Warszawa, dnia

grudnia 2008 r.

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej

Wniosek

Na podstawie art. 122 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. odmawiam podpisania ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

Odmowę podpisania ustawy motywuję następującymi względami:

Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wprowadzająca scentralizowany system kształcenia aplikantów w przepisach przejściowych (mających wejść w Ŝycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy) reguluje status obecnych asesorów sądowych, którzy utracą prawo do pełnienia czynności sędziowskich. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r. (sygn. akt SK 7/06) z dniem 6 maja 2009 r. przestanie obowiązywać przepis art. 135 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.) upowaŜniający Ministra Sprawiedliwości do powierzenia asesorowi sądowemu pełnienia czynności sędziowskich w sądzie rejonowym na czas określony.

2

Dla

zapewnienia

prawidłowego

funkcjonowania

wymiaru

sprawiedliwości konieczna jest zmiana statusu obecnych asesorów poprzez umoŜliwienie im ubiegania się o powołanie na stanowisko sędziego przed utratą przez nich prawa do pełnienia czynności sędziowskich. NaleŜy zapobiec zapaści sądownictwa na szczeblu sądów rejonowych, jaka by nastąpiła w przypadku jednoczesnej utraty (z dniem 6 maja 2009 r.) uprawnień orzeczniczych przez wszystkich obecnych asesorów, którzy w sądach rejonowych stanowią istotną część kadry sędziowskiej. Jedynie regulacja dotycząca asesorów sądowych zawarta w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r., tak istotna dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sądownictwa, spowodowała odstąpienie od przekazania ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego wraz z wnioskiem o zbadanie zgodności jej przepisu z ustawą zasadniczą. Kontrola konstytucyjności ustaw sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny w trybie kontroli prewencyjnej wymaga czasu i jednocześnie zawiesza wprowadzenie do porządku prawnego nie tylko kwestionowanych we wniosku regulacji, ale równieŜ pozostałych przepisów ustawy, w tym nie wzbudzających konstytucyjnych wątpliwości. Kierując się troską o dobro wymiaru sprawiedliwości i rezygnując ze skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego zwracam się do Wysokiej Izby o aprobatę mojej odmowy podpisania ustawy, a następnie ponowne zastanowienie nad celowością proponowanych w niej rozwiązań, a zwłaszcza o eliminację przepisu oczywiście sprzecznego z Konstytucją, którym jest art. 60 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. dotyczący prerogatywy Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – powoływania sędziów. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r. spowodowało

konieczność

modyfikacji

zasad

dostępu

do

stanowisk

sędziowskich oraz opracowanie innego niŜ asesura modelu weryfikacji umiejętności praktycznych i predyspozycji osób kandydujących na stanowiska sędziowskie. To oczywiste, iŜ tak znacząca ingerencja ustawodawcy w

3

dotychczasowy system kształcenia i dokształcania funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości wymaga dostosowujących zmian aktów ustawodawczych w celu stworzenia spójnego systemu prawnego w zakresie pozyskiwania kwalifikacji i uprawnień niezbędnych do pełnienia określonych funkcji w sądownictwie i prokuraturze. Z punktu widzenia zasad poprawnej legislacji ideałem jest objęcie jedną ustawą zmieniającą tylko jednej ustawy. Odstąpienie od powyŜszego postulatu jest uzasadnione w przypadku, gdy między zmienianymi ustawami występują niewątpliwe związki tematyczne lub gdy do zrealizowania zamysłu prawodawcy niezbędne jest jednoczesne dokonanie zmian w kilku ustawach. Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wprowadza zmiany do ośmiu ustaw, w tym w art. 60 do ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Zmiana brzmienia art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych dokonywana w art. 60 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury pozostaje bez związku z celem ustawy, jakim jest wprowadzenie nowych zasad dochodzenia do zawodu sędziego, a ponadto jest niezgodna z art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej („Art. 179. Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony”.). W uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr 946 z dnia 4 września 2008 r., s. 90-94) projektodawca odnosząc się do zakresu nowelizacji ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych stwierdził jedynie, Ŝe proponowane zmiany zapewnić mają realizację konstytucyjnych standardów prawa do sądu. Projektodawca po wskazaniu braku akceptacji dla koncepcji instytucji tzw. sędziego na próbę oraz instytucji „sędziego grodzkiego”, stanowiących konkurencyjne propozycje dochodzenia do stanowisk sędziowskich, dokonał omówienia nowego – określonego w projekcie – modelu dostępu do stanowiska sędziego sądu rejonowego.

4

Projektodawca w uzasadnieniu całkowicie pominął kwestię ograniczania osobistej prerogatywy Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych przed nowelizacją z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi, iŜ „Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa.”. Zgodnie ze zmianą proponowaną w art. 60 pkt 4 w związku z art. 75 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przepis art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych miałby od dnia 5 maja 2009 r. uzyskać

następujące brzmienie: „Sędziów sądów

powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, w terminie miesiąca od dnia przesłania tego wniosku.”. Zmiana art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych polegająca

na

zobowiązaniu

Prezydenta

Rzeczypospolitej

Polskiej

do

powoływania sędziów we wskazanym przez ustawodawcę terminie jest niezgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, poniewaŜ a priori zakłada istnienie obowiązku uwzględniania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wniosków Krajowej Rady Sądowniczej, a następnie – w oparciu o załoŜenie nie znajdujące podstaw w przepisach ustawy zasadniczej – określa miesięczny termin, w jakim Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej powinien dokonywać nominacji sędziowskich. Przepis art. 179 Konstytucji jako kompletna norma kreacyjna nie ustanawia terminu, w jakim Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej korzystać powinien z przyznanego mu uprawnienia. NaleŜy przyjąć, Ŝe ustrojodawca zawsze działa świadomie. JeŜeli więc pomija jakąś procedurę w całości, oznacza to, Ŝe nie przewiduje przypadków, w których miałaby ona zostać zastosowana. Stanowisko odwrotne implikowałoby nie tylko tworzenie per analogiam nowej procedury, ale teŜ przyznawanie nowych kompetencji, co stanowiłoby

5

naruszenie Konstytucji (Bogusław Banaszak „Proceduralne i materialnoprawne normy Konstytucji”; w: Janusz Trzciński (red), CHARAKTER I STRUKTURA NORM KONSTYTUCJI, Wydawnictwo Sejmowe 1997 r., s. 118). Przepis art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu nadawanym ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. miałby stanowić, Ŝe sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent RP, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, w terminie miesiąca od przesłania wniosku. Taka regulacja pozostaje w sprzeczności z wolą ustrojodawcy, który w sposób

świadomy pozostawił poza

zakresem

przedmiotowym normy dotyczącej powoływania sędziów kwestię terminu w jakim ma to nastąpić. WiąŜe się to ściśle z zasadniczym zagadnieniem jakim jest autonomia Prezydenta RP w sprawie decyzji o powołaniu albo niepowołaniu na stanowisko sędziowskie osoby wskazanej we wniosku KRS. Odwołać naleŜy się w tym miejscu do wykładni historycznej art. 55 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy (druk nr 1656 z dnia 12 stycznia 2000 r.), który był podstawą prac legislacyjnych nad obowiązującym prawem o ustroju sądów powszechnych wskazano, Ŝe „W art. 179 Konstytucja przyjęła jako zasadę powoływanie sędziów przez Prezydenta RP. Jest to wyłączna prerogatywa Prezydenta nie wymagająca kontrasygnaty Premiera.” (s.83), w opinii projektodawcy „Oczywiście Prezydent jest – zgodnie z Konstytucją – uprawniony do odmowy powołania danej osoby na urząd sędziego.” (s.85). Oznacza to, Ŝe dla ustawodawcy zwykłego ewidentna była wyłączność kompetencyjna Prezydenta w zakresie powoływania sędziów, której nie moŜna ograniczyć poprzez przepis nakładający na Prezydenta obowiązek powołania sędziego wskazanego we wniosku KRS w ustawowo określonym terminie.

6

Nie jest zrozumiałe dlaczego parlament świadomie wprowadza do porządku prawnego przepisy sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W dostępnej dla parlamentarzystów opinii Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 października 2008 r. dotyczącej rządowego projektu ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (druk nr 946) wyraŜono pogląd o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy. Uwaga dotyczyła art. 60 pkt 4 projektu, a więc tej jego części, w której przewidziano wprowadzenie stosownych zmian w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych. W opinii Biura Analiz Sejmowych stwierdzono m.in.: „Zgodnie z propozycją autorów projektu art. 55 § 1 wspomnianej tu ustawy miałby otrzymać brzmienie: „Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, w terminie miesiąca od dnia przesłania tego wniosku”. Widać wyraźnie, Ŝe przewidywana modyfikacja art. 55 § 1 polegać ma na dopisaniu do tej regulacji miesięcznego terminu przewidzianego dla Prezydenta na realizację przysługujących mu kompetencji. (…) Trzeba bowiem pamiętać, Ŝe dotychczasowe brzmienie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych odpowiada treściowo art. 179 Konstytucji, zgodnie z którym „sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony”. Przywołana tutaj norma konstytucyjna z oczywistych względów nie określa wyczerpująco całego trybu powoływania sędziów, ale wyznacza w tym względzie pewne nieprzekraczalne ramy dla ustawodawcy. Chodzi tu przede wszystkim o wskazanie podmiotów, które mają brać udział w omawianej procedurze. Brak umieszczenia w art. 179 Konstytucji rozstrzygnięcia co do terminu, w jakim Prezydent podejmować ma decyzję dotyczącą powołania sędziego naleŜy natomiast rozumieć jako nakaz działania bez nieuzasadnionej zwłoki. Nie ma Ŝadnych podstaw, aby uznać, Ŝe akurat takie ukształtowanie treści przepisu konstytucyjnego stanowić ma

7

zamierzone niedopowiedzenie ustrojodawcy, które powinno następnie stać się przedmiotem regulacji ustawowej. Wydaje się raczej, Ŝe analizowany tutaj przepis Konstytucji traktować naleŜy jako regulację kompletną zarówno w sferze podmiotowej (wskazanie organu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem oraz organu powołującego sędziów), jak równieŜ w odniesieniu do czasu, w jakim Prezydent powinien podjąć stosowną decyzję. Brak wskazania przez ustrojodawcę jednoznacznego terminu zdaje się równieŜ wskazywać na moŜliwość zaistnienia takich przypadków, w których zwłoka z decyzją o powołaniu sędziego będzie miała charakter uzasadniony. Proponowana interpretacja art. 179 Konstytucji łączy się ściśle z takim sposobem odczytywania tego przepisu, zgodnie z którym Prezydent RP nie jest traktowany wyłącznie jako notariusz akceptujący wszystkie personalne propozycje KRS, ale moŜe samodzielnie podejmować decyzję co do powołania bądź braku powołania konkretnej osoby na stanowisko sędziego.”. Fakt niezgodności z Konstytucją przepisu art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu nadawanym ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. jest bezsporny dlatego zwracam się do Wysokiej Izby o jego eliminację. Za niewłaściwą naleŜy uznać praktykę władzy ustawodawczej polegającą na świadomym zamieszczaniu w regulacjach ustawowych niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania państwa przepisów zbędnych i sprzecznych z Konstytucją. Brak moŜliwości odmowy podpisania jedynie części ustawy, jak równieŜ niemoŜność poddania kontroli prewencyjnej jedynie części aktu ustawodawczego, doprowadza do powstania stanu sprzecznego z wolą ustrojodawcy, zwłaszcza w przypadku potrzeby pilnego wprowadzenia w Ŝycie niezbędnych dla państwa rozwiązań.

8

Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury zmienia zasady i tryb kształcenia osób ubiegających się o pełnienie funkcji w strukturach wymiaru sprawiedliwości, ze szczególnym uwzględnieniem kandydatów na stanowiska sędziowskie i prokuratorskie. W

ustawie

zaproponowano

wprowadzenie

scentralizowanego

modelu

kształcenia wstępnego dla aplikantów oraz nowy system weryfikacji umiejętności praktycznych i predyspozycji osób kandydujących na stanowiska sędziowskie.

Aplikant

po

uzyskaniu

pozytywnej

oceny

z

egzaminu

sędziowskiego ma być kierowany do wybranego sądu na dwuletni staŜ, realizowany w pierwszej kolejności na stanowisku asystenta sędziego, a następnie referendarza sądowego.

Nie zgadzam się z twierdzeniem, iŜ powyŜsza koncepcja dochodzenia do zawodu sędziego jest słuszna i konsekwentnie pozostaję zwolennikiem instytucji sędziego na próbę. Tym bardziej, Ŝe Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 października 2007 r. (sygn. akt SK 7/06) uznał za dopuszczalne – z konstytucyjnego punktu widzenia – powoływanie sędziów na czas oznaczony. Trybunał stwierdził, iŜ niezawisłość nie musi oznaczać doŜywotniego powołania albo powołania do czasu osiągnięcia wieku emerytalnego, ale musi oznaczać pewien stopień stabilizacji i w zatrudnieniu, i w wykonywaniu funkcji sędziowskich. Dostrzegam równieŜ korzyści w zaproponowanej przez Krajową Radę Sądownictwa

instytucji

sędziego

grodzkiego,

której

wprowadzenie

umoŜliwiłoby młodym sędziom zdobycie niezbędnej wiedzy praktycznej i doświadczenia. Jak wiadomo obie koncepcje (sędziego na próbę i sędziego grodzkiego) nie uzyskały aprobaty obecnej większości parlamentarnej, czego skutkiem jest wprowadzenie regulacji zawartych w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r.

9

Mankamentem nowego rozwiązania jest zbyt nikła gwarancja uzyskania nominacji sędziowskiej po zakończeniu szkolenia trwającego przeszło 66 miesięcy (12 miesięcy aplikacji ogólnej oraz 54 miesiące aplikacji sędziowskiej). Niepewność co do moŜliwości powołania na urząd sędziego po odbyciu aplikacji, jak równieŜ zapowiedź równorzędnego traktowania pozostałych dróg dochodzenia do stanowisk sędziowskich, zwłaszcza przez wykonywanie zawodu adwokata, radcy prawnego lub notariusza mogą spowodować niechęć najlepszych absolwentów wydziałów prawa do wstąpienia na tak niepewną i długotrwałą drogę kariery zawodowej. Podzielenie argumentów przemawiających za odmową podpisania ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. umoŜliwi władzy ustawodawczej ponowne rozwaŜenie sygnalizowanej przez Krajową Radę Sądownictwa

kwestii związanej

z instytucją referendarza sądowego oraz asystenta sędziego. Krajowa Rada Sądownictwa w opinii z dnia 12 czerwca 2008 r. zasadnie wskazała na to, iŜ instytucja referendarza sądowego, funkcjonująca od ponad 10 lat w wymiarze sprawiedliwości i posiadająca utrwalony ustrojowy status nie miała pełnić w zamyśle ustawodawcy roli „poczekalni”, lecz stanowić wyodrębniony szczebel w hierarchii stanowisk pomiędzy stanem urzędniczym a urzędem sędziowskim, realizujący niezwykle

istotne

zadania

z

dziedziny ochrony prawnej.

Rozwiązanie zawarte w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. wprowadzi niepoŜądany podział na róŜne kategorie referendarzy. SpostrzeŜenie Krajowej Rady Sądownictwa dotyczy takŜe asystentów sędziów dzielonych przez ustawę na róŜne kategorie. Moim zdaniem nie jest równieŜ zasadne tworzenie nowej instytucji wyposaŜonej w osobowość prawną o nazwie Krajowa Rada Sądownictwa i Prokuratury w miejsce likwidowanego Krajowego Centrum Szkolenia Kadr Sądów Powszechnych i Prokuratury. Zakres zadań jakie ma realizować nowa instytucja, w szczególności szkolenie wstępne i dokształcanie, pokrywa się z zakresem zadań funkcjonującego od dnia 1 września 2006 r. Centrum Szkolenia,

10

co wskazuje na brak zasadniczych argumentów uzasadniających powołanie całkowicie nowej struktury organizacyjnej dla realizacji zadań analogicznych jak obecne. Przedstawiając motywy, które skłoniły mnie do odmowy podpisania ustawy zwracam się do Wysokiej Izby o ich uwzględnienie.

Lech Kaczyński