PO(KONAĆ)

BIEDĘ

Z dr Kariną Jędrzejowską, adiunktem w Zakładzie Ekonomii Politycznej Stosunków Międzynarodowych UW, o tym, jak wygląda problem ubóstwa na świecie, jakie środki są podejmowane, by z nim walczyć, i które z nich okazują się skuteczne, rozmawia Michał Bielecki | Michał Bielecki talks to Karina Jędrzejowska PhD, Assistant Professor in the Section of International Relations Political Economy at the University of Warsaw, about poverty issues around the world, current approaches to coping with these problems, and the resulting changes.

108

ERADICATING POVERTY 109

CR Navigator: W jaki sposób badamy problem ubóstwa w perspektywie międzynarodowej? Karina Jdrzejowska: Funkcjonuj dwa podstawowe podejcia. Podejcie, które mówi o ubóstwie absolutnym i ubóstwie wzgldnym czy te relatywnym. W przypadku tego pierwszego mówimy o sytuacji, kiedy podstawowe potrzeby yciowe nie s zaspokojone – ludzie walcz o przetrwanie majc problemy z dostpem do ywnoci, do wody, nie majc zapewnionych podstawowych warunków mieszkaniowych. Z drugiej strony mamy pojcie ubóstwa wzgldnego, czyli sytuacji, w której nie mamy wystarczajcych dochodów, aby czu si swobodnie w danym spoeczestwie. Dochody zabezpieczaj nasze podstawowe potrzeby, ale funkcjonujemy w sposób ograniczony. CR Navigator: Jakich wskaźników używamy do wyznaczania ubóstwa absolutnego i względnego? Karina Jdrzejowska: Pierwszym podstawowym narzdziem stosowanym przy pomiarze ubóstwa jest wyznaczanie linii ubóstwa, zazwyczaj w ujciu dochodowym. Czasem nie s to dochody z pracy, tylko rodki, którymi si dysponuje, odpowiadajce dochodowi, np. poywienie o danej wartoci uzyskane z wasnej farmy. W pastwach najbiedniejszych, w których nie da si wyliczy dochodu, stosuje si take lini ubóstwa opart na spoyciu kalorii, np. czy mamy zapewnione przykadowe 2 tys. kalorii czy nie. Tu znów mog by rónice, bo inaczej wyglda zapotrzebowanie kaloryczne osoby pracujcej fizycznie, kobiety, mczyzny, dziecka itd. W jednym pastwie linii ubóstwa jest zwykle wiele. Zazwyczaj mamy podzia na obszary miejskie i wiejskie. Czasami najbardziej rozwinity region ma zupenie inne wska niki ni pozostae. Zazwyczaj rozrónia si take linie, które wskazuj ubóstwo absolutne i ubóstwo wzgldne. Ubóstwo absolutne jest liczone na podstawie ceny koszyka produktów niezbdnych do przeycia jednego dnia. Z kolei ubóstwo wzgldne moe by wyznaczane w róny sposób. Niektóre pastwa wyznaczaj je na podstawie odsetka redniego miesicznego wynagrodzenia, czsto liczonego na podstawie mediany dochodów. Zdarzaj si równie linie czysto subiektywne, oparte na pytaniu, czy dane spoeczestwo czuje si szczliwe, czy dotyka je wykluczenie, czy badane osoby czuj si ubogie i czego im brakuje. Oczywicie s próby ustandaryzowania miernika ubóstwa absolutnego. Jedn z nich jest promowana midzy innymi przez Program Narodów Zjednoczonych do spraw Rozwoju (UNDP) linia 1,25 $ dziennie. Ta linia ma tak naprawd zastosowanie tylko dla pastw o najniszym puapie dochodów. Liczba osób, których dochód wynosi mniej ni 1,25 $ dziennie (w parytecie siy nabywczej i w cenach z 2005 r.), wynosi mniej wicej midzy 1 mld a 1 mld 200 tys. osób.

CR Navigator: What methods are used to investigate poverty on the global scale? Karina Jdrzejowska: There are two main approaches to measure poverty. One measures ‘absolute’ poverty rates, whereas the other refers to the issue of ‘relative’ poverty. Absolute poverty occurs when the most basic needs are not satisfied, and people struggle to survive on limited food and water resources, or poor housing. Relative poverty, on the other hand, is associated with the situation when one’s income is too low to feel comfortable within a particular society. Money can be provided only to satisfy their basic needs, but their access to other spheres of social life is limited. CR Navigator: What are the indicators of absolute and relative poverty? Karina Jdrzejowska: The very basic method applied to evaluate poverty is usually to set up a poverty line based on the level of income. Sometimes this doesn’t mean income as such, but the available resources equivalent to income, for example availability of food of a given value produced by farmers. In the most impoverished countries where income per capita is impossible to calculate accurately, the poverty line is sometimes based on calorie intake, for example being able to consume 2,000 calories a day. And here disparities occur too, since the calorific needs of manual workers, women, men and children are not the same. Each country can feature a variety of poverty lines. The usual division is into rural areas and cities. Sometimes a country’s best developed region can have entirely different indicators compared to other regions. Usually, poverty lines determine both absolute and relative poverty. Absolute poverty is calculated based on the products an individual needs to consume in one day. Relative poverty, on the other hand, can be evaluated using a variety of different methods. Some countries determine the indicator in relation to the average monthly pay, usually taking into account the median income. Purely subjective lines may also be set according to the perceived happiness, exclusion or poverty. Of course, some researchers attempt to standardise absolute poverty measurements. One such method is the use of the 1.25 dollar per day as poverty threshold. This approach was popularized by by the United Nations Development Programme (UNDP). In fact, this amount is only applied to the low-income countries. The number of people whose income is less than 1.25 dollar a day (based on the purchasing power parity and 2005 prices) is about 1 to 1.2 billion people. CR Navigator: How is extreme poverty concentrated geographically? Where do the poor live?

110

CR Navigator: Jaki jest geograficzny rozkład najuboższych? Gdzie żyją? Karina Jdrzejowska: Zdecydowana wikszo na obszarze Afryki Subsaharyjskiej, wyjwszy RPA. Drugim takim ogniskiem biedy s Azja Poudniowa oraz kilka pojedynczych ognisk w Azji centralnej, w szczególnoci Kirgistan i Tadykistan. W Ameryce aciskiej tak naprawd jest to jedynie Haiti. Naley jeszcze wspomnie o kilku pastwach wyspiarskich na Pacyfiku. CR Navigator: Jakie są cele społeczności międzynarodowej w zakresie ograniczania zjawiska skrajnego ubóstwa? Karina Jdrzejowska: Sformuowanie, jakie byo przyjte w Milenijnych Celach Rozwoju, to zmniejszenie o poow odsetka osób skrajnie ubogich. Przyjt miar by wanie dolar dziennie. Mamy tu jednak dwa haczyki. Cele Milenijne byy przyjte przez ONZ w 2000 r., z zaoeniem realizacji do 2015 r. Ale wska niki w nich zawarte s liczone od 1990 r., czyli postawione cele maj by zrealizowane nie na przestrzeni 15 lat, ale wierci wieku. Drug kwesti jest to, e w Celach Milenijnych jest mowa o zmniejszeniu odsetka, a nie zmniejszeniu liczby w ujciu absolutnym. I tu jeli patrzymy na cel redukcji ubóstwa w ujciu globalnym – wedug ostatniego raportu zosta on ju osignity. Jeeli popatrzymy na t kwesti w ujciu regionalnym, to tak naprawd postp i szanse na realizacj Celów Milenijnych zawdziczamy tylko jednemu regionowi, którym jest Azja Wschodnia, a dokadniej Chinom, którym udao si wydoby od 1990 r. spod granicy ubóstwa, mierzonej przysowiowym dolarem dziennie, midzy 400 a 500 mln osób. Gdyby nie Chiny, nie byoby szans na realizacj tego Celu Milenijnego. Tak wic zasadniczo Azja Wschodnia nie wyglda le i w ogóle Azja wygldaaby dobrze, gdyby np. nie Indie. Przenoszc si do Afryki Subsaharyjskiej – nie do, e nie bdzie tam zrealizowana redukcja odsetka ubogich, to jeszcze faktyczna ilo osób ubogich wzrasta ze wzgldu na bardzo duy przyrost naturalny.

Karina Jdrzejowska: The majority of the poor live in Sub-Saharan Africa, excluding South Africa. Other poverty hotbeds are to be found in South Asia and a few regions in Central Asia, especially Kyrgyzstan and Tajikistan. In Latin America only Haiti actually falls into this category. We should also include a few states in the Pacific. CR Navigator: What are the objectives of the international community in eradicating extreme poverty? Karina Jdrzejowska: One of the Millennium Development Goals was to halve extreme poverty rates. The benchmark level was one dollar a day. However, there was a catch. The UN adopted theMillennium Development Goals in 2000, with a deadline of 2015. Their underlying indicators, however, date back to 1990, which means that 25 rather than 15 years was scheduled to achieve that goal. Another important issue is the fact that the Millennium Development Goals entail reduction in proportion, as opposed to an absolute number. When you look at the reduction rates globally, the most recent report shows that we have almost achieved the intended result. But if we examine more closely what has been happening in all the regions worldwide, however, it becomes clear that the progress made in achieving the Millennium Development Goals has only been possible thanks to one region – East Asia, or China to be more precise. Since 1990, the country has reduced the number of people living under the one dollar a day poverty line by about 400–500 million people. If it hadn’t been for China, this goal would not have been achieved. So generally speaking, the situation in East Asia doesn’t look bad, and Asia as a whole would score quite well if you excluded, for example, India. Returning to the SubSaharan Africa, poverty rates have not been significantly reduced and, moreover, the numbers of poor people are actually likely to rise given the high birth rate.

CR Navigator: How is the international community trying to eradicate poverty? CR Navigator: W jaki sposób społeczność międzynaroKarina Jdrzejowska: Contrary to the popular view, the UN is not the leader in dealing with this issue. There are some dowa walczy z biedą? Karina Jdrzejowska: Wbrew obiegowej opinii to UN agencies, such as the UNDP or UNCTAD, which, no doubt, nie Narody Zjednoczone s gównym liderem dziaa play a really important role. Nevertheless, it’s the Organisation

111

w tym zakresie. Cho oczywicie poszczególne agendy, jak chociaby wspomniany ju UNDP czy UNCTAD, maj due znaczenie. To jednak Organizacja Wspópracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) jest wraz z Development Assistance Commitee (oryginalnym pomysodawc Celów Milenijnych) najbardziej aktywnym podmiotem na rzecz ograniczania wiatowego ubóstwa. Dochodzimy tu do bardzo kontrowersyjnej sprawy, jak jest pomoc rozwojowa. Jeszcze w latach 90. przyjmowano, e do potrzebujcych trafia faktycznie mniej ni jedna trzecia kadego dolara przekazywanego w ramach pomocy rozwojowej. Po 2000 r., po Deklaracji z Monterrey i Deklaracji Paryskiej z 2005 r., które dotyczyy porednio efektywnoci pomocy rozwojowej, jest w tej kwestii ju duo lepiej. Oficjalni donatorzy, czyli chociaby pastwa UE czy Unia jako Unia, s coraz bardziej zaangaowani lokalnie w krajach odbierajcych pomoc. Obecnie pomocy towarzysz wzajemne negocjacje. Nazywamy to Strategi Redukcji Ubóstwa (Poverty Reduction Strategi Paper) – taki dokument jest negocjowany za kadym razem z krajem-biorc pomocy rozwojowej. Nie mówimy zatem ju wtedy o pomocy rozwojowej, tylko o „wspópracy na rzecz rozwoju”, zakadajcej, e kraje rozwijajce si lepiej wiedz, jak mog wykorzysta rodki, i same okrelaj cele, na jakie pomoc zostanie przyznana. Druga z tendencji polega na coraz czstszym wchodzeniu, gównie donatorów z obszarów Unii Europejskiej, w blisz wspóprac z lokalnymi NGO-sami. Rezultatem tej wspópracy jest poprawa koordynacji dziaa w zakresie pomocy rozwojowej. Eliminowane s sytuacje, kiedy w dwóch ssiednich wioskach dwie róne agencje buduj szkoy, a na drugim kracu danego kraju nikt si w to nie angauje. Naley jednak zaznaczy, e nawet w skali wiata, gro wysików na rzecz eliminacji ubóstwa ley nie po stronie spoecznoci midzynarodowej i pastw rozwinitych, ale po stronie pastw rozwijajcych si.

for Economic Cooperation and Development (OECD) that, along with the Development Assistance Committee (the initiator of the Millennium Development Goals), are the most active in containing global poverty. Here we are faced with the controversial issue of development aid. Even during the 1990s it was assumed that in practice less than a third of every dollar granted went to those in need. Following the 2000 Monterrey Declaration and the 2005 Paris Declaration, which indirectly referred to the effectiveness of development aid, the situation has significantly improved. The official donors, i.e. EU Member States or the EU as such, are becoming increasingly engaged in the beneficiary countries. Currently this support is accompanied by bilateral negotiations between donors and beneficiaries. The result of such negotiations should be the Poverty Reduction Strategy Paper, a document that is subject to individual arrangements with each beneficiary. Therefore it is no longer development aid, but “cooperation for development”, based on the belief that developing countries are better aware of how they can use these resources and how they should be distributed. There is also a growing tendency among donor institutions from the EU to engage in closer cooperation with local NGOs. Consequently, this helps to manage the development aid programmes more effectively. For example, there are now fewer situations when two different companies build schools in two neighbouring villages, while another part of the country remains completely neglected. It’s worth noting, however, that even on the global scale developing countries are making an enormous effort to eradicate poverty when compared to the international community or developed countries.

CR Navigator: Are developing countries able to solve their own problems and reduce poverty in an effective way? Karina Jdrzejowska: The key obstacle in fighting poverty in developing countries is insufficient income, CR Navigator: Państwa rozwijające się są w stanie which results in a drastic limitation of resources available to reduce poverty and deal with social exclusion. The 48 least same sobie pomóc i skutecznie walczyć z ubóstwem? Karina Jdrzejowska: Gówn barier w walce developed countries today (around 30 of which are in Africa) z ubóstwem jest niedostateczny dochód tych pastw, are unable to effectively address these issues without external który powoduje, e rodki na redukcj ubóstwa i walk development aid. Furthermore, these countries are unable to z wykluczeniem spoecznym s ograniczone. Grupa pastw implement this aid given their overall institutional weakness. najmniej rozwinitych, których obecnie jest czterdzieci Let’s move on to the more developed countries. Since osiem (i z których okoo trzydziestu stanowi pastwa the late 1990s, social aid programmes known as Conditional

112

GRUPA PAŃSTW NAJMNIEJ ROZWINIĘTYCH, KTÓRYCH OBECNIE JEST CZTERDZIEŚCI OSIEM, JEST W STANIE ZROBIĆ NIEWIELE BEZ POMOCY ROZWOJOWEJ Z ZEWNĄTRZ/THE 48 LEAST DEVELOPED COUNTRIES TODAY ARE UNABLE TO EFFECTIVELY ADDRESS THESE ISSUES WITHOUT EXTERNAL DEVELOPMENT AID afrykaskie), jest w stanie zrobi niewiele bez pomocy rozwojowej z zewntrz. Walce z ubóstwem nie s w stanie sprosta równie sabe instytucje pastw rozwijajcych si. Przechodzc do pastw bardziej zasobnych, trendem, który obserwujemy w pastwach Ameryki Poudniowej od pó nych lat 90., s programy tzw. warunkowych transferów kapitau (CCT, Conditional Cash Transfers). Najbardziej znanym programem tego typu jest Bolsa Familia. rodki s w nim przyznawane po spenieniu pewnych warunków. Beneficjenci takich programów mog w nich pozosta tak dugo, jak dugo stosuj si do okrelonych zasad. W przypadku Brazylii gównym problemem bya kwestia pracy dzieci, w tym midzy innymi kwestia modocianych gangów. Pomys, wywodzcy si jeszcze od poprzedniego prezydenta Henrique Cardoso, polega na tym, eby skierowa wysiki na najmodszych i zyska gwarancj, e pomoc zostanie do nich skierowana. W ramach warunków pomocy zdecydowano si monitorowa dwa parametry – zdrowie dzieci i ich obecno na zajciach w szkole. W momencie, w którym dziecko przestaje spenia warunki, rodzina zostaje od programu odcita. Dodatkowo mamy tu jeszcze walk ze statusem macho w Ameryce aciskiej, bo bezporednimi odbiorcami s matki – to kobieta moe pobra fundusze. Mamy take walk z wykluczeniem finansowym – eby dosta pienidze, trzeba z pomoc karty skorzysta z maszyny podobnej do bankomatu. Do tego dochodzi równie walka z korupcj, bo pobory rodków pomocowych s jawne w przypadku kadej z rodzin. Przyjmuje si, e w przypadku Brazylii liczba osób skrajnie ubogich od lat mniej wicej 2001–2003, kiedy pojawiy si na szersz skal podobne programy, w tym osawiona Bolsa Familia, zmniejszya si rednio o poow zarówno w ujciu absolutnym, jak i wzgldnym, co jest naprawd dobrym wynikiem. Obecnie, podobne programy s promowane w niektórych pastwach afrykaskich, pojedynczych stanach Indii oraz w pastwach Ameryki aciskiej, z pomoc agencji midzynarodowych. Bank wiatowy próbuje promowa tego rodzaju programy w ramach udzielanych kredytów. W skali wiata jest to w tej chwili ok. 30 programów, z tym e wikszo z nich to s tak zwane programy pilotaowe, szczególnie te w Afryce, ograniczone do jednego regionu, jednego stanu lub jednej kategorii odbiorców. Trzeba jednak doda, e takie programy s po prostu kosztowne. Co by byo, gdyby Brazylia nie odkrya nowych zó

113

Cash Transfers have achieved widespread popularity in Latin America. Among these schemes, the Brazilian Bolsa Familia is the most famous. In order to receive aid, the applicant has to meet specific criteria. As long as they comply with the policies in place, beneficiaries are entitled to receive the relevant support. In Brazil the key issue was child labour, particularly when it related to youth gangs. Based on an idea inspired by the former president Henrique Cardoso, efforts should focus on the youngest generation, and enough assurance should be provided that they will really receive this help. The programme covered two parameters: the health of the children and their attendance rate at school. When a child failed to meet these conditions, the family was removed from the programme. The macho tradition in Latin America posed a yet another constraint, because the obtaining of funds was restricted to women and the primary beneficiaries were mothers. These countries are also struggling with financial exclusion, so one approach was to provide machines similar to ATMs where you can obtain money using an electronic card. Another problem is the fight against corruption, so information about the amount of aid received by any family has to be publically available. It is estimated that the number of people living in extreme poverty in Brazil, both in absolute and relative terms, has been halved since 2001–2003, when the aid programmes – including the popular Bolsa Familia scheme – were introduced. I think this is a really impressive result. With the support of international agencies, such programmes are now being promoted in a number of African countries, individual Indian states and across Latin America. In an effort to promote such schemes, the World Bank has now opened special credit lines. There are about 30 programmes active globally, but most of them, especially in Africa, are carried out as so-called ‘pilot’ programmes limited to only one region, state or to a specific group of recipients. However, the fact is that such programmes are very expensive. What could have happened to them by now if Brazil hadn’t discovered new oil deposits? What if it hadn’t become one of the fastest growing economies in the world? So we’re back to the previous point: the poorest countries cannot run such programmes on their own.

ropy? Gdyby nie bya jedn z najszybciej rozwijajcych si CR Navigator: Let’s talk about the dark side of develgospodarek? Czyli wracamy tu do tego, od czego wyszlimy opment, in other words, about the mechanisms that actu– pastwa najbiedniejsze nie maj szansy na samodzielne ally perpetuate acute problems in poor countries. przeprowadzenie tego rodzaju programu. Karina Jdrzejowska: Institutional weakness is to blame. This applies to the market, society - civil society to CR Navigator: Porozmawiajmy może teraz o tej ciemnej be more precise - as well as the political sphere. It is very stronie, czyli o mechanizmach, które tym państwom, które often the case that poverty affects fragile states that lack sufficient legitimacy and are thus unable to satisfy even the są ubogie, każą pozostawać ubogie. Karina Jdrzejowska: Sabo instytucji. Mam tu most basic needs of their citizens. na myli zarówno sabo instytucji rynkowych, sabo And this brings us back to the vicious circle of poverty, instytucji spoecznych – spoeczestwa obywatelskiego, which, in a nutshell, means that poor countries are poor jak te sabo instytucji politycznych. Bardzo czsto because they are poor. If you are poor, you probably have skorelowane z ubóstwem jest zjawisko pastw upadych a low level of education, you cannot pay for your children’s – pastw sabych, które nie s w stanie w peni sprawowa education and you only have access to the most basic levels swojej funkcji, a tym samym równie zapewnia spenienie of healthcare. Along with this, low incomes result in a weak nawet najbardziej podstawowych potrzeb swoich obywateli. demand for goods, which impacts the market as a whole Dotykamy tu take koncepcji bdnego koa ubóstwa, and often leads to under-investment. This in turn leads to która w najwikszym skrócie mówi, e pastwa biedne insufficient job opportunities, so people end up with a lower s biedne dlatego, e s biedne. Jeli jestemy biedni, to or even no income. bardzo moliwe, e mamy te niski poziom edukacji, nie This vicious circle needs to be broken at some point. moemy edukowa dzieci oraz moemy liczy jedynie na Recommendations proposed in the 1960s, when this concept bardzo niski poziom opieki zdrowotnej. Oprócz tego, majc originated, declared that the vicious circle could be broken niskie dochody, mamy niskie zapotrzebowanie na produkty, through the use of international capital. And that is how mamy sabo rozwinity rynek, co bardzo czsto powoduje, the idea of development aid was first conceived. The main e nie ma inwestycji. Brak inwestycji powoduje, e nie ma problem was that these resources were often misused wystarczajcej liczby miejsc pracy, a to znowu przekada and when they were allocated served merely to satisfy si na niskie bd adne dochody. consumption needs, with no long-term benefits. To bdne koo trzeba gdzie przerwa. Zalecenia Additionally, the past 20 years have shown us that pochodzce jeszcze z lat 60., kiedy ta koncepcja si pojawia, widespread institutional weakness has led to development byy takie, eby bdne koo przerwa poprzez dopyw kapitau aid often being mismanaged. zagranicznego. Tak zrodzia si idea pomocy rozwojowej. Problemem bya jednak nieumiejtno wykorzystania CR Navigator: So is the focus now being put on inrodków, które byy bardzo czsto wykorzystywane na cele vestment in human capital, culture and education? konsumpcyjne nieprzynoszce dugofalowych efektów. Karina Jdrzejowska: Yes, certainly. One of the Dodatkowo – to diagnoza ostatnich 20 lat – problemem Millennium Development Goals we are close to meeting is bya sabo instytucji, które nie byy w stanie, nawet to ensure public access to elementary education. I hope that przy dobrej wierze, odpowiednio zarzdza rodkami the results will become more evident in a couple of years. pomocowymi. Although they may not specifically point to any improvements in the educational sphere, some positive effects are already CR Navigator: Czy trendem jest zatem położenie więk- visible. Suffice to say that African countries are among szego nacisku na inwestycje w człowieka – w sferę kultury the fastest growing regions of the world. However, the additional income that they generate is being absorbed i edukacji? Karina Jdrzejowska: Oczywicie. Jednym z Celów by high birth rates. Fortunately, some progress has been Milenijnych, bardzo bliskim realizacji, jest zapewnienie made in improving education, especially among women, powszechnej edukacji na poziomie podstawowym. Rezultaty to address birth rate-related issues. Let’s hope that in the tego podejcia bd, miejmy nadziej, za par lat bardziej next few years or decades the situation will stabilise. widoczne. Zreszt jakie pozytywne wyniki tych wysików, cho moe niekoniecznie zwizane z edukacj, s ju dostrzegalne. We my chociaby fakt, e obecnie wród najszybciej rozwijajcych si pastw s wanie kraje Afryki. Problemem jest w nich jednak cay czas szybkie tempo przyrostu naturalnego, które niejako przejada dodatkowe dochody. Na szczcie istnieje dua korelacja pomidzy poziomem edukacji, szczególnie edukacji kobiet, a przyrostem naturalnym. Jest wic nadzieja, e za par lat, cho moe prdzej za par dekad, sytuacja zacznie 114 si stabilizowa.

•

•