Das politische System der BRD im Kontext

Jürgen Hartmann

Das politische System der BRD im Kontext Eine Einführung 2. Auflage

Prof. Dr. Jürgen Hartmann Hamburg, Deutschland

ISBN 978-3-531-19531-5 DOI 10.1007/978-3-531-19532-2

ISBN 978-3-531-19532-2 (eBook)

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Inhalt

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Inhalt

Einleitung............................................................................................................ 11 1

Eckpunkte der Demokratieanalyse: Regierungssystem, Mehrheitsentscheidung, Konsenshandeln................................................ 15 1.1 Parlamentarisches und präsidentielles Regierungssystem ............ 15 1.2 Mehrheits- und Konsensdemokratie ............................................. 19 1.3 Vetospieler ................................................................................... 23

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Das parlamentarische System. Mehrheits- oder Konsensdemokratie?................................................................................ 26 2.1 Historische Vorläufer des deutschen Gegenwartsparlamentarismus ...................................................... 26 2.1.1 Das Deutsche Reich (1871-1918) ................................... 26 2.1.2 Weimarer Republik (1919-1933) .................................... 28 2.1.3 Die Bundesrepublik: Lehren aus dem Scheitern der Weimarer Demokratie..................................................... 33 2.2 Der deutsche Parlamentarismus als typologische Herausforderung ........................................................................... 35 2.2.1 Die Regierungsfunktion und das Parteiensystem............ 35 2.2.2 Der Präsident .................................................................. 43 2.2.3 Der Parlamentarismus in den Ländern ............................ 45 2.3 Regierungsmehrheit und Opposition ............................................ 46 2.4 Vergleich: Mehrheits- und Konsensdemokratien ......................... 48 2.4.1 USA: Präsidentielles Regierungssystem und Konsensdemokratie......................................................... 48 2.4.2 Ein quasi-präsidentielles Regierungssystem: Die Schweizer Konsensdemokratie ....................................... 51 2.4.3 Großbritannien: Musterfall der parlamentarischen Mehrheitsdemokratie ...................................................... 53 2.4.4 Frankreich: Semi-präsidentielles Regierungssystem und Mehrheitsdemokratie ............................................... 55 2.4.5 Österreich und die Niederlande: Konsensdemokratie......................................................... 59 2.4.6 Dänemark und Schweden: Konsensdemokratie auch bei Minderheitsregierung ....................................... 62

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Inhalt 2.5

Fazit .............................................................................................. 65

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Der Bundesstaat: eine Kamouflage für den Einheitsstaat? ...................... 67 3.1 Historische deutsche Bundesstaaten ............................................. 68 3.1.1 Der wilhelminische Bundesstaat ..................................... 68 3.1.2 Der Weimarer Bundesstaat ............................................. 69 3.2 Der Bundesstaat in der Bundesrepublik ....................................... 74 3.2.1 Aufgaben- und Finanzverflechtung ................................ 74 3.2.2 Verknüpfung der Länder und des Bundes mit den Kommunen und der Europäischen Union ....................... 83 3.2.3 Die Länderstruktur .......................................................... 91 3.2.4 Die Kommunalstruktur ................................................... 92 3.3 Der Bundesrat als „zweite Kammer“ ........................................... 93 3.4 Parlamentarismus im deutschen Bundesstaat: Die kleine und die große Regierungsmehrheit............................................... 99 3.5 Die Dritte Ebene ......................................................................... 101 3.6 Vergleich: Der deutsche Bundesstaat ist ein Unikum ................ 101 3.6.1 Bund und Staaten in den USA ...................................... 102 3.6.2 Bund und Kantone in der Schweiz................................ 105 3.6.3 Bund und Länder in Österreich ..................................... 106 3.6.4 Regionalisierte Einheitsstaaten ..................................... 108 3.7 Fazit ............................................................................................ 109

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Das Wahlsystem: Eine Erfolgsgeschichte ............................................. 110 4.1 Die historischen Wahlsysteme ................................................... 110 4.1.1 Wilhelminisches Reich ................................................. 110 4.1.2 Weimarer Republik ....................................................... 111 4.2 Das Wahlsystem der Bundesrepublik ......................................... 111 4.3 Vergleich: Das gleiche Wahlsystem erzielt nicht überall die gleiche Wirkung ......................................................................... 116 4.3.1 Mehrheitswahlsystem in den USA................................ 118 4.3.2 Mehrheitswahlsystem in Großbritannien ...................... 119 4.3.3 Das Mehrheitswahlsystem in Frankreich ...................... 119

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Die Medien: Schnittmenge zwischen Politik und Kommerz ................. 120 5.1 Die Macht des Bildermediums ................................................... 120 5.2 Die Medientauglichkeit als Wettbewerbs- und Karrierevorteil ............................................................................ 122 5.3 Die Medien und die Rückbindung der Politik an die Bürger ..... 125

Inhalt

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Der Parteienstaat, die politische Klasse und der Parlamentarismus ...... 130 6.1 Die Parteien ................................................................................ 130 6.2 Die Parteien und der Staat .......................................................... 136 6.3 Die Parteikarriere als Grundlage der beruflichen Politik ........... 138 6.4 Die Parteien – ein Kartell? ......................................................... 141 6.5 Die Fraktionen und die Ministerpräsidenten .............................. 142 6.6 Vergleich: In den meisten Demokratien bestimmen die parlamentarischen Parteistrukturen den politischen Kurs .......... 149 6.6.1 USA .............................................................................. 149 6.6.2 Schweiz ......................................................................... 152 6.6.3 Großbritannien .............................................................. 152 6.6.4 Frankreich ..................................................................... 153 6.6.5 Österreich und Niederlande .......................................... 154 6.6.6 Dänemark und Schweden ............................................. 155 6.6.7 Protestparteien .............................................................. 156 6.7 Fazit ............................................................................................ 156

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Die Schlüsselinstitutionen des Regierungsbetriebs: Die Regierungschefs, die Ministerien und die Parlamente ........................... 157 7.1 Die Ressortstruktur..................................................................... 157 7.2 Die Regierungschefs .................................................................. 163 7.2.1 Der Bundeskanzler........................................................ 163 7.2.2 Die Regierungen der Länder ......................................... 167 7.3 Der Bundestag und die Gesetzgebung ........................................ 168 7.4 Die Gesetzgebung und die organisierten Interessen ................... 173 7.5 Die Landtage .............................................................................. 175 7.6 Vergleich: Das Kerngeschäft des Regierens kreist um die Ministerialbürokratie .................................................................. 176 7.6.1 USA .............................................................................. 176 7.6.2 Schweiz ......................................................................... 178 7.6.3 Großbritannien .............................................................. 179 7.6.4 Frankreich ..................................................................... 182 7.6.5 Österreich und Niederlande .......................................... 183 7.6.6 Dänemark und Schweden ............................................. 185 7.7 Fazit ............................................................................................ 186

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Die Grundlagen politischer Handlungsfähigkeit: Regieren in Koalitionen ............................................................................................ 188 8.1 Die Koalition als Generalmerkmal der deutschen Politik .......... 188 8.2 Das koalitionsgerechte Handeln ................................................. 196

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Inhalt 8.3 8.4 8.5

8.6

Typische Reibungen im Alltag der Koalitionsregierung ............ 198 Der Koalitionsausschuss ............................................................ 204 Vergleich: In den meisten Demokratien fußt das Regieren auf dauerhaften Parteienbündnissen oder wechselnden Gesetzgebungsbündnissen .......................................................... 205 8.5.1 USA .............................................................................. 206 8.5.2 Großbritannien .............................................................. 207 8.5.3 Frankreich ..................................................................... 208 8.5.4 Weitere europäische Beispiele ...................................... 209 Fazit ............................................................................................ 210

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Die Grenzen der Mehrheitsentscheidung: Das Verfassungsgericht, der Verfassungsstaat und der Sozialstaat ............................................... 211 9.1 Die Konstitutionalisierung der Alltagspolitik ............................ 211 9.2 Das Verfassungsgericht im Dilemma zwischen Verfassung und politischer Opportunität ....................................................... 214 9.3 Das Verfassungsgericht als Ersatzgesetzgeber ........................... 219 9.4 Die Rekrutierung der Verfassungsrichter: Politikum und rechtswissenschaftliches Adelsprädikat ..................................... 220 9.5 Vergleich: Außerhalb Deutschlands und der USA haben Verfassungsgerichte eine geringere Bedeutung ......................... 222 9.5.1 USA .............................................................................. 222 9.5.2 Europäische Beispiele ................................................... 225 9.6 Fazit ............................................................................................ 226

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Die Vermachtung von Politikbereichen in Deutschland: Der Arbeitsmarkt und die Gesundheitspolitik .............................................. 227 10.1 Eckpunkte der Policy-Analyse ................................................... 227 10.2 Flächentarifvertrag und Arbeitsmarkt ........................................ 228 10.2.1 Das Problem des Flächentarifs im Zeichen internationalen Arbeitskostendrucks ............................. 229 10.2.2 Die tarifpolitischen Akteure.......................................... 230 10.2.3 Die Gewerkschaftsstruktur ........................................... 235 10.2.4 Die sozialpolitische Flanke des Flächentarifs ............... 237 10.2.5 Die Situation in anderen Industrieländern .................... 240 10.2.6 Fazit .............................................................................. 244 10.3 Die schwierige Reform der Krankenversicherung ..................... 245 10.3.1 Der Weg zur Gesetzlichen Krankenversicherung ......... 245 10.3.2 Das Krankenversicherungsnetzwerk: Sozialpolitiker und organisierte Interessen ................... 247

Inhalt

9 10.3.3 Struktur und Probleme der Gesetzlichen Krankenversicherung .................................................... 249 10.3.4 Krankenversicherungssysteme im Ausland .................. 254 10.3.5 Fazit .............................................................................. 257

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Verknüpfungen mit dem politischen System der Europäischen Union ..................................................................................................... 259 11.1 Das europäische Regierungssystem ........................................... 259 11.1.1 Die Struktur der Europäischen Union ........................... 259 11.1.2 Der Rat der Union und der Europäische Rat................. 264 11.1.3 Die Europäische Kommission ...................................... 272 11.1.4 Das Europäische Parlament .......................................... 277 11.1.5 Die europäische Justiz .................................................. 286 11.2 Schnittstellen der europäischen und der deutschen Politik......... 290 11.2.1 Die Bundesregierung .................................................... 290 11.2.2 Die Koordinierung der europäischen Politik und die Ständige Vertretung in Brüssel ............................... 291 11.2.3 Der Bundestag .............................................................. 293 11.2.4 Der Bundesrat und die Landesregierungen ................... 295 11.2.5 Die Rechtsprechung ...................................................... 298 11.2.6 Die politischen Systeme der Bundesrepublik und der Europäischen Union: Fremde Welten ..................... 302 11.3 Vergleich: Schnittstellen der EU mit anderen Ländern .............. 303 11.3.1 Großbritannien .............................................................. 303 11.3.2 Frankreich ..................................................................... 304 11.3.3 Österreich und Niederlande .......................................... 304 11.3.4 Dänemark und Schweden ............................................. 305 11.4 Fazit ............................................................................................ 306

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Deutschland: Ein schwieriges politisches System? ............................... 307

Literatur ............................................................................................................ 311 Verzeichnis der Abkürzungen .......................................................................... 329 Verzeichnis der Schaubilder ............................................................................. 331 Verzeichnis der Tabellen .................................................................................. 332

Einleitung

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Einleitung

Das politische System der Bundesrepublik Deutschland ist von der komplizierteren Art. Mit guten Gründen zerlegen die politikwissenschaftlichen Einführungsund Übersichtswerke das komplexe Gesamtgefüge mit einigen Schnitten in unterscheidbare Strukturen. Diese werden dann im Einzelnen als Verbände, Parteien, politische Kultur, Regierung, Parlament, Bundesstaat, Verwaltung und Politikfelder abgearbeitet. Auf diese Weise erschließt sich die Anatomie des politischen Systems. Starke Formulierungen wie die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers und die kollektive Regierungsverantwortung verlieren ihren Glanz im Alltag der Koalitionsregierung. Regierungskoalitionen sind im Bund der Regelfall. Auch in den Ländern treten sie häufiger auf als Regierungen, die bloß von einer einzigen Partei getragen werden. Koalitionskompromisse sind das tägliche Brot der Regierungspolitik. Die Koalitionspolitik verweist unmittelbar auf die politischen Parteien und auf die Medien. Es gibt auch Institutionen wie den Bundesrat, die weit mächtiger sind, als nach den Buchstaben des Grundgesetzes zu vermuten wäre. Parlamentarismus, Bundesstaat, Koalitionsregierung und Verfassungsgericht sind keine deutschen Unikate. Das parlamentarische System charakterisiert die Politik in allen europäischen Demokratien. In der Verbindung mit der Spielart des deutschen Bundesstaates produziert es nur eben einzigartige Problemund Konfliktlagen. Der Kanzler mag im deutschen Regierungsbetrieb als eine starke Figur erscheinen. Der Blick auf Großbritannien zeigt, dass er Grund hätte, seinen Premierministerkollegen an der Themse zu beneiden. Wenn das Verfassungsgericht in Deutschland wegen seiner angeblichen politischen Einmischung immer wieder heftig kritisiert wird, während dies bei der Verfassungsgerichtsbarkeit anderer Länder deutlich seltener geschieht, liegen die Gründe in der starken Stellung, die ihm das Grundgesetz ermöglicht hat. Das Grundgesetz aber verweist auf die Vorgeschichte der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere auf die Erfahrungen der Weimarer Republik und ihres Scheiterns. Auch der deutsche Bundesstaat mit seinen zahlreichen Besonderheiten lässt sich nur im historischen Rückblick erklären. Aus diesem Grund wird im Folgenden immer wieder in die jüngere deutsche Geschichte zurückgeblendet. Dieses Buch versteht sich als problemorientierte Einführung in das politische System der Bundesrepublik. Es bringt typologische Erörterungen und systemvergleichende Gesichtspunkte ein, um zu verdeutlichen, wo es sich bei den politischen Strukturen Deutschlands um historisch gewachsene Besonderheiten

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Einleitung

und wo es sich um eine Variation grundlegender Gemeinsamkeiten mit anderen Demokratien handelt. Die deutsche Spielart des Bundesstaates sucht ihresgleichen. In der Praxis der Koalitionsregierung und im Verhältnis von Parlament und Regierung lassen sich demgegenüber Gemeinsamkeiten mit den parlamentarischen Systemen der Nachbarländer erkennen. Das Buch präsentiert in komprimierter Form Basisfakten des politischen Systems. Sein vorrangiges Anliegen ist das Verstehen der Zusammenhänge, in denen die deutsche Politik stattfindet. Diese Zusammenhänge erschließen sich am besten mit ergänzenden Seitenblicken auf andere politische Systeme. Die Bundesrepublik ist in der Europäischen Union dicht mit den übrigen Mitgliedstaaten vernetzt. Deshalb erscheint es nützlich, die dort vorhandenen Strukturen kurz zu charakterisieren. Die hier getroffene Auswahl bezieht mit Frankreich und Großbritannien zwei große Partnerländer in der Europäischen Union sowie mit den Niederlanden, Österreich, der Schweiz, Dänemark und Schweden Länder in der Nachbarschaft der Bundesrepublik ein. Auch die USA mit ihrer so ganz anders strukturierten Demokratie sollen berücksichtigt werden. Die vergleichenden Blicke auf andere Länder am Ende jedes Kapitels haben kursorischen Zuschnitt. Dieses Buch beschränkt sich auf ein Minimum an theoretischen Erörterungen. Es kommt mit den Typologien des parlamentarischen und des präsidentiellen Regierungssystems sowie der Mehrheits- und der Konsensdemokratie aus. Die Einbettung der Bundesrepublik in die Europäische Union gehört inzwischen zum Standard in der einschlägigen Einführungsliteratur. Bevor dieses Buch die Schnittstellen der deutschen und europäischen Politik ins Auge fasst, wird kurz das europäische Regierungssystem umrissen. Der Abriss des europäischen politischen Systems fällt ausführlicher aus als die Länderskizzen am Ende jedes Kapitels. Der Grund: Die Europäische Union lässt sich schlecht als Variante des in Europa vorherrschenden Parlamentarismus darstellen. Sie ist ein politisches System besonderer Art. Die Kenntnis des politischen Systems der Bundesrepublik erleichtert es, sich einen Zugang zu den politischen Systemen der Nachbarstaaten zu verschaffen. Für die Europäische Union gilt dies nicht. Deshalb bedarf es umfassenderer Vorerörterungen, um die Strukturen zu schildern, in denen die europäische und die deutsche Politik ineinander greifen. Auf das Zitieren fremdsprachiger Fachliteratur wird in den Kapiteln, die den Blick auf andere Länder werfen, verzichtet. Das vorzugsweise Zitieren aus deutschsprachigen Referenzwerken verfolgt zweierlei Zwecke. Zum einen wird Interessierten vor Augen geführt, was es dazu an deutschsprachiger Einführungsliteratur gibt. Zum anderen, und dies ist der gewichtigere Grund, sind diese Bücher mit großer Wahrscheinlichkeit im Präsenzbestand der Hochschulbibliothe-

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ken bevorratet und sie weisen Interessierten, die sich umfassender informieren wollen, darüber hinaus den Weg zu weiterführender Literatur. Verschiedentlich werden Auszüge aus dem Grundgesetz, aus Gesetzestexten und aus Verfassungsgerichtsentscheidungen in den Text eingeschoben. Textpassagen aus der wissenschaftlichen Literatur ergänzen die Ausführungen mit pointierten Feststellungen und Illustrationen. Diese Zitatstellen sind als Leseproben zu verstehen. Sie sollen die Leserin und den Leser ermuntern, die zitierten Werke selbst zur Hand zu nehmen.