Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit
Von Reimar Buchner
Duncker & Humblot • Berlin
Inhaltsverzeichnis Einleitung
21
A. Problemstellung
21
B. Gang der Untersuchung
24
1. Kapitel Überblick über die Planfeststellung nach dem AEG
26
A. Die Funktion der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung
26
I. Die Planfeststellung als fachplanerische Raumnutzungsentscheidung . . . . II. Die Planfeststellung als Genehmigungsentscheidung
27 27
B. Anwendungsbereich und Gegenstand der Planfeststellung nach § 18 Abs. 1 S. I AEG
28
I. Anwendungsbereich
28
H. Der Gegenstand der Planfeststellung
29
1. Betriebsanlagen der Eisenbahn
29
a) Legaldefinition
29
b) Einzelfragen
31
c) Zwischenergebnis
33
2. Bau und Änderung
33
3. Notwendige Folgemaßnahmen
33
4. Erweiterung durch das anzuwendende materielle Recht
34
5. Negative Abgrenzung zu sonstigen Regelungen
34
C. Rechtswirkungen und Rechtsnatur des Planfeststellungsbeschlusses
....
35
10
Inhaltsverzeichnis
I. Rechtswirkungen
35
1. Genehmigungswirkung
35
2. Konzentrationswirkung
36
a) Umfang der Konzentrationswirkung
36
b) Abgrenzung zum Problem der Verdrängung materiellen Rechts durch spezielle Regelungen des Eisenbahnrechts
37
aa) Verhältnis des AEG zum Landesrecht
37
bb) Verhältnis des AEG zu sonstigem Bundesrecht, insbesondere zum BauGB
40
3. Gestaltungswirkung
40
4. Ausschlußwirkung
40
5. Enteignungsrechtliche Vorwirkung
41
II. Rechtsnatur D. Planerische Gestaltungsfreiheit und ihre Grenzen I. Planerische Gestaltungsfreiheit
41 42 42
1. § 18 Abs. 1 AEG als gesetzliche Ermächtigung der Planfeststellungsbehörde zur Planung
42
2. Einwände
43
a) Fehlende planerische Tätigkeit der Planfeststellungsbehörde
43
b) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Einräumung planerischer Gestaltungsfreiheit bei Projekten privater Vorhabenträger
44
aa) Unvereinbarkeit planerischer Gestaltungsfreiheit mit dem Grundrechtsschutz
44
bb) Grundrechtsberechtigung der Eisenbahnunternehmen
44
aaa) Private Eisenbahnunternehmen
44
bbb) Eisenbahnen des Bundes
44
3. Stellungnahme II. Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit 1. Planfeststellungsverfahren
47 51 51
a) Planaufstellung und Antrag durch den Träger des Vorhabens . . . .
52
b) Anhörungsverfahren
53
aa) Behördenbeteiligung und Auslegung
53
bb) Einwendungen
54
Inhaltsverzeichnis
11
cc) Erörterungstermin
54
dd) Stellungnahme der Anhörungsbehörde
55
c) Feststellungsverfahren und Planfeststellungsbeschluß
55
2. Materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen
55
a) Planrechtfertigung
56
aa) Grundlage und Anforderungen des Gebots der Planrechtfertigung
56
bb) Planrechtfertigung für den Eisenbahnbau
57
cc) Planrechtfertigung nehmen
für
Vorhaben
privater
Eisenbahnunter58
b) Bindung an zwingende Rechtsvorschriften
59
c) Abwägungsgebot
59
E. Ausnahmen vom Erfordernis der Planfeststellung I. Die Plangenehmigung nach § 18 Abs. 2 AEG
61 62
1. Anwendungsvoraussetzungen
62
2. Rechtsnatur
63
II. Das Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung gem. § 18 Abs. 3 AEG
63
1. Anwendungsbereich
63
2. Rechtsnatur
64
2. Kapitel Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit bei der Neuplanung von Eisenbahnbetriebsanlagen
67
A. Die Kollisionsproblematik zwischen eisenbahnrechtlicher Fachplanung und kommunaler Bauleitplanung bei der Neuplanung von Bahnanlagen . . . .
67
B. Die gesetzliche Regelung des Zusammentreffens der eisenbahnrechtlichen Fachplanung mit der kommunalen Bauleitplanung in den §§ 7, 38 BauGB
69
l. Die konstitutive Bedeutung der §§ 7, 38 BauGB für das Verhältnis der Fachplanung zur vorhandenen Bauleitplanung
70
12
Inhaltsverzeichnis 1. Kein allgemeiner Vorrang der überörtlichen vor der örtlichen Planung
70
2. Kein Vorrang aufgrund der Spezialität der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung
71
3. Kein Vorrang der Planfeststellung aufgrund der Konzentrationswirkung
71
4. Kein Rangverhältnis aufgrund der Rechtsform
72
5. Zwischenergebnis
72
II. Die Regelung des Verhältnisses der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung zum vorhandenen Flächennutzungsplan in § 7 BauGB
72
1. Anpassungspflicht für öffentliche Planungsträger an den Flächennutzungsplan
73
2. Vorrang der Fachplanung nach Widerspruch des öffentlichen Planungsträgers
73
3. Öffentlicher Planungsträger
74
a) Private Eisenbahninfrastrukturunternehmen - insbesondere die DB AG
75
b) Planfeststellungsbehörde
76
4. Vorrangige „Planungen" i.S.d. § 7 BauGB
76
III. § 38 BauGB als Kollisionsregel im Verhältnis zum vorhandenen Bebauungsplan
77
1. Der Vorrang der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung vor dem Bebauungsplan
77
2. „Planfeststellungen und sonstige Verfahren ... für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung" als privilegierte Planungen
80
a) Planfeststellung und Plangenehmigung
80
b) Sachlicher Umfang der Privilegierung
80
aa) Der Gegenstand der Planfeststellung als Grenze der Privilegierung der Fachplanungen
80
bb) „Überörtliche Bedeutung" der Planungen
81
3. Einschränkung des Vorrangs der Eisenbahnplanung durch § 7 BauGB
82
4. Beteiligung der Gemeinde und Berücksichtigung städtebaulicher Belange als Voraussetzung der Privilegierung IV. Umsetzung des Vorrangs der Eisenbahnplanung vor der Bauleitplanung
82 .
83
1. Gegenüber dem Bebauungsplan
83
2. Gegenüber dem Flächennutzungsplan
84
V. Zwischenergebnis
85
Inhaltsverzeichnis
13
C. Vorgaben durch die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Planungshoheit I. Vorüberlegung
85 85
II. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung 1. Grundlagen
89 89
a) Die Funktion der kommunalen Selbstverwaltung im Staatsaufbau . .
89
b) Ausschluß eines grundrechtlichen Gehalts
90
2. Die herrschende Auslegung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
92
a) Institutionelle Garantie
92
b) Schutzbereich
95
aa) Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
95
bb) Eigenverantwortliche Regelung
97
c) Gesetzesvorbehalt
98
d) Schranken der gesetzlichen Eingriffe
99
aa) Generelle gesetzliche Regelungen
99
aaa) Hinsichtlich der gemeindlichen Selbstverwaltungsangelegenheiten
99
(1) Kernbereich
100
(2) Randbereich
101
bbb) Hinsichtlich der Eigenverantwortlichkeit
103
bb) Schranken für individuell-konkrete Eingriffe zu Lasten einzelner Gemeinden
104
3. Die Kritik an der Auslegung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als institutionelle Garantie
107
4. Bewertung
108
a) Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als subjektives Recht
108
b) Folgen der subjektiv-rechtlichen Sicht für die Auslegung des An. 28 Abs. 2 S. 1 GG
110
5. Zwischenergebnis
112
III. Konsequenzen für den verfassungsrechtlichen Schutz der kommunalen Planungshoheit und die Auslegung der §§ 7 und 38 BauGB
113
1. Die Bauleitplanung als Teil der kommunalen Planungshoheit - zugleich zur Bedeutung der §§ 7 und 38 BauGB und ihrer Vereinbarkeit mit Art. 28 Abs. 2 S. I GG
114
a) Die Bauleitplanung als Angelegenheit der örtlichen Gemcinschalt
.
114
14
Inhaltsverzeichnis b) Die §§ 7, 38 BauGB als Grundlage eines Eingriffs in die Planungshoheit der einzelnen Gemeinde
115
c) Die Vereinbarkeit der §§ 7, 38 BauGB mit Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
117
2. Elemente der Planungshoheit neben der Bauleitplanung
119
a) Informelle Planungsformen b) Ausdehnung der Planungshoheit auf den Schutz vor Situationsänderungen
120 121
c) Bestehende gemeindliche Einrichtungen als Teil der Planungshoheit?
123
d) Weitere begriffliche Abgrenzungen
124
3. Voraussetzungen der Wehrfähigkeit der kommunalen Planungshoheit
.
125
a) Beeinträchtigung einer vorhandenen, konkreten Planung oder Entzug wesentlicher Teile des Gemeindegebietes
125
b) Rechtmäßigkeit der Planung
126
c) Intensität des Eingriffs
127
aa) Bundesverwaltungsgericht
127
bb) Die Auffassung Lerches
129
cc) Die von Steinberg begründete Auffassung
129
dd) Stellungnahme
130
D. Die Berücksichtigung der kommunalen Planungshoheit bei der Eisenbahnplanung I. Kommunale Planungshoheit und Planfeststellung 1. Die Beteiligung der Gemeinde im Planfeststellungsverfahren
134 134 134
a) Behördenbeteiligung gem. § 73 Abs. 2 VwVfG
134
b) Beteiligung gem. § 73 Abs. 4 VwVfG?
135
aa) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
135
bb) Kritik
135
2. Kommunale Planungshoheit und materielle Rechtmäßigkeit
137
a) Planrechtfertigung
137
b) Abwägung
138
II. Kommunale Planungshoheit und Plangenehmigung
140
Inhaltsverzeichnis
]5
E. Rechtsschutz
142
I. Hauptsacheverfahren
142
1. Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluß
142
a) Ausschluß des Widerspruchsverfahrens
142
b) Klagebefugnis gem. § 42 Abs. 2 VwGO
142
c) Kontrollumfang
144
aa) Objektive Rechtmäßigkeitskontrolle?
144
bb) Erweiterung des Kontrollumfangs durch das Abwägungsgebot .
145
d) Beschränkungen durch § 20 Abs. 7 AEG
147
2. Verpflichtungsklage auf Planergänzung
148
II. Vorläufiger Rechtsschutz
149
1. Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
149
2. Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO
.
150
3. Kapitel Die kommunale Planungshoheit während der Geltung der eisenbahnrechtlichen Fachplanung
151
A. Einführung
151
B. Die Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit
152
I. Rechtsgrundlage
152
1. Analoge Anwendung des § 38 BauGB
152
2. Grundsatz der zeitlichen Priorität II. Voraussetzungen der Beschränkung der Planungshoheit
153 154
1. Wirksamer Planfeststellungsbeschluß bzw. wirksame Plangenehmigung
154
2. Widmung der Bahnanlage als Grundlage der Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit?
156
a) Selbständige Widmung und AEG
156
aa) Das Fehlen der notwendigen gesetzlichen Grundlage für eine selbständige Widmung
156
bb) Die fehlende planungsrechtliche Relevanz der Widmung
159
....
16
Inhaltsverzeichnis b) Sonderstellung der Altanlagen
162
aa) Isoliert gewidmete Altanlagen
162
bb) Altanlagen, die nach vorheriger Planfeststellung eigenständig gewidmet wurden
164
III. Zwischenergebnis
165
C. Die Bauleitplanung während der Geltung der eisenbahnrechtlichen Fachplanung
165
I. Erforderlichkeit der Bauleitplanung gem. § 1 Abs. 3 BauGB II. Der zwingend zu beachtende Vorrang der Fachplanung
166 167
III. Abwägung
169
D. Zulassung eisenbahnbetriebsfremder Vorhaben auf planfestgestelltem Bahngelände und kommunale Planungshoheit
170
I. Erteilung einer Baugenehmigung nach der Landesbauordnung 1. Baugenehmigungsverfahren
170 170
a) Voraussetzungen der Baugenehmigungspflichtigkeit nach der Landesbauordnung
170
b) Keine Ausnahme für eisenbahnbetriebsfremde Vorhaben der DB AG .
171
c) Einvernehmen der Gemeinde
172
2. Materielle Anforderungen
173
II. Planfeststellung zur Errichtung bautechnisch einheitlicher, gemischt genutzter Anlagen
174
1. Notwendigkeit eines Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsverfahrens
174
2. Verhältnis zur Bauleitplanung der Gemeinden
175
a) Alleinige Planungskompetenz der Planfeststellungsbehörde?
176
aa) § 18 Abs. 1 S. 1 AEG
176
bb) § 75 Abs. 1 VwVfG
176
cc) § 78 VwVfG
177
b) Kooperative Planung der Planfeststellungsbehörde und der Gemeinde
179
Inhaltsverzeichnis III. Rechtsschutz der Gemeinden
17 180
1. Baugenehmigungspflichtige Vorhaben
180
2. Planfeststellungspflichtiger Umbau
181
4. Kapitel Die Beseitigung der rechtlichen Zweckbestimmung der Anlagen für den Bahnbetrieb und die kommunale Planungshoheit A. Einführung
182 182 I
I. Aufgabe von Eisenbahnbetriebsanlagen und Voraussetzungen der anderweitigen Nutzung
{• 182 ('-.
II. Beseitigung der rechtlichen Zweckbestimmung und kommunale Planungshoheit
183
B. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts I. Gründe des Wegfalls des Rechtscharakters als Eisenbahnbetriebsanlage . .
184 185
1. Funktionslosigkeit der Planung
185
2. Planfeststellungsverfahren oder „Entwidmung"
185
II. Anspruch der Standortgemeinde auf Offenlegung der in bezug auf die Bahnanlage beabsichtigten Dispositionen in einer hoheitlichen Erklärung der Bahn III. Kritik 1. Die Notwendigkeit einer eindeutigen Bestimmung der Rechtsgrundlage .
187 188 188
a) Veränderte Rechtsstellung der Eisenbahnunternehmen
189
b) Funktion und Konzentrationswirkung des Planfeststellungsverfahrens
190
2. Zum Anspruch der Gemeinde auf eine hoheitliche Erklärung
191
C. Zur Rechtsgrundlage der Beseitigung der Zweckbestimmung für den Eisenbahnbetrieb
192
I. Wegfall der Zweckbestimmung durch Beendigung der Wirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses
192
1. Unmittelbarer Wegfall der Wirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses
193
2 Büchner
18
Inhaltsverzeichnis a) § 20 Abs. 4 S. 1 AEG
193
b) Erledigung „auf andere Weise" i.S des § 43 Abs. 2 VwVfG
....
194
aa) Verzicht des Eisenbahnuntemehmers?
195
bb) Funktionslosigkeit
196
2. Wegfall der Wirksamkeit durch hoheitliches Handeln
196
a) Entwidmung der Eisenbahnbetriebsanlage?
196
b) Aufhebung im Planfeststellungsverfahren?
198
c) Erledigung mit Erteilung der Stillegungsgenehmigung gem. § 11 AEG?
201
d) Aufhebung gem. § 77 VwVfG?
203
e) Aufhebung gem. §§ 48, 49 VwVfG
204
aa) Überblick über den Streitstand
204
aaa) Ausschluß der Anwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG? . .
205
bbb) Uneingeschränkte Anwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG .
206
ccc) Differenzierte Anwendung
206
bb) Stellungnahme
207
aaa) Anwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG
207
bbb) Anspruch Betroffener auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Aufhebung
209
II. Wegfall der rechtlichen Zweckbestimmung bei gewidmeten Altanlagen . .
212
III. Zwischenergebnis
212
D. Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gem. §§ 48, 49 VwVfG nach Aufgabe der Nutzung für den Eisenbahnbetrieb und kommunale Planungshoheit
213
I. Die Abgrenzung von Rücknahme und Widerruf II. Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Absätze 1 und 2 des § 49 VwVfG 1. Grundsätzliche Anwendbarkeit des § 49 Abs. 2 VwVfG
213 215 215
a) Der Planfeststellungsbeschluß als Verwaltungsakt mit Mischwirkung
215
b) Der Planfeststellungsbeschluß wirkung
216
als Verwaltungsakt mit Doppel-
2. Anwendbarkeit des § 49 Abs. 1 VwVfG im Falle des Antrags des Vorhabenträgers auf Planaufhebung
216
Inhaltsverzeichnis III. Der Widerruf auf Antrag des Vorhabenträgers gem. § 49 Abs. 1 VwVfG
19 .
1. Überblick über die Rechtmäßigkeitsanforderungen
217 217
a) Formelle Rechmäßigkeit
217
b) Materielle Rechtmäßigkeit
218
2. Folgen des Widerrufs
220
IV. Der Widerruf gem. § 49 Abs. 2 VwVfG
221
V. Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses und kommunale Planungshoheit
