Revista de Geografía núm. 37, pp. 57-78

Entre lo territorial y lo sectorial: la experiencia de las microrregiones en la Selva Lacandona, Chiapas Antonio Saldívar Moreno1 Arturo V. Arreola Muñoz2 Recibido: 8 de junio de 2006 Aceptado: 17 de noviembre de 2006 Resumen Durante los últimos años en México se han diseñado diferentes programas que buscan redefinir las estrategias tradicionales de planeación sectorial hacia esquemas territoriales. Un ejemplo claro de esto son las microrregiones creadas por SEDESOL a nivel nacional. En Chiapas, debido a su importancia sociopolítica, ambiental y económica, se crearon las Unidades Territoriales para el Desarrollo (UTDS) que retoman las características generales de las microrregiones, pero con algunas modificaciones en la perspectiva de lograr una mayor participación social. El presente trabajo analiza la experiencia de las microrregiones en la Selva Lacandona, con el objeto de conocer las ventajas y limitaciones de su implementación. Su importancia radica en la disyuntiva histórica de transformar los procesos de planeación desde un enfoque sectorial y fuertemente centralizado, hacia esquemas territoriales y con mayor participación social. Los resultados de la investigación identifican, por tanto, algunos aspectos importantes del proceso de planeación a consolidar, y otros que requieren de una atención más específica para lograr los resultados esperados. El trabajo se realizó a partir de una investigación de tipo cualitativo con énfasis en procesos de investigación participativa. Se aplicaron encuestas y entrevistas con los principales actores sociales vinculados al proceso de planeación en la Selva en el contexto del Programa Integral de Desarrollo Social de la Selva (PIDSS) apoyado por el Programa de Desarrollo Social Sostenible (PRODESIS) que cuenta con financiamiento de la Unión Europea y en el cual se plantea consolidar los procesos de planeación en la región. Las conclusiones del trabajo plantean que la implementación de las microrregiones en la Selva es un primer paso que puede posibilitar la transición de un centralismo histórico exacerbado y una práctica sectorial tradicional, hacia un esquema de planeación territorial participativa; para lograr esto es fundamental su reconocimiento en el modelo federal y estatal de planeación, la construcción de ordenamientos territoriales, la integración de los Consejos Microrregionales al proceso de planeación municipal, la

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Jefe del Departamento de Salud, Equidad y Desarrollo Comunitario e investigador de El Colegio de la Frontera Sur. Actualmente trabaja temas relacionados con educación intercultural, participación social y desarrollo, así como educación e innovación social. Email: [email protected]

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Director Ejecutivo del Instituto para el Desarrollo en Mesoamérica, Asociación Civil (IDESMAC). Especialista en procesos de planeación participativa y en ordenamiento territorial, medio ambiente y certificación de la producción sustentable. Email: [email protected]

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integración de planes de desarrollo territorial sustentable, el reconocimiento de la especialización productiva que permita una integración vertical y horizontal de las microrregiones, el cambio de paradigma en los procesos de planeación, que impulse las potencialidades y no las carencias locales; la intervención en el territorio con una visión de largo plazo, que no sólo distribuya en el tiempo, sino también en el espacio las acciones estratégicas para el desarrollo, y la modificación de los esquemas tradicionales de coordinación institucional por los de vinculación y cooperación. Palabras clave: planeación territorial, microrregiones, Selva Lacandona.

Between territorial and sectorial models: The experience of micro-regions in the Selva Lacandona, Chiapas Summary: In Mexico, over the past years, different programs have been designed aimed at a redefinition of traditional sectorial planning strategies towards territorial schemes. A clear example of these are micro-regions, created by SEDESOL at national level. In Chiapas, due to its socio-political, economic, and environmental importance, Territorial Units for Development (UTDs) were created which take the general characteristics of micro-regions, but with some modifications regarding the achievement of a greater social participation. This work analyzes the experience of micro-regions in the Lacandona rain forest, aiming at knowing the advantages and limitations of its implementation. Its importance lies in the historic alternative of planning transformation from a sectorial and strongly centralized perspective, towards territorial schemes with greater social participation. Research results thus identify some important aspects of the planning process which will be implemented, and others which require more specific attention to achieve expected results. The research is qualitatve in kind, with emphasis on participative research processes. Polls and interviews were carried out with the main social actors related to planning processes in the Lacandona, within the context of the Programa Integral de Desarrollo Social de la Selva (PIDSS) supported by the Programa de Desarrollo Social Sostenible (PRODESIS), which is, in turn, financed by the European Union, and which proposes a consolidation of planning processes in the region. Conclusions indicate that implementation of microregions in the Lacandona is a first step which could make the transition possible from an exacerbated historical centralism and a traditional sectorial practice, towards a participative territorial-planning scheme. Fundamental in the achievement of this are: acknowledgment within federal and state planning, construction of territorial ordering, integration of Micro-regional Counsels to municipal planning, integration of sustainable territorial-development planning, acknowledgement of productive specialization which allows for a vertical and horizontal integration of micro-regions, paradigm change in planning processes to promote the potentialities and not the lacks, long-term vision in intervention processes able to distribute not only in time, but also in space, the strategic actions for development, and modification of traditional schemes from institutional coordinating ones into binding and cooperation ones. Key words: Territorial planning, micro-regions, Lacandona Rain Forest.

El presente artículo hace un análisis conceptual de los planteamientos en torno a las microregiones y los procesos de planeación y participación so cial; de igual forma revisa sus 58 / Revista de Geografía Agrícola núm. 37

fundamentos teóricos y legales, así como las estrategias de operación implementadas en la región de la Selva Lacandona en Chiapas. Posteriormente se realiza una revisión de sus

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principales resultados y problemas y, finalmente, una reflexión sobre los retos y las posibilidades de este enfoque. De esta forma se analizan y confrontan las perspectivas de la planeación territorial y sectorial a partir de la experiencia implementada en la Selva Lacandona en el contexto del Programa Integral para el Desarrollo Social de la Selva (PIDSS) y el Pro gra ma de De sa rro llo So cial y Sos te ni ble (PRODESIS)3 con la creación de las Unidades Territoriales para el Desarrollo y las Microrregiones desde el año 2003. La transición de políticas de carácter eminentemente sectorial hacia políticas territoriales en diferen tes paí ses –par ti cu lar men te en Mé xi co y América Latina- es un elemento fundamental para analizar, ya que constituye un importante campo de oportunidad para consolidar el proceso de descentralización administrativa y para encontrar nuevas formas de participación social en los procesos de planeación del desarrollo que aseguren mejores resultados de los distintos programas y proyectos que se implementan. La descentralización se convirtió en uno de los objetivos fundamentales del Estado mexicano durante los últimos años. A pesar de esto, la carga histórica del centralismo ha dificultado sobremanera este proceso. La transición, de igual forma, no se vio acompañada con la implementación de mecanismos que aseguraran que los municipios y los estados –considerados como los actores claves del proceso– estuvieran preparados técnica, social y políticamente para este cambio, lo cual derivó en la creación de una serie de conflictos administrativos, de operación de programas, e in clu sive de problemas políticos. La consolidación de la visión territorial, empieza a tener auge, recientemente, al incorporar nuevos elementos que permitieron y facilitaron definir de forma más concreta las políticas –fundamentalmen te sec to ria les– en es pa cios cla ra men te delimitados y contextualizados. 3

Durante los años setenta varios países empezaron a experimentar la planeación regional basados en las teorías de Perroux y Boudeville en torno a la Teoría de los Polos de Desarrollo. Apoyados en esta corriente se crearon en México diversos organismos de coordinación, de los cuales los más impor tan tes fue ron los Co mi tés de De sa rro llo Socioeconómico de los Estados (antecedentes de los COPLADE) y la Comisión de Desarrollo Regional (1975), con lo que posteriormente se impulsó la creación de polos de desarrollo turístico como Cancún. Incluso, en 1976 se estableció una secretaría cuya función expresa sería la planificación (Secretaría de Programación y Presupuesto). Dentro de los planteamientos establecidos durante la política de los años ochenta, destaca el hecho de que por vez primera, dentro del Plan Nacional de Desarrollo se encontraba contenida con claridad la necesidad de la participación de la sociedad en la ejecución del Plan para consolidar un Sistema Nacional de Planeación Democrática, basado en la Ley General de Planeación aprobada en 1983. Para la mayoría de los analistas actuales, la principal deficiencia que presenta el sistema de planeación democrática de México es el enfoque sectorial, que carece de una perspectiva territorial. Esto se deriva del sistema político que prevaleció en México durante más de 70 años, el cual no dependía de una práctica institucional de Estado, sino de las de ci sio nes que se tomaban desde la Presidencia de la República. Si bien desde los años cuarenta se formalizaron los planes como los instrumentos del Estado mexicano para ordenar el crecimiento económico y el desarrollo nacional, la realidad es que su aplicación generalmente se distanciaba con rapidez de los planteamientos contenidos en los documentos, los cuales han contado la mayoría de las veces con un aceptable nivel de formulación técnica. Durante mucho tiempo la centralización de la toma de decisiones hizo innecesario que se conta-

El PRODESIS, es un esfuerzo de cooperación conjunta del Gobierno del Estado de Chiapas y la Unión Europea, que busca instrumentar procesos y prácticas de desarrollo microrregional con un enfoque territorial, participativo y sustentable. Estas acciones, se espera, apoyen los esfuerzos nacionales en cuanto a la reducción de la pobreza y la disminución de la presión sobre los recursos naturales en la región Selva.

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ra con la participación de los actores involucrados e interesados en la formulación de planes y programas. La formulación de la Ley General de Planeación dio apertura a una serie de mecanismos para favorecer que la sociedad tuviera mayor acceso a la información y fuera consultada para que las autoridades pudieran ejercer una toma de decisiones más fundamentada. Es evidente que el procedimiento legal que rige actualmente tanto los procesos de formulación de leyes y normas subordinadas como los de planes y programas, responde a un contexto de toma de poder centralizado que tenía vigencia hace más de veinte años; si a esto sumamos su carácter sectorial, corporativizado y desincronizado en el tiempo, obtenemos algunas de las causas más relevantes que mantuvieron a la soc iedad desorganizada y poco activa para la participación. Recientemente este esquema se ha venido modificando, como consecuencia de los cambios democráticos que se presentan; sin embargo, son aún incipientes los signos –tanto positivos como negativos– de los nuevos escenarios. Lo cierto es que hoy en día la gran mayoría sigue sin contar con

cuentan o plantean nuevas instancias de coordinación multipropósito. En una clara confusión de los medios con los fines, se implementan una gran cantidad de comisiones, comités, consejos, mesas de trabajo; instancias que se crean, desaparecen y resucitan en un complicado entramado de intereses. El tipo de prácticas que soporta actualmente el sistema de planeación democrática en México son insuficientes e incompatibles con la necesidad de un proceso ordenado, participativo y con un enfoque territorial de largo plazo, el cual es indispensable para la atención de la grave problemática de desigualdades, pobreza, falta de crecimiento económico sostenido y deterioro acelerado de los recursos naturales que presenta nuestro país; por ello, todas las adecuaciones que se realicen en esta materia, deben enfocarse a atender desde una perspectiva integral la planeación, para convertirla en un instrumento de política pública del Estado mexicano. Los recientes resultados de una evaluación realizada por el Banco Mundial (2005) en torno a la situación de la pobreza en México, recomiendan de

me ca nis mos cla ros y reales para participar. Cuadro 1. “Subsistemas” del Sistema Nacional de Planeación Democrática.

Un Estado sectorial facilitó la descoordinación interna, por ello se hizo necesaria la creación de un conjunto de instancias de coordinación institucional. A pesar de que la Ley de Pla nea ción pre vé la existencia de los COPLADE como el mecanismo líder en esta materia en el contexto de los estados, hoy en día prácticamente cada uno de los niveles de gobierno, las secretarías federales y estatales, los or ga nis mos descentralizados e incluso las propias instancias de coor di na ción

Nivel de gobierno Federal

Estatal

Federal y estatal

Legal

Instrumentos

Congreso de la Unión

Leyes generales y específicas

Programas sectoriales

Consejos Nacionales

Constituciones de los estados

Plan Estatal de Desarrollo

Congresos locales

Leyes estatales

Programas sectoriales

COPLADE

Reglamentos federales y estatales

Planes operativos Consejos Regionales anuales (regionalización federal) Convenio de desarrollo social

Federal, estatal y municipal

Reglamentos y bandos municipales

Convenio de coordinación estado-municipio Fuente: elaboración propia.

COPLADER

Plan de desarrollo Cabildo municipal Convenio de desarrollo social

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Instancias

Constitución Política de los Plan Nacional de Estados Unidos Mexicanos Desarrollo

COPLADEM

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manera precisa profundizar el enfoque territorial al desarrollo rural, al considerar que es un medio adecuado para lograr el desarrollo económico local y reducir la pobreza a través de una coordinación económica centrada en la territorialidad. La base fundamental para esta afirmación se centra en que “los pobres” son un grupo heterogéneo que puede diferir, de manera marcada, en sus fuentes de ingreso, sus características socioeconómicas, sus patrones de gasto en sus mecanismos para enfrentar los problemas; de igual forma, se reconoce que la localización geográfica es un elemento clave para el diseño de las intervenciones que permitan reducir la pobreza, es decir, la diversidad sociocultural, económica y ambiental implica necesariamente reconocer que las políticas y programas deben de construirse desde las particularidades de esta diversidad sociocultural y ambiental para tener un mayor impacto.

Antecedentes teóricos y conceptos básicos Antes de hacer un análisis conceptual sobre región, regionalización y planeación regional es importante hacer unas breves precisiones sobre la noción de espacio y territorio. Palacios (1983) aclara que: ...debe entenderse que el espacio no es un recipiente que pueda llenarse y vaciarse con los objetos y relaciones del mundo material, sino que es dimensión y condición primaria de su existencia. No debe confundirse, por lo tanto, con territorio o superficie terrestre, ya que, incluso éstos, tienen una dimensión espacial. Toda diferenciación que se haga de las distintas partes de un territorio, tendrá que hacerse a partir de dichos procesos o en referencia a aspectos determinados de los mismos. La dimensión espacial se manifiesta, por lo tanto, desde el momento en que se reconoce la existencia de lo real.

La connotación de lo territorial tiene que ver ineludiblemente con los elementos materiales, bióticos y abióticos que le son intrínsecos de manera natural. La mayoría de las ciencias del espacio asumen que el territorio sufre una transformación por efecto de la acción humana, que se sintetiza en las distintas formas de utilización de la materia y energía que se dan con diversos grados de complejidad. Como un producto social, el territorio po-

see también una propiedad cultural y simbólica, objetiva y subjetiva; al mismo tiempo, el territorio tiene un valor de uso y de cambio, convirtiéndose simultáneamente en bien y en mercancía, con lo cual se le asigna una dimensión económica que se encuentra asociada a los procesos de acumulación y reproducción del capital que en su interior se desarrollan. Milton Santos sintetiza que el territorio es: ...un conjunto de sistemas naturales más los elementos históri cos materiales sobreimpuestos por el hombre. Estaría formado por el conjunto indisociable del sustrato físico, natural o artificial, y su utilización, en otras palabras, la base técnica y las prácticas sociales, es decir una combinación de técnica y de política”. (Bosque y García, 2003).

A finales del siglo XIX y principios del siglo XX, en respuesta a los planteamientos positivistas emergió la perspectiva regional o corológica (Gómez Mendoza et al., 2002), basada en la noción funcionalista que reaccionó contra las interpretaciones unilineales del evolucionismo, y que en consecuencia postuló el reconocimiento de procesos sociales históricamente diferenciados, los cuales constituyen diversas modalidades evolutivas que muestran comportamientos distintos. El concepto de región postulado por Vidal de la Blanche (1888-1889), dio inicio a una gran cantidad de estudios cuyo propósito fundamental era demostrar la diversidad regional que existe. Según Palacios (1983): ...en general, puede decirse que el término región comparte dos significados fundamentales: el primero, hace referencia a la noción abstracta de un ámbito en cuyo interior se cumplen ciertos requisitos de semejanza u homogeneidad; (…) el segundo significado se inscribe en un nivel más reducido de generalidad, para denotar ámbitos concretos de la realidad física y sus elementos. Concretamente, aquí el término se utiliza para identificar porciones determinadas de la superficie terrestre, definidas a partir de criterios específicos y objetivos preconcebidos; (…) que pueden diferenciarse en función exclusivamente de factores naturales o geográficos, o con arreglo a determinaciones sociales: una región tiene sentido y existencia sólo cuando en ella se asienta un conglomerado humano que es el que le otorga forma y extensión. Revista de Geografía Agrícola núm. 37 / 61

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Tomando como referencia a Bassols (1986), se puede decir que existen una serie de conceptos básicos respecto a las regiones que deben señalarse: 1) Las regiones existen objetivamente en la realidad y son producto de la interacción naturaleza-sociedad a través de una formación económica y social determinada. 2) La diversidad regional es la expresión de las distintas variedades de dicha formación económica y social en un territorio concreto y una época determinada. 3) Las regiones tienen una base física estructurada a partir de sistemas naturales diversos, los cuales influyen y no determinan la formación económica y social. Las prácticas más comunes sobre regionalización son las aplicaciones espaciales de las teorías de equilibrio regional, esto es, las que se refieren a las actividades económicas, sobre modelos de gravitación, rendimientos decrecientes, y modelos de base territorial, las cuales encuentran sus expresiones más acabadas en las obras de Von Thunen, Walter Isard, August Losh y Walter Christaller (De Oliveira, 1982). La teoría del lugar central, como teoría de la estructura de los emplazamientos, puede considerarse como la síntesis de todos estos conceptos. Inicialmente Christaller se apoyó en el principio de la maximización del beneficio en la elección de los emplazamientos, en el que el mercado determina el reparto de áreas en términos de los costes de transporte de los bienes y establece que las mejores localizaciones se encuentran precisamente en el lugar equitativamente con menor distancia de cualquier punto de dichas áreas, es decir en el centro. De tal forma el territorio es una serie de emplazamientos y de áreas que los rodean, que se generan a partir de cada tipo de bien y servicio que se produce (Christaller, 1933). Cada 4

localidad es en sí misma una articulación de emplazamientos individuales integrada en una red. Para explicar las diferentes relaciones entre estas redes, Chirstaller se apoya en los modelos gravitacionales de uso de la tierra; supone que la mayor ciudad debe contener también la mayor cantidad de oferta y demanda de bienes y servicios, razón que determina su jerarquía territorial al interior de su propia área de influencia y por encima de otras áreas y ciudades (Lasuén 1976). Tomando la misma base, se dio paso a la teoría de los polos de desarrollo, que desde mediados del siglo pasado ha ejercido una influencia definitiva, al grado que para algunos autores (Kuklinski, 1977; Lasuén 1976) agota enteramente la discusión sobre el concepto de región, toda vez que los planteamientos que propone logran comprender todas las posibles variantes que se pueden formular; dichas teorías se basan en los trabajos de Perroux y J. R. Boudeville. De acuerdo con Palacios (1983): ...Perroux postuló que el espacio podía concebirse como: a) definido por un plan; b) un campo de fuerzas, o c) un agregado homogéneo. Sin embargo, debe aclararse que estas nociones no se refieren a criterios de división territorial. (…) Fue Boudeville quien posteriormente, en el curso de sus esfuerzos por darle un contenido geográfico a las nociones concebidas por Perroux, formuló tres tipos genéricos de región: región plan o programa, región polarizada y región homogénea.4

Es necesario insistir en la claridad conceptual de que la intención fundamental de la teoría de los polos de desarrollo es proveer herramientas para la elaboración de modelos viables y operativos de desarrollo regional. A estas alturas, la planeación regional poseía ya una mayor relevancia para los estados como un medio para impulsar el desarrollo económico. Sólo

Región Homogénea: es un espacio geográfico continuo, en el que cada unidad que lo integra posee características lo más semejantes posibles entre sí. Este tipo de región presenta sus elementos naturales o físicos, demográficos, de poblamiento y económicos muy similares en todo su territorio. Región Polarizada: es un espacio geográfico dinámico, complejamente organizado en torno a ciudades que operan como polos de desarrollo. En la región polarizada, sus áreas constitutivas son interdependientes y están internamente jerarquizadas pues, tanto la capital regional como los centros de tamaño intermedio y los pequeños pueblos, van cumpliendo ordenadamente sus roles y sus diversos flujos (personas, bienes y servicios) hacia y desde sus áreas de influencia. Región Plan: es un espacio geográfico planificado, cuyas diversas partes que lo forman están subordinadas a una misma decisión de planificación. La región plan se transforma en un instrumento de planificación, en manos de la autoridad, para lograr en ella, las metas y objetivos propuestos, a través de la aplicación de políticas, estrategias, planes y programas de desarrollo. Esta región constituye un marco espacial óptimo para la planificación del territorio.

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baste recordar que para ese entonces, Alvin H. Hansen y Harvey S. Perloff, dos de los principales representantes de la economía keynesiana, habían publicado su clásico Regional Resources Development, basado en los logros del modelo de planeación de cuencas hidrológicas en los Estados Unidos de América, de acuerdo a las experiencias de la Autoridad del Valle del Tennessee. La idea de la Planeación del Desarrollo Regional encontró entonces múltiples posibilidades de diversificación disciplinaria y de escala, a tal punto, que al llevar al extremo esta posición se presentó una especie de “callejón sin salida”, ya que las evidencias demostraban que si se profundizaba lo suficiente, era posible poder diferenciar prácticamente cualquier territorio de otro. A ese paradigma irresoluble Schaefer (1971) le denominó el Excepcionalismo en Geografía. De acuerdo con ello, definir como excepcional (es decir única) a cada región hace imposible el análisis territorial, puesto que no permite construir categorías comparables entre sí. A partir de estas conclusiones la mayoría de los trabajos regionales, reconocieron el hecho de la heterogeneidad de los elementos y procesos que ocurren en un territorio, pero destacaron la homogeneidad como el factor que define en primera instancia a la región. Tomando nuevamente como apoyo los trabajos realizados por Bassols (1986), se puede enfatizar la necesidad de contar con otro conjunto de conceptos fundamentales, relacionados con la Planeación del Desarrollo Regional: · El aspecto esencial que define a las regiones

para la planeación es la especialización productiva dentro de una gama de actividades que integran un todo económico de la región. · La especialización es el resultado de la

historia económica regional, la cual está influida por toda la estructura de la formación económica y social general. · Una región presenta siempre homogeneidad

dentro de la heterogeneidad, las cuales guardan una proporción relativa ante el grado de desarrollo.

· Las regiones, para fines de planeación,

deben reconocer los límites de la división política existentes a pesar de que éstos no coincidan con los límites territoriales de las regiones reales. Para algunos, apenas la década pasada culminó el proceso de planetarización que duró cinco siglos. Pa ra dó ji ca men te, di cho pro ce so, hoy conocido como globalización, contiene dentro una revitalización del proceso de regionalización, mucho más antiguo y que fue la base inicial de la supervivencia de la especie humana y de su posterior desarrollo (Serrano, 1999). Parece muy probable que la actual tendencia de retomar las bases teórico-conceptuales expuestas, está influenciada por la necesidad de armonizar tal contradicción. Ya hemos mencionado que en México la política de desarrollo regional tuvo su punto más alto en la década de los años setenta con la implementación de diversos “Polos de Desarrollo” (Cancún, Lázaro Cárdenas, Coatzacoalcos, etc.). La década siguiente significó el paso hacia una apertura comercial basada en las ideas neoliberales que han gobernado el país hasta la fecha, situación que prácticamente dejó en “manos del mercado” el problema del desarrollo regional; sin embargo, los gobier nos que im pul san este mo de lo, tu vie ron también que conservar la cuestionable legitimidad de un aparato de estado producto de una revolución social, por lo que trataron de desarrollar algunas incipientes políticas de combate a la pobreza a partir de una ecléctica noción del desarrollo regional. Basada en una interpretación sui generis de los principios de las Teorías de los Lugares Centrales y de los Polos de Desarrollo, la cual plantea que existe la posibilidad de impulsar el desarrollo en zonas marginadas a partir de un centro regional que organice y dinamice el área que le rodea; por tanto, asegurando condiciones de dotación de la infraestructura y de los servicios básicos a estos centros, se posibilita tener un impacto en el desarrollo, al considerar que también se benefician de manera indirecta las localidades vinculadas de alguna forma al centro regional. Con esta visión, desde 1998 se comenzó a implementar una estrategia dirigida a 91 Regiones de Atención Prioritaria, que comprendían 1 377 municipios de 31 entidades del país (Ziccardi, 2000). Revista de Geografía Agrícola núm. 37 / 63

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Con algunas transformaciones, a partir del 2001 a esta estrategia se le denominó como Microrregiones,5 cubriendo 263 microrregiones integradas por 1 338 municipios de 31 entidades. Se asegura que dicha estrategia está basada en un enfoque territorial6 que: ...se dio a la tarea de identificar localidades con ciertas potencialidades en un territorio y su impacto en las áreas de influencia –idea que en algún momento se puso en marcha en nuestro país con los llamados Centros Proveedores de Servicios y/o Centros Integradores de Servicios– iniciativa que se basa en el principio de “propagación de los efectos”, a par tir de re des de po los de de sa rro llo. (SEDESOL, 2006).

A dichas localidades se les denominó Centros Estratégicos Comunitarios. Un año después esta estrategia a nivel federal tuvo su réplica a nivel del estado de Chiapas, con nuevas denominaciones regionales –Unidades Territoriales para el Desarrollo (UTDS)–, pero en general compartiendo vicios y virtudes teórico-conceptuales.

Materiales y métodos El presente trabajo corresponde a una investigación de tipo cualitativa, con énfasis en el uso de metodologías participativas. De igual forma se basa en la perspectiva epistemológica construccionista, desde la que el investigador se aproxima a la realidad mediante la interacción y construcción de significados e interpretaciones del mundo. Con esto no se quiere decir que sólo vale el sujeto y sus significaciones, ya que ellas dependen en gran medida del objeto de conocimiento (implicándose e influyéndose mutuamente), así como de las visiones de otros sujetos que comparten espacios geográficos e intereses acerca de la construcción del conocimiento (intersubjetividad), por lo que el énfa-

sis está en comprender los procesos de interacción a través de los cuales se produce la realidad social dotada de significados. La presente investigación analiza la manera en que los individuos construyen el conocimiento y las prácticas sociales vinculadas a los procesos de planeación en su interacción con los demás, en la cual los sujetos comprenden e interpretan de manera diferente la situación en que se encuentran. Para la integración de la información se realizó una revisión documental del proceso histórico de la planeación en la Selva Lacandona y su situación actual. De igual forma se hicieron recorridos de campo, entrevistas con representantes de los Consejos Microrregionales y de las instituciones vinculadas a programas y proyectos de la región. Para el diagnóstico sobre la situación de la planeación en la región se realizaron diferentes talleres con actores claves del proceso de planeación. De manera general el proceso de investigación que se siguió fue el siguiente: Análisis del contexto histórico e institucional. Se dividió en (1) la realización de una revisión documental sobre estudios similares, especialmente los referidos a la región de la Selva; (2) el trabajo en campo que incluyó la realización de entrevistas con representantes institucionales, organizaciones no gubernamentales y con los consejos y pobladores locales en 12 microrregiones para tener un sondeo estratificado de las opiniones de los actores involucrados sobre los procesos actuales de planificación y sus alcances; (4) talleres de diagnóstico sobre los procesos de planeación con las principales ins ti tu cio nes vin cu la das a los pro gra mas (SEPLAFIN, SDS, SDR, SEPI e IHN)7 en donde se identificaron los esquemas actuales de intervención y se plantearon alternativas para la readecuación del

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Definidas oficialmente como: “espacios geográficos en áreas rurales, conformados por uno o varios municipios, que en su mayoría responden a una identidad étnica, cultural y geoeconómica, y en los que se registran los índices de marginación más altos del país, así como los que cuentan con población predominantemente indígena, sin importar su grado de marginación”. (SEDESOL, 2006)

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Según la SEDESOL este enfoque "es una alternativa metodológica que permite plantear políticas sociales de carácter diferenciado a partir de las capacidades y características del territorio. Al mejorar las capacidades del territorio, su infraestructura básica y servicios, así como su potencial físico, productivo, económico y de capital humano, se inicia un proceso de desarrollo local impulsado por los actores de la propia comunidad”. (SEDESOL, 2006).

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Secretaría de Planeación y Finanzas (SEPLAFIN), Secretaría de Desarrollo Social (SDS), Secretaría de Desarrollo Rural (SDR), Secretaría para la Atención de los Pueblos Indios (SEAPI) y el Instituto de Historia Natural (IHN), todas instituciones del gobierno del estado de Chiapas.]

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marco legal vigente de planeación en el estado de Chiapas.8 Formulación del diagnóstico. Consistió en el análisis y la sistematización de la información obtenida en la fase anterior, la información de campo se integró en una base de datos SPSS para su análisis, lo cual dio paso a la formulación de un conjunto de hipótesis de trabajo que se verificaron a través del diagnóstico Formulación de propuestas. Identificación de las alternativas existentes para modificar las prácticas de planificación. Cabe mencionar que esta actividad se realizó a la par de la instalación de un componente interno de discusión institucional sobre los mecanismos de aplicación de la nueva Ley de Planeación del Estado, el cual se retroalimentó de las propuestas emanadas de la presente investigación.

Resultados y discusión Chiapas y la Selva Lacandona: una experiencia de planeación territorial En Chiapas existen cerca de 19 000 mil localidades distribuidas en un territorio bastante complejo, aunque paradójicamente, en la mayoría de los municipios existe un gran número de localidades que apenas concentran un pequeño porcentaje de la población total del municipio. A partir de esta circunstancia es fundamental establecer una estrategia focalizada de atención a ciertas localidades de acuerdo al papel articulador que las microrregiones pueden jugar. Bajo esta perspectiva, en el año 2002 se implementa en la región de la Selva de Chiapas, el Programa Integral para el Desarrollo Social de la Selva (PIDSS), utilizando como base la propuesta de las microrregiones puesta en marcha por la Secretaría de Desarrollo Social a nivel nacional, a partir de cinco líneas de acción:

· Reforzar la dotación de servicios. · Articular el territorio y frenar la dispersión

poblacional. · Mejorar la fuente de ingresos de las familias. · Impulsar el desarrollo sustentable. · Promover una mayor coordinación insti-

tucional. Las microrregiones se basan en el establecimiento de núcleos de desarrollo, conocidos como Centros Estratégicos de Desarrollo (CED) y la delimitación de su área de influencia. Como parte de la revisión de las condiciones específicas en Chiapas y particularmente de la región de la Selva, en el contexto del PIDSS, se propuso que las mi cro rre gio nes –de no mi na das Unidades Territoriales para el Desarrollo UTDS– se ajustaran a espacios dentro de los municipios para asegurar una mayor y mejor participación social, a diferencia de las propuestas a nivel federal, en que son territorios que pueden abarcar a más de un municipio. De esta forma, el 10 de diciembre de 2003 se publican en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas las 145 Unidades Territoriales para el Desarrollo y los 359 Centros Estratégicos Comunitarios;9 estableciéndose para su atención prioritaria por parte de los tres niveles de gobierno, intentando vincular de esta forma programas, acciones y recursos de manera corresponsable en la tarea por la superación de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. En el procedimiento de definición de las microrregiones determinadas por el gobierno del estado para el caso de la Selva, un problema que se generó es el hecho de que no en todos los casos las microrregiones corresponden a subdivisiones de los territorios municipales, puesto que existen

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Es importante mencionar que derivado de los talleres, se incorporó una modificación sustantiva en el esquema de planeación propuesto en la nueva Ley del Estado aprobada en marzo del 2005, quedando las microrregiones como nivel subsidiario a los COPLADEMUN y Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable.

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Las Unidades Territoriales para el Desarrollo se diferencian de las microrregiones al constituirse en espacios delimitados dentro de los municipios. De igual forma los Centros para el Desarrollo Comunitario (CED) –o Centros Estratégicos para el Desarrollo para la SEDESOL–, se consideran como las localidades que por el número de población, accesibilidad en las vías de comunicación y radio de influencia puede ser seleccionada para dotarla de infraestructura y proyectos productivos que ayuden a disminuir la marginación. (Pass y Arreola, 2004).

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microrregiones que cubren la misma superficie que los municipios; ante estas situaciones se ha creado duplicidad de funciones entre las instancias de participación y planeación formales a nivel del ayuntamiento y las nuevas instancias creadas por el esquema de microrregiones. La consolidación de los centros estratégicos comunitarios, se prevé a través de la implementación de obras y proyectos para mejorar las condiciones de: · Accesibilidad. · Infraestructura básica. · Salud y educación.

· Mercado de abasto y acopio. · Programa de piso firme para las viviendas. · Telefonía. · Proyectos productivos. · Centros Comunitarios de Aprendizaje

(CCA).10 · Las microrregiones recuperan en cierto

sentido las diferentes experiencias de participación social desarrolladas desde la aprobación de la Ley General de Planeación en 1983, donde se plantea como eje sustantivo la necesidad de la participación

Figura 1. Microrregiones en la Selva Fuente: Pass y Arreola, 2004.

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Los CCA son centros de equipamiento informático para el acceso de la población a las nuevas tecnologías de la comunicación e información.

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Entre lo territorial y lo sectorial: la experiencia de las microrregiones en la Selva Lacandona, Chiapas

social en la integración de los planes de desarrollo. Es importante mencionar que la Selva ha sido un experimento –fallido en muchos sentidos- de múltiples esfuerzos de planeación (ver anexo 1). Sin duda alguna es uno de los espacios donde se han elaborado más planes y programas –y diagnósticos y talleres participativos- en la historia reciente de la planeación nacional. Esta multiplicidad de acciones, contrariamente a lo esperado, ha generado un proceso complejo de contradicciones y conflictos comunitarios e institucionales. Donde existía una granja que no había funcionado, se construye una nueva; donde se pide la participación y apoyo comunitario se regalan despensas y animales de traspatio; donde se implementan programas de educación ambiental se autoriza el destron que y de sen raí ce; don de se for ma una estructura de planeación comunitaria se implementan acciones sin consultar a la comunidad, etcétera, y así se podría encontrar una multiplicidad de ejemplos. En el cuadro 2, podemos encontrar la diversidad de problemas identificados por representantes de las instituciones que trabajan en la región; sobresalen la falta de una visión integral y compartida, la falta de mecanismos de evaluación y el desgaste de los mecanismos de coordinación, así como la multiplicidad de estructuras institucionales que entran en franca competencia y duplicidad. Frente a esta compleja trama de con tradicciones las microrregiones se plantearon como una alternativa para intentar desde una nueva visión –en este caso territorial- organizar la acción institucional en la región y posibilitar nuevas formas de participación social. Estrategias de operación de las microrregiones en la región Selva Las UTDS o microrregiones, en el contexto de la región Selva, operan a partir de la creación de consejos de participación social que se integran con

representantes –hombres y mujeres– de las diferentes comunidades y organizaciones sociales de la microrregión. Estos Consejos Microrregionales a su vez nombran un Colectivo Coordinador que sesiona de manera periódica y que se encarga de dar seguimiento a los acuerdos establecidos por el Consejo. La función principal de los consejos es integrar los autodiagnósticos, planes microrregionales y elaborar los ordenamientos territoriales,11 que se constituyen en la base de la gestión ante las diferentes instituciones financiadoras. Tales instancias de planeación son cuerpos colegiados de representación territorial y social de las comunidades, organizaciones y, de manera específica, de las mujeres de la microrregión. Los delegados son nombrados en asambleas comunitarias, en las que se tiene derecho a designar a un representante, si son comunidades con menos de 100 habitantes, y uno más en caso de ser localidades mayores –que obligatoriamente deberá ser mujer–. De igual forma, participan representantes de las organizaciones sociales de la microrregión. Es importante recordar que en la región de la Selva se desarrolló una parte fundamental del movimiento zapatista de 1994; a partir de entonces y en gran medida por las acciones emprendidas por el Estado mexicano, en algunos casos se complejizaron las situaciones de división entre las comunidades y organizaciones. En este contexto se han conformado y operan en la región los Consejos Microrregionales, y además se han implementado diferentes programas y proyectos, tomando en cuenta que las comunidades de base zapatistas,12 por decisión propia, no se integran, ni participan en estas actividades. Las estrategias del PIDSS relacionadas con los procesos de planeación parten de los siguientes lineamientos:

11

Los OT y la complementación de los Planes Microrregionales son parte de las acciones comprendidas por el PRODESIS en la perspectiva de consolidar los procesos de planeación en la región.

12

Los zapatistas optaron por la creación de los municipios autónomos y las juntas de buen gobierno, nombradas por representantes de las comunidades.

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Saldívar Moreno, Antonio y Arturo V. Arreola Muñoz

· Ordenamiento y coordinación institucional

entre los tres órdenes de gobierno y las comunidades y organizaciones de la región.

· Planeación, programación, presupues-

tación, ejecución, seguimiento y evaluación participativa, corresponsable y con equidad.

· Impulsar el desarrollo a través de la atención

in tegral a microrregiones y una red de centros estratégicos.

· Visión de futuro, con financiamiento ágil y

oportuno que asegure estabilidad, perma-

Cuadro 2. Análisis de causas, consecuencias y alternativas de solución a los problemas de planeación en la región Selva. Problema

Causas

Acción institucional de tipo - Mismo territorio pero con sec to rial, que dificulta una divisiones y visiones territoriales diferentes. visión integral y territorial. Falta de mecanismos de evaluación y seguimiento de los proyectos.

Consecuencias - Duplicidad de proyectos. - Recurso mal orientado.

- Cumplimiento de metas. - Proyecto mal ejecutado. - Tiempos, corto plazo. - Recurso desperdiciado. - Poco interés por parte de las - Desconocimiento de los instituciones. resultados, buenos y malos. - Desconfianza y malos hábitos por parte de la comunidad.

Alternativas - Ventanilla única de atención. - Integración mecanismos de planeación territorial-sectorial. - Alargar tiempos en la ejecución de los proyectos. - Proyectos multianuales y con recursos concurrentes. - Elaboración de manuales de operación.

C a d a i n s t i t u c i ó n t i e n e - Desarticulación de planes - Que las cabezas de los sectores Diferentes instancias de conformado su órgano de y programas. unifiquen una política de atención interlocución entre las regional acorde al potencial. instancias y las comunidades. interlocución de acuerdo a su - Duplicidad de recursos. normatividad. - Desgaste de las comu- Rearticular procesos de organinidades e instituciones. zación de las comunidades. - Aplicación de recursos sectorizados. Falta de metodología apropiada de planeación alternativa.

- Falta de coordinación interinstitucional. - Reglas de operación inadecuadas. - Normas técnicas desarticuladas.

- Duplicidad de apoyos. - Incumplimiento de las normas. - Evita el trabajo coordinado.

Falta de una visión compartida.

Atención prioritaria de acciones particulares.

Elaboración y aplicación de - Integración de un plan rector para la programas sectorizados. región. - Elaboración de las reglas de operación de manera conjunta intersecretarial, con un solo objetivo. - Integración de la visión territorial.

Desgaste institucional en los - Decisiones verticales en la asignación de los integrantes procesos de coordinación. de los comités. - Seguimiento inexistente de acuerdos, acciones en cada sesión. - Duplicidad de funciones en subcomités. - Las estrategias de operación no se reflejan en la operatividad de los programas.

- Perfiles no adecuados, falta compromiso, notas informativas que no reflejan los acuerdos tomados. - No hay continuidad y avance en las sesiones. - Una misma institución participa en varios subcomités. - La operatividad de los programas duplica a beneficiar personas con dos o tres acciones y a otras con ninguna.

- Coordinación interinstitucional. - Participación en la elaboración de las reglas técnicas de operación. - Coordinación interinstitucional en la planeación. - Planear tomando en cuenta los factores culturales.

Redefinición de las propuestas de formación de comités y asignación del personal adecuado y comprometido. Diseño de nuevos mecanismos de vinculación y cooperación institucional.

Fuente: Saldívar, A. (2004). Taller Hacia la construcción de criterios comunes en la Región Selva. Memoria de taller SDS. México.

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Entre lo territorial y lo sectorial: la experiencia de las microrregiones en la Selva Lacandona, Chiapas

nencia y continuidad en las acciones para el desarrollo. · ·Establecimiento de la ventanilla única para

la atención integral a nivel microrregional. Los planes microrregionales elaborados, se basan en la identificación y organización de las demandas en los diferentes sectores del desarrollo: infraestructura social, servicios, proyectos productivos y proyectos para la mujer.13 Dicho de esta manera, la estrategia de implementación de la política de desarrollo en zonas marginadas a través de microrregiones, sólo considera de forma enunciativa aspectos clave de la planeación del desarrollo regional. Por ejemplo, no parte del hecho de que la diferenciación territorial se debe a los distintos procesos históricos expresados en formaciones económicas y sociales distintas, sino más bien de las reconocidas como “partes de un territorio”, únicamente desde el punto de vista de su ubicación y forma; la formulación de planes no se sustenta ni en el análisis de esas diferencias desde el estricto punto de vista de los aspectos físico-bióticos, ya que se formulan sin el análisis a fondo de dichos aspectos, y finalmente no se reconoce el hecho de la especialización productiva como base para la diferenciación del desarrollo regional, pues más que nada existe la aglomeración de programas y proyectos desarticulados, muchas veces contradictorios. Las microrregiones en la región de la Selva: resultados y problemas Es importante señalar que si bien el PIDSS, ha permitido establecer un mecanismo de participación social amplio, no ha logrado aprovechar esta circunstancia hacia procesos que potencien las capacidades locales hacia el desarrollo. El reto es, evidentemente, bastante complejo, al ubicarse en una zona en conflicto sociopolítico y bajo una historia de relaciones de dependencia construidas de manera histórica de las instituciones hacia la población. 13

Diversos diagnósticos coinciden en que son fundamentalmente cuatro las contradicciones que se han constituido como limitaciones al proceso de desarrollo regional sustentable de la Selva: a) incompatibilidad de sistemas productivos; b) desarticulación social; c) ausencia de un programa rector para las instituciones, y d) la insuficiente instrumentación de prácticas y procesos de desarrollo social, territorial y sustentable (Pass y Arreola, 2004). Al crearse los consejos microrregionales en el contexto del PIDSS, coordinados por la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno del Estado y sin la participación directa de los municipios, se generó también una situación de competencia y desarticulación de los procesos de planeación entre las diferentes instancias, con lo que se dificulta establecer fondos concurrentes para dar respuesta a las demandas identificadas en los autodiagnósticos y planes de desarrollo. En el cuadro 3 podemos observar algunas de las fortalezas y debilidades de los consejos microrregionales; en primer lugar, sobresale el fomento a la participación social para la organización de los planes microrregionales y en segundo los problemas históricos de falta de coordinación institucional. Los resultados de las entrevistas realizadas permitieron identificar algunos de los principales problemas que se presentan en los consejos microrregionales. Sobresale la desorganización, la falta de recursos y los desacuerdos, ya que 23.1, 15.4 y 7.7 % mencionaron estos problemas, mientras que 19.2 % de las respuestas indican que no existen problemas. Otros aspectos que mencionaron fueron la falta de capacitación, de información y de proyectos de impacto. Una evaluación al PIDDS realizada por la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) en 2003, reconoce que la riqueza de esta propuesta de planeación consiste en que plantea generar sus propios órganos de participación, dirección, consulta y decisión, por medio de los consejos microregionales y el colectivo coordinador (figura 2). Sin embargo,

Actualmente se está implementando una nueva versión de los diagnósticos y planes conducida por una consultoría internacional en el contexto del PRODESIS

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Saldívar Moreno, Antonio y Arturo V. Arreola Muñoz

Cuadro 3. FODA de los Consejos Microrregionales. Fortalezas l Fomenta la participación social. l Equilibrio representativo entre comunidades y organizaciones. l Búsqueda de un equilibrio representativo entre géneros. l Contribución a la estabilidad política regional. l Carácter participativo y la creación de espacios para la toma de decisiones. l Respeto a las decisiones de las bases de apoyo zapatistas. l Organización de las demandas en planes microregionales.

Debilidades l Competencia de recursos con las demás instancias de planeación en la región (Consejo de Planeación para el Desarrollo Municipal, Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable, Consejos Asesores de las ANPs, etc. l Incipiente institucionalidad. l Ausencia de un proceso formativo de largo plazo de los representantes en los consejos microrregionales. l Ausencia de mecanismos de intercambio de experiencia entre consejos y delegados. l Exceso de procedimientos burocráticos que desplazan la capacidad analítica para atender la problemática real.

Oportunidades l El PRODESIS y un conjunto de programas que pretende crear sinergia institucional. l Experiencias exitosas a nivel de la participación de la sociedad civil en el estado de Chiapas. l Interés de la opinión pública nacional porque se mejoren las condiciones de vida de la población en la Selva y se conserven los recursos naturales. l Nueva ley de planeación estatal. l Elaboración del Plan rector de la región a partir de la estructura de participación social.

Amenazas l Intervención desordenada de los diferentes programas en la zona. l Migración de la población joven, y del capital humano en general, hacia los Estados Unidos. l Ausencia de un acuerdo de paz entre el Goberno Federal y el EZLN. l Presiones desde las instituciones y los Consejos hacia el personal técnico. l Acompañamiento técnico de baja calidad. l Dispersión de los recursos. l Se profundizan las relaciones de dependencia.

Fuente: elaboración propia a partir del diagnóstico de procesos de planeación en la región y entrevistas.

...hasta ahora el trabajo de los Consejos, se ha centrado en la identificación de necesidades y demandas, pero no han tenido la posibilidad de influir en el rumbo de la ejecución de los recursos. En muchos casos ni siquiera han podido incidir en la naturaleza de los proyectos cuyas características son definidas de manera externa y les son presentados como no modificables por los técnicos responsables del PIDSS. (UAM, 2004).

La construcción de un proceso de desarrollo regional con estos cimientos difícilmente permite suponer que se lograrán cambios verdaderamente significativos, ya que los programas que se financian generalmente no permiten ni la integración territorial, ni la de las cadenas productivas, tanto en su sentido vertical (en el primer caso con los territorios supramicrorregionales, en el segundo hacia los mercados externos), como en su sentido horizontal (en el primer caso en la articulación con las microrregiones vecinas, en el segundo en la complementariedad de las cadenas de producción y los mercados locales). Se apoyan proyectos que tienen influencia a nivel comunitario y muchas veces 70 / Revista de Geografía Agrícola núm. 37

Cuadro 4. Principales problemas en los consejos microrregionales de la Selva. Problemas

Porcentaje

Desacuerdos

7.7

Falta y recorte de recursos

15.4

Bajo precio de recursos

3.8

Desorganización

23.1

Falta de información

3.8

No hay proyectos de impacto

3.8

Falta de capacitación

3.8

No podemos vender nuestros productos

3.8

Ninguno

19.2

Difusa

7.7

Total

92.3 System

7.7 100.0

Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas de campo.

Entre lo territorial y lo sectorial: la experiencia de las microrregiones en la Selva Lacandona, Chiapas

todavía en una escala menor, por lo que su impacto en el desarrollo es mínimo. Los resultados contenidos en la figura 2, en donde se identifican las instancias de planeación reconocidas por los representantes de los Consejos y las instituciones, muestra de manera clara las confusiones prevalecientes sobre cuál debe ser la principal instancia de planeación, generando de forma cotidiana competencia por los recursos, desconcierto en los procedimientos administrativos, duplicación de funciones, conflictos comunitarios, desperdicio de fondos, duplicidad de proyectos, etcétera. Participación social y planeación participativa Los resultados del trabajo de campo y de los talleres con representantes de las instituciones de gobier no vin cu la das a la re gión, per mi tie ron identificar los principales errores que se han cometido en los procesos de planeación microrregional en el contexto de la Selva; de igual forma se reconocieron algunas de las alternativas que se consideran importantes para consolidar los procesos de participación social y planeación participativa. Uno de los aspectos críticos que se identificaron, fue que la integración de las demandas de inversión se establece bajo un mecanismo simple de

identificación de las necesidades sentidas por la población, las cuales se integran en los posteriores planes de desarrollo ordenadas en el tiempo. Desde esta lógica, prevalece un esquema de planeación que parte de lo que “le falta a la gente” y no de las potencialidades e iniciativas de los grupos por mejorar su situación de vida. Esta situación profundiza las relaciones de dependencia de los grupos y consolida la idea de que el desarrollo es algo que “viene de afuera” –externalización del desarrollo– y no algo que se construye desde las potencialidades sociales, productivas, ambientales y culturales de la microrregión. Esto presupone un cambio paradigmático y me to do ló gi co de cómo se implementan los procesos de planeación y participación social. De igual forma, la planeación se ha convertido en un simple mecanismo de consulta a las comunidades, o en este caso a los consejos microrregionales, en la que se valida lo que la gente propone, y no en ejercicios de problematización, análisis y reflexión sobre las alternativas para la actual formación económica y social, como base para el mejoramiento de su situación de vida. La participación social se ha reducido a preguntar a la gente “lo que necesita”, profundizando las formas de dependencia social, más que posibilitando la creación de sujetos sociales críticos y responsables con su entorno.

60

La visión inmediatista y a corto plazo predomina en la mayoría de las propuestas de inversión que se plantean, difi cul tan do so bre ma ne ra la consolidación de un modelo hacia la sustentabilidad, es decir de planeación estratégica a largo plazo.

Porcentaje

50 40 30 20 10

CM

0

Institución

o EM ad in AD rd PL oo O C C o t iv ec ol

C

S

s R ne io SD ac iz an rg es a d O a on id gi un re ro om ic C M jo se o on nt C ie m ta un Ay

SD

Instancia de Planeación Figura 2. Principales instancias de planeación mencionadas por los CM y las instituciones. Fuente: elaboración propia.

Está claro que las formas sectoriales siguen “pesando” en los mecanismos de planeación e inversión para la región; la fal ta de re co nocimiento jurídico de las microregiones y el no estar estructuradas de manera subsidiaria con los municipios, difícilmente abrirán canales para

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Saldívar Moreno, Antonio y Arturo V. Arreola Muñoz

Cuadro 5. Problemas y alternativas de la planeación en la Selva Lacandona. Errores de las formas de planeación en la Selva Lacandona

Hacia la construcción de una propuesta alternativa de planeación participativa

l Participación social vista como mecanismos de consulta.

l Espacios de análisis y reflexión.

l Genera formas de organización para la gestión. l Identifica y ejecuta proyectos.

l Busca establecer y consolidar formas de organización para el desarrollo. l Consolida procesos.

l Los agentes externos juegan el papel central en los procesos de l Los grupos sociales se apropian del proceso de planeación, planeación e implementación de los proyectos. ejecución y evaluación. l Tiene una visión inmediatista, aislada y desarticulada de la realidad. l Integración de planes de inversión.

l Pretende construir una estrategia de desarrollo en el corto, mediano y largo plazo a partir del análisis integral de la realidad. l Visión estratégica.

l Parte de lo que le falta a la gente (necesidades sentidas)

l Parte del análisis de la realidad concreta de los sujetos (lo que tienen). Potencialidades y necesidades reales.

l Predomina una concepción materialista del desarrollo.

l Pondera la importancia de la concepción humanista del desarrollo.

l No pondera los factores del desarrollo.

l Reconoce la importancia del desarrollo productivo como la base para los cambios estructurales.

l Impone un modelo de desarrollo.

l Busca construir una propuesta de desarrollo.

l Profundiza la dependencia.

l Busca autonomía de las organizaciones.

l Énfasis en lo cuantitativo.

l Énfasis en lo cualitativo y cuantitativo.

l Está basado fundamentalmente en la participación de los hombres.

l Considera la perspectiva de género y, por tanto, genera oportunidades y condiciones de equidad en la participación entre hombres y mujeres durante los procesos de planeación y toma de decisiones. l Aplica mecanismos compensatorios.

l Visión sectorial del desarrollo.

l Visión integral territorial y sectorial del desarrollo.

l Basada en mecanismos de coordinación institucional tradicional.

l Desarrolla e implementa nuevos mecanismos de vinculación y cooperación institucional.

l No considera lo ambiental como un eje prioritario del proceso.

l Incorpora la problemática ambiental como parte fundamental del proceso de planeación.

Fuente: elaboración propia a partir del diagnóstico de procesos de planeación en la región y el taller de análisis de la situación de la acción institucional en la Selva Lacandona.

que las propuestas encuentren respuestas en el intrincado conjunto de las institu- ciones federales, estatales y organismos no gubernamen- tales que operan en la región.

Conclusiones La implementación de las microrregiones en la Selva Lacandona es un primer paso que puede posibili tar una tran si ción len ta, de un cen tra lis mo histórico exacerbado y una práctica sectorial tradicional, a un esquema de planeación territorial participativa. Para lograr esto, es fundamental: · ·El reconocimiento del nivel microrregional

como la base territorial de los procesos de 72 / Revista de Geografía Agrícola núm. 37

planeación y participación so cial en el modelo estatal de planeación. · La construcción de ordenamientos terri-

toriales participativos como procesos que partan del reconocimiento de los elementos de diferenciación físico-biótica, y de la formación económica y so cial de cada microrregión. · La integración de los consejos mi cro-

regionales en la articulación del proceso de planeación munic ipal (Principio de subsidiariedad).

Entre lo territorial y lo sectorial: la experiencia de las microrregiones en la Selva Lacandona, Chiapas

· La organización del proceso a partir de la

integración de planes de desarrollo territorial sustentable, elaborados por los consejos microrregionales, y su posterior validación, de acuerdo a sus ejes temáticos, por las instancias municipales. · El reconocimiento de la especialización

productiva como base para la formulación de planes de desarrollo que permitan tanto una integración vertical como horizontal de la microrregiones, esto es, que la vinculen globalmente y la articulen con sus microregiones vecinas. · El cambio en el paradigma en los procesos

de planeación, que irían de la atención a las necesidades sentidas (lo que falta) por el impulso de las potencialidades locales, la atención a la problemática sociocultural,

ambiental y productiva, y el apoyo a las iniciativas sociales. · Intervenir en el territorio con una visión a

largo plazo, que no sólo distribuya en el tiempo, sino también en el espacio las acciones estratégicas para el desarrollo microrregional. · La elaboración y aprobación de una

propuesta de Ley para el Desarrollo Social y Humano, donde se reconozca la estrategia de los consejos microrregionales como la base para la participación social desde una perspectiva de construcción del territorio y la identidad sociocultural. · La modificación de los esquemas tradi-

cionales de coordinación institucional, por los de vinculación y cooperación. Revista de Geografía Agrícola núm. 37 / 73

Saldívar Moreno, Antonio y Arturo V. Arreola Muñoz

· El desarrollo de una estrategia de articu-

lación de los niveles de gobernabilidad territorial involucrados (municipios y comunidades), que permitan el reconocimiento de los consejos microrregionales y las

microrregiones como las instancias de articulación del proceso de planeación del desarrollo regional en esa escala.

Literatura citada Arreola, A. y A. Saldívar. 1995. La participación comunitaria: una alternativa metodológica para la planeación socioeconómica regional. Tesis de licenciatura. UNAM. México. Banco Mundial. 2005. Generación de ingreso y protección so cial para los pobres. Banco Mundial. México. Bassols, Á. 1986. Lucha por el espacio social. Regiones del norte y noreste de México. UNAM. México. Becerra, A. F. y J. R. Pino. 2005. Evolución del concepto de desarrollo e implicaciones en el ámbito ter ritorial: experiencia desde Cuba. En: Economía, sociedad y territorio. Vol V, núm. 17. pp. 85-119. El Colegio Mexiquense. México Boisier, S. 2005. ¿Hay espacio para el desarrollo económico local en la globalización? En: Revista de la CEPAL, núm. 86. CEPAL. Santiago de Chile. Bosque, J. y A. García. 2003. Milton de Almeida Santos (1926-2001). Anales de Geografía de la Universidad Complutense, núm. 23. Madrid. Christaller, W. 1933. Los lugares centrales del sur de Alemania. En: El pensamiento geográfico. Alianza Universidad Textos. Madrid. De Oliveira, F. 1982. Elegía para una re(li)gión. Sudene, Nordeste. Planificación y conflictos de clases. Fondo de Cultura Económica. México Gómez M., J.; J. Muñoz y N. Ortega. 2002. El pensamiento geográfico. Alianza Universidad Textos. Madrid. 74 / Revista de Geografía Agrícola núm. 37

Kuklinski, A. 1977. Polos y centros de crecimiento en la planificación regional. Fondo de Cultura Económica. México. Lausén, J. R. 1976. Ensayos sobre economía regional y urbana. Ariel. Barcelona. Palacios L., J. J. 1983. El concepto de región: la dimensión espacial de los procesos sociales”. SIAP, Revista Interamericana de Planificación, núm. 66. México. Pass, D. y A. Arreola. 2004. Plan operativo global 2004. Proyecto Desarrollo So cial Integrado y Sostenible, Unión Europea y Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno del Estado de Chiapas. Tuxtla Gutiérrez, Chiapas. México. Santos, M. 2000. La naturaleza del espacio. Técnica y tiempo, razón y emoción. Ariel. Barcelona. Saldívar, A. 1998. La dimensión de los procesos socioeducativos en los programas de desarrollo comunitario. Estudio de caso para la Selva Lacandona. Tesis de maestría. Universidad Autónoma Chapingo. México. _________. 1999. Sujetos sociales, capacitación y viabilidad del desarrollo. En: Cacho, G. G. (coord.). Cambio tecnológico y desarrollo sostenible en la Selva Lacandona. UACh-CONACyT. México. pp. 77-98. Schaefer, F. 1971. Excepcionalismo en geografía. Un análisis metodológico. Universidad de Barcelona. Barcelona. SEDESOL. 2006. Estrategia de microrregiones. Una alternativa de desarrollo con enfoque territorial. Documento

Entre lo territorial y lo sectorial: la experiencia de las microrregiones en la Selva Lacandona, Chiapas

electrónico disponible en: http://www.microrregiones.gob.mx/ind ex2.html S e r r a n o , J . 1 9 9 9 . L o s p e n d i e n te s d e l a globalización en la regionalización. En: Desarrollo regional y urbano en México a fi na les del siglo XX . Asociación Mexicana de Ciencias para el Desarrollo Regional, A.C. México. U A M . 2 0 0 4 . P r o g r a m a d e I n v e s ti g a c i ó n Interdisciplinario de

Desarrollo Humano en Chiapas, Evaluación PIDSS 2003 y 2004. UAM. México. Vidal de la Blanche, P. 1888-1889. Las divisiones fundamentales del territorio francés. En: El pensamiento geográfico. Alianza Universidad Textos. Madrid Ziccardi, A. 2000. Agenda de la reforma municipal en México. UNAM-Instituto de Investigaciones Sociales. México.

Revista de Geografía Agrícola núm. 37 / 75

Anexo 1. Políticas de desarrollo en la Selva Lacandona. Modelo de Desarrollo Nacional

Periodo

Política regional

Política nacional y estatal

Análisis de los impactos en la región

Sociales y políticos Sustitución de importaciones

Desarrollo estabilizador

Desarrollo compartido

Ecológico-productivos

Tecnológicos

1946-1952

Prohibición de la exportación Ley Fed eral de Colo- - Control de las empresas trasna- - Pone fin al sistema de Aplazamiento de las técnicas de las maderas en rollo. nización. cionales. extracción forestal a orillas modernas de aprovechadel río (caoba y cedro). miento forestal.

1952-1958

- Declaratoria de la Selva como Marcha al Trópico. zona apta para la colonización con fines agrícolas.

1958-1964

- Decreto de expropiación de Se deroga la Ley Federal - Se plantea un control territorial del t i e r r a s p a r a d e c l a r a r l a s de Colonización. Se crean proceso de desarrollo económico y terrenos nacionales. los fundamentos de la político de la región. colonización a través de NCPE. Aserraderos Bonampak.

- Se inicia un proceso de colonización dirigida, inducida y espontánea en la región.

Sistemas de producción para la autosubsistencia. - En la zona Norte los aprovechamientos forestales, acompañados del establecimiento de milpas, inician la destrucción de importantes áreas de selva virgen.

Avance de la ganadería por la zona Norte.

Plan. Balancán-Tenosique.

1964-1970

- Aserraderos Bonampak intro- C o l o n i z a c i ó n d i r i g i d a duce maquinaria moderna en hacia la frontera Sur. la zona Norte (1964). - Declaración de más de 400 000 ha de propiedad nacional. (1957).

- La apertura de caminos por la compañía Aserraderos Bonampak facilita la introducción de pobladores en la zona Norte.

Auge de puercos en la zona de las cañadas.

1970-1976

Decreto de creación de los Programa de Desarrollo Bienes comunales Lacan- E c o n ó m i c o C o m u n a l d o n e s ( 1 9 7 1 ) C O F O L A S A (DECOSUL) (1975) (1974-1976) Creación de los NCPE Palestina y Corozal. Inicio de las exploraciones petroleras en la región.

- Pretende controlar el flujo de los - Permite mantener una Aprovechamientos forestales colonizadores espontáneos en la imortante masa forestal sin industriales. parte norte y oeste de la selva y afectar. cerrar el centro de la misma a la conformación de asentamientos. - Gen era diferentes conflictos agrarios, principalmente en la zona del Desempeño y las cañadas de Ocosingo, de esta última región se desencadena un proceso social que culmina con la creación de una de las organizaciones sociales independientes más importantes del estado: ARIC, Unión de Uniones.

Modelo de Desarrollo Nacional

Periodo

Política regional

Política nacional y estatal

Análisis de los impactos en la región

Sociales y políticos Desarrollo compartido

1976-1982

Ecológico-productivos

Tecnológicos

Decreto de Cuenca del río Apertura a los refugiados La disponibilidad de mano de obra Tulijá y Montes Azules (1978) guatemaltecos (1982). guatemalteca facilita la apertura de MAB. tierras para el desarrollo de Coordinación Ejecutiva del diferentes cultivos (maíz, café y Programa Ecológico de la chile, principalmente). Selva SARH (1978).

- Se abren nuevas tierras - Auge de la cafeticultura. para dar sustento a los - Intento de diversificación a s e n t a m i e n t o s d e r e f u - productiva. giados; esto princialmente en la zona de Las Margaritas y Marqués de Comillas.

B a s e s p a r a l a 1982-1988 conformación del modelo neoliberal

Plan Piloto de Desarrollo Forestal (1967, 5 000 m3). Creación de CORFO Comisión Intersecretarial para la protección de la Selva Lacandona (1986).

Promoción de paquetes - Diferenciación social. tecnológicos de café por - Comercialización de palma xat, INMECAFÉ. Creación de la palma africana. SEDUE (1983). programa de atención sectorial a las comunidades rurales (PASECOP) (1984)

Avanza el proceso de deforestación. Programas de cacao, de café, cardamomo y palma africana en Marqués de Comillas.

Cambio de puercos a ganadería. Se intensifica la ganaderización.

N e o l i b e r a l i s m o 1988-1994 social

Últimas resoluciones agrarias. Veda forestal. Cancelación de créditos ganaderos. Restricciones a la construcción de caminos. Perforación de pozos petroleros. Subcomité especial de la Selva Lacandona. Grupo técnico de apoyo al Subcomité.

Financiamiento de desa- - Control de estado de la política rerrollo y descentralización gional. del Banco Mundial. - Migración de diferentes centros urbanos (Ocosingo, Las Margaritas, San Cristóbal de las PRONASOL. C a s a s y T u x t l a Gu t i é r r e z , principalmente). - Crisis internacional del precio del café. - Levantamiento del EZLN.

- Abandono de importantes áreas ganaderas. - Apertura de nuevas tierras para cultivo. - Programa de hule.

Impulso de los cultivos orgánicos. Ampliación de los cultivos de chile.

1994-2000

Centros de Atención Social. Militarización de la región. Diálogos de San Andrés Larrainzar. Levantamiento de la veda forestal. Plan Piloto forestal. Remunicipalización.

Control de la federación de los procesos de desarrollo de la región. Programa para el Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS).

- Explotación forestal. Consolidación de cultivos - Invasiones en la RIBMA. orgánicos (café) - Consolidación de proyectos ecoturísticos. - Frigorífico de Palenque. - Empacadora de chile.

- Fragmentación de las organizaciones sociales. - Desplazados hacia las cabeceras municipales. - Invasiones de ranchos ganaderos. - Incremento de la participación de las Organizaciones No Gubernamentales. - Pavimentaci ón de caminos (Fronteriza del Sur, PalenqueBenemérito de las Américas). - Municipios autónomos.

-Incendios forestales 1998.

Modelo de Desarrollo Nacional

Periodo

Política regional

Política nacional y estatal

Análisis de los impactos en la región

Sociales y políticos Neoliberalismo

2000-2004

Plan Puebla Panamá. Plan de Manejo de la RIBMA PIDSS

Corredor biológico mesoamericano PRODESIS

Ecológico-productivos

Tecnológicos

Programa de Desarrollo - Incremento de la actividad - Centros Ecoturísticos Humano Oportunidades turística en la región. Comunitarios. Vida mejor - Reubicación de comunidades de Programa de atención a la la RIBMA. mujer. - Consolidación de Centros Urbanos. - Juntas de buen gobierno (Caracoles) - Migración.

Fuente: Saldívar, A. (1998) La dimensión de los procesos socioeducativos en los programas de desarrollo comunitario. Estudio de caso para la Selva Lacandona. Tesis de Maestría Universidad Autónoma Chapingo.