Códigos éticos en la administración pública D. Jesús Avezuela Lunes, 09 de Septiembre de 2013

XXI Curso de Doctrina Social de la Iglesia Fundación Pablo VI, 9-11 de septiembre de 2013

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D. Jesús Avezuela Letrado del Consejo de Estado Socio Director de Broseta Abogados Madrid Profesor de Dº Adm. del Centro Villanueva de la Universidad Complutense

CÓDIGOS ÉTICOS EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA

Me es muy grato sumarme a estas jornadas a las que he sido invitado por la Fundación Pablo VI, de lo que me siento muy honrado y agradecido por muchas razones algunas de las cuales reitero siempre que me siento aquí. En esas habitaciones que desde estas butacas se vislumbran, las del Colegio León XIII, pasé tres años de mi vida preparando las oposiciones al Consejo de Estado.

Desde luego que cualquiera de mis compañeros del Consejo de Estado habría tratado con mayor brillantez el tema que ahora se me propone acerca de una reflexión sobre los códigos éticos en el ámbito de la política o, más concretamente, de la Administración públicas. En todo caso, insisto, agradezco mucho esta invitación y, por supuesto, felicito a sus organizadores.

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Precisamente, me van a permitir que comience esta ponencia con una cita de mi admirado colega D. Leandro Martínez-Cardós cuya magnífica obra, Técnica Normativa, comenzaba del siguiente modo:

“Dice la tradición, quizás leyenda, quizás historia, que el Dios-Luna, Sin, o tal vez el Dios Shamash, llamó a Sin-Mullaabit, rey de Babilonia y le exhortó a dictar una Ley del Rey (Decretos de Equidad) con las siguientes recomendaciones: ¡habla poco, habla claro, hablar cierto, habla bien y habla bello! Y sobre todo, ¡sé justo! [1]

Tales recomendaciones, que, como el autor decía, encierran el auténtico canon del servidor público (en este caso, legislador), compartirán conmigo, que, en ocasiones, dista mucho de la técnica administrativa empleada.

Como ha señalado una de las más recientes tesis sobre la ética pública (Óscar Diego Bautista), la ética aplicada a la función pública es de vital importancia porque tiene como eje central la idea de servicio, es decir, las tareas y actividades que realizan los servidores públicos están orientadas a la satisfacción de la pluralidad de intereses de los miembros de la comunidad política. Es además un poderoso mecanismo de control de las arbitrariedades y antivalores practicados en el uso del poder público. Es un factor esencial para la creación y el mantenimiento de la confianza en la administración y sus instituciones. También es un instrumento clave para elevar la calidad de la política y la gestión pública gracias a la conducta honesta, eficiente e integra de los servidores públicos. La excelencia de los asuntos de la gestión pública se podrá alcanzar si se cuenta con servidores públicos con sólidos criterios de conducta ética.

Entiendo que la reflexión que en estas jornadas se propone y a la que debo contribuir en la modesta medida de mis posibilidades pretende, entre otras, abogar por una mejora en el ámbito de los derechos y deberes de los servidores públicos, especialmente desde el campo de la ética pública, tarea que no puede calificarse de otro modo más que de harto ambiciosa. Unos apuntes históricos

La ética, en el ámbito de lo público, ha sido invocada desde tiempos antiguos, pudiéndose remontar, incluso, al Código Hammurabí, o la Ética de Nicómaco de Aristóteles o, siglos después, la ética de la responsabilidad de Max Weber.

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Uno de los referentes cronológicos que han fijado los estudiosos de la ética pública ha sido el escándalo ocurrido en los años setenta (el caso Watergate) y que terminó con la renuncia del Presidente de los Estados Unidos, Richard Nixon.

Recordarán que, en junio de 1972, fueron arrestadas cinco personas por entrar (violando los controles de seguridad) en el edificio Watergate, en las orillas del río Potomac, en Washington, DC., edificio donde se albergaban las oficinas del Partido Demócrata. En el transcurso de la detención se descubrió que estas personas eran miembros de la CIA, pertenecientes a la denominada “Operación 40” (una operación secreta dentro de la CIA que estaba destinada a derrocar Jefes de Estado de otros países) y que fueron contratados y pagados por Howard Hunt y Gordon Liddy, del equipo del comité de reelección del Presidente Nixon; todos ellos fueron imputados por conspiración, robo y violación de las leyes federales sobre intervención de las comunicaciones.

Carl Bernstein y Bob Woodward, dos periodistas del Washington Post, fueron alertados por un anónimo (Garganta Profunda) de que el espionaje llevado a cabo en la sede del partido demócrata había sido diseñado directamente por asesores del Presidente Nixon y del que era conocedor el propio Presidente. Nixon se refugió en la inmunidad presidencial para facilitar pruebas, comunicaciones, grabaciones, … Finalmente, tras aprobarse un proceso de impeachment contra Nixon, éste presentó su dimisión en un mensaje televisivo muy recordado, en 1974. El Vicepresidente Gerald Ford le sucedió y lo primero que hizo fue indultar a Nixon (el cine ha reflejado esta fascinante historia en varias de sus películas de las que pueden recomendarse, entre otras muchas, la de los años setenta, “Todos los hombres del Presidente” o, más recientemente, “Frost/Nixon”).

Este suceso generó ríos de tinta acerca de las posibles conductas antiéticas de los funcionarios o gobiernos y, de hecho, en Estados Unidos se aprobó la Ley de Ética del Gobierno, creándose la Oficina de Ética.

Pese a este tipo de escándalos, como ha señalado Óscar Diego Bautista, en su tesis doctoral sobre la Ética en la gestión pública, la ética no se situaba en el foco de atención de los investigadores y de los estudiosos de los asuntos públicos. Señala el citado autor una serie de hitos que conviene tener en cuenta: - En 1976, la Asociación Internacional de Escuelas e Institutos de Administración Pública

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(su acrónimo en inglés, IASIA) que agrupa los distintos organismos de estudio de la Administración Pública (como el INAP, Instituto Nacional de Administración Pública en España), acordó instar a varios de estos centros a que incorporasen la ética como asignatura para la formación de sus empleados y gestores públicos. - También, en 1981, la IASIA convocó una reunión para tratar los principios de conducta y principios éticos así como la responsabilidad en el servicio público; allí se acordó desarrollar programas de ética para funcionarios y se insistió en la necesidad de reforzar códigos de ética y medidas anticorrupción. Son pocos los programas de oposiciones en nuestro país que incorporan un tema específico sobre ética pública (por ejemplo, en el de oposiciones de la Dirección General de Tráfico); normalmente el estudio se hace dentro de los temas generales del estatuto básico del empleado público. - En 1983, se celebró en Washington, DC, el Primer Congreso Internacional de Ética Pública. Estuvo organizado por la Oficina de Ética Pública y por la Agencia de Información de los Estados Unidos [2]. - En 1987, también en los Estados Unidos, la Asociación Nacional de Escuelas de Administración Pública dispuso que los programas de formación de las escuelas e institutos de Administración Pública potenciasen los valores, los conocimientos y las capacidades de los servidores públicos para una atención administrativa ética y eficaz. - En la década de los noventa se realizaron de manera bianual diferentes Conferencias Internacionales Sobre Ética en el Gobierno: en 1997, en Lima; en 1999 se celebró en Durbán (Sudáfrica); en 2001, se realizó la décima conferencia en Praga y en el año  2003 fue en Seúl.

- Igualmente en la década de los noventa es cuando empiezan a surgir diversas manifestaciones en los gobiernos por instrumentar la ética en sus respectivas administraciones. Además del caso norteamericano antes citado, en otros países se crean órganos y mecanismos de control como el caso de Noruega que, en 1992, su Ministerio de Justicia y Administración designó un grupo operativo para la investigación del estado de la ética en el servicio público; y en términos análogos en otros países como en Holanda o el conocido Comité Nolan en Reino Unido (1994), que a su vez elaboró el documento titulado Normas de Conducta para la vida pública, entre otros. - También se crean paralelamente en distintos países del mundo organismos responsables del fomento de la ética (a modo de ejemplo, en Australia se crea el Consejo Asesor de Gestión y la Comisión de Protección de Mérito en el Servicio Público).

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- Por otro lado, a finales de los años noventa y siguientes, aparecieron leyes de ética y los denominados códigos de conducta. En el caso español, como luego veremos, la Exposición de Motivos del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril) señala que es la primera vez que se recoge expresamente un código con principios éticos y principios de conducta. Un estudio de la OCDE[3] en los países miembros sobre la “Conducta Ética en el Servicio Público” señala que los estándares de conducta esperados de los servidores públicos de cada país, se encuentran en sus leyes generales o en sus códigos y, en general, este tipo de normas de conducta se utilizan para situaciones de conflictos de intereses, por lo que los rubros o títulos que contienen son similares en unos y otros países (por ejemplo:  a) lo relacionado con la aceptación de obsequios o regalos;  b) el manejo y uso de información oficial; c) beneficios económicos obtenidos por el cargo; d) asuntos extra-laborales; … En este sentido, el Comité de Ética Pública de la OCDE (el denominado por sus siglas PUMA), enumeró en mayo de 1998 los siguientes principios o recomendaciones de ética en el servicio público: 1. 1. 1. Las normas de ética para el servicio público deberán ser muy claras. 2. Las normas de ética deberán plasmarse en el ordenamiento jurídico en una disposición concreta. 3. Una conducta ética debe ser exigida a los empleados públicos. 4. Los empleados públicos tienen derecho al conocimiento de sus derechos y obligaciones, cuando se les exige explicaciones por sus actuaciones indebidas. 5. Debe existir un compromiso y un liderazgo político, que refuerce y apoye la conducta ética de los empleados públicos. 6. El proceso de toma de decisiones, debe ser transparente y permitir la investigación. 7. Las líneas generales o maestras de la relación entre sector público y sector privado deben ser claras. 8. Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética. 9. Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas deben incentivar una conducta ética. 10. La regulación y la gestión de los recursos humanos, deben motivar una conducta ética. 11. Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el servicio público. 12. Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de castigar las conductas irregulares.

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En España dos hitos fundamentales en esta materia son la aprobación del Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado (Orden APU/516/2005, de 3 de marzo, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de febrero de 2005) y la aprobación del Código de Conducta de los Empleados Públicos que se inserta dentro del Capítulo VI del Título III de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en lo sucesivo, EBEP). Naturaleza jurídica de los códigos éticos

Desde un punto de vista estrictamente jurídico –por lo que no me extenderé demasiado- se plantea la cuestión de la naturaleza jurídica de este tipo de códigos éticos o de conducta. El profesor García Mexía los define como aquellos que contienen un conjunto de normas que cualquier organización –pública o privada- trata de darse a sí misma para regular su conducta, de modo que tratan de persuadir –convencer al destinatario tratando de que interiorice la  conducta descrita en el código- más que de disuadir y tratan de incentivar más que de castigar.

El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 218/1989 (y en Auto algo más reciente de 14 de julio de 2003) realiza una distinción entre los códigos deontológicos (facultan para imponer sanciones sobre la base de infracciones) y los códigos éticos (no permiten imponer sanciones); concluye que, por tanto, sólo los primeros tienen naturaleza jurídica mientras que los segundos son de índole moral. No obstante, hay que tener en cuenta que a la vista de las reformas legislativas (entre otras, la propia establecida en el EBEP) podemos llegar también a la conclusión de códigos de conducta de carácter normativo, sin perjuicio de su carácter orientador, pues en el concreto caso referido del EBEP, su código de buen gobierno (principios de conducta y principios éticos) sí conecta claramente incumplimientos del código con responsabilidades disciplinarias.

El Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno fue publicado por Orden APU/516/2005, de 3 de marzo, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de febrero de 2005, supone un compromoso de los altos cargos de la Administración General del Estado con los ciudadanos, de cumplir no sólo las obligaciones previstas en las leyes, sino que, además, su actuación ha de inspirarse y guiarse por principios éticos y de conducta. Recoge tres tipos de principios: básicos, éticos y de conducta; además, como apuntabamos, hace una referencia ambigua al procedimiento en caso de incumplimiento del mismo.

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Por otro lado, respecto del Código de Conducta de los Empleados Públicos contenido en el Capítulo VI del Título III del EBEP, en la Exposición de Motivos se señala lo siguiente: “Por primera vez se establece en nuestra legislación una regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta. Estas reglas se incluyen en el Estatuto con finalidad pedagógica y orientadora, pero también como límite de las actividades lícitas, cuya infracción puede tener consecuencias disciplinarias. Pues la condición de empleado público no sólo comporta derechos, sino también una especial responsabilidad y obligaciones específicas para con los ciudadanos, la propia Administración y las necesidades del servicio. Este, el servicio público, se asienta sobre un conjunto de valores propios, sobre una específica cultura de lo público que, lejos de ser incompatible con las demandas de mayor eficiencia y productividad, es preciso mantener y tutelar, hoy como ayer ”.

Vamos a desarrollar este segundo bloque, los relativos a los empleados públicos. Código de conducta de los empleados públicos

Como se ha referido más arriba, el Capítulo VI del Título III del EBEP lleva por rúbrica: “Debere s de los empleados públicos. Código de Conducta ” que conecta con el artículo 103 de la Constitución. Este Capítulo del EBEP está integrado por tres preceptos.

El artículo 52, que lleva la misma rúbrica que el Capítulo, señala que los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes.

Añade el citado artículo en su segundo párrafo que los principios y reglas establecidos en este Capítulo informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos.

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Por otro lado, los artículos 53 y 54 enumeran, respectivamente, los principios éticos y los principios de conducta.

En cuanto a los principios éticos, se destacan los siguientes:

1. Los empleados públicos respetarán la Constitución y el resto de normas que integran el ordenamiento jurídico.

2. Su actuación perseguirá la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y se fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas, clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio.

3. Ajustarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que presten sus servicios, y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los ciudadanos.

4. Su conducta se basará en el respeto de los derechos fundamentales y libertades públicas, evitando toda actuación que pueda producir discriminación alguna por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo, orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.

5. Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público.

6. No contraerán obligaciones económicas ni intervendrán en operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público.

7. No aceptarán ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja injustificada,

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por parte de personas físicas o entidades privadas.

8. Actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización.

9. No influirán en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros.

10. Cumplirán con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden y, en su caso, resolverán dentro de plazo los procedimientos o expedientes de su competencia.

11. Ejercerán sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio público absteniéndose no solo de conductas contrarias al mismo, sino también de cualesquiera otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos.

12. Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público.

Por otra parte, en cuanto a los principios de conducta, el artículo 54 del EBEP enumera los siguientes:

1. Tratarán con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados públicos.

2. El desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizará de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos.

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3. Obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes.

4. Informarán a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer, y facilitarán el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

5. Administrarán los recursos y bienes públicos con austeridad, y no utilizarán los mismos en provecho propio o de personas allegadas. Tendrán, asimismo, el deber de velar por su conservación.

6. Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, sin perjuicio de lo establecido en el Código Penal.

7. Garantizarán la constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a sus posteriores responsables.

8. Mantendrán actualizada su formación y cualificación.

9. Observarán las normas sobre seguridad y salud laboral.

10. Pondrán en conocimiento de sus superiores o de los órganos competentes las propuestas que consideren adecuadas para mejorar el desarrollo de las funciones de la unidad en la que estén destinados. A estos efectos se podrá prever la creación de la instancia adecuada competente para centralizar la recepción de las propuestas de los empleados públicos o administrados que sirvan para mejorar la eficacia en el servicio.

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11. Garantizarán la atención al ciudadano en la lengua que lo solicite siempre que sea oficial en el territorio.

Sin perjuicio de todo lo expuesto, hay otros aspectos que no se pueden desconocer como todo lo relativo a (i) los conflictos de intereses e incompatibilidades; (ii) régimen disciplinario y (iii) responsabilidad patrimonial.

I.- En lo atinente a los conflictos de intereses:

Básicamente hay que atender a la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas y al Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, sobre incompatibilidades del personal al servicio de la Administración del Estado, de la Seguridad Social y de los Entes, Organismos y Empresas dependientes ; y especificamente para miembros del Gobierno y Altos Cargos de la Administración General del Estado a la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado.

Hay que tener en cuenta que el incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades se considera falta muy grave, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95.2.n) del EBEP.

Otra de las formas de combatir el conflicto de intereses es con el deber de abstención previsto en el artículo 28 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común  o con la recusación del artículo 29 del mismo texto legal.

II.- Por lo que se refiere al régimen disciplinario:

Para los empleados públicos existe un régimen disciplinario en el que se tipifican como faltas sancionables las transgresiones éticas más importantes, lo que no es exactamente igual en el caso de los políticos cuya norma prevé un régimen de sanciones por las infracciones de las normas que la propia Ley establece sin la gravedad de las previstas para los funcionarios. Vid. Título VII del EBEP y Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el

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Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, en tanto no se oponga al EBEP.

III.- Finalmente, en lo que atañe a la responsabilidad patrimonial:

Con carácter general, las Administraciones públicas deben responder por los daños que causan a los ciudadanos y que éstos no tienen el deber jurídico de soportar. En concreto, los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 antes citada regula el instituto de la denominada responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas con algunas peculiaridades, por ejemplo, en el ámbito de la Administración de Justicia (vid. artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).

El artículo 145 de la Ley 30/1992 prevé la “Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas” que se desarrolla en el Capítulo V del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial. Dimensión humana de la ética en el servidor público

Dice Adela Cortina que “la moda de lo políticamente correcto pasó el Atlántico e hizo también en Europa una considerable fortuna. (…) Es la ortodoxia de lo éticamente correcto que decretan los nuevos profetas y los sacerdotes de los organismos internacionales.  Compone esta nueva ortodoxia, más que los trazos de una vigorosa ética pública, los de una anémica ‘moralina burocrática’”.

Más allá de las más o menos consecuencias jurídicas por la no advertencia de los principios éticos o principios de conducta, como señala Pi i Margall (tal y como recoge Óscar Diego Bautista), la ética es indispensable en los Estados: “El sentimiento de la propia dignidad y el respeto de la ajena son, a no dudarlo, la conditio sine qua non de las sociedades” (Cartas sobre la Moral).

Dice Jesús González Pérez que hay una obra de mediados del siglo pasado, que lleva este largo y expresivo título: Diccionario de los políticos o verdadero sentido de las voces y frases

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más usuales entre los mismos, escrito para divertimento de los que ya lo han sido y enseñanza de los que aún quieren serlo . Su autor es Rico y Amat, y la 2ª edición -que utilizó- de 1885. En él aparece la palabra moralidad, cuyo “verdadero sentido” es, según su autor, el siguiente:

"Señora estraviada en la corte cuyo paradero se ignora, por más que se ha ofrecido un hallazgo al que la presente.

Los que más aparentan buscarla le cierran la puerta cuando se presenta en sus casas y, aburrida de tanto desprecio, dicen que va peregrinando ahora por los pueblos pequeños, acompañada de su hermana la justicia, tan despreciada como ella. Probablemente tendrán que emigrar pronto de España, sino quieren morir de una sofocación”.

Siguiendo al catedrático de Administrativo González Pérez en este punto, la idea sobre la moralidad de los políticos no era en aquélla época baladí.

Amando De Miguel describe aquélla época y, en lo atinente a los partidos políticos señala que se veían como asociaciones de “gentes desacreditadas o anónimas, humanidad reclutada en la antesala, en el bufete, cuando no en la alcoba nupcial o en el gurruminismo complaciente, un plantel de mediocres, un conjunto de arribistas, y en la política un "campo de ambiciones y de envidias" del que eran consecuencia “los negocios de mala fé, el agio en todas sus manifestaciones, el soborno, el chanchullo, las quiebras, las ruinas inesperadas".

A priori, como dice el propio De Miguel "asombra pensar lo acertadas que serían algunas de esas manifestaciones aplicadas a la España actual. Por lo menos atisban la conclusión de que hay una continuidad entre la España de nuestros abuelos y la de hoy”.

Sin embargo, quien les habla coincide con la puntualización del Profesor González Pérez en que la situación de hoy, en España y fuera de España, dista mucho de la de ayer: “estamos viviendo unos momentos en que las sociedades occidentales se ven zarandeadas por una interna y externa crisis de valores morales"; en que “toda una civilización, falta de vigor moral, amenaza con derrumbarse" y en que "incluso los que reclaman la vuelta a las raíces éticas, una gran parte se halla atrapada en las movedizas arenas de una ética subjetivista y relativista”. “Asistimos –prosigue el profesor- a una quiebra general de los valores morales. En

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la vida política y en la privada. En el político y en el ciudadano. En el administrador y en el administrado. No siempre ha sido así. Mientras en algunas épocas la inmoralidad de la clase política contrastaba con la rectitud del ciudadano medio, en otras era la conducta de los ciudadanos la que no estaba a la altura de la ejemplaridad de los gobernantes. Hoy, desgraciadamente, ni unos ni otros están en condiciones de elevar su voz pidiendo moralidad. Aunque unos y otros alardeen de unas virtudes, de las pocas que ha quedado reducida la ética necesaria para la convivencia más elemental. Y no es infrecuente que, a veces, en ciertos sectores -afortunadamente reducidos- o, si se quiere, de la masa, hasta se encuentre justificada la conducta corrupta de sus líderes: si antes se lucraban los otros, ¿por qué no van a poder enriquecerse "los nuestros" al llegar al Poder?”.

Por ello que coincido con el Profesor citado de la inminente necesidad de una nueva regeneración que, desde puede venir impulsada por catálogos de principios, pero que no con ellos bastan.

En este entorno y esta jornada es obligatoria la cita de Juan Pablo II que, en la Encíclica “Veritaris Splendor”, invoca esa regeneración a la que voy a referirme: “la necesidad de una radical renovación personal y social capaz de asegurar justicia, solidaridad, honestidad y transparencia”.

En su discurso a la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, cuenta el Prof. González Pérez que en las Cámaras parlamentarias de los años treinta (“Para no ceñirnos a la España actual”) uno de los Diputados intervinientes proclamó solemnemente la especial categoría de los políticos, con estas palabras: “Nosotros somos ciudadanos de una categoría distinta, con más deberes que el resto de los ciudadanos, pero también con más derechos que ellos, y no se ha de escandalizar la Nación por el hecho de que generosamente la Cámara exima de todas las responsabilidades de culpabilidad a un Diputado”

“No hay ninguna diferencia entre ser el dueño del mundo o el último de los ‘miserables’ de la tierra: ante las exigencias morales somos tocios absolutamente iguales ” (Encíclica “Veritatis Splendor”).

Concluye Jesús González Pérez que, si en todas las facetas de la vida pública se hace necesaria la regeneración, adquiere especial relieve en la administrativa. Y no digamos la judicial -desgraciadamente cada día más politizada y controlada en los Tribunales con más relevancia en la lucha contra la corrupción política-. La Administración es la que, en su

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ininterrumpida y general actividad cerca del ciudadano, puede ejercer una mayor influencia. Puede contribuir a la urgente tarea de renovación humana con su ejemplo y asumiendo el ejercicio de funciones cuya finalidad es precisamente la moralidad, Ética en la Administración y Ética como fin de la Administración.

Es lo que Javier Gomá describía como la ejemplaridad de los servidores públicos en el sentido que a ellos debe exigírseles un “plus de ejemplaridad” por la influencia que ejercen.

En este sentido también Meilán Gil ha señalado que el Derecho es insuficiente para cubrir toda la actuación del funcionario y para remediar los perjuicios de lo que no es conforme a los cánones del buen gobierno.

Esto es, la ética pública parte de la existencia de unos valores y principios que va más allá de las concretas imposiciones jurídicas que se establecen en los respectivos ordenamientos.

Dice Rodríguez Arana que más importante que las formulaciones normativas es la transformación de las ideas y comportamientos del personal al servicio de las Administraciones Públicas. “Para ello es fundamental el comportamiento ético de los funcionarios”, entendiendo “funcionarios” en un sentido amplio comprensivo del conjunto de los servidores públicos. Y ello porque la ética pública atañe al comportamiento de los empleados públicos en orden a la finalidad del servicio público que le es inherente.

A este respecto, el Prof. Rodríguez Arana (“La Ética en la Administración Públicas”) señala que “el nivel de ejemplaridad y de altura ética que se exige al funcionario hace necesario que permanentemente las Escuelas de Administración Pública presten atención en sus programas docentes a estos temas". Los propios empleados públicos –prosigue- “deben asumir como propios los principios éticas y aplicarlos a su actuación profesional”.

Volviendo de nuevo al Prof. González Pérez, si se quiere, de verdad, regenerar la vida pública, si se quiere afrontar con seriedad la tarea de hacer una Administración pública que, no sólo no suscite la desconfianza y recelo de los administrados, sino que pueda servir de ejemplo a las actividades privadas, es necesario no limitarnos a sancionar el nauseabundo mundo de la corrupción, y recordar otros elementalísimos deberes. Soy consciente de la imposibilidad de la tarea, sin una radical renovación de la sociedad. La experiencia ha demostrado el fracaso de

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cuantas reformas administrativas se han proyectado. Pero vale la pena intentarlo, al menos para el restablecimiento de ciertas medidas de las que la Administración se ha ido desprendiendo como molestas y la instauración de otras que ya están en otros Ordenamientos jurídicos, que pueden contribuir a remediar, aunque sea mínimamente, los males que nos aquejan. Estas medidas no pueden limitarse a la prevención o reacción frente a la corrupción, que, como he indicado, es tan solo uno de los atentados -por supuesto, el más grave- a la ética. Sino que han de extenderse a garantizar la vigencia y realización de todos los valores éticos en el ámbito de la Administración pública.

Dice la Encíclica “Veritatis Spleridor” que "en el ámbito político se debe constatar que la veracidad en las relaciones entre gobernantes y gobernados; la transparencia en la Administración pública; la imparcialidad en el servicio de la cosa pública; ... el uso justo y honesto del dinero público; el rechazo de medios equívocos o ilícitos para conquistar, mantener o aumentar a cualquier costa el poder, son principios que tienen su base fundamental -así como su urgencia particular- en el valor trascendente de la persona y en las exigencias morales objetivas del funcionamiento de los Estados".

Comparto pues el planteamiento referido de que la dignidad humana establece las pautas de conducta de la persona. Como buen administrativista, acuediendo a las categorías del Prof. González Pérez, “Dignidad en el administrador y en el administrado, en el que realiza las funciones administrativas y en su destinatario. Pues, como he dicho en otra ocasión, la dignidad humana sólo se salvará si el hombre, consciente de su filiación divina y de la filiación divina de los demás hombres, ve en cada uno de ellos otro yo, cualquiera que fuese el tipo de relación y el ámbito en que se desenvuelva, y muy especialmente en las relaciones de Poder ”.

Hay una obra de Crozier (traducida al español por Prats, en 1984) que dice que no se cambia la sociedad por decreto. Es verdad que, como señalaba la encíclica tantas veces citada (Veritatis Splendor), lo que viene exigiendo la sociedad en las últimas décadas y, especialmente, en los últimos años es una “radical renovación personal y social capaz de asegurar justicia, solidaridad, honestidad y transparencia”, reconociendo seguidamente que el camino es “largo y fatigoso”.

Pero si la Administración puede contribuir –aunque sea mínimamente-, por lo menos hay que exigirle a sus servidores públicos en un sentido amplio (empleados y políticos) que no lo obstaculicen y que sean ejemplo (en palabras de Javier Gomá) de una Administración Pública en la que imperen los principios éticos y contribuya decisivamente a la moralización de la vida social. Como concluía Jesús Gonzalez Pérez su discurso sobre la ética pública: “en la medida

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en que se haya realizado una regeneración en la sociedad, se habrá logrado en la Administración y en la clase política pues de la sociedad proceden los hombres y mujeres que asumen la gestión de los intereses públicos”.

En fin, quiero terminar casi como empecé; en este caso con una cita de Don Quijote en su carta a Sancho Panza como gobernador de la ínsula Baratavia:

“no hagas muchas pragmáticas; y si las hicieras, procura que sean buenas y justas, sobre todo, que se guarden y cumplan; que las pragmáticas que no se guardan, lo mismo es que si no lo fuesen; antes dan a entender que el príncipe que tuvo discreción y autoridad para hacerlas, no tuvo valor para hacer que se guardasen; y las leyes que atemorizan y no se ejecutan, vienen a ser como la viga, rey de las ranas: que al principio las espantó y con el tiempo la menospreciaron y se subieron sobre ella ”.

Muchas gracias.

[1] Leandro Martínez-Cardós Ruiz, Técnica normativa, Escuela de Práctica Jurídica, Universidad Complutense de Madrid, 2002, quien a su vez obtuvo la cita de Cruveilhier, Introduction au Code d’Hammourabi, París, 1937, págs. 37 y siguientes.

[2] García Mexía, Pablo, “Reflexiones al hilo del I Congreso Internacional de Ética Pública”, En: Revista de Administración Pública No. 136, enero-abril 1995 p. 497.

[3] El estudio fue solicitado por la Junta del Consejo de la OCDE en abril de 1998 y los resultados fueron publicados en el libro titulado: Confianza en el gobierno. Medidas para fortalecer el marco ético en lospaíses de la OCDE , París, 2000.

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