Hafenbautechnische Gesellschaft (HTG) / Fachausschuss Hafenrecht Protokoll der 16. Sitzung vom 13. Mai 2004 im Institut für Seerecht und Seehandelsrecht, Hamburg Beginn: 10.30 Uhr, Ende: 16.15 Uhr Teilnehmende Mitglieder: Claudia Bals, Hafenentwicklungsgesellschaft Rostock; RA Markus Bangen, Duisburger Hafen AG; Susann Blaseio, Senator für Wirtschaft und Häfen, Bremen; Uwe-Peter Graser, Betriebsgesellschaft Industriehafen Ueckermünde; Dr. Günter Hoog, Institut für Internationale Angelegenheiten, Hamburg; Rudolf Keller, Landespolizeiverwaltung Hamburg, Rechtsabteilung; Prof. Dr.
Rainer
Lagoni,
Institut
für
Seerecht
und
Seehandelsrecht,
Hamburg
(Vorsitzender); Dipl.-Ing. Dieter Lerch, Wilhelmshaven; Herbert Maercker, Behörde für Wirtschaft und Arbeit, Amt Strom- und Hafenbau, Recht, Hamburg; RA Peter Marx, Unternehmensverband Bremische Häfen e.V., Bremen; Regierungsdirektor Hans Seidel, Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nord, Kiel; Kpt. Peter Seyboth, IMC International Maritime Consulting, Hamburg; Kpt. Ulrich Steinicke, Hafenbehörde der Stadt Ueckermünde; Kpt. Jens Weber, Hamburger Hafen- und LagerhausAktiengesellschaft (HHLA). Gäste: Heiko Beller, Behörde für Inneres, Hamburg; Ute Bödecker, Behörde für Inneres, Hamburg; Marita Folkerts, bremenports GmbH & Co. KG, Bremerhaven; Kpt. Michael von Gadow, vereidigter Sachverständiger Gefahrgut, GGvG, Hamburg; Andreas Keller, Duisburger Hafen AG; Kpt. Boris Klodt, Havariekommando Cuxhaven; Bettina Linkogel, Senator für Wirtschaft und Häfen, Bremen; Klaus Otto, Behörde
für
Stadtentwicklung
und
Unternehmensverband
Hafen
Entwicklungsgesellschaft
Rostock
Umwelt,
Hamburg; mbH
Hamburg; Alexander
(HERO);
Erika
Ralph
Schwettge,
Serov,
Hafen-
Tschon,
Hafen-
Entwicklungsgesellschaft Rostock mbH (HERO); Hafenkapitän Lutz Wilhelm, Niedersächsisches Hafenamt Ems-Dollart, Emden; Angelika Wenzel, Seehafen Wismar GmbH, Hafenverwaltung Wismar; Regierungsrat Rainer Ziemke, Behörde für Wirtschaft und Arbeit, Hamburg. Protokoll: Sicco Rah und Tilo Wallrabenstein, Institut für Seerecht und Seehandelsrecht, Hamburg. 1
1. Begrüßung und Genehmigung der Tagesordnung Der
Vorsitzende
eröffnet
die
Sitzung
und
begrüßt
die
Mitglieder
des
Hafenrechtsausschusses der HTG, die Referenten und die zahlreichen erschienenen Gäste. Die
Tagesordnung wird
durch
die
Mitglieder des Hafenrechtsausschusses
genehmigt.
2. Bericht des Vorsitzenden a) Jahresbericht 2003 und Veröffentlichung der Vorträge der letzten Hafenrechtstagung in Lübeck Der Vorsitzende weist darauf hin, dass der ausliegende Jahresbericht 2003 des Hafenrechtsausschusses auf der Homepage der HTG abrufbar ist, ebenso wie das ebenfalls ausliegende Protokoll der 15. Sitzung des Hafenrechtsausschusses, für dessen verspätete Erstellung der Vorsitzende aufgrund der begrenzten personellen Kapazitäten des Instituts um Verständnis bittet. Einwendungen könnten derzeit noch vorgebracht werden. Der Vorsitzende weist auf die nunmehr vorliegende Veröffentlichung „Deutsche Seehäfen: Hafenwettbewerb – Hafensicherheit – Schiffsentsorgung“ hin, die die Beiträge der letzten Hafenrechtstagung vom 14. November 2002 beinhaltet. Den Teilnehmern der Tagung wurde jeweils ein Exemplar zugeschickt, ansonsten sei der Tagungsband über den LIT Verlag, Münster, käuflich zu erwerben. b) Themenvorschläge für zukünftige Sitzungen Nachdem die Mitglieder- und Anwesenheitsliste allen Teilnehmern zur Aktualisierung vorgelegt worden war, wird die Liste mit Themenvorschlägen für künftige Sitzungen des Ausschusses beraten und wie folgt neu beschlossen:
2
(1) Frau Blaseio und Frau Linkogel: „Verjährung von Hafengebührenansprüchen“; vorgesehen ist eine Kurzdarstellung für die „aktuelle Stunde“; (2)
Herr
Dr.
Aschermann
(vorgeschlagen
von
Herrn
Maercker):
„Planfeststellungsverfahren und Vorlauf im Zusammenhang mit Erweiterungen der Infrastruktur von Häfen“; die Teilnehmer verweisen darauf, dass oftmals der Vorlauf der Planung länger dauert als das Planfeststellungsverfahren selbst; (3) Prof. Holocher: „Grundsätzliche Klärung der rechtlichen Zuständigkeiten für Seehafenplanung, -finanzierung und -entwicklung“; bei Bedarf kann auf dieses verfassungsrechtlich problematische, aber derzeit nicht vordringliche Thema zurückgegriffen werden; (4) Prof. Lagoni: HEG und BaunutzungsVO: Der „Sprung über die Elbe“; planungs- und emissionsrechtliche Thematik, die langfristig sehr interessant wird; kann später (ca. ab Herbst 2004) behandelt werden; (5) Frau Ordemann: „Mineralölsteuern in europäischen Seehäfen“; das Thema ist weiterhin von Interesse und bleibt auf der Liste der Themen; (6) Frau Ordemann: „Liberalisierung der Hafenbahnen“; Herr Regierungsrat Ziemke hält in der heutigen Sitzung einen Vortrag zur Auswirkung
des
dritten
Gesetzes
zur
Änderung eisenbahnrechtlicher
Vorschriften auf die Seehäfen, möglicherweise besteht aber zukünftig noch weiterer Klärungsbedarf, weshalb das Thema erst einmal auf der Liste verbleiben soll; (7) Herr Kpt. Roos: - „Mindestanforderungen an nautisches Personal in Seehäfen“; - „FAL-Übereinkommen“; - „IMO-Arbeiten zum Ship/Port Interface“; diese Themen sind derzeit nicht vordringlich; (8) Herr Dr. Behrendt: „Zollabkommen der EU mit US-Customs“; das Thema ist weiterhin von Interesse; (9) Herr Maercker: „HELCOM – Aufgaben und Tätigkeit im Bereich Schiffssicherheit“; Prof. Dr. Ehlers signalisiert Bereitschaft, jederzeit zu diesem Thema vorzutragen;
3
(10) Herr Lerch/ Herr Wilhelm: „‘Herrenlose Schiffe‘ in Häfen und auf Bundeswasserstraßen“; das Thema führt zu einer regen Diskussion unter den Teilnehmern, deren Beiträge die Aktualität des Themas belegen; das Thema ist rechtlich sehr interessant und soll im Rahmen der „aktuellen Stunde“ auf der nächsten Sitzung behandelt werden; (11) Herr Weber: „Umsetzung ISPS-Code“; problematisch sei insbesondere die Frage der Zugangskontrollen - bestimmte Institutionen
beanspruchten,
auf
Grund
hoheitlicher
Rechte
ohne
Zugangskontrolle Zugang zu erhalten; dies werfe viele Fragen auf; die Thematik soll im Rahmen der nächsten Hafenrechtstagung behandelt werden, ist aber auch für zukünftige Sitzungen des Hafenrechtsausschusses weiter von Interesse; c) Termine Der Vorsitzende erinnert daran, dass die Hafenrechtstagung am Donnerstag, den 18. November 2004, in Rostock stattfindet. Die nächste Sitzung des Hafenrechtsausschusses soll am Donnerstag, den 2. Juni 2005, wie immer im Seerechtsinstitut stattfinden (Termin durch den Vorstand geändert). d) Sonstiges Der Vorsitzende lädt die Anwesenden zum Vortrag von Herrn Dr. Jarzembowski „Die Ostsee – Mare nostrum der EU?“ am 26. Mai 2004 in die Universität Hamburg ein.
Weiter weist der Vorsitzende darauf hin, dass er durch RA Bangen ein Exemplar der Hafenordnung von Nordrhein-Westfalen erhalten habe und dieses bei Interesse den Teilnehmern zur Verfügung stelle. Ausgelegt sei ferner auch Material von Prof. von Hoydoonk, der sich intensiv mit dem internationalen Hafenrecht befasse und zu dem gute Beziehungen bestünden. 4
e) Würdigung von Herrn Dr. Schulz-Schaeffer zum 80. Geburtstag Herr Maercker würdigt anschließend Herrn Dr. Schulz-Schaeffer anlässlich seines 80.
Geburtstages
und
verweist
auf
seine
Verdienste
um
das
Hafenentwicklungsgesetz (HEG), dessen Entstehung Herr Dr. Schulz-Schaeffer (zusammen mit Herrn Dr. Jarzembowski) maßgeblich beeinflusst habe. Sein Kommentar zum HEG, 1991 erschienen, sei heute längst ein hafenrechtliches Standardwerk, nicht nur in Hamburg. Herr Maercker kündigt an, dass er von Herrn Dr. Schulz-Schaeffer mit der Veröffentlichung einer zweiten Auflage des Kommentars betraut worden sei. Aus Altersgründen könne Herr Dr. Schulz-Schaeffer nicht mehr aktiv im Hafenrechtsausschuss mitwirken. Er sei aber weiterhin sehr am Hafenrecht interessiert und verfolge die aktuellen Entwicklungen aufmerksam. 3. Nachwahlen zum Vorstand Der Vorsitzende teilt zunächst mit, dass Herr Teuber wegen zu hoher Arbeitsbelastung aus dem Vorstand zurückgetreten sei. Der Vorstand habe den Rücktritt mit Bedauern zur Kenntnis genommen und Herrn Teuber schriftlich für seine Arbeit gedankt. Im Rahmen der jetzt notwendigen Nachwahl schlägt Frau Ordemann vor, Herrn RA Peter Marx – auch als Vertreter der nichthamburgischen Hafenwirtschaft - in den Vorstand zu wählen. Nachdem dieser formell in den Ausschuss aufgenommen worden
ist,
stellt
Herr
RA
Marx
sich
vor:
Er
ist
Geschäftsführer
des
Unternehmensverbandes Bremische Häfen und gerne bereit, im Vorstand aktiv mitzuarbeiten. Herr RA Marx wird sodann einstimmig in den Vorstand gewählt. Weiter schlägt der Vorsitzende dem Ausschuss vor, dass Herr Dr. Behrendt in den Vorstand aufgenommen werden solle. Dies sei insbesondere aufgrund der großen Erfahrung von Herrn Dr. Behrendt im Bereich des Hafenrechts und seiner Beschäftigung mit aktuellen europarechtlichen Fragestellungen wünschenswert. Der Ausschuss wählt Herrn Dr. Behrendt einstimmig in den Vorstand.
5
Als neue Mitglieder des Hafenrechtsausschusses begrüßt der Vorsitzende die Herren Bangen, Keller und Weber. Der Vorsitzende weist darauf hin, dass man bei Interesse an der Mitgliedschaft im Hafenrechtsausschuss der HTG gerne an ihn herantreten könne. Der Ausschuss sei für neue Mitglieder stets offen. 4. Aktuelle Stunde a)
Praktische Fragen der Schiffsentsorgungsrichtlinie (Herr Otto, Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt, Hamburg)
Herr Otto von der Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt, Hamburg, trägt zu praktischen Fragen der sog. Schiffsentsorgungsrichtlinie vor. Dabei geht er zunächst kurz auf die Entstehungsgeschichte der Richtlinie ein. Früher habe man versucht, mit Subventionen die Entsorgung von Schiffsabfall in den Häfen zu fördern. Im Rahmen von
HELCOM
sei
im
Ostseebereich
zuerst
ein
„No-special-fee“-System
vorgeschlagen und umgesetzt worden. Die Schiffsentsorgungsrichtlinie (RL 2000/59 EG) sei im Dezember 2000 in Kraft getreten und habe bis Ende 2002 von den Mitgliedsstaaten umgesetzt werden müssen. Die Umsetzung sei in Deutschland durch eine Verordnung geschehen, die die Richtlinie übernommen habe. Die Ausführung sei Sache der Länder und von diesen durch Landesgesetze unterschiedlich geregelt worden. Fast überall sei die Umsetzung rechtzeitig gelungen, in Mecklenburg-Vorpommern werde die Richtlinie allerdings erst seit Anfang Mai 2004 umgesetzt (Gesetz vom Dezember 2003). In Hamburg sei die landesgesetzliche Regelung rechtzeitig verabschiedet worden, mit der Umsetzung habe man dann am 15. Mai 2003 begonnen. Im MARPOL-Übereinkommen, so merkt Herr Otto an, sei die Finanzierung der Abfallentsorgung nicht geregelt. Daher sei es in der Praxis zur Ausbildung unterschiedlicher Systeme gekommen, was etwa aus wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten problematisch sei. In der Schiffsentsorgungsrichtlinie sei nun vorgeschrieben,
dass
die
Abfallentsorgung
wesentlich
über
eine
vom
Entsorgungsvorgang unabhängige Abgabe/Gebühr (englisch: „fee“) zu finanzieren sei. Diese von der Entsorgung unabhängige Abgabe/Gebühr müsse mindestens 30 % der Entsorgungskosten betragen.
6
In Deutschland habe man sich gegen eine Minimallösung entschieden - das im Ostseebereich bewährte No-special-fee-System sei daher weitgehend auch für den Nordseebereich übernommen worden. In Hamburg erhebe man eine Abgabe von
jedem Schiff bei seiner Ankunft (1,40 ¼ MH %5= IU gO 0OOHQWVRUJXQJ MH QDFK
Besatzungsanzahl). Der höchste Entsorgungsbetrag liege bei 925 ¼ IU GLH Ölentsorgung und 105 ¼IUGLH0OOHQWVRUJXQJ 2003
habe
es
rund
12.600
Schiffsankünfte
gegeben,
wovon
ca.
7.900
zahlungspflichtig gewesen seien, berichtet Herr Otto. Die übrigen Schiffe seien von der Zahlungspflicht befreit gewesen. Befreit werden könne ein Schiff, wenn es im Linienverkehr bestimmte Häfen häufig anlaufen müsse, also mindestens zweimal im Monat. Diesbezüglich bestehe Konsens mit anderen Staaten, ansonsten werde die Richtlinie im Detail durchaus unterschiedlich interpretiert und umgesetzt. Aus den Einnahmen habe man bislang Überschüsse erzielt, und zwar hauptsächlich durch die
Abgaben der großen Schiffe über 30.000 BRZ, die ca. 1.000 ¼SUR6FKLIIEHWUJHQ Die Tarife für die großen Schiffe würden daher gesenkt werden, da keine Überschüsse erwirtschaftet werden dürften. Auch die Zahlungsmoral, unterstreicht Herr Otto, sei gut. Die Außenstände lägen lediglich bei ca. 0,02 bis 0,03 Prozent der erhobenen Abgaben. Einige Reedereien mit großen Containerschiffen hätten sich allerdings über die Höhe der Abgabe beschwert, so dass
man nun darüber
nachdenke, die Kappungsgrenze zu senken. Zur Zahlung verpflichtet seien Charterer, Eigner oder Reeder. Daher käme es gelegentlich zu Konfusionen, wer die Abgabe zu tragen habe. So seien bei Linienschiffen zum Teil lange Zeit keine Anträge auf Befreiung von der Zahlungspflicht gestellt worden, weil niemand die aufgelaufenen Abgaben zahlen wollte und daher auch keine Einigung erzielt werden konnte, wer den Antrag zu stellen hatte. Insgesamt funktioniere das System jedoch deutlich besser als zunächst erwartet, betont Herr Otto. Von den normalen Kontrollen durch die Wasserschutzpolizei und die SeeBG (Port State Control) abgesehen, gäbe es nur wenig Überwachungsbedarf. Die Kontrolle erfolge in aller Regel über die Papiere, bei Bedarf (z.B. auf Grund der Anmeldung oder von Unstimmigkeiten bei vorherigen Anläufen) erfolge eine Kontrolle von Schiffen im Hafen. 7
Die Entsorgung erfolge in Hamburg durch private Entsorgungsunternehmen, mit denen Verträge geschlossen worden seien. Zwischen den Firmen, die im Hamburger Hafen Entsorgungsdienste anböten, gäbe es allerdings einen harten Wettbewerb – es konkurrierten mehr Firmen als früher, der Markt sei daher deutlich enger geworden. Zuletzt geht Herr Otto auf Verbesserungsmöglichkeiten bei der Umsetzung der Richtlinie ein. Nach drei Jahren werde die Kommission einen Erfahrungsbericht vorlegen, so lange soll das bisherige System erst einmal arbeiten. Problematisch sei jedenfalls, dass einige Staaten – insbesondere die Niederlande – die Richtlinie noch nicht umgesetzt hätten. Belgien habe dagegen ein anderes System gewählt. Dort werde eine recht hohe Gebühr erhoben, aber bei Nachweis der Entsorgung zurückerstattet. Die Frage, ob jetzt mehr entsorgt würde als früher, verneint Herr Otto. Die entsorgte Abfallmenge sei ungefähr konstant geblieben. In Bremen gebe es Überlegungen, ob mittels der für die Umsetzung der Bestimmungen des ISPS-Codes notwendigen Datenerfassung (Meldung der vorher angelaufenen und später anzulaufenden Häfen durch die Schiffe) zukünftig ein gerechteres System eingeführt werden könne. In der anschließenden Diskussion merkt Frau Linkogel an, dass das belgische System gerechter erscheine. Problematisch sei auch, dass für die Gebühr keine Leistung erfolge. Professor Lagoni ordnet dies als verfassungsrechtliches Problem ein und erklärte, dass die Finanzierungsfrage eine Schlüsselfrage sei, es müsse eine Gegenleistung für die Gebühr geben. Herr Otto bemerkt, dass trotz der fehlenden Umsetzung in den Niederlanden nicht von einem wirklichen Wettbewerbsnachteil für die deutschen Seehäfen gesprochen werden könne. Die Kosten für die Entsorgung seien im Verhältnis gesehen sehr gering. Es sei außerdem schwierig, ein System zu finden, dass nicht diejenigen bestrafe, die ordnungsgemäß entsorgten. Herr Wilhelm betont, dass die Hafenwirtschaft zufrieden sei, da sich mit der Entsorgung eben auch Einnahmequellen entwickelten. Frau Tschon erklärt, dass in Rostock kein Standardentsorgungsfall geregelt sei; dort werde grundsätzlich alles abgenommen. Dies sei im Hinblick auf die Kosten problematisch. Herr Otto verweist darauf, dass in Hamburg und Bremen Übermengen dagegen extra bezahlt werden müssten. In Hamburg würden ca. doppelt so viele Schiffe entsorgen wie in Bremen.
8
b)
Drittes Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften Auswirkungen auf die Seehäfen (Herr Ziemke, Behörde für Wirtschaft und Arbeit, Hamburg)
Herr Ziemke, Behörde für Wirtschaft und Arbeit, berichtet über das dritte Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften (3. AEG-Novelle) und dessen Auswirkungen auf die Seehäfen. Dieser Gesetzentwurf des BMVBW läge am kommenden Tag dem Bundesrat vor (14.05.2004, Drs. 269/04). Viele Fragen seien dabei noch offen, unterstreicht Herr Ziemke, insbesondere hinsichtlich der Kompatibilität mit den zugrunde liegenden EU-Vorschriften.
Herr
Ziemke
erklärt,
dass
die
Änderungen
wegen
des
sog.
Eisenbahninfrastrukturpakets I der EU und der Umsetzung der Empfehlungen der Task Force „Zukunft Schiene“, die 2001 beim BMVBW eingerichtet worden war, erforderlich seien. Er geht zunächst auf den Inhalt des Eisenbahnpakets I ein, mit dem die EU ihre Anstrengungen konsequent fortgesetzt habe, den europäischen Eisenbahnmarkt weiter zu liberalisieren: Ziel sei es, im Interesse der Effizienzsteigerung und damit der Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit gegenüber der Straße insbesondere privaten Eisenbahnverkehrsunternehmen
den
diskriminierungsfreien
Zugang
zu
den
weitgehend noch monopolitisch geführten Schienennetzen europäischer Staatsbahnen zu ermöglichen. Dazu habe die EU ein Richtlinienpaket beschlossen, das versuche, durch außergewöhnliche
Regelungsvielfalt
und
–dichte
die
wesentlichen
Diskriminierungspotenziale zu beseitigen, die in der Vergangenheit private Dritte daran gehindert hätten, in den Markt einzutreten. Diese Regelungsvielfalt und –dichte führe allerdings dazu, dass den Mitgliedstaaten kaum noch Ermessensspielräume bei der Umsetzung in nationales Recht eingeräumt würden. Von den erweiterten Zugangsregelungen würden, so betont Herr Ziemke, jetzt grundsätzlich auch die Häfen und hier insbesondere die Hafenbahnen erfasst, die innerhalb relativ kurzer Zeit ihre Strukturen an die neuen Anforderungen anpassen müssen, da Übergangsfristen grundsätzlich mit dem Inkrafttreten der Richtlinie 2001/14 EG im März 2003 ausgelaufen seien. 9
Das
Richtlinienpaket
enthalte
unter
anderem
detaillierte
Regelungen
über
Zugangsbedingungen, die sich -
auf den diskriminierungsfreien Zugang zu Häfen und Terminals (Pflichtleistungen nach Anhang II Nr. 1 der RL 2001/14/EG)
-
auf den diskriminierungsfreien Zugang zu Serviceeinrichtungen in Häfen (freiwillige Serviceleistungen nach Anhang II Nr. 2 der RL 2001/14/EG)
-
auf diskriminierungsfreie Nutzungsbedingungen
-
auf diskriminierungsfreie Wegeentgelte (Grenzkosten)
-
auf die diskriminierungsfreie Zuweisung von Fahrwegkapazitäten sowie
-
auf die internationale Zusammenarbeit der Infrastrukturbetreiber
bezögen. Die Richtlinie unterscheide insoweit zwischen Pflichtleistungen und freiwilligen Serviceleistungen. Herr Ziemke stellt ferner die Empfehlungen der unabhängigen Task Force dar. Diese habe
zur
Umsetzung
der
EU-Richtlinien
und
zur
Erreichung
von
Diskriminierungsfreiheit im Bahnverkehrsmarkt zwar letztlich keine Trennung von Netz und Betrieb (z.B. durch Ausgliederung des Fahrwegbereichs aus der Holding) verlangt, sie habe aber gefordert, das Verhältnis der DB Netz AG zur DB AG transparenter zu gestalten und die DB Netz AG von Weisungen und Vorgaben der Holding unabhängig zu stellen („Chinese Walls“). Bilanz, Gewinn- und Verlustrechnung müssten den eigenständigen Teilbereich des Unternehmens abbilden. Sie seien auch entsprechend aktienrechtlicher Vorschriften zu publizieren. Weiterhin habe die Task Force zur Sicherung der Diskriminierungsfreiheit empfohlen, dass nur die DB Netz AG Trassenpreise festsetzen und Trassen vergeben könne. Weisungen und Vorgaben durch den Konzervorstand in dieser Hinsicht seien unzulässig. Dementsprechend seien die Satzung und Geschäftsordnung der DB AG anzupassen. Die Task Force habe weiter angeregt, so berichtet Herr Ziemke, eine unabhängige Stelle (Trassenagentur) beim EBA zu schaffen, die für die Feststellung der Diskriminierungsfreiheit von Trassenpreissystem und Trassenvergabe zuständig sei. Die DB Netz AG sei dann verpflichtet, der Trassenagentur die für die Genehmigung des
Trassenpreissystems
und
für
die
Kontrolle
einer
diskriminierungsfreien
Trassenvergabe erforderlichen Daten zu liefern. Die Trassenagentur solle die Fahrplanerstellung
begleiten
und
die
Beachtung
der
Diskriminierungsfreiheit
überwachen. Schließlich müssten die in Anhang II der EU-Richtlinie 2001/14/EG 10
genannten Dienstleistungen und Zugangsmöglichkeiten der Infrastruktur durch Gesetz und Verordnung diskriminierungsfrei für alle Eisenbahnverkehrsunternehmen geöffnet werden. Herr Ziemke berichtet, dass sich die Bundesrepublik bei der Umsetzung des Eisenbahninfrastrukturpaketes erheblich in Verzug befindet. Er stellt sodann den darauf basierenden Referentenentwurf zur 3. AEG-Novelle vom Dezember 2003 vor: Kernstück des Gesetzesentwurfs sei die Neudefinition des Begriffes „Öffentliche Eisenbahnen“ (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und 3 i.V.m. § 14 Abs. 3 AEG-ÄndE), wonach Häfen nun grundsätzlich zu öffentlichen Eisenbahnunternehmen zu zählen seien. Der Begriff „öffentliche Betreiber der Schienenwege“ sei eine Teilmenge des Begriffs „öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen“. „Öffentliche Betreiber von Schienenwegen“ seien verantwortlich für Betrieb, Bau und Unterhaltung der Schienenwege einschließlich der Steuerungs- und Sicherungssysteme.
Die übrigen öffentlichen
Eisenbahninfrastrukturunternehmen betrieben nur freiwillige Serviceeinrichtungen und seien damit auch nur verpflichtet, diskriminierungsfreien Zugang zu gewähren. Die Betreiber von Schienenwegen müssten wesentlich mehr Verpflichtungen erfüllen. Nach bisherigem Recht seien Eisenbahnen dagegen nur „öffentlich“ gewesen, wenn sie nach der Zweckbestimmung für jedermann zugänglich waren. Nach der früheren Rechtslage musste ein diskriminierungsfreier Zugang also nur gewährt werden, wenn ausdrücklich eine öffentliche Zweckbestimmung erfolgt war, was die Hafenbahnen vielfach vermieden hätten. Nunmehr sei die Zweckbestimmung „öffentlich“ nach den EU-rechtlichen Grundlagen für Häfen generell verpflichtend. Die rechtlichen Folgen für die öffentlichen Betreiber der Schienenwege seien im Referentenentwurf folgendermaßen geregelt: Bei allen öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen sei der diskriminierungsfreie Zugang gem. §§ 6 ff. Eisenbahninfrastrukturbenutzungsverordnung-ÄndE (EIBVÄndE) zu gewährleisten. Gemäß § 8 Abs. 3 EIBV-ÄndE seien die Betreiber verpflichtet, für die Zuweisung von Zugtrassen
und
die
Festsetzung
der
Wegeentgelte
eine
eigene
Leitung,
Geschäftsführung, Verwaltung und Rechnungsführung innerhalb des Unternehmens einzurichten.
11
Weiter regele § 9a AEG-ÄndE die Unabhängigkeit des öffentlichen Betreibers der Schienenwege von den Eisenbahnverkehrsunternehmen. In § 4 EIBV-ÄndE sei die Verpflichtung zur Erstellung von Schienennetz-Benutzungsbedingungen geregelt, in § 6 ff. EIBV-ÄndE die Zuweisung von Zugtrassen und die Zusammenarbeit bei der Zuweisung von Zugtrassen in mehreren Netzen. Die Verpflichtung zur Erstellung diskriminierungsfreier Entgeltgrundsätze finde sich in § 21 EIBV-ÄndE, Regelungen zur Netzfahrplanerstellung in § 9 ff. EIBV-ÄndE und zur Kapazitätsanalyse in §§ 18 ff. EIBV-ÄndE. Mit diesen Neuregelungen, berichtet Herr Ziemke, seien für die Hafenbahnen und Häfen teilweise erhebliche Probleme verbunden, die in der Anhörung auch von den Ländern und betroffenen Verbänden geltend gemacht worden seien. Einige Regelungen könnten zu übermäßigen Belastungen führen. Dazu zähle die Pflicht, auch bisherige nichtbundeseigene Behördenbahnen von staatlichen und kommunalen Gebietskörperschaften unabhängig zu stellen (§ 8 Abs. 2 Nr. 2 AEGÄndE) . Als Folge dieser Vorschrift müsste jede Hafenbahn privatisiert werden. Hinzu käme die Pflicht, für jedes öffentliche Eisenbahninfrastrukturunternehmen einen Jahresabschluss nach den Regeln des HGB zu erstellen (§ 9 Abs. 1 AEG-ÄndE). Problematisch seien die Folgen insbesondere für die Betreiber von Schienenwegen innerhalb von Serviceeinrichtungen wie etwa Güterterminals und Rangierbahnhöfe. Zu wirtschaftlichen Schwierigkeiten könnte auch die Anwendung des Vollkostenprinzips bei der Bemessung der Nutzungsentgelte in den Häfen (§ 23 Abs. 1 EIBV-ÄndE-E) führen. Es sei zudem unklar, in wieweit auch die Seehafenterminals der Hafenunternehmen von den verschärften Zugangsbedingungen zu den eisenbahnbezogenen Diensten in den Häfen erfasst würden. Hier werde die Forderung der Freistellung von den Pflichtleistungen erhoben. Es werde ferner gefordert, so berichtet Herr Ziemke, dass der Betreiber der Infrastruktur im Hinterland der Seehäfen die Möglichkeit habe, aus Wettbewerbsgründen vom Vollkostenprinzip (§ 23 Abs. 1 Satz 1 EIBV-ÄndE) abzuweichen und die Preisgestaltung zu differenzieren. Es solle eine Gleichstellung mit dem grenzüberschreitenden Schienengüterverkehr stattfinden, bei dem die Differenzierung zur Gewährleistung der Wettbewerbsfähigkeit zugelassen sei (§ 23 Abs. 1 Satz 2 EIBV-ÄndE).
12
Schließlich forderten die Länder, das Prinzip der Eigenversicherung durch Gebietskörperschaften als Äquivalent zur obligatorischen Haftpflichtversicherung nach § 1 Abs. 2 Eisenbahnhaftpflichtversicherungsordnung anzuerkennen. Am 17.03.2004 habe das Kabinett die 3. AEG-Novelle beschlossen. Die auf dem Gesetz beruhenden Verordnungen (insbesondere die EIBV) sollten dagegen erst zu einem späteren Zeitpunkt erlassen werden. Die Bundesregierung habe den Referentenentwurf dabei inzwischen in einigen wichtigen Punkten geändert, unterstreicht Herr Ziemke. Für Behördenbahnen sei die Privatisierung danach nicht mehr zwingend erforderlich. Auch im Hinblick auf den Jahresabschluss habe es Abstriche
gegeben.
Dieser
sei
jetzt
für
Hafenbahnen
als
reine
Infrastrukturunternehmen nicht mehr vorgesehen. Betreiber von Schienenwegen innerhalb von Serviceeinrichtungen seien von den Rechtsfolgen der Neuregelung ausgenommen. Im Hinblick auf die übrigen Probleme habe das BMVBW betont, es werde diese im Rahmen der EIBV-Änderung angehen. Das BMVBW habe insbesondere signalisiert, dass Seehafenterminals nicht als „Betreiber von Schienenwegen“ angesehen würden und keinen zusätzlichen Verpflichtungen unterlägen. Alte Genehmigungen würden im bisherigen Umfang weiter gelten. Den
Betreibern
der
Infrastruktur
solle
zudem
erlaubt
werden,
von
dem
Vollkostenprinzip bei grenzüberschreitendem Verkehr aus Wettbewerbsgründen abzuweichen. Eine Differenzierung bei Aufschlägen auf die Grenzkosten sei auch jetzt schon möglich, betont Herr Ziemke, und zwar dann, wenn die Kosten mindestens ausgeglichen würden. Dies könne auch durch staatliche Zuwendungen geschehen. Es werde klargestellt, dass diese Differenzierung auch für einzelne Marktsegmente (z.B. Seehafenhinterlandverkehr, Hochgeschwindigkeitsverkehr) zulässig sei. Hafenbahnen schließlich müssten keine Preise nach dem Vollkostenprinzip (wie die DB AG) erheben. Herr Ziemke geht im Folgenden auf die Stellungnahmen der Länder im Bundesratsverfahren (BR-Drs. 269/1/04 – BR-Plenum 14.05.04 – 1. Durchgang) ein, soweit sie für den Hafenbereich relevant sind. Die Länder forderten im Bundesrat die Befreiung der kleinen Betreiber der Schienenwege (etwa Museumsbahnen) von der Pflicht, eine eigene Leitung, 13
Geschäftsführung, Verwaltung und Rechnungsführung innerhalb des Unternehmens für die Zuweisung von Zugtrassen und die Festsetzung der Wegeentgelte vorzusehen, weil keine Beeinträchtigung des Wettbewerbs zu erwarten sei. In den Häfen müssten die Länder jetzt den nicht-bundeseigenen öffentlichen Eisenbahnen Aufwendungen für den Erhalt und Betrieb höhengleicher Kreuzungen erstatten. Es werde seitens der Länder eine Befreiung von den Mehrkosten gefordert, da die Länder sonst finanziell überfordert würden. Außerdem werde von den Ländern das Prinzip der Eigenversicherung durch Gebietskörperschaften als Äquivalent zur Haftpflichtversicherung betont. Dies sei insbesondere für die geplante Hamburg Port Authority wichtig, unterstreicht Herr Ziemke. Nach Ansicht der Länder sei ferner der Katalog der freiwilligen Serviceeinrichtungen in den Häfen (Anhang II Nr. 2 der RL 2001/14 EG) zu eng. In § 2 Abs. 3a AEG-ÄndE solle daher ein Bezug auf Anlage 2 des EIBV-ÄndE einzufügt werden und dort der Katalog
der
Serviceeinrichtungen
auf
Güterbahnhöfe
und
andere
Eisenbahninfrastruktur in Häfen ausgeweitet werden. Es solle verhindert werden, dass kleinere Betreiber dieser Einrichtungen zu „Betreibern von Schienenwegen“ würden. Anderenfalls würden diese Betreiber von den Rechtsfolgen der Richtlinie überfordert. Herr Ziemke vertritt die Auffassung, dass diese Vorschläge des Bundesrats darauf abzielen, nachträglich Änderungen am Richtlinientext vorsehen, die mit dem EU-Recht unvereinbar erscheinen. Diese Fragen müssten aber im Rahmen des Erlasses der EIBV geklärt werden. Abschließend macht Herr Ziemke deutlich, dass es das erklärte Ziel der EU sei, dass auch die größeren Häfen als bedeutende Quelle und Ziel des europäischen Schienengüterverkehrs die verschärften Anforderungen zur Gewährleistung eines diskriminierungsfreien Zugangs beachteten. Dieser Ansatz sei aus seiner Sicht grundsätzlich zu unterstützen, so Herr Ziemke, da er dazu beitrage, den Prozess der Liberalisierung des Schienenverkehrs zu beschleunigen, und den kombinierten Verkehr Seeschiff/Schiene attraktiver und preiswerter gestalte. Es werde mehr Transparenz
in
den
Häfen
geschaffen,
wodurch
bestehende
Wettbewerbsverzerrungen verringert werden könnten. Durch die fortschreitende Liberalisierung sei zu erwarten, dass der Güterverkehr mit der Bahn insgesamt attraktiver und günstiger werde.
14
Die verbindlichen Vorgaben des „Eisenbahnpakets“ seien ohne Abstriche ins nationale Recht umzusetzen, um nicht Gefahr zu laufen, dass die EU-Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren anstrenge. Dieses sollte auf jeden Fall vermieden werden, weil sonst unklare Rahmenbedingungen und Rechtsunsicherheit drohten, was die Investitionsbereitschaft in das System Schiene erheblich mindern würde. In der anschließenden Diskussion vertritt RA Bangen die Ansicht, dass das Instrument der Widmung möglicherweise verkannt werde. Im Übrigen würde § 9a AEG-ÄndE dazu
führen,
dass
die
Wettbewerbsfähigkeit
der
Bahnen
gegenüber
dem
Straßenverkehr abnehme. Hafenbahnen könnten schließlich auch im Hinblick auf ihr Diskriminierungspotential nicht mit der DB Netz AG verglichen werden. RA Bangen verweist schließlich darauf, dass eine Widmung auch durch die faktische Benutzung durch öffentlichen Verkehr erfolgen könne. Die Diskussion befasst sich dann mit Fragen der Widmung. Herr Maercker betont, dass auch hier wie bei der Widmung von Straßen vorgegangen werden sollte und größere Klarheit und Transparenz wünschenswert wären. Im Übrigen sollten die Interessenverbände bereits während der Entstehung einer Richtlinie
ihren
Einfluss
stärker
geltend
machen,
nicht
erst
während
der
innerstaatlichen Umsetzung. Nachtrag: Im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens sind erhebliche Bedenken geltend gemacht worden, ob die von der Bundesregierung vorgelegte 3. AEGNovelle tatsächlich einer richtlinienkonformen Umsetzung in nationales Recht gerecht wird. Auch der Bundesrat hat aus diesem Grund inzwischen den Vermittlungsausschuss angerufen mit dem Ziel, insbesondere die Wettbewerbsaufsicht über die DB AG weiter zu intensivieren. Mit dem Abschluss des Vermittlungsverfahrens wird für Mitte März 2005 gerechnet, so dass die Novelle im April 2005 in Kraft treten könnte. 5. Vorbereitung der Hafenrechtstagung im November 2004 Der Vorsitzende informiert die anwesenden Mitglieder und Gäste über die für den 18. November
2004
in
Rostock
geplante
sechste
Hafenrechtstagung
des
Hafenrechtsausschusses der HTG. Der Vorsitzende teilt mit, dass sich die Hafenrechtstagung
mit
den
beiden
Themenbereichen
„Privatisierung
von 15
Seehafenverwaltungen – Gegenwart und Zukunft“ und „Gefahrenabwehr in Seehäfen – Umsetzung und Entwicklung“ beschäftigen soll. Zu jedem Themenbereich seien mehrere 20minütige Vorträge von Referenten aus verschiedenen Bundesländern vorgesehen, die anschließend wiederum in einem separaten Tagungsband publiziert würden. Die Tagung richte sich vorwiegend an Praktiker aus Hafenbehörden und -unternehmen, aber auch an Wissenschaftler und sonstige Interessierte. Der Vorstand stellt sodann den Antrag, ihm ein Mandat zur weiteren Planung und Konkretisierung der Tagung zu erteilen, ohne dass eine weitere Sitzung hierzu erfolgen müsse. Die anwesenden Mitglieder des Hafenrechtsausschusses stimmen diesem Antrag einstimmig zu. 6. Schwerpunktthemen: a)
Musterentwurf der Küstenländer für ein Gesetz zur Hafensicherheit (Frau Bödecker, Behörde für Inneres, Hamburg)
Der Vorsitzende teilt mit, dass der Vortrag von Frau Bödecker nach Rücksprache mit den Referenten vorgezogen wird. Frau Bödecker beginnt ihre Ausführungen mit einem Überblick über die Entstehung der Vorschriften zur Gefahrenabwehr im Bereich der Seeschifffahrt und Häfen. Ausgangspunkt für die Entwicklung seien die terroristischen Anschläge vom 11. September 2001 gewesen. Bereits im Dezember 2002 habe die IMO auf der Konferenz in London weitgehende Änderungen des SOLAS-Übereinkommens beschlossen. SOLAS (Safety Of Life At Sea / Schutz des menschlichen Lebens auf See) habe zuvor nahezu ausschließlich den Bereich „Safety“ im Sinne der technischen Sicherheit geregelt. Allerdings seien in SOLAS Kapitel XI auch bereits einzelne Aspekte der Gefahrenabwehr („Security“) geregelt gewesen, und zwar zur Durchführung präventiver Maßnahmen, um Schiffe vor Überfällen zu schützen, nachdem die Zahl der Überfälle durch Piraterie etc. auf Schiffe in den letzten Jahren gestiegen sei. Aufgrund des großen zeitlichen und politischen Drucks seien dann aber auch der allein auf die Abwehr äußerer Gefahren bezogene neue Regelungskatalog dem SOLAS-Regime unterworfen worden.
16
Frau Bödecker gibt nunmehr einen knappen Überblick über die wesentlichen Änderungen und neuen Bestimmungen in SOLAS. Das alte Kapitel XI von SOLAS habe man in Kapitel XI-1 (Besondere Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit in der Schifffahrt) umbenannt. Neu in SOLAS aufgenommen worden sei das Kapitel XI-2, das besondere Maßnahmen zur Erhöhung der Gefahrenabwehr in der Schifffahrt mit Regelungen auch für die Hafenanlagen enthalte. Problematisch sei in diesem Zusammenhang, ob die IMO überhaupt eine Zuständigkeit für Hafenanlagen besitze und diesbezüglich Regelungen erstellen könne. Frau Bödecker erklärt, dass letztlich wegen der Beschränkung der Maßnahmen auf die Schnittstelle Schiff/Hafen („Ship/Port Interface“) und dem auf die Sicherheit des Schiffes bezogenen Ansatzes eine Annex-Zuständigkeit wohl akzeptabel sei. Kapitel XI-2 sei in 13 Regeln gegliedert und enthalte u.a. Vorschriften über Begriffsbestimmungen (Regel 1), den Anwendungsbereich (Regel 2) und in Regel 10 eben auch Bestimmungen für Hafenanlagen (Risikobewertungen, Pläne zur Gefahrenabwehr), wobei zu Einzelheiten auf den sog. ISPS-Code (International Code for the Security of Ships and of Port Facilities / Internationaler Code für die Gefahrenabwehr auf Schiffen und Hafenanlagen) verwiesen würde. Dieser enthalte das eigentliche, detaillierte Regelungspaket und sei als Anlage zu Kapitel XI-2 in das SOLAS-Übereinkommen integriert worden. Der ISPS-Code sei in einen Teil A, der verbindliche Vorschriften enthalte, und einen eigentlich unverbindlichen Teil B mit Empfehlungen gegliedert. In jeweils 19 Abschnitten fänden sich darin detaillierte Regelungen, u.a. zur Gefahrenabwehr auf dem Schiff (Abschnitt 6 bis 13), zur Gefahrenabwehr in der Hafenanlage (Abschnitt 14), zur Risikobewertung für die Hafenanlage (Abschnitt 15), dem Plan zur Gefahrenabwehr in der Hafenanlage (Abschnitt 16), dem Beauftragten für die Gefahrenabwehr in der Hafenanlage (Abschnitt 17) und zu Ausbildungsmaßnahmen, Schulungen und Übungen zur Gefahrenabwehr in der Hafenanlage (Abschnitt 18) sowie zur Überprüfung von Schiffen (Abschnitt 19). Frau Bödecker betont, dass diese internationalen Vorschriften in kürzester Zeit in nationales Recht hätten umgesetzt werden müssen, da das Völkerrecht ja nur die rechtliche
Wirkung
zwischen
den
Staaten
regeln
würde.
Die
Umsetzung
völkerrechtlicher Verträge in nationales Recht erfolge in Deutschlang gemäß Art. 59 Abs. 2 und Art. 32 Abs. 3 GG. Hiernach sei für die innerstaatliche Anwendbarkeit ein 17
Gesetz im materiellen Sinne erforderlich. Verträge, die über ein Zustimmungsgesetz in Kraft getreten seien, hätten dann den Rang eines einfachen Bundesgesetzes. Das sog. Vertragsgesetz sei noch im Dezember 2003 in Kraft getreten. Seit dem Beschluss der SOLAS-Änderungen durch die IMO habe es Bemühungen der EU gegeben, ein einheitliches Inkrafttreten der Vorschriften in den Mitgliedstaaten durch den Erlass einer EU-Verordnung zu gewährleisten. Frau Bödecker erklärt, dass sich der Diskussionsprozess länger hingezogen habe aufgrund von Bestrebungen der Kommission, über den verbindlichen Teil A des ISPS-Codes hinaus auch die Empfehlungen des Teils B mit verbindlichem Charakter umzusetzen. In diesen Tagen werde die EU-Verordnung nun in Kraft treten. Das Ergebnis sehe als Kompromisslösung so aus, dass für bestimmte Regelungen die in
Teil
B
enthaltenen
Vorschriften
für
verbindlich
erklärt
würden.
Die
„Verbindlichmachung“ für andere Bereiche werde dagegen zeitlich hinausgeschoben oder von einer zukünftigen Überprüfung abhängig gemacht – so z.B. für die (beschränkte) Anwendung des ISPS-Codes Teil A auf nationale Verkehre für bestimmte Schiffskategorien ab 1.7.2005 und eine mögliche Ausweitung auf weitere Schiffskategorien ab 1.7.2007. Frau Bödecker ging nunmehr auf die Frage ein, ob die EU für den Bereich der Hafenanlagen überhaupt zuständig sei. Dies sei durchaus problematisch zu sehen, da gem. Art. 80 EG der Rat mit qualifizierter Mehrheit lediglich geeignete Vorschriften für die
Schifffahrt
erlassen
könne.
Daraus
eine
Zuständigkeit
für
Gefahrenabwehrvorschriften in Häfen abzuleiten sei fragwürdig, aufgrund des politischen Drucks seien solche Bedenken aber nicht durchgedrungen. Innerstaatlich hätten weitere Bestimmungen erlassen werden müssen, die die praktische Ausführung der internationalen Regelungen im nationalen Bereich ermöglichten. Hierzu seien zum einen der Bund, zum anderen die Länder zuständig: Dem Bund obliege nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG die Gesetzgebungskompetenz für den Schiffsverkehr, so dass die Bestimmungen, die sich auf die Gefahrenabwehr auf dem Schiff im eigentlichen Sinne bezögen, von ihm durch eine bundesrechtliche Regelung auszufüllen seien.
18
Demgegenüber fielen die Hafenanlagen als Schnittstelle zwischen Schiff und Hafen nicht in den Bereich des Schiffverkehrs; für die Ausführung der die Hafenanlagen betreffenden Vorschriften seien demnach die Länder zuständig, denen nach Art. 70 GG die Gesetzgebungskompetenz für die allgemeine Gefahrenabwehr zustehe. Um eine einheitliche Umsetzung des ISPS-Codes in den fünf norddeutschen Küstenländern zu gewährleisten, habe eine aus Vertretern dieser Länder bestehende Arbeitsgruppe (Koordinierungsgruppe Küstenländer) in über einjähriger Arbeit einen Musterentwurf entwickelt, der – angepasst an die jeweiligen Erfordernisse des Landesrechts – in allen Ländern möglichst inhalts- und zeitgleich in Kraft treten solle. Diese Vorgehensweise schaffe, so Frau Bödecker, Klarheit für alle Beteiligten im Bereich Schifffahrt und Häfen und verhindere Wettbewerbsverzerrungen. Das Ziel der Umsetzungsregelungen bestehe dabei in erster Linie darin, die im ISPSCode bestehenden Lücken (hinsichtlich der Anwendung des Codes in der Praxis) auszufüllen. Da der Code selbst mit Inkrafttreten des Vertragsgesetzes bereits den Rang eines Bundesgesetzes erlangt habe, bräuchten die dort enthaltenen Regelungen nicht nochmals im Landesgesetz aufgeführt werden. Wo dies dennoch geschehe, solle es dem besseren Verständnis und der besseren Lesbarkeit dienen. Abschließend geht Frau Bödecker in ihrem Vortrag auf einige ausgewählte Probleme und Detailfragen ein. Zunächst sei bereits der Anwendungsbereich von SOLAS und dem ISPS-Code hinsichtlich des Begriffs der „Hafenanlage“ unklar. Kapitel XI-2 Regel 1.9 von SOLAS definiere Hafenanlage als eine „von der zuständigen Behörde bestimmte Örtlichkeit, in der das Zusammenwirken zwischen Schiff und Hafen stattfindet, je nach Fall auch Reeden, Warteplätze und seewärtige Hafenzufahrten“; das „Zusammenwirken von Schiff und Hafen“ bezeichnet nach Regel 1.8 „die Wechselwirkungen, die auftreten, wenn ein Schiff direkt und unmittelbar von Tätigkeiten betroffen ist, die im Zusammenhang mit der Beförderung von Personen oder Gütern oder mit dem Erbringen von Hafendienstleistungen vom oder zum Schiff stehen.“ Fraglich sei allerdings, ob auch Werften unter den Begriff der Hafenanlage fielen – dies sei international umstritten und solle daher möglichst im Rahmen der IMO geklärt werden.
19
Auch der Begriff des „Betreibers“ einer Hafenanlage sei umstritten – sind nur Eigentümer oder auch Nutzungsberechtigte „Betreiber“? Bislang habe man sich auch zwischen den Bundesländern nicht auf eine Definition einigen können, u.a. auch aufgrund der Frage nach der Kostenübernahme. Die Risikobewertung der Hafenanlage sei Aufgabe der zuständigen Behörde. Sie diene der Ermittlung der Infrastruktur und wichtiger Einzelobjekte, der Ermittlung des möglichen Risikos von Bedrohung und von Schwachstellen und soll schließlich auch zur Bestimmung von geeigneten Gegenmaßnahmen führen. Erforderlich sei die Schaffung von Befugnisnormen, um es der zuständigen Behörde zu ermöglichen, die für die Risikobewertung erforderlichen Ermittlungen durchzuführen. Hierzu müsse die zuständige Behörde insbesondere befugt sein, die Hafenanlage zu betreten und zu besichtigen sowie entsprechende Auskünfte von dem Betreiber der Hafenanlage zu verlangen. Zum anderen müsse die zuständige Behörde die erforderlichen Befugnisse zur Überprüfung der Einhaltung des Plans zu Gefahrenabwehr besitzen, ebenfalls in Form des Betretens und Besichtigens der Hafenanlage. Frau Bödecker geht danach auf den Plan zur Gefahrenabwehr in der Hafenanlage ein. Er werde von der Hafenanlage auf der Grundlage der Risikobewertung erstellt, sei der zuständigen Behörde zur Genehmigung vorzulegen und müsse Regelungen für die drei unterschiedlichen Gefahrenstufen enthalten. Vom Plan abgedeckt werden müssten Maßnahmen, die verhinderten, dass nicht genehmigte Waffen oder gefährliche Stoffe in die Hafenanlage oder an Bord eines Schiffes gebracht würden sowie Maßnahmen zur Verhinderung des unerlaubten Zugangs zur Hafenanlage oder zum Schiff. Der Plan müsse darüber hinaus Verfahren zur Reaktion auf Bedrohungsbzw. Gefährdungssituationen (z.B. auch Evakuierungspläne), Verfahren für das Zusammenwirken mit den Schiffen und Verfahren für regelmäßige Überprüfungen des Plans vorsehen. Es sei beabsichtigt, Mindestanforderungen für bestimmte Arten von Hafenanlagen (etwa Kreuzfahrtterminals, ggf. Fährhäfen) festzulegen und in einer VO zu spezifizieren, damit einheitliche Verfahren in allen Küstenländern gewährleistet seien. Frau Bödecker räumt ein, dass hier ein Streitpunkt mit der Hafenwirtschaft liege. Herr Marx betont daraufhin, dass seiner Ansicht nach die Zusammenarbeit zwischen Wirtschaft und Behörden grundsätzlich sehr gut funktioniere, die unterschiedlichen Gegebenheiten vor Ort die Festlegung von Mindeststandards aber unmöglich mache 20
und dies unnötig und sowohl vom ISPS-Code als auch anderen EU-Staaten nicht vorgesehen sei. Herr Lagoni gibt zu bedenken, dass sich die Sicherheit der Häfen zu einem Wettbewerbsaspekt entwickeln könne, was durch Mindeststandards verhindert würde. Herr Beller betont, dass die Beantwortung der Frage, was generell an Sicherheitsvorkehrungen erwartet würde, auch zu einer größeren Rechtssicherheit für Terminalbetreiber führen könne. Frau Bödecker fährt mit ihrem Vortrag fort und erklärt, dass auch eine anerkannte Stelle zur Gefahrenabwehr (RSO) mit der Planerstellung beauftragt werden könne. Der Plan sei der zuständigen Behörde dann zur Genehmigung vorzulegen und daraufhin umzusetzen.
Für
die
verschiedenen
Gefahrenstufen
seien
unterschiedliche
Maßnahmen vorzusehen, deren Umsetzung verpflichtend sei. Die Frist zur Anpassung der Maßnahmen bei einem Wechsel der Gefahrenstufen werde in der Verordnung geregelt und wohl 12 Stunden betragen, dies sei aber noch in der Diskussion. Die Befugnisse der zuständigen Behörde zur Überprüfung und Kontrolle beinhalteten das Betreten und Besichtigen der Hafenanlage. Auf Antrag erfolge die Ausstellung einer Erklärung, dass die Hafenanlage die maßgeblichen Anforderungen bzw. Vorschriften erfüllt habe. Ultima ratio sei die Untersagung der Abfertigung von Schiffen, wenn
eine
Hafenanlage
den
Anforderungen
nicht
nachkomme.
Die
Hafenanlagenbetreiber seien verpflichtet, einen Beauftragten zur Gefahrenabwehr in der Hafenanlage (Port Facility Security Officer – PFSO) zu benennen, der an einer zu diesem Zweck zertifizierten Schulungseinrichtung ausgebildet werden und seine Teilnahme an einem entsprechenden Lehrgang durch ein Zertifikat nachweisen müsse. Die Lehrgänge der Schulungseinrichtungen seien bislang vorläufig anerkannt worden, da die einschlägige Rechtsgrundlage für die Anerkennung bzw. Zertifizierung ja gefehlt habe. Dies gelte auch für die sog. anerkannte Organisation zur Gefahrenabwehr (Recognized Security Organisation – RSO), die in Deutschland lediglich als Unterstützung für die Betreiber der Hafenanlage tätig werden könne. Die Sicherheitserklärung (Declaration of Security – DOS) diene dem Ausgleich zwischen Schiff und Hafen. Wenn ein Schiff etwa nicht dem ISPS-Code unterliege, kann die Hafenanlage es um eine Sicherheitserklärung ersuchen. Dies ist u.a. für Binnenschiffe relevant, die sich darauf einzustellen haben.
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Herr Beller erklärt, dass ein Schiff vor dem Einlaufen eines Hafens bestimmte Daten liefern müsse. Wenn die zuständige Behörde dann der Meinung sei, dass (aufgrund triftiger Gründe) durch das Schiff die Sicherheit der Hafenanlage bedroht ist, etwa weil die Bestimmungen des ISPS-Codes überhaupt nicht erfüllt werden, könne auch ein Einlaufverbot verhängt werden. Ob es allerdings für ein Einlaufverbot ausreiche, dass ein Schiff kein gültiges Zertifikat mehr besitze, sei sehr fraglich. Über ein Einlaufverbot sei stets im konkreten Einzelfall nach den Umständen zu entscheiden. Das Vorliegen einer höheren Sicherheitsstufe sei ebenfalls normalerweise kein Grund, ein Einlaufverbot
zu
verhängen
–
dann
müssten
die
jeweilig
relevanten
Sicherheitsvorkehrungen vom betreffenden Schiff umgesetzt und Kompatibilität ggf. durch zusätzliche Maßnahmen hergestellt werden. Frau Bödecker geht nunmehr auf die Frage der Überprüfung der Personen ein, die Zugang zu sicherheitsrelevanten Informationen im Hafenbereich haben. Analog zur Neuregelung im Luftsicherheitsgesetz sollten Sicherheitsüberprüfungen (und keine Zuverlässigkeitsüberprüfungen) vorgenommen werden. Dies betreffe den PFSO, RSO-Mitarbeiter und weitere Personen, die Zugang zu Gefahrenabwehrplänen hätten. Alle Personen, die zu den entscheidenden Informationen Zugang hätten, müssten überprüft werden. Frau Bödecker erklärt, dass Ordnungswidrigkeits-Tatbestände für die Ahndung von Verstößen vorgesehen seien. Sie geht weiter auf geplante Gebührentatbestände ein. Die Erhebung von Gebühren sei Ländersache, man habe aber bestimmte Tatbestände vereinbart: So sollten für die Genehmigung des Gefahrenabwehrplans, für die Bescheinigung
über
die
Einhaltung
der
Vorschriften,
die
Zertifizierung der
Schulungseinrichtung und der RSO, den Widerruf der Zertifizierung und die Erteilung von Auflagen als Minus zum Einlaufverbot jeweils Gebühren erhoben werden können. Zum Abschluss ihres Vortrags gibt Frau Bödecker noch einen Ausblick auf zukünftige Entwicklungen. Derzeit befände sich der Entwurf einer Richtlinie der EU zur Verbesserung der Gefahrenabwehr in Häfen in der Entwicklung, der ILOEmpfehlungen umsetzen solle und das Ziel habe, eine Sicherheitsstrategie für den Gesamthafen verbindlich zu machen. Vorgesehen sei u.a. die Einführung eines Beauftragten
für
die
Gefahrenabwehrplans
Gefahrenabwehr, jeweils
für
den
einer
Risikobewertung
Gesamthafen.
Außerdem
und solle
eines ein 22
Hafensicherheitsberatungskomitee
(=
Hafensicherheitskommission)
eingerichtet
werden. Die Zuständigkeit der EU für die Gefahrenabwehr im Gesamthafen sei allerdings kaum noch begründbar. In der folgenden Diskussion sind sich die Teilnehmer darüber einig, dass die Anforderungen des ISPS-Codes in den deutschen Häfen (und auf den Schiffen unter deutscher Flagge) auch aus wirtschaftlichen Gründen unbedingt fristgerecht und vollständig zum 1.7.2004 umgesetzt werden müssten. Diesbezüglich sei allerdings durchaus Optimismus angebracht, selbst wenn einige Rechtsgrundlagen bis dahin noch fehlen dürften. b)
Das Havariekommando – Organisation, Aufgaben, Zuständigkeiten (Herr Kpt. Klodt, Leiter Fachbereich Öffentlichkeitsarbeit des Havariekommandos, Cuxhaven)
Herr Kpt. Klodt, trägt abschließend über „Das Havariekommando – Organisation, Aufgaben, Zuständigkeiten“ vor. Kpt. Klodt stellt voran, dass die viel zitierte USKüstenwache kein Vorbild für Deutschland und Europa sein könne. Ihre Kompetenzen im Bereich des Umweltschutzes seien gering, im Grunde handele es sich lediglich um eine paramilitärische Organisation mit dem primären Ziel der Grenzsicherung. Die USKüstenwache sei somit im Wesentlichen für den weiten Bereich „Security“ zuständig. Kpt. Klodt kommt dann auf das deutsche Havariekommando zu sprechen und stellt zunächst seine Rechtsgrundlagen und Grundstruktur vor. Das Havariekommando sei eine gemeinsame Einrichtung von Bund und Ländern. Die rechtlichen Grundlagen seien zum einen die Vereinbarung über die Einrichtung des Havariekommandos (HKV),
zum
anderen
die
Vereinbarung
über
die
Bekämpfung
der
Meeresverschmutzung (BVV) sowie die Vereinbarungen zur Schiffsbrandbekämpfung. Dazu treten noch Zusatzvereinbarungen mit der DGzRS (Deutsche Gesellschaft zur Rettung Schiffbrüchiger), dem Koordinierungsverband Küstenwache sowie dem Bundesministerium für Verteidigung, die allerdings noch nicht unterzeichnet seien. Der
Koordinierungsverband
Küstenwache
habe
dabei
keine
originären
Zuständigkeiten bzw. Kompetenzen für den Bereich „Maritime Notfallvorsorge“.
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Die örtliche Zuständigkeit des Havariekommandos erstrecke sich auf die AWZ, das Küstenmeer, die Seeschifffahrtsstraßen und Seewasserstraßen, die hamburgischen und bremischen Häfen (Hamburg nur für den Bereich Schadstoffunfallbekämpfung!) sowie die angrenzenden Wasser- und Landflächen. Aufgrund bi- und trilateraler Abkommen sowie internationaler Vereinbarungen (Bonn [jetzt DeGerNet-Abkommen]und Helsinki-Übereinkommen [HELCOM, wie SchweDenGer-Abkommen] und die Verwaltungsvereinbarung mit dem Staat Polen) könne das Havariekommando auch in den Gewässern der Nachbarstaaten tätig werden. Das derzeitige System sei weiterhin durch eine Zuständigkeitsvielfalt gekennzeichnet. Neu sei, dass man innerhalb der sog. „Quick-Response-Zones“ im Territorium der Nachbarstaaten eingreifen dürfe, ohne dass zuvor der diplomatische Weg beschritten werden müsse. Es könne bei Notfällen also ohne Zeitverlust durch möglicherweise langwierige Abstimmungen in bestimmten Bereichen des anderen Hoheitsgebietes eingriffen werden. Das Havariekommando greife dann ein, 1. wenn eine sog. komplexe Schadenslage gegeben sei. Diese läge dann vor, wenn eine Vielzahl von Menschenleben, Sachgüter von bedeutendem Wert, die Umwelt oder die Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs gefährdet seien oder eine Störung der Schutzgüter bereits eingetreten sei und zur Beseitigung der Gefahr die Kräfte und Mittel des eigentlichen Aufgabenträgers nicht ausreichten
oder
eine
einheitliche
Führung
mehrerer
Aufgabenträger
erforderlich sei. Bei Vorliegen einer komplexen Schadenslage müsse das Havariekommando die Leitung übernehmen; 2. wenn das in seinem Zuständigkeitsbereich betroffene Küstenland oder das zuständige Wasser- und Schifffahrtsamt darum ersuche (ein Partner ersucht um Hilfe bzw. bittet um Übernahme); 3. oder im Falle einer unmittelbar bevorstehenden komplexen Schadenslage durch Ausübung des Selbsteintrittsrechts; der Leiter des Havariekommandos könne bei einer komplexen Schadenslage unter Einberufung des Havariestabes die Einsatzleitung übernehmen. Das
Selbsteintrittsrecht
sei
besonders
wichtig,
denn
dadurch
könne
das
Havariekommando erforderlichenfalls frühzeitig (und ohne die Erlaubnis anderer 24
Behörden einzuholen) eingreifen. Dies führe ggf. zu einem erheblichen Zeitgewinn insofern, so Kpt. Klodt, habe man aus den Problemen der Vergangenheit gelernt. Zu den Kompetenzen des Havariekommandos führt Kpt. Klodt aus, dass es im Einsatzfall die Gesamteinsatzleitung übernehme. Bei Bedarf (eigentlich grundsätzlich) könne das Havariekommando sogar ein Durchgriffsrecht auf alle Kräfte und Mittel der Partner geltend machen. Diese Kräfte würden dann im Rahmen einer Art Auftragstaktik weitgehend unabhängig agieren, wobei der Auftrag definiert sei, über die Art und Weise der Ausführung aber frei entschieden werden könne. Das Letztentscheidungsrecht verbleibe jedoch immer beim Leiter des Havariekommandos. Organisatorisch
sei
das
Havariekommando
in
ein
Kompetenzzentrum
mit
Fachbereichen (Schadstoffunfallbekämpfung See; Schadstoffunfallbekämpfung Küste; Brandbekämpfung/Verletztenversorgung; Presse- und Öffentlichkeitsarbeit) sowie im Einsatzfall (in der besonderen Aufbauorganisation) in Stabsbereiche (Administration, Lage, Einsatz sowie Presse- und Öffentlichkeitsarbeit) aufgeteilt. Es werde damit zwischen einer allgemeinen Aufbauorganisation (Alltagsbetrieb) und der besonderen (einsatzbezogenen) Aufbauorganisation (Havariestab) unterschieden. Der Standort Cuxhaven sei gewählt worden, weil dort schon eine einschlägige Infrastruktur vorhanden gewesen sei. Es gebe in Cuxhaven etwa die weltweite funkärztliche Versorgung und das Marinefluggeschwader MFG 3 Nordholz. Kpt. Klodt bedauert, dass das Havariekommando selbst in Cuxhaven derzeit räumlich nicht optimal untergebracht sei. Es sei jedoch in naher Zukunft eine wesentlich günstigere Unterbringung im ehemaligen Gebäude der Deutschen Fischfangunion (DFFU) geplant. Kpt. Klodt berichtet weiter über die praktische Arbeit des Havariekommandos und seine technische und personelle Ausstattung. Das maritime Lagezentrum sei rund um die Uhr besetzt. Er unterstreicht, dass die Möglichkeiten zur Verletztenversorgung weltweit einmalig seien. 45 Notärzte seien bereits speziell für den Einsatz auf See ausgebildet worden. Es sei beabsichtigt, in naher Zukunft bis zu 200 Leitende Notärzte für die Verletztenversorgung See fortgebildet zu haben.
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In der anschließenden Diskussion wird darauf hingewiesen, dass im Regelfall der Staat letztlich die Kosten einer Havariebekämpfung bzw. Bergung zu tragen habe, bzw. darauf sitzen bleibt, weil im Regelfall die Ursacherhaftung aus vielschichtigen Gründen nicht greift oder aber der Verursacher nicht ausreichend in Regress genommen werden kann. Dies könne nur verhindert werden, indem man möglichst präventiv eingreife, also bevor das Kind in den Brunnen gefallen sei. Auf die Frage, wann das Havariekommando das Kommando über ein Schiff übernehme, antwortet Kpt. Klodt, dass dies vom jeweiligen Einsatz abhängig sei. In jedem Fall geschehe dies durch eine ausdrückliche schifffahrtspolizeiliche Verfügung. Prof. Dr. Lagoni bemerkt abschließend, dass ein Eingreifen in der AWZ unproblematisch sei; dies sei auch schon vor der Einrichtung des Havariekommandos aufgrund des geltenden Völkerrechts möglich gewesen. Anders sehe dies bei einem Eingreifen im Küstenmeer eines fremden Staates aus, dies sei in der Praxis das eigentliche Problem. 7. Verschiedenes / Schlusswort des Vorsitzenden Zum Tagesordnungspunkt „Verschiedenes“ gibt es keine Bemerkungen. Der Vorsitzende dankt den Referenten und schließt die Sitzung um 16 Uhr 15. Protokoll: Sicco Rah und Tilo Wallrabenstein
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