número

informe

regional

coyuntura

de

40

Salud y Equidad de Género. Región de Valparaíso Vinculación entre instrumentos de planificación comunal y regional: los Planes Comunales de Desarrollo y la Estrategia Regional de Desarrollo

diciembre

2016 DIVISION DE PLANIFICACION Y DESARROLLO - GOBIERNO REGIONAL DE VALPARAISO

informe preparado por: división de planificación y desarrollo del gobierno regional de valparaíso

jefe de división: Sr. Miguel Toledo Alegría melgarejo 669, piso 10, edificio esmeralda, valparaíso. 32-2655329 V°B° JEFE DIPLAD

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e

ditorial Recientemente se aprobó una reforma constitucional que permite la elección directa de los intendentes regionales, quienes pasaran a denominarse gobernadores regionales y encabezarán el órgano Ejecutivo del Gobierno Regional y ejercerán como Presidente del Consejo Regional. Para que esta elección directa se materialice el próximo año 2017, será necesario que se apruebe la Ley Orgánica Constitucional que establecerá la elección de los primeros gobernadores regionales y que se apruebe, finalmente, el proyecto de Fortalecimiento de la Regionalización todavía en fase de tramitación en el Congreso Nacional.

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Como se ha señalado en informes regionales de coyuntura anteriores, estas reformas, en especial la que se relaciona con el fortalecimiento de la regionalización, abren amplias posibilidades para ampliar y fortalecer las actuales competencias de los gobiernos regionales. Es en este marco de mayores expectativas, que se abordan en este informe regional de coyuntura dos nuevos textos elaborados por profesionales de la División de Planificación y Desarrollo (Diplad) del Gobierno Regional de Valparaíso. En el primero de ellos, se aborda la situación de equidad de género en términos de atención de salud y defunciones en la Región de Valparaíso, basado en datos estadísticos del año 2014 del Ministerio de Salud (MINSAL). Este tema se relaciona en varios aspectos con las futuras competencias que tendrán los gobiernos regionales en materia de desarrollo social y humano. En el segundo texto se da cuenta de una experiencia de colaboración entre equipos técnicos de la Diplad y de municipios de la región, que busca lograr una mejor vinculación entre la planificación local y regional. En este caso, se trata de procurar una mayor coherencia entre los Pladecos y la Estrategia Regional de Desarrollo, concordando que esta coherencia solo puede lograrse a través de las decisiones de inversión, las que debieran estar en concordancia, precisamente, con ambos instrumentos de planificación territorial.

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Salud y Equidad de Género Región de Valparaíso La igualdad y equidad de género es sin duda uno de los temas más discutidos en nuestra sociedad chilena en las últimas décadas, tanto así que ha generado un intenso debate en distintas esferas y sectores de nuestro país. El proceso social que ha significado la lucha por defender los derechos de la mujer se ha convertido en el ideal que persigue condiciones justas para todos los seres humanos que coexistimos en este planeta y que de seguro reporta enormes beneficios a nuestra humanidad. Por lo mismo el presente informe apunta a realizar un análisis de la situación de equidad de género en términos de atención de salud y defunciones en la Región de Valparaíso, basado en datos estadísticos del año 2014 del Ministerio de Salud (MINSAL).

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Cuando se revisan y analizan los datos proporcionados por el MINSAL, respecto a defunciones por sexo en la Región de Valparaíso y egresos hospitalarios que tienen las mujeres de nuestra Provincia, se puede llegar a diversas conclusiones. Si analizamos el panorama a nivel nacional, podemos apreciar que en el año 2014 hubo más hombres que mujeres fallecidas por diversas causales, que han sido categorizadas en diferentes tipos de enfermedades. Es decir, de un total de 101.960 defunciones que ocurrieron en todo el país, 53.975 corresponden a hombres y 47.968 a mujeres, lo que significa que del 100% de las muertes un 53% representa a los hombres y un 47 % a las mujeres.

Salud y Equidad de Género Región de Valparaíso

FUENTE: Elaboración propia, en base a datos estadísticos del Ministerio de Salud.

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La misma dinámica se repite a nivel regional ya que también son los hombres que exceden en número de muertes al año en comparación a las mujeres. Del total de defunciones acaecidas en la Región de Valparaíso que ascienden a 12.106 personas, estratificadas por grupo etario de edad y género, 6.265 son hombres y 5.840 mujeres, lo que se traduce que de un 100% de los decesos registrados, un 52% corresponde a hombres y un 48% a las mujeres, por lo que la diferencia entre ambos sexos cada vez se estrecha más.

Salud y Equidad de Género Región de Valparaíso

Si vamos a un análisis más profundo y revisamos los índices de fallecimientos por edad y el tipo de enfermedades que dan como resultado esas muertes, el panorama se presenta diferente ya que, según el gráfico, podríamos inferir que hay cierto tipo de enfermedades que es más recurrente en las mujeres que en los hombres, que los años en que las padecen difieren bastante en relación a los hombres, como también que hay cierto tipo de afecciones que son propias del sexo masculino y otras que solo pueden presentarse en las mujeres, como lo presenta la siguiente gráfica.

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FUENTE: Elaboración propia, en base a datos estadísticos del Ministerio de Salud.

Al realizar un análisis estratificado por tipo de enfermedad, sexo y edad se puede desprender lo siguiente: Entre los 65 y más de los 80 años de edad, es donde se registran el mayor número de defunciones en nuestra región, la tasa más alta es representada por la población situada en los 80 y más años, tramo donde fallece un total de 5.355 personas, de las cuales 3.178 son mujeres y 2.177 hombres, representando las mujeres un 59,35% del total de fallecimientos y el hombre sólo un 40, 65%. Lo anterior a causa de enfermedades del sistema circulatorio, tumores y neoplasia, sistema respiratorio y de trastornos mentales y del comportamiento que aquejan más a mujeres que a hombres (en orden de tasa porcentual).

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Salud y Equidad de Género Región de Valparaíso FUENTE: Elaboración propia, en base a datos estadísticos del Ministerio de Salud.

En cuanto a enfermedades del sistema circulatorio, de un total de 3.525 defunciones a nivel regional, 1.757 corresponde a hombres y 1.768 a mujeres, la brecha es mínima, no obstante se dispara en las edades entre 80 años y más, falleciendo un total de 1.834 personas de las cuales 1.132 son mujeres y 702 hombres, lo que se traduce en un 61,72 % mujeres y sólo un 38.27 % hombres. Así también en enfermedades del aparato respiratorio, el mismo grupo etario (80 y más) es el que registra más víctimas. De un universo de 736 personas, 428 son mujeres y 308 hombres, correspondiendo un 58,15% a mujeres y un 41,84% al sexo masculino.

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Salud y Equidad de Género Región de Valparaíso FUENTE: Elaboración propia, en base a datos estadísticos del Ministerio de Salud.

Ahora si hablamos de enfermedades de tipo tumores y neoplasia, donde pareciera que las mujeres padecen más respecto a los hombres, se da una situación bastante especial ya que en cantidad los niveles más altos de mortalidad se presentan en la edad más longeva, en el rango entre los 80 y más años de edad, siendo curiosamente los hombres quienes presentan el índice más alto en relación a las mujeres, de un total de 997 decesos, 520 lo protagonizan los hombres y 477 las mujeres. Hablamos que un 52,15% lo representan los hombres y un 47,84% mujeres. Pero en los tramos entre los 35 y 54 años, son claramente las mujeres quienes padecen más la enfermedad con resultado de muerte. De un total de 323 personas 141 son hombres que corresponde a un 43,65% y 182 son mujeres un 56,34%.

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FUENTE: Elaboración propia, en base a datos estadísticos del Ministerio de Salud.

Finalmente, y no menos importante, aunque en cantidad se aleje bastante de lo antes expuesto, se encuentran los decesos por trastornos mentales y del comportamiento, donde las mujeres registran las tasas más altas en comparación a los hombres, entre los 75 y 80 años de edad, del total 61,88% lo padecen las mujeres y un 38,11% los hombres, existiendo una diferencia del 23,77% entre ambos sexos y representando las mujeres el 55,06% del total regional que muere a causa de este tipo de enfermedad, dato no menor.

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Frente a lo expuesto es propicio hacer un análisis más acabado y preguntarse el por qué las mujeres lideran los decesos en estas enfermedades, será que pese a los esfuerzos que se han realizado a nivel país frente a la equidad de género, aún no se ha internalizado el tema de fondo, tal vez aún queda un camino por recorrer. Ahora, si hablamos de egresos hospitalarios de mujeres a nivel nacional registran un total de 1.001.643 y a nivel regional un total de 105.159 y las principales enfermedades que motivan dichos egresos son las siguientes:

Salud y Equidad de Género Región de Valparaíso

Los mayores egresos hospitalarios se originan por enfermedades del embarazo, parto y puerperio, registrándose un total anual de 30.680 mujeres, donde la tasa más alta se ubica en el rango de los 20 y 44 años de edad, con una cifra bastante importante de 26.579 que equivale al 86,63 % del total del año. En segundo lugar, se encuentran los egresos por enfermedades del sistema digestivo, con un total de 11.705 mujeres, concentrándose la tasa más alta entre los 20 y 64 años de edad con un total de 7326 que corresponde al 62,58 % del total anual. En tercer lugar, se ubican los egresos motivados por enfermedades del sistema respiratorio con un total de 7.921 mujeres, donde la tasa más alta se registra entre los 65 y 80 años y más con 2.979 altas hospitalarias que equivale al 37,60% del total. Por último, se sitúan los egresos por enfermedades del sistema circulatorio, donde se registra un total de 7.510 mujeres, registrando los valores más alto entre los 45 y 79 años de edad que suma un total de 4.808 mujeres que corresponde al 64,02% anual.

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Salud y Equidad de Género Región de Valparaíso

Cabe señalar que las mujeres son las principales usuarias de los sistemas de salud en Chile y también en la Región de Valparaíso, atendiéndose mucho más que los hombres debido a la organización del sistema, con énfasis en el llamado binomio (diada) madre/niño y a que sus prestaciones, en particular en el sistema público, se ajustan a los horarios de la mujer de rol tradicional. Los vacíos de cobertura que se pueden apreciar (ej. en la toma de muestras para la detección del cáncer cervicouterino, el Papanicolaou o PAP) se relacionan con la mujer que trabaja fuera del hogar, sobre todo aquella cuya remuneración no está sujeta a horario sino a productividad, como es la venta de intangibles.

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Los hombres consultan menos, en forma tardía e inoportuna y tienen menor compromiso para seguir indicaciones, lo que resulta en una mayor mortalidad a edades tempranas, lo que se puede apreciar a través de metodologías como los AVISA (Años de vida saludable, que mide oportunidad de la muerte y duración de la discapacidad, ya sea permanente o temporal) y en la esperanza de vida al nacer.

Salud y Equidad de Género

En conclusión, hay indicadores que tienen razones obvias, como que el principal grupo de egresos hospitalarios en la Región de Valparaíso corresponde a maternidad, pero descontando aquellos que son vinculados a sexo es posible observar que algunas patologías no afectan en igual forma, como por ejemplo: los problemas de salud mental afectan más a mujeres que se traducen en más fallecimientos respecto a los hombres.

Región de Valparaíso

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Vinculación entre instrumentos de

planificación comunal y regional:

los Planes Comunales de Desarrollo y la Estrategia Regional de Desarrollo

El Plan Comunal de Desarrollo, reconocido como Pladeco, conforma junto al Plan Regulador y al Presupuesto Municipal un sistema comunal de planificación que orienta y regula, según el caso, el desarrollo del territorio comunal.

Antecedentes De acuerdo a la Ley N°18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, el Pladeco es el instrumento rector del desarrollo en la comuna, y contempla las acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local y a promover su avance social, económico y cultural. Su vigencia mínima es de cuatro años, sin que necesariamente deba coincidir con el período de desempeño de las autoridades municipales electas. Su ejecución debe someterse a evaluación periódica, dando lugar a los ajustes y modificaciones que correspondan.

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En todo caso, en la elaboración y ejecución del Pladeco, tanto el Alcalde como el Concejo Comunal deben tener en cuenta la participación ciudadana y la necesaria coordinación con los demás servicios públicos que operen en el ámbito comunal o ejerzan competencias en dicho ámbito.

Vinculación entre instrumentos de

planificación comunal y regional: los Planes Comunales de Desarrollo y la Estrategia Regional de Desarrollo

Desde el punto de vista metodológico, en el diseño de estos instrumentos, generalmente se contempla la elaboración de un diagnóstico participativo; además de una definición consensuada de la imagen objetivo y del perfil comunal, abordando las expectativas y la percepción de los habitantes de la comuna acerca de su futuro. La percepción y las expectativas de los habitantes en los procesos de participación deberán ser contrastadas con los aspectos geográficos, poblacionales, demográficos, socio-económicos, socio-culturales e históricos de la comuna y de las distintas localidades que la componen. Esto, con el objeto de no incorporar aquellas propuestas que carezcan de viabilidad económica, política, social o técnica. Es fundamental considerar las limitaciones presupuestarias y de capacidad de gestión del municipio.

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Los objetivos estratégicos, por su parte, son un conjunto de ideas y proposiciones que expresan, en términos globales, cómo se pretende lograr en la comuna la situación deseada a largo plazo. De este modo, los objetivos estratégicos constituyen el elemento articulador central de todo el ejercicio de planificación, ya que permiten revisar la consistencia lógica entre las conclusiones del diagnóstico participativo, la imagen objetivo y los principales lineamientos estratégicos, proporcionando las bases mínimas indispensables para poder definir, en las etapas siguientes, las normas o políticas, los planes, programas y proyectos. Vinculación entre instrumentos de

planificación comunal y regional: los Planes Comunales de Desarrollo y la Estrategia Regional de Desarrollo

Ahora bien, a pesar que la ley orgánica constitucional de municipalidades señala que éstas deberán “elaborar, aprobar y modificar el plan comunal de desarrollo cuya aplicación deberá armonizar con los planes regionales y nacionales” y que, por otra parte, la ley orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional señala que al ejecutivo del gobierno regional le corresponderá “formular políticas de desarrollo de la región, considerando las políticas y planes comunales respectivos, en armonía con las políticas y planes nacionales” no siempre está clara la vinculación que debiera existir entre los principales instrumentos de planificación territorial a nivel comunal y regional: el plan de desarrollo comunal y la estrategia regional de desarrollo, respectivamente. Lo anterior dificulta la implementación de ambos instrumentos ya que en la práctica no se produce una vinculación vertical entre los mismos. Vinculación que debiera expresarse, principalmente, en la programación y ejecución de inversiones regionales, en armonía con las visiones estratégicas de las comunas y con los objetivos estratégicos de la región.

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Estos desafíos de coordinación a nivel regional y comunal son particularmente complejos para su realización práctica. Los tiempos de vigencia de ambos instrumentos difieren y no siempre se asegura un adecuado flujo de información entre ambos niveles territoriales que permitan ajustar sus planificaciones.

Vinculación entre instrumentos de

planificación comunal y regional:

En la perspectiva de hacer frente a este desafío, el Gobierno Regional de la Región de Valparaíso, a través de su División de Planificación y Desarrollo (DIPLAD) ha impulsado la aplicación de convenios de colaboración técnica con distintos municipios de la región, a objeto de que ambos instrumentos de planificación territorial -los Pladecos y la ERD- tiendan a vincularse, logrando niveles de coherencia que permitan potenciar el desarrollo de la región en general y del territorio comunal en particular.

los Planes Comunales de Desarrollo y la Estrategia Regional de Desarrollo

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1.Vinculación Pladecos – ERD: experiencia de colaboración Gobierno Regional Municipios

Vinculación entre instrumentos de

planificación comunal y regional: los Planes Comunales de Desarrollo y la Estrategia Regional de Desarrollo

La experiencia llevada adelante por el Gore se enmarca en uno de los eje estratégicos consignados en la ERD, Región de Valparaíso 2020, que apunta al “Fortalecimiento de la institucionalidad regional procurando una gestión pública descentralizada en concordancia con las demandas de los territorios”, específicamente se relaciona a uno de los objetivos estratégicos de este eje: “Lograr un mayor nivel de complementariedad entre los instrumentos de planificación comunal y regional”. Dicho eje y objetivo estratégico dan cuenta de la importancia que tiene para la planificación regional el que los diversos instrumentos de planificación territorial sean coherentes y se vinculen directamente entre sí, con el fin de establecer un sistema de planificación integrado que se vaya haciendo cargo de los diferentes requerimientos y necesidades que poseen los territorios de la región, que deben traducirse finalmente en iniciativas de inversión a mediano y largo plazo que aporten al cumplimiento de los objetivos de desarrollo que plantean tanto los Pladecos como la ERD 2020.

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Para hacerse cargo del cumplimiento de estos objetivos dispuestos en la ERD, el Gobierno Regional ha implementado un programa de apoyo para el financiamiento de estos procesos, a través de la presentación de Estudios Básicos que realizan los municipios, para que una vez obtenida la Recomendación Técnica (RS) por parte del Ministerio de Desarrollo Social, el Consejo Regional apruebe y otorgue los recursos necesarios para financiar dichos estudios conducentes al diseño y elaboración de Pladecos.

Vinculación entre instrumentos de

planificación comunal y regional: los Planes Comunales de Desarrollo y la Estrategia Regional de Desarrollo

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Se han considerado algunas de las fases de elaboración de los Pladecos contendidas en “Manual de Elaboración del plan de Desarrollo Comunal", de Cepal y Subdere, mayo 2009.

Adicionalmente, a través de su División de Planificación y Desarrollo, el GORE ha desarrollado un trabajo de apoyo a los municipios que solicitan su apoyo, y que inician procesos de actualización de sus Pladecos, el cual consiste en una colaboración técnica que se materializa en tres instancias principales: 1 · Realización de un taller inicial de inducción cuando empieza el proceso, que está destinado a todo el equipo municipal que participará en este y también a la consultora que apoyará al municipio en esta tarea, donde se expone acerca del sistema regional de planificación, algunas de las funciones del Gobierno Regional, los contenidos de la Estrategia Regional de Desarrollo, sus ejes y objetivos, y la manera que promueve la vinculación con la planificación local a través de los Pladecos. · Realización de reuniones aproximadamente en la mitad del proceso de actualización, entre los equipos técnicos de la Diplad, la Secpla del municipio a cargo de coordinar el proceso, y la consultora que se adjudicó la actualización, en donde se presentan las propuestas preliminares de objetivos estratégicos del instrumento y se orienta acerca de la visión que

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tiene el Gobierno Regional acerca del modelo de desarrollo que vislumbra para sus diversos territorios y se contrasta con los objetivos de desarrollo preliminar que ya se vislumbran en el documento para el desarrollo de su comuna. · Por último, el Gobierno Regional coordina una reunión final del proceso, en la cual se invita a otros servicios públicos que invierten en la región, con el fin de hacer una revisión de la matriz de inversiones que propone el instrumento, con respecto a las diversas carteras de inversiones que contemplan estos servicios públicos. Todo ello para que la matriz de inversiones que propone de forma preliminar el Pladeco resulte ser lo más coherente y realista posible, asegurando que quede compuesta de iniciativas que tengan reales posibilidades de ser financiadas e implementadas, aumentando con ello las posibilidades de realizar una gestión exitosa para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo que proponen los diversos Pladecos de las comunas.

Vinculación entre instrumentos de

planificación comunal y regional: los Planes Comunales de Desarrollo y la Estrategia Regional de Desarrollo

2.

Situación actual de los Pladecos y proyección para el período

El trabajo conjunto realizado entre el Gobierno Regional y los diversos municipios que han solicitado su apoyo, comenzó en el año 2013 con los municipios de Llayllay y Zapallar. Luego, durante los años siguientes, se han ido sumando otras municipalidades que, ya sea con fondos solicitados al FNDR, a la Subdere y/o fondos propios, han solicitado el apoyo respectivo al Gore.

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Desde el año 2013 un total de 26 comunas han actualizado o han iniciado sus procesos de actualización de sus Pladecos con apoyo del Gobierno Regional, ya sea a través de financiamiento del FNDR y/ o a través de convenios de colaboración Gore-Municipio. El detalle de este proceso se desglosa de la siguiente manera:

ü 12 comunas ya terminaron sus procesos y se encuentran con su Pladeco aprobado y vigente. ü Nueve comunas están en pleno proceso de actualización. ü Una comuna presentó recientemente su postulación formal para un estudio básico con financiamiento FNDR. ü Cuatro comunas ya tienen aprobados su financiamiento para la actualización con cargo al FNDR, y están próximas a iniciar sus procesos de licitación, pudiendo así materializar un convenio de colaboración técnica durante el año 2017.

Vinculación entre instrumentos de

planificación comunal y regional: los Planes Comunales de Desarrollo y la Estrategia Regional de Desarrollo

3. En síntesis: elementos clave que se relevan para lograr una mayor coherencia entre los instrumentos de planificación regional (ERD) y comunal (Pladecos).

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Desde el nivel regional al momento de elaboración de la ERD se deben considerar los Pladecos, principalmente en lo que dice relación con sus visiones estratégicas. No obstante, una ERD no es la suma de las aspiraciones de cada comuna;

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planificación comunal y regional: los Planes Comunales de Desarrollo y la Estrategia Regional de Desarrollo

· Desde este punto de vista, el proceso de elaboración de la ERD debe considerar la participación de representantes de organizaciones comunales a objeto de considerar dicha mirada para perfilar la imagen objetivo regional; · Desde el nivel comunal, al momento de diseñar su Pladeco, se deben considerar los objetivos estratégicos contenidos en la ERD; no basta vincular los Pladecos a la imagen objetivo regional ya que ésta siempre va a tener un carácter demasiado general; · Los Pladecos deben definir un plan de iniciativas dentro de las cuales deben estar identificadas aquellas en que se solicitará recursos regionales y/o sectoriales para su ejecución, vinculándolas a objetivos estratégicos de la ERD más concretos; · Esto permitiría otorgarle mayor coherencia a los Pladecos al considerar los acentos de la región expresados en su estrategia. Esto facilitaría, en definitiva, una mayor coherencia vertical entre ambos instrumentos de planificación territorial; · En esta línea, el gobierno regional financiaría aquellas iniciativas que son de su interés financiar, vale decir, aquellas iniciativas que se espera produzcan un impacto importante a nivel comunal, intercomunal y/o regional, y que deberían estar expresadas en matrices de iniciativas de inversión de los respectivos Pladecos;

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planificación comunal y regional: los Planes Comunales de Desarrollo y la Estrategia Regional de Desarrollo

· Ahora bien, para lograr una adecuada vinculación entre ambos instrumentos es necesario que se produzca una buena coordinación entre los equipos técnicos del gobierno regional y los equipos técnicos de las comunas, tanto en la fase de diseño de los Pladecos como en la fase de implementación de los mismos; · Para ello, la división de planificación y desarrollo del gobierno regional debe procurar que la ERD sea ampliamente conocida por los equipos comunales, al momento de elaboración de los Pladecos; · La admisibilidad de los proyectos (preinversión) debiera tener un sistema que permita ver que cada iniciativa presentada por los municipios esté incorporada al Pladeco respectivo y relacionada con algún objetivo de la ERD. Sólo de esta forma se podrá confirmar la real pertinencia de la iniciativa con ambos instrumentos de planificación.

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diplad división de planificación y desarrollo

a com (e) área de comunicación estratégica

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