de respuesta fue dada al usuario ya que se asume que cada ESP debe poseer personal e instalaciones disponibles (Oficina de PQR y otros medios) para recibir cada petición, queja o reclamo. Por lo anterior, para cada ESP se calculó la siguiente relación: Ecuación 11

Atención al Usuario

La información se calculó teniendo en cuenta el reporte de PQR y usuarios con corte al año 2009 y combinando esta información con la de usuarios del año 2008, para los casos en que no hubieran datos reportados de 2009. El valor promedio del indicador para el total de la población (todos los grupos) fue de 3,2 PQR por cada 100 usuarios. Este indicador se calcula para cada ESP y se utilizará de manera combinada con el criterio 4 al interior de cada grupo para así seleccionar empresas en cada uno.

14.2.6 Proporción de la Cartera El criterio de proporción de la cartera se asocia con el peso relativo que cada ESP, que presta la actividad de comercialización, posee de la cartera (cuenta acumulativa) con respecto al valor total de sus activos. Este criterio no tiene en cuenta la edad de la cartera acumulada ni los castigos de la misma, dado que estas decisiones se realizan de manera 56

La Consultoría propuso subdividir los tres grupos de la siguiente forma: Pequeños: Menos de 2.500 suscriptores, medianos: entre 2.500 y 8.000 suscriptores y grandes: más de 8.000 suscriptores. Info. final CRA CCS

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particular e independiente en cada prestador de servicios públicos. Por lo anterior, se ha tomado la siguiente relación: Ecuación 12

Proporción de la cartera

El resultado promedio del indicador, en el total de la muestra, reflejó que el peso de la cuenta relacionada con la cartera derivada exclusivamente del servicio de aseo (140804) frente al total del activo (1), representa un peso de 29%. El uso de este criterio refleja las consecuencias de la gestión comercial en términos financieros.

14.2.7 Menor número de reportes pendientes al SUI Este criterio se deriva de conformidad a lo expresado por la Comisión de Regulación respecto a la recomendación de tener en cuenta como criterio, que la información comercial y financiera cargada al SUI, deberá ser actualizada por lo menos para los años 2003 a 2009. Por lo anterior, la Consultoría ha realizado una búsqueda de reportes que pudieran relacionar el grado de cumplimiento de las empresas, encontrado el reporte agregado de “estados de información”, con el cual se han ordenado las empresas de acuerdo con la cantidad de reportes pendientes que posean.

14.2.8 Procedimiento de selección Una vez establecidos los criterios de selección de empresas, así como los grupos o segmentos para su aplicación, el procedimiento al interior de cada grupo fue el siguiente: 1. Se ordenan, de mayor a menor, las ESP que poseen mayor representatividad y tamaño de mercado (Mayor número de usuarios). 2. En seguida, se ordenan y se escogen por mayor proporción de la cartera acumulada sobre el activo 3. Después, se ordenan y se escogen por mayor volumen de atención al usuario, es decir, por mayor número de PQR por usuario. 4. Finalmente, se ordenan, de menor a mayor, por la cantidad de reportes pendientes al SUI (promedio anual) que cada ESP posee entre el año 2003 a 2009. 5. Con los anteriores pasos, se combina esta información y se escogen las empresas cuyo puesto en la numeración de cada criterio haya sido menor, es decir, las que hayan sido clasificadas en los primeros lugares en cada criterio.

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De forma esquemática, y en consecuencia con lo planteado previamente, se supone que para cada criterio existe una variable y la combinación de ambos se le aplica a cada segmento o grupo, así: Figura 11

Criterios, Variables y Segmentos

Fuente: Cydep Ltda.

14.2.9 Grupos de empresas seleccionadas Se enviaron un total de 51 encuestas, las cuales son atendidas por un total de 46 prestadores, se recibieron finalmente 50 encuestas diligenciadas. En el anexo se presenta el listado de empresas escogidas por cada grupo.

14.2.10

Conformación de la base de datos de la encuesta

El método que se escogió para obtener la información por parte de las empresas consistió en la elaboración de una encuesta en formato Excel, remitida por medio electrónico (email) y por medio físico, la cual fue devuelta por los prestadores por correo electrónico. Teniendo en cuenta el tamaño mínimo de la muestra (30 empresas) solicitado por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, así como las características descritas en los pliegos de condiciones, como regiones geográficas, tamaño del mercado atendido, nivel de industrialización del área del prestador y analizando la información disponible en el SUI, que ha sido entregada por la CRA, se definieron y presentaron cinco criterios de selección para escoger las 50 empresas, optando siempre por variables que mantuvieran una fuerte relación con la actividad comercial de la prestación del servicio de aseo en Colombia. Info. final CRA CCS

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Una vez seleccionados los diferentes municipios la CRA procedió a su respectivo envío vía correo electrónico y físico. La encuesta se envió a una muestra de 46 empresas del servicio público de aseo que atienden 51 municipios del país en la mayoría de los departamentos de Colombia. Una vez enviada la solicitud con el respectivo formulario por parte de la CRA, la consultoría realizó un trabajo de verificación de recepción de la información encontrando dos posibles respuestas con sus respectivas acciones. La E.S.P NO confirma recepción de la información y desconoce el tema. Acciones: El funcionario de Cydep Ltda., se identifica Se solicita al responsable del área comercial de la empresa. Se informa detalladamente la solicitud. Se procede a reenviar el formulario al correo determinado por la E.S.P. Se establece un responsable del diligenciamiento del formulario Se fija un compromiso verbal para la fecha de entrega del formulario Se recuerdan las condiciones establecidas por la CRA para el envío de la información La E.S.P SI confirma recepción de la información. Acciones: El funcionario de Cydep Ltda., se identifica. Se informa detalladamente la solicitud. Se establece un responsable del diligenciamiento del formulario Se fija un compromiso verbal para la fecha de entrega del formulario Se recuerdan las condiciones establecidas por la CRA para el envío de la información El proceso de recepción de la información contenida en el formulario de encuesta debidamente diligenciado empieza en la última semana del año 2010, exactamente el día 28 de diciembre, cuando la empresa Servicios Integrales Efectivos E.S.P. devolvió la encuesta correspondiente a la ciudad de Florencia correctamente diligenciada. Las mayoría de las encuestas fueron recibidas en el lapso comprendido entre el 4 de enero y el 13 del mismo mes, por lo cual fue necesario ampliar el plazo inicial (31 de diciembre de 2010) hasta 13 de enero de 2010. El día 13 de enero de 2011 se recibieron los últimos formularios correspondientes a la empresa Proactiva de Servicios S.A., los cuales presentaron omisión de algunos campos de la información solicitada.

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La tabulación de la información fue realizada en orden de llegada el mismo día de su recepción, verificando los datos de identificación, que consisten en: código de identificación de la empresa, nombre de la empresa y municipio al cual corresponde. El procesamiento continuo de la información correspondiente a las condiciones de los municipios genero un archivo matriz con toda la información diligenciada por las E.S.P. Una vez obtenidos todos los formularios de encuesta diligenciados hasta el día 13 de enero de 2011 se obtuvo la información de 50 municipios que componen la muestra no depurada para el estudio de costo de actividades comerciales del servicio público de aseo. La única empresa cuya información no fue allegada a pesar de la gestión vía correo electrónico y vía telefónica fue la Empresa de servicios públicos domiciliarios de Honda. 14.2.11

Depuración de la muestra

Teniendo en cuenta el comportamiento de envío de los formularios de encuestas se establece que el 98% de las solicitudes para la realización de la muestra fue atendido, para un total de 50 encuestas tabuladas como se mencionó anteriormente. Posteriormente, una vez procesada la muestra estadísticamente se establece que la información de los municipios de Dosquebradas, Madrid y Garzón deben ser eliminados de la muestra ya que sus resultados se salen ampliamente de los rangos estadísticos de la misma. Por lo anterior la muestra definitiva motivo de análisis queda con 47 municipios (92%) que se relacionan a continuación. Tabla 43

Empresas del Grupo 1 que componen la muestra del estudio (Pequeñas) EMPRESA

1. Empresa de servicios públicos domiciliarios de Túquerres E.S.P. 2. Proactiva de servicios S.A. E.S.P. 3. Proactiva de servicios S.A. E.S.P. 4. Empresa de servicios públicos de Tame Caribabare E.S.P. 5. Empresas públicas Santa Fe de Antioquia S.A. E.S.P. 6. Empresa metropolitana de aseo de occidente S.A. E.S.P. 7. SESPA Santander S.A. E.S.P. 8. Proactiva de Servicios S.A. E.S.P. 9. Empresa de servicios públicos de Chaparral E.S.P. 10. Empresa de servicios públicos de acueducto alcantarillado y aseo del Líbano E.S.P. 11. Proactiva de servicios S.A. E.S.P.

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ID

CIUDAD

714 2682 2682 469 20579 2405 20524 2682 1780

Túquerres Ginebra Bugalagrande Tame Santafé de Antioquia Anserma Socorro Guacarí Chaparral

429 2682

Líbano La Unión

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Tabla 44

Empresas del Grupo 2 que componen la muestra del estudio (Medianas) EMPRESA

ID

Aseo Pradera S.A. E.S.P. Proactiva de Servicios S.A. E.S.P. Aseo El Cerrito S.A. E.S.P. Trash Busters S.A. E.S.P. Aseo Urbano de Los Patios S.A. E.S.P. Empresa Multipropósito de Calarcá S.A. E.S.P. Empresa de Servicios Públicos de Pitalito E.S.P. Interaseo de La Frontera S.A E.S.P Servicios Ambientales S.A. E.S.P. Interaseo S.A E.S.P Rio Aseo Total S.A. E.S.P. Bugueña de Aseo S.A. E.S.P. Servicios Integrales Efectivos S.A. E.S.P. Servigenerales Ciudad de Tunja S.A. E.S.P. Serviciudad E.S.P. Aseo Sincelejo Limpio S.A. E.S.P. Buenaventura Medio Ambiente S.A. E.S.P. Grupo de Aseo Municipal de Popayán Servigenerales Empresa de Servicios Públicos de Carácter Privado S.A. E.S.P. 31. Aseo Del Norte S.A. E.S.P.

2018 2682 1962 1873 3159 3247 1164 2911 3383 2044 1830 1868 3328 21785 730 2124 20286 856

Pradera Zarzal El Cerrito San Andrés Los Patios Calarcá Pitalito Maicao Girardot Riohacha Rionegro Buga Florencia Tunja Dos Quebradas Sincelejo Buenaventura Popayán

1845 2954

Montería Valledupar

12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30.

Tabla 45

CIUDAD

Empresas del Grupo 3 que componen la muestra del estudio (Grandes) EMPRESA

ID

Empresa Metropolitana de Aseo de Pasto S.A. E.S.P. Interaseo S.A E.S.P Aseo Internacional S.A. E.S.P. Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Promoambiental Caribe S.A. E.S.P Bioagricola del Llano S.A Empresa de Servicios Públicos Interaseo S.A E.S.P Empresa Metropolitana de Aseo S.A. E.S.P. Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A E.S.P Aseo Urbano S.A. E.S.P. ATESA de Occidente S.A E.S.P. Empresa Metropolitana de Aseo de Cali S.A E. S. P. Sociedad de acueducto, alcantarillado y aseo de Barranquilla S.A. E.S.P. 45. Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P. 46. Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. 47. Empresas Varias de Medellín E.S. P.

1876 2044 22715 20682 20593 806 2044 626 2372 2866 21670 22333

Pasto Santa Marta Soacha Cartagena Cartagena Villavicencio Ibagué Manizales Bucaramanga Cúcuta Pereira Cali

82 2614 3339 111

Barranquilla Bogotá Bogotá Medellín

32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44.

CIUDAD

La base de datos muestral, una vez realizada la depuración estadística, se conforma por 47 áreas de prestación, catalogadas como pequeñas (23%), medianas (43%) o grandes Info. final CRA CCS

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(34%) según la cantidad de suscriptores reportados en la encuesta, como se aprecia en la gráfica. Gráfica 75

Distribución de la muestra por tamaño de mercado

GRA, 16

PEQ, 11

MED, 20

Fuente: Cydep Ltda.

El total de usuarios que cubre la muestra corresponde a 3.873.716, cifra que representa 69% del total estimado de usuarios para el 2009 (5.646.465) según el último estudio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 57

57

SSPD, ESTUDIO SECTORIAL DE ASEO 2006-2009.Pág. 129, Tabla 30 "comportamiento suscriptores servicio aseo (Total y por estrato) Info. final CRA CCS

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15 ANEXO 3 - MÉTODOS DE ESTIMACIÓN DE EFICIENCIA MÉTODOS DE REGULACIÓN POR COMPARACIÓN 15.1 Análisis de Regresión ¿Qué es el análisis de regresión? Para realizar el análisis de regresión y utilizarlo como método para analizar el comportamiento de la eficiencia en los costos es necesario describir el fundamento de dicho análisis, el cual se basa en el modelo de regresión lineal. El modelo de regresión lineal, conocido también como el modelo de Gauss, modelo clásico o modelo estándar de regresión lineal ha sido el cimiento de la mayor parte de la teoría econométrica. Con este modelo se busca establecer la existencia de una relación entre una variable dependiente Y y una variable independiente X mediante la Ecuación No. 3). Este modelo de regresión lineal simple puede extenderse a modelo de regresión múltiple cuando se consideran varias variables independientes. Ecuación 13

Modelo de Regresión Lineal

En donde, es la variable dependiente es un parámetro fijo que muestra un efecto constante de la variable Y . Se conoce como el intercepto del modelo es un parámetro fijo que indica el efecto de la variable explicativa. Se conoce como el coeficiente de regresión o pendiente del modelo es la variable explicativa es el término de perturbación o de error y es una variable aleatoria (estocástica) El modelo de regresión lineal posee supuestos en su construcción, a partir de los cuales surgen sus ventajas y desventajas en la aplicación y en la comparación con otros métodos que se puedan utilizar en el análisis de eficiencia. Dichos supuestos se presentan a continuación: 1. El modelo regresión es lineal en los parámetros y es un supuesto que se mantiene para el desarrollo del análisis de regresión lineal. También se debe aclarar que la variable dependiente Y el regresor X pueden ser no lineales en sí mismos. 2. Los valores de X son fijos en muestreo repetido. Esto significa que los valores que toma el regresor X son considerados fijos en muestreo repetido y por lo tanto X se supone no estocástica.

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Este supuesto implica que el análisis de regresión es un análisis de regresión condicional, es decir, condicionado a los valores dados del regresor X. 3. El valor medio de la perturbación es igual a cero. Dado un valor de X, la media o valor esperado del término aleatorio de perturbación es cero. 4. Homocedasticidad o igual varianza de . Esto es, una vez se tiene el valor de X, la varianza de es la misma para todas las observaciones de esta variable. 5. No existe autocorrelación entre las perturbaciones. Dados dos valores cualquiera de X, Xi y Xj (i≠j), la correlación entre dos ui y uj cualquiera es cero. 6. El número de observaciones debe ser mayor al número de parámetros por estimar. 7. Variabilidad en los valores de X. No todos lo valores de X en una muestra dada deben ser iguales. 8. El modelo de regresión debe estar correctamente especificado. Esto significa que el modelo que se use para verificar una teoría económica debe servir para explicar el fenómeno de interés. 9. No existe multicolinealidad perfecta, es decir, no hay relaciones perfectamente lineales entre las variables explicativas, en el caso de la regresión múltiple. Teniendo en cuenta los supuestos anteriores, los estimativos de mínimos cuadrados poseen propiedades ideales u óptimas, las que se resumen en el teorema de Gauss Markov. Para comprender este teorema es necesario tener en cuenta la propiedad por la cual un estimador se considera el mejor estimador lineal insesgado (MELI) si: 1. Es lineal, es decir, una función lineal de una variable aleatoria tal como la variable dependiente Y en el modelo de regresión 2. Es insesgado, o sea, su valor promedio o esperado es igual al valor verdadero del parámetro que se desea estimar. 3. Tiene varianza mínima entre la clase de todos los estimadores lineales insesgados, es decir es un estimador eficiente. Estos supuestos condicionan que se cumpla el teorema de Gauss Markov, que no es otra cosa que dados estos supuestos del modelo clásico de regresión lineal, los estimadores de mínimos cuadrados, en la clase de estimadores insesgados, tienen varianza mínima; o sea, que son MELI. Para e uso apropiado del modelo de regresión lineal se debe previamente analizar la bondad del ajuste a un conjunto de datos, es decir, qué tan “bien” se ajusta la recta o la curva de regresión a los datos. Esta medición de ajuste, puede ser realizada por medio del coeficiente determinación R2 el cual indica el porcentaje de variabilidad de la variable respuesta Y explicado por las variables independientes. En el caso de una regresión lineal simple, este coeficiente es igual a r 2 , siendo r el coeficiente de correlación entre Y Info. final CRA CCS

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y X, el cual representa una medida de asociación lineal entre dos variables y cuyo valor oscila entre -1 y 1.

15.2 Análisis Envolvente de Datos ¿Qué es Análisis Envolvente de Datos? El análisis de frontera eficiencia (DEA) es una técnica de programación matemática que permite la construcción de una curva o superficie envolvente, frontera eficiente o función de producción empírica, a partir de los datos disponibles del conjunto de datos disponibles del conjunto de unidades objeto del estudio. Este modelo permite establecer que las unidades que incluye la envolvente sean clasificadas como unidades eficientes y aquellas que no lo son sean consideradas unidades ineficientes. DEA permite la evaluación de eficiencia relativa de cada una de las unidades. El análisis envolvente de datos es un proceso no paramétrico y determinístico, realizado por medio de la programación matemática. Los modelos DEA se pueden diferenciar por la naturaleza de la medida de eficiencia, así como la orientación del modelo para calcularla, la tipología de los datos y sus rendimientos a escala que caracterizan la frontera eficiente. El primer modelo de referencia de DEA, es el modelo denominado DEA-CCR58 el cual proporciona medidas radiales, Input u Output orientadas mediante un supuesto de convexidad, es decir, descarta el supuesto de rendimientos constantes a escala. Este modelo, puede expresarse de tres maneras a saber; fraccional (cociente), multiplicativa y envolvente, ésta última la forma más usada en el análisis de estudios empíricos. La metodología DEA presenta una serie de fortalezas que la han convertido en una técnica de uso generalizado. Se destacan siguientes características en esta metodología: 1. Valoración de cada una de las unidades mediante una única puntuación de eficiencia (relativa) 2. Al proyectar cada unidad ineficiente sobre la envolvente eficiente se destacará áreas de mejora para cada una de las unidades 3. Como DEA es un procedimiento determinístico, no es necesario especificar modelos estadísticos y hacer inferencias basadas en el análisis de residuos y coeficientes de los parámetros 4. Existe la posibilidad de ajustarse a variables exógenas e incorporar variables categóricas 5. Permite manejar situaciones de múltiples Inputs y Outputs expresados en distintas unidades de medida 6. Es una técnica no paramétrica y por lo tanto no supone ninguna forma funcional de la relación entre Inputs y Outputs 58

CCR Charnes, Cooper y Rhodes en 1978.

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7. No supone una distribución de la ineficiencia 8. Determina la frontera de manera práctica e identifica las Unidades ineficientes de tal forma que cada una de ellas es compradas con una unidad eficiente o combinación de unidades eficientes 9. Facilita la identificación de las fuentes y cantidad de ineficiencia y permite establecer un plan de eficiencia para una Unidad ineficiente 10. Optimiza la medida de eficiencia de cada unidad en relación con las otras unidades 11. Al evaluar la eficiencia relativa de una unidad específica, considera las condiciones más favorables; los pesos de los Inputs y Outputs serán diferentes entre distintas unidades evaluadas; esta flexibilidad en la elección de los pesos es tanto una fortaleza como una debilidad de la técnica. La fortaleza se presenta cuando una unidad resulta ser ineficiente aún incluso cuando se han incorporado los pesos más favorables en su medida de eficiencia, entonces el argumento de que los pesos asignados no son apropiados no es justificable. La debilidad aparece cuando se tiene que la elección no juiciosa de pesos puede permitir calificar como eficiente a una Unidad, aunque esto tenga más que ver con la elección de pesos que con cualquier eficiencia inherente. 12. Una de las mayores críticas es que se trata de una aproximación determinística y no tiene en cuenta influencias sobre el proceso productivo de carácter aleatorio e imposibles de controlar 13. La precisión de los resultados alcanzados (puntuaciones de eficiencia relativa) de penderá de la exactitud; si la incertidumbre está presente, los resultados pueden ser erróneos y conducir a que una Unidad aparezca, falsamente, como eficiente, es decir, la frontera puede cambiar de forma o posición y por lo tanto puede mostrar Unidades ineficientes cuando realmente no lo son. 14. DEA es sensible a la existencia de observaciones extremas y toda desviación respecto de la frontera es tratada como ineficiencia, lo que puede derivar en una sobreestimación de la misma 15. DEA proporciona medidas de eficiencia relativa, es decir, qué tan bien está haciendo las cosas una Unidad en comparación con su conjunto de referencia; sin embargo, DEA no ofrece una medida de eficiencia absoluta, es decir, no compara la Unidad con un máximo teórico.

El modelo DEA en forma fraccional En este modelo, la eficiencia técnica (relativa) de cada una de las unidades se define como el cociente entre la suma ponderada de los Outputs ( ) y la suma ponderada de los Inputs ( ). El modelo input orientado expresado en forma fraccional es el siguiente:

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Ecuación 14

Modelo DEA en forma Fraccional

𝑀𝑎𝑥𝑢,𝑣 ℎ0 =

𝑠 𝑟=1 𝑢𝑟 𝑚 𝑟=1 𝑣𝑟

𝑦𝑟0 𝑥𝑖0

Sujeto a: 𝑠 𝑟=1 𝑢𝑟 𝑚 𝑟=1 𝑣𝑖

𝑦𝑟𝑗 ≤ 1, 𝑥𝑖𝑗

𝑗 = 1,2, … , 𝑛

𝑢𝑟 , 𝑣𝑖 ≥ 0 En donde se consideran las siguientes variables: 1. Hay n Unidades (j=1,2,…,n), cada una de ellas utiliza los mismos Inputs (en diferentes cantidades) para obtener los mismos Outputs (en diferentes cantidades) 2. Xij (Xij≥0) representa las cantidades de Input i (i=1,2,…,m) consumidos por la jesima Unidad 3. Xi0 representa la cantidad de input i consumido por la Unidad que es evaluada, Unidad0. 4. Yrj (Yrj≥0) representa las cantidades observadas de Output r (r=1,2,…,s) producidos por la j-ésima Unidad 5. Yr0 representa la cantidad de Output obtenido por la Unidad que es evaluada, Unidad0. 6. ur (r=1,2,…,s) y vi (i=1,2,…,m) representan los pesos (o multiplicadores) de los Outputs e Inputs respectivamente El modelo descrito pretende obtener el conjunto óptimo de pesos o multiplicadores ur y vi que maximicen la eficiencia relativa, h0, de la Unidad0 definida como el cociente entre la suma ponderada de Outputs y la suma ponderada de Inputs, sujeto a la restricción que ninguna unidad pueda tener una puntuación de eficiencia mayor a uno. En caso de que la solución óptima sea h0=1 significa que la Unidad que está siendo evaluada es eficiente con relación a las otras unidades. Si h0≤1, significará que la Unidad será ineficiente. En el caso en que las Unidades que con los mismos pesos asignados ur y vi, que están siendo evaluadas y resulten ser eficientes, se denominan peer o pares. Estos pares constituyen el denominado conjunto de referencia para la mejora de la Unidad Ineficiente. El modelo de forma fraccional como ha sido expresado hasta el momento, fue modificado el año de 1979 sustituyendo la condición de No-negatividad (ur, vi≥0) por una condición de positividad restrictiva (ur, vi≥ξ), en donde ξ es un número infinitésimo. Este cambio se realizó con el propósito de evitar que una Unidad, pese a presente h0=1 sea incorrectamente caracterizada como eficiente al obtener en la solución óptima algún peso ur, y/o vi el valor de cero, generando de esta manera el correspondiente Input / Output

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obviado en la determinación de la eficiencia. En consecuencia con lo anterior, el modelo fraccional se expresa de la siguiente manera: Ecuación 15

Modelo DEA en Forma Fraccional 2da. Versión

𝑀𝑎𝑥𝑢,𝑣 ℎ0 =

𝑠 𝑟=1 𝑢𝑟 𝑚 𝑟=1 𝑣𝑟

𝑦𝑟0 𝑥𝑖0

SUJETO A: 𝑠 𝑟=1 𝑢𝑟 𝑚 𝑟=1 𝑣𝑖

𝑦𝑟𝑗 ≤ 1, 𝑥𝑖𝑗

𝑗 = 1,2, … , 𝑛

𝑢𝑟 ,𝑣𝑖 ≥ 𝜉 En la anterior forma fraccional, debe tenerse en cuenta que los pesos óptimos ur y vi diferirán de una Unidad a otra dado que el modelo debe ser resuelto para cada una de las n Unidades, cada una de las cuales busca a su vez, los mejores pesos que maximicen su eficiencia. Finalmente, el inconveniente que plantea el modelo fraccional, es que genera un número infinito de soluciones óptimas; si (ur*,vi*) es óptimo, entonces (βur*,βvi*) también es óptimo para β≥0.

El modelo DEA en forma multiplicativa El modelo DEA mostrado en la Ecuación 15 Modelo DEA en Forma Fraccional 2da. Versión- puede ser linealizado siguiendo la transformación lineal de Charnes y Cooper (1962), la cual selecciona la solución (μ, δ) para que se cumpla lo siguiente: Ecuación 16

Condición para DEA en forma multiplicativa 𝑚

𝛿𝑖 𝑥𝑖0 = 1 𝑖=1

Al realizar el cambio de variable descrito, se tiene lo siguiente:

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Ecuación 17

Cambio de variables para Modelo DEA en forma Multiplicativa 𝑚

𝛿𝑖 𝑥𝑖0 = 1 𝑖=1

𝜇𝑟 = 𝑡 ∗ 𝑢𝑟 𝛿𝑖 = 𝑡 ∗ 𝑣𝑖 1

𝑡=

𝑚 𝑖=1 𝑣𝑖 𝑋𝑖0

Para todo t>0. La anterior ecuación al sustituirse en la Ecuación 16 Condición para DEA en forma multiplicativa- se puede reescribir de la siguiente manera: Ecuación 18

Modelo DEA en forma Multiplicativa 𝑠

𝑀𝑎𝑥𝑢,𝑣 = 𝑤0 =

𝜇𝑟 𝑦𝑟0 𝑟=1

Sujeto a: 𝑚

𝛿𝑖 𝑥𝑖0 = 1 𝑖=1 𝑠 𝑟=1 𝜇𝑟

𝑦𝑟𝑗 −

𝑚 𝑟=1 𝛿𝑖

𝑥𝑖𝑗 ≤ 0 para 𝑗 = 1,2, … , 𝑛

𝑢𝑟 , 𝑣𝑖 ≥ 𝜉

En el anterior modelo existe una restricción de normalización la cual consiste en normalizar el Input de tal manera que:

La solución a la Ecuación 18 Modelo DEA en forma Multiplicativa- que deber ser resuelto para cada una de las Unidades consideradas, determinará los valores óptimos de los pesos μr y δi, esto es, μr* y δi*. Debe tenerse en cuenta que cualquier múltiplo de estos valores óptimos será óptimo en el modelo de la Ecuación 15 Modelo DEA en Forma Fraccional 2da. Versión-. El Modelo DEA, puede presentarse en forma matricial como se muestra a continuación:

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Ecuación 19

Modelo DEA en forma Multiplicativa (Matricial)

𝑀𝑎𝑥𝑢,𝑣 = 𝑤0 = 𝜇𝑡 𝑦0 Sujeto a: 𝛿 𝑡 𝑥0 = 1 𝜇𝑡 Y-δtX≤0 𝜇𝑡 , 𝛿 𝑡 ≥ 𝐼𝜀

Donde: 1. Y es una matriz de Outputs de orden (sxn).

2. Y0 representa el vector Output de la unidad que está siendo evaluada 3. X es un matriz de Inputs de orden mxn

4. X0 representa el vector de inputs de la unidad que está siendo evaluada 5. μ es el vector sx1 de pesos Outputs y δ es el vector mx1 de pesos inputs La unidad0 será calificada de eficiente si w0*=1 y si existe al menos un óptimo (μ*, δ*) con μ*> 0 y δ* > 0. Si la Unidad presenta para los valores (μ*, δ*) una puntuación de eficiencia w0*