Fassung für die Vernehmlassung
Vortrag des Regierungsrats an den Grossen Rat betreffend Tourismusentwicklungsgesetz (TEG)
1 Das Vorhaben auf einen Blick Das Tourismusförderungsgesetz aus dem Jahr 1990 hat sich weitgehend bewährt. In den vergangenen Jahren haben sich aber die Herausforderungen an den Tourismus stark verändert. Mit dem tourismuspolitischen Leitbild hat deshalb der Regierungsrat im Jahr 2001 seine künftige Strategie für den Tourismus im Kanton Bern definiert. Das Tourismusentwicklungsgesetz (TEG) schafft nun die Rechtsgrundlagen für die Umsetzung. Wichtige Ziele und Instrumente aus dem geltenden Recht werden übernommen und ergänzt. Der Kanton will – abgestimmt mit den Zielsetzungen der generellen Wirtschaftsund Wachstumspolitik – mit einer nachhaltigen Politik weiterhin eine aktive Rolle im Tourismus spielen. Er will damit die vorhandenen touristischen Potenziale fördern und zum Abbau wirtschaftlicher Unterschiede zwischen den ländlichen Regionen und den Zentren beitragen. In den Mittelpunkt rückt die Verbesserung von Wettbewerbsfähigkeit und Wertschöpfung der Tourismusbranche. Die für die Tourismusförderung zur Verfügung stehenden Mittel (allgemeine Staatsmittel, Erträge aus der Beherbergungsabgabe) werden künftig vermehrt für die Marktbearbeitung eingesetzt. Investitionen in die touristische Infrastruktur (z.B. Hallenbäder) bleiben Teil der Tourismusförderung, die rechtliche Abstützung der Förderung erfolgt aber im Einführungsgesetz über die Investitionshilfe im Berggebiet1. Zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Hotellerie hat der Regierungsrat mit der Einleitung des Vernehmlassungsverfahrens Massnahmen beschlossen. Dagegen ist im TEG keine dauernde Förderung dieser Branche vorgesehen. Für die Schifffahrt ist ebenfalls eine Lösung ausserhalb des TEG geplant.
2
Die wichtigsten Aussagen zum TEG
2.1 Weshalb eine Revision des Gesetzes über die Förderung des Tourismus? Das geltende Tourismusförderungsgesetz aus dem Jahr 19902 setzt die Schwerpunkte auf die Unterstützung der touristischen Infrastruktur und damit auf die Verbesserung des touristischen Angebots. Seit der Erarbeitung des TFG vor rund 15 Jahren hat sich das Umfeld für den Tourismus in der Schweiz allgemein und auch im Kanton Bern stark verändert. Mit der Erarbeitung des tourismuspolitischen Leitbildes (2001) hat der Kanton die neuen Herausforderungen analysiert, die Folgerungen daraus gezogen und seine künftige Strategie definiert. So werden die Qualität der touristischen Leistungen und das Marketing zu entscheidenden Erfolgsfaktoren in einem immer härter umkämpften touristischen Markt (zur volkswirtschaftlichen Bedeutung des Tourismus vgl. Ziff. 3.2).
1
Einführungsgesetz vom 16. Juni 1997 über die Investitionshilfe im Berggebiet (EG IHG, BSG 902.1)
2
Gesetz über die Förderung des Tourismus vom 12. Februar 1990 (TFG, BSG 935.211)
Q:\WEBFACTORY\Websites\sta\de\doks\20040618tourismus\Vortrag_teg.doc
Fassung vom 10.06.2004 4:44
2 Mit der Totalrevision des Tourismusförderungsgesetzes schafft der Kanton Bern eine moderne Grundlage für die neuen Aufgaben und Instrumente in der Tourismusförderung. Er nimmt die Forderungen aus dem tourismuspolitischen Leitbild auf und schafft den rechtlichen Rahmen für deren Umsetzung.
2.2 Hauptelemente des TEG Das TEG ist Bestandteil der kantonalen Wirtschaftspolitik. Die Hauptaufgabe des Kantons liegt nach wie vor in der Verbesserung der Rahmenbedingungen für die ganze Wirtschaft und damit auch für den Tourismus. Mit dem TEG will der Kanton zudem • • • • • • •
Innovation und Qualität stärken, eine nachhaltige Entwicklung unterstützen, wirtschaftliche und soziale Unterschiede zwischen den Regionen abbauen, das touristische Potenzial fördern, die Wettbewerbsfähigkeit und Wertschöpfung des bernischen Tourismus verbessern, Rahmenbedingungen schaffen für eine bessere Service- und Angebotsqualität sowie für eine bessere Rentabilität der im Tourismus tätigen Unternehmen, die Zusammenarbeit im Tourismus über politische und institutionelle Grenzen hinweg fördern.
Der Kanton betreibt eine ganzheitliche Tourismuspolitik. Mit dem geltenden Recht fördert er vor allem Infrastrukturen, er setzt also bei der Verbesserung des Angebots an. In Zukunft will er vor allem die Marktbearbeitung in den Destinationen stärken. Kooperationen, Konzeptarbeiten, Veranstaltungen sowie Massnahmen zur Qualifizierung und Qualitätssicherung sind weitere Schwerpunkte der Förderung. Finanzhilfen – d.h. geldwerte Leistungen – werden nur subsidiär und in ausgewählten Fällen gewährt. Eine gezielte Unterstützung von touristischen Infrastrukturen – beispielsweise Seilbahnen, Hallenbäder oder Kunsteisbahnen – bleibt ein wichtiges Element der Tourismuspolitik. Ihre rechtliche Abstützung erfolgt aber im Einführungsgesetz über die Investitionshilfe im Berggebiet. Anstelle von Beiträgen sollen vermehrt zinsfreie Darlehen eingesetzt werden. Verzichtet wird damit auf eine Infrastrukturförderung ausserhalb der Bergregionen. Dieser Verzicht hat keine grösseren Auswirkungen, weil im Kanton Bern die wichtigen touristischen Gebiete Teil der Bergregionen sind. Die Finanzierung erfolgt wie bis anhin auf zwei Pfeilern: den allgemeinen Staatsmitteln und der kantonalen Beherbergungsabgabe. Die jährlich zur Verfügung stehenden allgemeinen Staatsmittel werden im Rahmen der wirkungsorientierten Verwaltungsführung für die Produktgruppe festgelegt, hier die Produktgruppe Tourismus und Regionalentwicklung. Im Rahmen von SAR hat der Regierungsrat entschieden, dass die Mittel für diese Produktgruppe nicht gekürzt werden. Für neue Aufgaben stehen aber keine zusätzlichen Mittel zur Verfügung. Sie müssen durch Verlagerung aus bestehenden Aktivitäten finanziert werden. Gegenüber dem geltenden Recht wird der Ertrag aus der Beherbergungsabgabe vermehrt für die Marktbearbeitung in den Destinationen eingesetzt. Künftig wird der Ertrag aus der Beherbergungsabgabe nach dem Grundsatz „Mittelherkunft = Mittelverwendung“ verteilt. Die Destinationen erhalten einen Anteil von mindestens 85 Prozent des Ertrages aus der Beherbergungsabgabe aus ihrem Gebiet für die Marktbearbeitung. Der verbleibende Teil wird für Destination übergreifende Projekte wie die Förderung der Zusammenarbeit, Qualifizierungsmassnahmen oder die Qualitätssicherung eingesetzt. Im Gegenzug wird der Einsatzbereich der allgemeinen Staatsmittel erweitert:
3 • • • •
Beiträge an den Aufbau von Veranstaltungen und Events mit hohem Wertschöpfungspotenzial (z.B. Jungfraumarathon) und an Branchen spezifische Veranstaltungen (z.B. Switzerland Travel Mart) Beiträge an den Aufbau neuer – eine Region, einen Kanton oder das Land übergreifender – Angebote (z.B. SchweizMobil) Beiträge an die Erarbeitung von konzeptionellen Grundlagen (wie Markt-, Machbarkeits- oder Wertschöpfungsstudien) Unterstützung der Marktbearbeitung in Gebieten, in denen der Aufenthaltstourismus keinen genügenden Ertrag aus der Beherbergungsabgabe ergibt (z.B. Mittelland, Berner Jura). In diesen Gebieten ist der Ausflugstourismus ein wichtiger Wirtschaftsfaktor. Ohne Marktbearbeitung ist seine Entwicklung in Frage gestellt.
Die gewählte Finanzierungsform trägt den Besonderheiten des Tourismus Rechnung und sorgt für möglichst einfache Finanzströme in der Tourismusförderung: Die Beherbergungsabgabe wird nur von einem Teil der touristischen Leistungsträger, von den Beherbergungsbetrieben bezahlt. Deshalb rechtfertigt es sich, den Ertrag in erster Linie für die Marktbearbeitung zugunsten der gleichen Beherbergungsbetriebe zu verwenden, die die Abgabe bezahlen. Für die Marktbearbeitung in den Gebieten mit bedeutendem Ausflugstourismus werden allgemeine Staatsmittel eingesetzt, weil damit die Finanzierung breit abgestützt ist. Dagegen könnte der Grundsatz „Mittelherkunft = Mittelverwendung“ nicht auf andere Steuern und Abgaben übertragen werden. Der Beizug externen Fachwissens für den Vollzug der Tourismusförderung hat sich bewährt. Geplant ist ein Beirat wie er sich für den Vollzug des Wirtschaftsförderungsgesetzes bewährt hat. Dieser besteht aus fünf bis sieben Mitgliedern und setzt sich aus aktiven Unternehmerinnen und Unternehmern, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern sowie Vertreterinnen und Vertretern der Wissenschaft und der Banken zusammen. Seit dem Inkrafttreten des Organisationsgesetzes3 genügt für seine Einsetzung eine Verordnung des Regierungsrats. Der Beirat löst die heutige Fachkommission für Tourismus ab, die aus 11 bis 15 Mitgliedern besteht. Mit dem neuen Gesetz werden verschiedene Massnahmen und Projekte künftig nicht mehr mit den für die Tourismusförderung vorgesehenen Mitteln unterstützt. Dazu gehören: •
Wanderwege (Förderung im Rahmen der Strassenfinanzierung)
•
Sicherung von Flächen für eine touristische Nutzung (Sicherung mit planerischen Massnahmen)
•
Informationsstellen (Tourismusbüros)
•
touristische Signalisationen (Aufgabe der Destinationen, mit finanziert über ihren Anteil an der Beherbergungsabgabe)
Nicht Gegenstand der vorliegenden Vorlage ist die finanzielle Unterstützung der Schifffahrt und der Hotellerie (vgl. Ziff 5.6 und 5.7).
3
Gesetz vom 20. Juni 1995 über die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung (Organisationsgesetz, OrG, BSG 152.01)
4 2.3 Finanzielle Eckwerte zum TEG Die Steuerung durch den Grossen Rat erfolgt unter NEF auf der Ebene der Produktgruppe. Die Tourismusförderung ist Teil der Produktgruppe Tourismus und Regionalentwicklung. Diese ist folgendermassen umschrieben: „Jede Region des Kantons Bern hat ihr eigenes Gesicht - in der Wirtschaft, in der Kultur und in der Landschaft. Der Kanton unterstützt die Regionen in ihren Bestrebungen sich zu profilieren. Er richtet seine Leistungen in der regionalen Entwicklung auf die Räume und ihr Profil aus. Die finanziellen Möglichkeiten der Gemeinwesen sind sehr unterschiedlich. Damit alle Gemeinden ihre Grundversorgung und ihre Basisinfrastruktur finanzieren können, kennt der Kanton Bern den kantonalen Finanzausgleich. Die Infrastrukturförderung ergänzt den Finanzausgleich. Viele weitere Bereiche wirken sich auf die Regionen aus (z.B. Bildung, Gesundheit, öffentlicher Verkehr). Auch diese müssen deshalb auf regionale Anliegen eingehen. Im Kanton Bern ist der Tourismus ein bedeutender Faktor; im Berner Oberland ist der Tourismus der wichtigste Wirtschaftszweig. Der Fachbereich Tourismus übernimmt eine Koordinationsfunktion zwischen den Destinationen und Leistungsanbietern und fördert einzelne Projekte.“4 Die Produktgruppe umfasst die drei Produkte „Regionale Entwicklung“, „Infrastrukturförderung“ und „Tourismusentwicklung“. Sie unterstützt Private und Gemeinden bei der Realisierung innovativer Projekte im Kanton Bern. Dabei arbeitet sie eng mit zehn Bergregionen, neun touristischen Destinationen im Berner Oberland, der Stadt Bern (Bern Tourismus), Schweizer Mittelland Tourismus sowie Jura bernois tourisme zusammen. Für die Produktgruppe sind folgende Zahlen eingeplant (da sich die Kostenrechnung noch im Aufbau befindet, sind Veränderungen im Bereich der Gemeinkosten denkbar).
4
Kostenträgerbeschreibung beco, Stand 02.03.04
5 Tabelle 1 Deckungsbeitragsrechnung der Produktegruppe Tourismus und Regionale Entwicklung in CHF Tausend Erlöse (inkl. Ertrag Beherbergungsabgabe)
3'761
Direkte Personalkosten
- 849
Übrige direkte Kosten
- 793
Deckungsbeitrag I
2'119
Personalgemeinkosten
-
Übrige Gemeinkosten
- 634
Deckungsbeitrag II
1'485
Kosten aus Pflichtkonsum (kantonsintern) Deckungsbeitrag III
1'485
Erlöse Staatsbeiträge
-
Kosten Staatsbeiträge
-3'780
Deckungsbeitrag IV
- 2'295
Direkt zuteilbare Investitionen Ausgaben (Investitionsbeiträge und Auszahlungen Darlehen) Einnahmen (Rückzahlungen Darlehen)
- 9'074 3'500
Keine Veränderung ist beim Personal- und Sachaufwand für den Aufgabenvollzug geplant. Tabelle 2 zeigt die Veränderungen, die beim Mitteleinsatz für die Tourismusförderung im engeren Sinn vorgesehen sind. Tabelle 2 Mittel für die Tourismusförderung (in Mio. CHF). Beherbergungsabgabe
Mittel ist
Mittel neu
Marktbearbeitung durch die Destinationen
2.6
3.3
Statistiken und Grundlagen
0.2
0
Projekte mit Destination übergreifender Wirkung
0.4
0.5
Veranstaltungen
0.3
0
Total
3.5
3.8
Mittel ist
Mittel neu
3.0
1.0
Marktbearbeitung
0
1.0
Veranstaltungen
0
0.8
Statistiken und Grundlagen
0
0.2
3.0
3.0
(entspricht dem Ertrag der Beherbergungsabgabe nach Abzug der Aufwendungen für den Bezug; neu Kinder und Jugendliche von 6 bis 16 Jahren Abgabe pflichtig) Allgemeine Staatsmittel Beiträge an touristische Infrastrukturen (neu gestützt auf das Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Investitionshilfe im Berggebiet).
Total
6 Für die Destinationen im Berner Oberland bedeutet die Umsetzung des Grundsatzes „Mittelherkunft = Mittelverwendung“, dass sich ihr Anteil an der Beherbergungsabgabe gut verdoppelt. Die Stadt Bern kann in etwa gleich viel Geld erwarten wie heute. Für den Verband Schweizer Mittelland Tourismus (SMIT) und den Verein Jura bernois Tourisme (JbT) sind dagegen massive Einbussen zu erwarten, weil dort der Aufenthaltstourismus eine untergeordnete Rolle spielt. Deshalb sind Beiträge aus allgemeinen Staatsmitteln vorgesehen. Ihre Höhe muss zusammen mit der Leistungsvereinbarung gestützt auf das neue Recht festgelegt werden. In der Tabelle 2 sind diese Beiträge in der Marktbearbeitung aus allgemeinen Staatsmitteln enthalten. Eine Erhöhung der Beiträge an SMIT und JbT sind mit dem TEG möglich, bedeuten aber, dass die Möglichkeiten für die Unterstützung von Veranstaltungen und Projekten entsprechend gekürzt werden müssen (für Einzelheiten vgl. die Tabelle 13).
3
Tourismuspolitik und Wirtschaftspolitik
3.1 Die volkswirtschaftliche Bedeutung des Tourismus in der Schweiz Der Tourismus zählt in der Schweiz zu den bedeutenden Wirtschaftszweigen. Die Tourismus abhängigen Branchen leisten einen direkten Wertschöpfungsbeitrag an das Bruttoinlandprodukt von rund 4 Prozent. Der touristische Beschäftigungseffekt ist noch höher und beträgt rund 6 Prozent. Der Tourismus schafft ein breites Spektrum von Arbeitsplätzen in zahlreichen Berufen und bietet die Möglichkeit für Erwerbskombinationen und Mehrberuflichkeit. 60 Prozent der touristischen Umsätze und der Wertschöpfung entfallen auf den Tourismus von Gästen aus dem Ausland und haben deshalb Exportcharakter. Grundsätzlich profitiert die Schweiz als Ganzes vom Tourismus. Seine Bedeutung für die wirtschaftliche Struktur und damit für die wirtschaftliche Entwicklung ist je nach Kanton sehr unterschiedlich. In ländlichen Gebieten mit einem hohen Tourismusanteil gibt es keine Wertschöpfung stärkeren Alternativen zum Tourismus. Die Liberalisierungen der Regiebetriebe des Bundes und die Armeereform liessen und lassen zudem in diesen Gebieten zahlreiche Arbeitsplätze verschwinden. Diese Landesteile sind deshalb mehr denn je auf den Tourismus angewiesen. Vom Tourismus in den Berggebieten gehen aber auch wirtschaftliche Impulse auf die Zentren und Agglomerationen aus. Ein Teil der in den Tourismusregionen generierten Wertschöpfung fliesst wieder in die Zentren und Agglomerationen, indem von dort Vorleistungen bezogen werden. Über die allgemeinen Finanzströme zwischen Alpenraum und der übrigen Schweiz gibt eine neue Studie im Rahmen des Nationalen Forschungsprogramms 48 Auskunft. Pro Kopf der Bevölkerung fliessen gesamtschweizerisch rund 1'200 Franken an Subventionen und Zahlungen des Finanzausgleichs mehr in den Alpenraum als in die übrige Schweiz. Das Mittelland bezieht touristische Leistungen von 3'800 Franken, ebenfalls berechnet pro Kopf der Bevölkerung des Alpenraums.5
5
Ecoplan: Zahlen die Agglomerationen für die Alpen? Schlussbericht, Bern 22. März 2004
7 Tabelle 3 Beitrag des Tourismus an das regionale Bruttoinlandprodukt in ausgewählten Städten und Regionen der Schweiz 6 Region bzw. Stadt
Anteil des Tourismus am regionalen BIP in Prozent
Mittelbünden
71.0
Oberwallis
35.4
Berner Oberland
26.6
Kanton Wallis
25.4
Stadt Luzern
8.7
Kanton Bern
8.3
Stadt Genf
6.5
Schweiz total
6.4
Stadt Zürich
6.3
Stadt Bern
5.4
Berner Jura
4.2
Der Sicherung von wettbewerbsfähigen Strukturen in den typischen Tourismusgebieten kommt somit Schweiz weit eine besondere wirtschafts- und regionalpolitische Bedeutung zu. Die letzten 25 Jahre haben weiterhin bewiesen, dass der Tourismus wesentlich zum Ziel einer dezentralen Besiedlung des Landes beigetragen hat. Die Schweiz gilt nach wie vor als Land, in dem der moderne internationale Tourismus entstand. Seit den 80-er Jahren hat sich die Marktsituation für die Schweiz als Tourismusland aber stark verändert. Weltweit wachsender Wohlstand, Liberalisierungen an der Grenze, Deregulierungen und starke Reduktionen bei den Transport- und Kommunikationskosten führten zu einer sehr grossen touristischen Markterweiterung. Der Schweizer Tourismus mit seiner dezentralisierten, kleingewerblichen Struktur kommt angesichts der zahlreichen neuen Mitbewerber – auch im Alpenraum – zunehmend unter Druck.
6
Botschaft über die Verbesserung von Struktur und Qualität des Angebotes des Schweizer Tourismus; BBl 2002 7155
8 3.2 Die volkswirtschaftliche Bedeutung des Tourismus im Kanton Bern Der Kanton Bern zählt zusammen mit dem Wallis und Graubünden zu den drei grössten Tourismuskantonen der Schweiz. Entsprechend hoch ist die volkswirtschaftliche Bedeutung des Tourismus. 7 Tabelle 4 Touristischer Umsatz und Wertschöpfung nach Regionen Oberland
Mittelland
Berner Jura
Kanton
3'390
3'480
140
7'010
1'820
1'650
70
3'540
Verteilung auf die Regionen in Prozent
51
47
2
100
Anteil des Tourismus am Bruttoinlandprodukt in Prozent 8
26,6
4,8
4,2
8,3
Anzahl Stellen, die direkt oder indirekt vom Tourismus geschaffen werden
22’510
18’100
1’000
41’600
Anteil an der Gesamtbeschäftigung in Prozent
28,2
5,5
5,3
9,7
Touristischer Umsatz in Millionen Franken Touristisches Bruttoinlandprodukt in Millionen Franken
Der im Mai 2003 veröffentlichte Bericht zur wirtschaftlichen Lage im Kanton Bern (Lagebericht) bestätigt diese Kenndaten zur wirtschaftlichen Bedeutung des Tourismus im Kanton Bern9. In klassischen Tourismusdestinationen wie Grindelwald, Lauterbrunnental mit Wengen und Mürren, Adelboden oder Gstaad liegt die Abhängigkeit der lokalen Wirtschaft vom Tourismus bei über 90 Prozent. Der Tourismus ist also ein wenn nicht sogar der „Wachstumsmotor“ für Bergregionen. Angesichts fehlender wirtschaftlich realistischer Alternativen zum Tourismus können auch Betriebe der Land- und Forstwirtschaft und des übrigen Gewerbes längerfristig ohne Tourismus nicht überleben. Der Tourismus im Kanton Bern weist die gleichen Stärken und Schwächen, Probleme und Chancen auf wie in der übrigen Schweiz. Besondere Stärken des Berner Tourismus sind: •
eine weitgehend intakte und grüne Naturlandschaft
•
die höchste Dichte an Top-Weltmarken im Alpenraum
•
die vielfältige Kultur und das Brauchtum
•
die hohe Authentizität des touristischen Angebotes
•
das attraktive Angebot an Verkehrsinfrastrukturen und Transportanlagen
7
Tourismus im Kanton Bern, Wirtschaftsstruktur, Reiseverhalten, Wertschöpfung. Bern 1995
8
Die Studie Tourismus im Kanton Bern verwendet den Begriff der „Bruttowertschöpfung“. Er kann mit der Wirtschaftleistung, dem Bruttoninlandprodukt (BIP) gleichgesetzt werden. 9
Daten und Fakten zur wirtschaftlichen Situation des Kantons Bern, Bericht 2003
9 •
der hohe Anteil an Gästen aus dem Ausland
•
das gastronomische Angebot
Der Tourismus kämpft im Kanton Bern und Schweiz weit mit den gleichen Problemen und Schwächen: •
Die preisliche Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer Tourismus liegt zum Teil massiv unter derjenigen der Konkurrenten im Alpenraum. Die Differenz ist im Wesentlichen auf die unterschiedlichen Kostenstrukturen zurückzuführen.
•
Die Hotellerie kämpft mit Ertrags- und Rentabilitätsproblemen. Vielen Unternehmen gelingt es nicht, ein angemessenes Eigenkapital zu bilden und Investitionen zu tätigen.
•
In Gästeumfragen wird immer wieder die Servicequalität bemängelt. Von Experten wird etwa Österreich als Vorbild erwähnt.
•
Die Kooperationsbereitschaft mangelt bei einzelnen Leistungsträgern. Diese ist vielerorts zu verbessern, sei es bei Bergbahnen, in der Hotellerie, Gastronomie oder bei einzelnen Tourismusorganisationen.
3.3 Die Tourismuspolitik des Bundes Der Bundesrat hat im Herbst 2002 seinen Tourismusbericht10 veröffentlicht. Für die ungenügende Nutzung des touristischen Wachstumspotenzials der Schweiz sind strukturelle Schwächen des Angebotes verantwortlich. Deshalb sieht das Förderprogramm für die Jahre 2003 bis 2007 folgende Elemente vor:
10
•
Der Bundesbeschluss über die Förderung von Innovation und Zusammenarbeit im Tourismus (InnoTour) wird revidiert und verlängert. In Zukunft sollen auch Forschungs- und Entwicklungskosten für innovative Vorhaben mitfinanziert werden. Mit einer Qualifizierungsinitiative unterstützt der Bund innovative Projekte für die Eingliederung ungelernter Neueinsteiger und die Spezialisierung von Quereinsteigern in touristische Berufe. Insgesamt stehen CHF 35 Mio. zur Verfügung.
•
Mit der Revision des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über die Förderung des Hotel- und Kurortkredites (HKG) wird die Förderpolitik der Schweizerischen Gesellschaft für Hotelkredit (SGH) auf eine neue Grundlage gestellt. Ihre Aufgabe ist, die Kapitalstruktur der Hotellerie zu verbessern und die Investitionstätigkeit zu stärken. Neu will die SGH nur noch Betriebe mit guten längerfristigen Ertragsaussichten unterstützen. Das Parlament bewilligte dafür 60 Millionen Franken.
•
Zudem gilt bis 2006 der Mehrwertsteuer-Sondersatz für Beherbergungsleistungen von 3,6 Prozent. Wird die neue Bundesfinanzordnung 2004 vom Souverän angenommen, wird der Sondersatz definitiv in der Verfassung verankert.
Botschaft über die Verbesserung von Struktur und Qualität des Angebotes des Schweizer Tourismus; BBl 2002 7155
10 3.4 Tourismusförderung in anderen Kantonen Alle Tourismuskantone der Schweiz unterstützen den Tourismus. Gefördert werden vor allem touristische Infrastrukturen, Veranstaltungen, die Marktbearbeitung und die Hotellerie. Tabelle 5 Übersicht über Rechtsgrundlagen und die Instrumente in den Kantonen11 BE ist
BE neu
Titel des Gesetzes
Geltungsbereich
VD
VS
TourismusFörderungsGesetz (TFG)
Rechtsgrundlage TourismusWirtschafts- Legge sul entwickFörderungs- Turismo lungsgesetz Gesetz (L-Tour) (TEG) (WFG)
Loi sur le Tourisme (LT)
Gesetz über den Tourismus
Tourismus
Tourismus
Tourismus
Tourismus
Darlehen Beiträge
Darlehen
Touristische Beiträge Infrastrukturen
GR
Tourismus Investitionshilfe Wirtschaftsförderung
TI
Tourismus
Gegenstand und Form der Förderung Darlehen und Darlehen Darlehen Beiträge Beiträge Beiträge gestützt auf das EG IHG
Veranstaltungen
Defizitdeckungsgarantie
Beiträge Defizitdeckungsgarantie
Beiträge
Beiträge
Beiträge
Darlehen
Marktbearbeitung
Beiträge
Beiträge
Beiträge
Beiträge
Beiträge
Beiträge
Hotelförderung
ZinskostenBefristetes beiträge (bis Massnah2004, dem menpaket Inkrafttreten der neuen Geschäftspolitik der SGH)
Zinskostenbeiträge
Darlehen Zinskostenbeiträge
Zinskostenbeiträge
Darlehen Zinskostenbeiträge
11
Gesetzgebung der Kantone Abklärungen beco, Stand Ende 2003; die Angaben für GR und VD beziehen sich auf die Revisionsvorlage
11 Die folgende Aufstellung zeigt die Mittel zur Marktbearbeitung, die in den wichtigsten Tourismuskantonen zur Verfügung gestellt werden: Tabelle 6 Mittel für die Marktbearbeitung im Tourismus12 8 7 6 5
5.4
4
3.1
3 2
3.8
5.3 3.8
3.5 2.3
1
2
1
0 BE
BE neu Staatsmittel
VS
GR
VD
TI
kantonale Beherbergungs- und Tourismusabgaben
Tabelle 7 Mittel für die Marktbearbeitung je Übernachtung13 1.60 1.40 1.20
1.45
0.80
0.38
0.40
0.20
0.44
0.40
0.56
0.60
VS
GR
1.36
1.00
0.00 BE
BE neu
VD
TI
Alle aufgeführten Kantone unterstützen zudem den Bau von Infrastrukturen mit zinslosen Darlehen, gestützt auf die Gesetzgebung über die Investitionshilfe im Berggebiet.
12 13
Quelle: Auskunft der zuständigen Kantonsstellen, in Mio. Fr. Budget 2004
Quelle: siehe oben; Logiernächte: Bundesamt für Statistik 2003, eigene Berechnungen; Kt. VD: Logiernächte ohne Ferienwohnungen
12 3.5 Tourismuspolitik als Teil der kantonalen Wirtschaftspolitik Aufgrund seiner Regional- und Wirtschaftsstruktur hat die Tourismuspolitik im Kanton Bern, wie auch in anderen vergleichbaren Kantonen (z.B. GR, TI; VD, VS), eine hohe Bedeutung. Die Tourismuspolitik ist Teil der allgemeinen Wirtschaftspolitik. Sowohl der kantonale Richtplan wie die Regierungsrichtlinien 2003 bis 2006 mit den Hauptzielsetzungen „Bern entschulden“, „Wirtschaftswachstum fördern“ und „nachhaltige Entwicklung anstreben“ verlangen die Förderung spezifischer regionaler Stärken. Dazu gehört der Tourismus (vgl. Ziff. 3.2). Im Rahmen des Berichtes zur Weiterentwicklung der Wachstumsstrategie für den Kanton Bern hat sich der Regierungsrat klar ausgesprochen für die Strategie „Stärken und Potenziale entwickeln“, d.h. für •
die Stärkung des Wirtschaftsstandortes entlang der Hauptverkehrsachsen BernBurgdorf-Langenthal und Thun-Bern-Biel, vor allem durch Verbesserungen der Verkehrsinfrastruktur und im Bildungsangebot,
•
die Förderung des Wohnstandortes Kanton Bern an ausgewählten Standorten, vor allem durch planerische Massnahmen und eine bessere Vermarktung,
•
die Fokussierung der staatlichen Leistungen mit dem Ziel, die Ausgaben zu reduzieren und nachfolgend Steuersenkungen zu ermöglichen.
Diese Strategie will nachhaltiges Wachstum sowohl in den Zentren als auch in den ländlichen Regionen ermöglichen. Das TEG ist ein Element dieser Strategie, indem die wirtschaftliche Entwicklung in den ländlichen Regionen gestärkt wird. Die staatlichen Leistungen werden gegenüber dem geltenden Recht wirkungsvoller eingesetzt. Die Tourismusförderung leistet insgesamt einen Beitrag zur Wertschöpfung im Kanton, weil dadurch die vorhandenen Potenziale optimal genutzt werden. Ziel ist mit anderen Worten, die Wettbewerbsfähigkeit und damit die Wertschöpfung innerhalb des Tourismus zu steigern. Er trägt weiterhin dazu bei, den Strukturwandel im ländlichen Raum sozialverträglich auszugestalten. Arbeitsplätze im Tourismus sind häufig die erste und einzige Alternative für wegfallende Arbeitsplätze in der Landwirtschaft. Der Tourismus vermag somit den Beschäftigungsrückgang in der Landwirtschaft zumindest teilweise zu kompensieren. Damit wird Wertschöpfung erzielt, die aus marktwirtschaftlichem Wettbewerb entsteht und insgesamt zur Steigerung des Bruttoinlandprodukts beiträgt. Die Tourismusförderung führt nicht dazu, dass andere Branchen mit grösserer Wertschöpfung verdrängt werden. Betriebe aus solchen Branchen für den Kanton Bern zu interessieren, ist Aufgabe der Wirtschaftsförderung.
4
Grundlagen
4.1 Die bisherige Tourismuspolitik Grundlage der heutigen Tourismusförderung bildete das Gesetz über die Förderung des Tourismus (TFG) vom 12. Februar 1990. Gesamthaft flossen folgende Mittel in die Tourismusförderung des Kantons:
13 Tabelle 8 Mit dem Ertrag aus der Beherbergungsabgabe geförderte Projekte 1991 – 2003 (in Mio. CHF) 14 Region
Beiträge Ausgelöste Beiträge an an Projek- Investitio- die Marktte nen bearbeitung
Total Beiträge
Anteil in Prozent
Berner Mittelland
2.6
25.5
10.5
13.1
28
Berner Jura
1.3
10.8
3.5
4.8
11
Berner Oberland
7.8
62.1
17.2
25.0
54
Gesamtkantonale Projekte
3.3
14.6
-
3.3
7
Total
15.0
113.0
31.2
46.2
100
Tabelle 9 Mit allgemeinen Staatsmitteln geförderte touristische Infrastrukturen 1991 - 2003: (in Mio. CHF) Anzahl Projekte
Beiträge
Berner Mittelland
52
10.1
61.8
38
Berner Jura
25
0.5
3.9
2
Berner Oberland
271
15.8
88.0
59
Gesamtkantonale Projekte
3
0.4
0.7
351
26.9
154.4
Region
Total
Ausgelöste Investitionen
Anteil an den Beiträgen in Prozent
1 100
Zusätzlich zu diesen Beiträgen sind 1991 bis 2003 rund 24 Millionen Franken zinslose Investitionshilfe-Darlehen (Bund und Kanton) für touristische Infrastrukturen gewährt worden mit einem ausgelösten Investitionsvolumen von rund 100 Millionen Franken. Die folgende Tabelle schlüsselt touristische und andere Investitionshilfe-Projekte auf die verschiedenen Regionen auf.
14
Quelle: beco, TouReg
14 Tabelle 10 Geförderte Investitionshilfe-Projekte 1991 – 2003 (in Mio. CHF) IH-Regionen
Anzahl ausgelöste Investitions- Investitions- InvestitionsProjekte Investitionen Hilfe Bund Hilfe Kanton Hilfe total
Oberes Emmental
35
68.6
14.4
2.7
17.1
Oberland-Ost
102
325.7
55.6
14.3
69.9
Kandertal
30
128.3
17
4.6
21.6
Thun-Innerport
95
247.2
38.7
9.2
47.9
ObersimmentalSaanenland
35
215.7
25
8.4
33.4
Kiesental
39
96.6
16.6
3.3
19.9
Schwarzwasser
26
100
16.7
1.7
18.4
Trachselwald
49
170.3
30.5
3.5
34
Centre-Jura
54
224.4
24.7
6.1
30.8
Jura-Bienne
107
241.4
50.2
11.5
61.7
Ganzer Kanton
572
1818.2
289.2
65.4
354.6
4.2 Tourismuspolitisches Leitbild 2001 Der Tourismus im Kanton Bern sieht sich mit den gleichen Herausforderungen konfrontiert, wie in der übrigen Schweiz: Ein verstärkter Konkurrenzkampf unter den Destinationen im Alpenraum, verändertes Gästeverhalten und neue Gästebedürfnisse, Investitionsbedarf sowohl in der Hotellerie als auch bei der touristischen Infrastruktur, ungenügendes Marketing, mangelnde Servicequalität und fehlende Kooperationsbereitschaft unter den Leistungsträgern sind dazu die wichtigsten Stichworte. Der Kanton Bern hat die Probleme erkannt und darauf mit der Erneuerung seines tourismuspolitischen Leitbildes reagiert. Das vom Regierungsrat im Januar 2001 beschlossene tourismuspolitische Leitbild legt die neue Strategie fest: •
Der Kanton spielt in der Tourismuspolitik weiterhin eine aktive Rolle.
•
Angestrebt wird ein wirtschaftlich nachhaltiger Tourismus. Dieser trägt den Bedürfnissen der einheimischen Bevölkerung Rechnung, respektiert die kulturelle Vielfalt der Tourismusregionen und die Natur als wichtigstes Kapital des Tourismus.
•
Die Zusammenarbeit mit den Gemeinden und den Leistungsträgern ist von zentraler Bedeutung.
•
Die Ertragskraft und die Rentabilität der touristischen Leistungserbringer sollen erhöht werden, damit die Kapitalmarktfähigkeit des Tourismus verbessert werden kann.
Aufgrund der gewonnenen Erkenntnisse wurde eine Weiterbildungsoffensive für die Hotellerie, zusammen mit den Branchenverbänden durchgeführt. Sie hatte zum Ziel, die betriebswirtschaftliche Kompetenz zu stärken.
15 Innert zwei Jahren entstanden im Berner Oberland neun Ort und teils Kanton übergreifende Destinationen. Mit ihnen hat die Volkswirtschaftsdirektion Leistungsvereinbarungen abgeschlossen. Diese orientieren sich an den Grundsätzen der Kooperations- und Destinationsbildung. Qualitätsoffensive sowie touristische Schwerpunktbereiche sind weitere Themen. Mit der Bildung der neun Destinationen im Berner Oberland ist ein wichtiger Schritt erreicht. Sowohl im Mittelland als auch im Berner Jura ist eine Neuorientierung im Gang. Im Berner Jura wird eine Zusammenarbeit des ganzen arc jurassien aufgebaut (Projekt Watch Valley). Im Berner Oberland ist anzunehmen, dass sich in den nächsten Jahren die Zusammenarbeit verstärken wird, so dass die Zahl der Destinationen voraussichtlich abnehmen wird. Die Kompetenz zur Anerkennung von Destinationen und der angeschlossenen Gemeinden wird deshalb dem Regierungsrat zugeordnet. Die folgende Karte zeigt die Destinationen im Kanton Bern.
16
Touristische Destinationen und Regionen
1 2 3 4 5 6 7
11 JbT
8 9 10 11 D
10 SMIT
1 2
Gstaad Lenk Simmental Adelboden-Frutigen 1 Ferienregion Lötschberg Thunersee Interlaken Wengen Mürren Lauterbrunnen Grindelwald Alpen Region 1 Schweizer Mittelland 2 Jura bernois Tourisme Diemtigtal (keine Destinationszugehörigkeit) Ohne Gebiete ausserhalb des Kantons Bern Zusammenarbeit im arc jurassien im Projekt „Watch Valley“
5
9 6
2
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D 1
7
3
4
2
4.3 Regionalpolitik Die Regionalpolitik des Bundes wurde letztmals in der ersten Hälfte der 90er Jahre angepasst und hat eine Infrastruktur orientierte, kleinräumige Prägung. Der Kanton Bern vollzieht seine Massnahmen gemeinsam mit dem Bund (Staatsekretariat für Wirtschaft, seco) und verfügt über eine Anschlussgesetzgebung, vollzieht aber keine Massnahmen ausserhalb des Bundesgesetzes. In der Zwischenzeit hat sich das internationale und nationale Umfeld für die Regionalpolitik so verändert, dass Druck für eine grundsätzliche Überprüfung entstanden ist.
17 Im April 2004 hat der Bundesrat den Entwurf der Bundesgesetzgebung zur Neuorientierung der Regionalpolitik vorgestellt15. Das neue Gesetz zur Regionalpolitik wird voraussichtlich 2008 in Kraft treten und gemeinsam mit den Kantonen umgesetzt werden. Der Bund sieht unter anderem Nachfolgeinstrumente für die Investitionshilfe-Darlehen und weitere Instrumente (u.a. Regio Plus, Interreg) im Berggebiet vor. Weiter sollen mittels Programmen die grossräumigen Kooperationen von Kantonen und grösseren Regionen verstärkt werden. Es zeichnet sich ab, dass die bestehende Anschlussgesetzgebung (EG IHG) auf Kantonsebene revidiert werden muss, sobald die neue Gesetzgebung in Kraft treten wird. Mit der Vernehmlassungsvorlage hat der Bund grundsätzliche Fragen zur Zukunft der Regionalpolitik gestellt. Sollte eine Weiterführung politisch keine Mehrheit gewinnen, wäre der Kanton grundsätzlich gefordert, für die Ausstattung der Regionen mit den erforderlichen Infrastrukturen neue Lösungen zu finden. In diesem Zusammenhang müsste auch die Frage der Finanzierung touristischer Infrastrukturen neu geregelt werden. Trotz dieser offenen Fragen überwiegen heute die Vorteile einer Zusammenführung der Infrastrukturförderung in einem Erlass und es ist nicht angezeigt, im TEG eine eigene Infrastrukturförderung beizubehalten. Aus heutiger Sicht wird die vorgesehene Neuorientierung der Regionalpolitik hingegen keine Anpassung des TEG bedingen.
4.4 Erarbeitung des TEG Das TEG wurde im zuständigen Amt beco Berner Wirtschaft (bis 30. April 2003 kantonales Amt für wirtschaftliche Entwicklung) erarbeitet. Begleitet wurden die Arbeiten einerseits durch die bestehenden Gremien, namentlich der Fachkommission für Tourismus und der Konferenz der Sekretäre der Bergregionen. Zudem wurde eine besondere Begleitkommission eingesetzt, in der alle interessierten Kreise vertreten waren. Ein erster Entwurf, der Regional- und Tourismusförderung in einem gemeinsamen Erlass zusammenfasste (Arbeitstitel Gesetz zur Standortstärkung), wurde anfangs 2003 von den interessierten Organisationen negativ beurteilt. Deshalb erteilte die Volkswirtschaftsdirektion den Auftrag, die Arbeiten auf eine Totalrevision des TFG zu konzentrieren. Eine besondere Gruppe befasste sich mit dem Thema Hotelförderung und liess Grundlagen aufarbeiten. Zur Frage der Unterstützung der Schifffahrt wurden zudem Experten mit zusätzlichen Abklärungen beauftragt (vgl. Ziff 5.6 und 5.7).
4.5 Stellungnahmen Die beigezogenen interessierten Kreise waren grundsätzlich mit der Stossrichtung der vorgeschlagenen Revision einverstanden. Begrüsst wurde die Ausrichtung auf die Marktbearbeitung und die Stärkung der Stellung der Destinationen. Der Anteil am Ertrag der Beherbergungsabgabe für Destination übergreifende Projekte solle zehn Prozent nicht überschreiten. Verschiedene Exponenten des Tourismus wiesen darauf hin, dass angesichts der Bedeutung des Tourismus für den Kanton zusätzliche Mittel notwendig wären. Dabei wurde insbesondere auch auf die verschiedenen Massnahmen und Kreditvorlagen anderer Kantone hingewiesen. Auch die internationale Konkurrenz, vor allem Österreich, wurde angesprochen. Die Exponenten anerkannten aber, dass angesichts der schwierigen finanziellen Situation des Kantons zusätzliche Mittel für den Tourismus politisch kaum durchsetzbar wären. 15
Neue Regionalpolitik (NRP): 1. Bundesgesetz über Regionalpolitik; 2. Erläuternder Bericht, April 2004
18 Die Übereinstimmung von geografischer Herkunft und Verwendung der Mittel erfüllt eine politische Forderung des Berner Oberlands. Die Vertreter des Berner Juras befürchten die erhöhte Abhängigkeit von staatlichen Mitteln, die für sie aus der Neuordnung hervorgeht.
4.6 Parlamentarische Vorstösse In der Septembersession 2002 wurde Punkt 1 der Motion der FDP (Gerber Thun) „Leistungsvereinbarungen mit Tourismusorganisationen“ 220/2001 als Postulat überwiesen. Dieser verlangt, Leistungsvereinbarungen mit den Empfängern von Finanzhilfen für die Marktbearbeitung abzuschliessen. Die Forderung wird mit dem TEG umgesetzt (solche Leistungsvereinbarungen bestehen bereits heute mit den Destinationen des Berner Oberlands).
5
Geprüfte Alternativen
Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzes über die Entwicklung des Tourismus wurden die künftige Rolle des Kantons in der Tourismusförderung und die konkreten Aufgaben eingehend diskutiert. Dabei wurden auch grundsätzliche Alternativen und Varianten geprüft.
5.1 Kein vollständiger Verzicht auf die Tourismusförderung Die Tourismusbranche zählt nicht zu den wertschöpfungsstarken Branchen wie etwa die Bereiche Pharma, Chemie oder Finanzdienstleistungen. Deshalb stellt sich die Frage, ob die Tourismusförderung aus einer langfristigen gesamtwirtschaftlichen Optik überhaupt Sinn macht und ob die staatlichen Interventionen letztlich nur den Strukturwandel verzögern. Folgende Argumente sprechen gegen einen Verzicht auf die Tourismusförderung: •
Regionalpolitisches Interesse: Der kantonale Richtplan und die Regierungsrichtlinien 2003 bis 2006 verpflichten den Kanton zur Entwicklung der Regionen und zur Stärkung der Wirtschaftskraft auch im ländlichen Raum.
•
Hoher Koordinationsaufwand: Die zahlreichen Anbieter – fast durchwegs kleinere und mittlere Unternehmen – von touristischen Dienstleistungen sind auf eine Vielzahl von Subbranchen verteilt. Dies bedingt einen hohen Koordinationsaufwand für die Erbringung und Bereitstellung von Dienstleistungen, die den Bedürfnissen und Erwartungen der Gäste gerecht werden.
•
Vergleichbare Rahmenbedingungen wie in anderen touristischen Gebieten: Der Tourismus erhält in den wichtigsten Konkurrenzdestinationen im In- und Ausland in erheblichem Masse staatliche Unterstützung. Ohne Unterstützung hätten Berner Unternehmen deshalb einen Wettbewerbsnachteil.
Angesichts der Bedeutung des Tourismus für den Kanton und insbesondere für das Berner Oberland und mit Blick auf die Tourismuspolitik der anderen Kantone, ist ein Verzicht daher nicht angezeigt. Mit dem TEG will der Kanton zudem nicht bestehende Strukturen erhalten, sondern Innovation, Veränderung und Wertschöpfung fördern.
19 5.2 Keine gemeinsame Rechtsgrundlage für Tourismus, Regionalentwicklung und Wirtschaftsförderung Zwischen Tourismusförderung und regionaler Entwicklung bestehen enge Zusammenhänge. Deshalb wurden die beiden Bereiche innerhalb der Volkswirtschaftsdirektion in einem Geschäftsbereich zusammengefasst und bilden eine Produktgruppe. Dennoch erwies sich eine gemeinsame Rechtsgrundlage als nicht zweckmässig. Ausschlaggebend waren vor allem die unterschiedliche Anbindung an die Bundespolitik und die unterschiedlichen Aufgaben der regionalen Akteure. Die Wirtschaftsförderung ist auf die Standortpromotion und die Führung einer Anlaufstelle für Unternehmen ausgerichtet. Es bestehen wenig Berührungspunkte zur Tourismusförderung und kein Handlungsbedarf für rechtliche Anpassungen des Wirtschaftsförderungsgesetzes aus dem Jahr 1997.
5.3 Keine anderen Finanzierungen möglich Im Kanton Bern stehen für die Förderung des Tourismus neben allgemeinen Staatsmitteln aktuell drei Zweck bestimmte Abgaben zur Verfügung: Die Beherbergungsabgabe: Diese kantonale Abgabe wird gestützt auf das TFG von den Beherbergenden für entgeltliche Übernachtungen erhoben. Das Inkasso erfolgt durch den Kanton, der Ertrag fliesst in den Tourismusfonds und wird in erster Linie für die touristische Marktbearbeitung verwendet. Die Abgabe beträgt zurzeit 60 Rappen je Übernachtung und ergibt einen Ertrag von 3,5 bis knapp 4 Millionen Franken im Jahr (je nach Geschäftsgang in der Branche). Die Kurtaxe: Sie stützt sich auf das kantonale Steuergesetz. Ihre Einführung in den einzelnen Gemeinden setzt ein Reglement der Stimmberechtigten voraus (110 von 398 Gemeinden im Kanton Bern verfügen über ein solches Reglement). Die Kurtaxe wird von den Gästen geschuldet und beträgt je nach Gemeinde bis zu 4 Franken pro Übernachtung. Der Ertrag ist von der Gemeinde zur Finanzierung von touristischen Einrichtungen und Veranstaltungen zu verwenden, die vor allem im Interesse der Gäste liegen. Die Tourismusförderungsabgabe (TFA): Die TFA wurde mit der Totalrevision des kantonalen Steuergesetzes 2001 ermöglicht. Die Einführung in den Gemeinden erfordert ebenfalls ein Reglement. Pflichtig sind Unternehmen (juristische Personen) und Selbständige für den Nutzen, welche sie aus dem Tourismus ziehen. Der Ertrag ist zur Finanzierung von Ausgaben zum Nutzen der Abgabe pflichtigen Personen zu verwenden, wie der Marktbearbeitung, dem Verkauf touristischer Leistungen oder von werbewirksamen Veranstaltungen in den Bereichen Tourismus, Sport und Kultur. Die TFA eignet sich nur für Gemeinden mit einem hohen Anteil an touristischer Wertschöpfung. Ende 2003 haben 21 Gemeinden die TFA eingeführt, in verschiedenen Gemeinden ist die Diskussion noch im Gang. Die Frage nach anderen kantonalen Möglichkeiten zur Finanzierung der Tourismusförderung wird immer gestellt. Anfangs der neunziger Jahre hat der Kanton Bern mitgewirkt, die theoretisch denkbaren Modelle zu analysieren. Daraus entstand unter anderem die Tourismusförderungsabgabe auf kommunaler Ebene. Diese könnte kantonal nicht eingeführt werden, weil der Nutzen aus dem Tourismus nicht im ganzen Kanton gleich anfällt. Andere Vorschläge wie die Einführung einer kantonalen Getränkesteuer, erwiesen sich als nicht umsetzbar. Einerseits sind die Grenzen des übergeordneten Rechts zu beachten, insbesondere die alleinige Kompetenz des Bunds zur Erhebung
20 einer Mehrwertsteuer. Andererseits wären die Vorschläge nicht vereinbar mit übergeordneten politischen Zielsetzungen.
5.4 Kein Verzicht auf die Beherbergungsabgabe Das heutige und auch künftige System mit einer kantonalen Beherbergungsabgabe, einer lokalen Kurtaxe und der zusätzlichen Möglichkeit der Erhebung einer lokalen Tourismusförderungsabgabe wirkt zwar kompliziert, ein Verzicht auf die Beherbergungsabgabe wäre aber mit wesentlichen Nachteilen verbunden. Bei einem Verzicht müsste die touristische Marktbearbeitung vollständig über die lokale Tourismusförderungsabgabe (TFA) finanziert werden. In Gemeinden mit geringem Anteil des Tourismus an der Wertschöpfung ist die Einführung der TFA aus politischen und praktischen Überlegungen kaum realisierbar. In den Gemeinden, die die TFA eingeführt haben, wäre eine markante Erhöhung der erst neu eingeführten Ansätze nötig. Bei einem Verzicht auf die Beherbergungsabgabe würden dem Tourismus deshalb jährlich mindestens eine Million Franken, bei einer geringeren Kompensation durch die TFA bis zu zwei Millionen Franken verloren gehen. Einerseits kann dieser Ausfall angesichts der angespannten Finanzlage des Kantons nicht mit zusätzlichen Staatsmitteln kompensiert werden. Anderseits kann der Kanton Bern die allgemeine Marktbearbeitung nicht um diesen Betrag kürzen, ohne empfindliche Einbussen bei den Gästezahlen zu riskieren.
5.5 Kein Systemwechsel beim Bezug der Beherbergungsabgabe Heute wird die Beherbergungsabgabe grundsätzlich durch den Kanton erhoben. Mittels Vereinbarung kann die Aufgabe an die Gemeinde bzw. die Tourismusorganisation vor Ort übertragen werden, so dass Beherbergungsabgabe und Kurtaxe zusammen eingezogen werden. Sowohl ein Bezug allein durch den Kanton als auch die gesetzliche Verpflichtung zum gemeinsamen Bezug wären mit Nachteilen verbunden. Deshalb wird das bewährte System beibehalten.
5.6 Keine kantonale einzelbetriebliche Hotelförderung im Rahmen des TEG Im Berner Oberland ist die Hotellerie die „Leitindustrie“ des Tourismus. Als wertschöpfungsstärkste Beherbergungsform nimmt sie eine wichtige Rolle für einen Tourismusstandort ein und bildet die Grundlage für die Nachfrage vieler zusätzlicher touristischer und nicht touristischer Leistungen. Unter anderem ist sie internationaler Imageträger und „Visitenkarte“ des Berner Oberlands (mehr als 50 Prozent der Hotel-Übernachtungen werden von Ausländern verbracht)16. Die Berner Hotellerie befindet sich – wie die Hotellerie in der ganzen Schweiz – in einem tief greifenden Strukturwandel. Ungenügende Ertragskraft, fehlende Investitionen und – daraus resultierend – ungenügende Einrichtungen, die nicht mehr den heutigen Standards bzw. den Erwartungen der Gäste entsprechen, sind Stichworte dazu. Verstärkt wird die Ertragsproblematik durch die KMU-Struktur der Hotelbranche. Viele Betriebe haben nicht die kritische Grösse zur Erwirtschaftung Existenz sichernder Erträge und es gelingt ihnen insbesondere nicht, ein angemessenes Eigenkapital zu bilden. Dies ist die Hauptursache, dass solche Betriebe seit Jahren Schwierigkeiten bei der Fremdkapital16
Bundesamt für Statistik 2003
21 beschaffung haben. Eine weitere Herausforderung ist die geringe Kapazitätsauslastung der Berner Hotellerie, was vor allem auf deren saisonale Abhängigkeit zurückzuführen ist. So waren die 25’733 vorhandenen Hotelbetten im Berner Oberland im Jahre 2002 durchschnittlich zu 34.8 Prozent ausgelastet17. Das heisst, die theoretisch vorhandenen Produktionskapazitäten werden nur an 127 Tagen im Jahr genutzt, müssen aber an 365 Tagen finanziert werden. Auf nationaler Ebene ist die Schweizerische Gesellschaft für Hotelkredit (SGH) für die Hotelförderung zuständig. Diese verfolgt seit Anfang 2004 eine neue Förderpolitik. Gefördert werden Hotelbetriebe mit einem existenzsichernden Ertragspotential und einer zu hohen Fremdkapitalbelastung. Sie werden mit zinsgünstigen Darlehen unterstützt. Der Bund hat für diese Aufgabe 60 Millionen Franken bereitgestellt. Weitere Mittel soll sich die SGH allenfalls auf dem Kapitalmarkt beschaffen. Hotelbetriebe ohne genügendes Ertragspotential werden nicht mehr gefördert. Gleichzeitig wurde der geografische Anwendungsbereich auf Regionen eingegrenzt, in denen der Tourismus von grosser Bedeutung ist. Für den Kanton Bern ergeben sich keine grossen Änderungen:
17
Bundesamt für Statistik 2003
22 Geografischer Geltungsbereich der Hotelförderung des Bunds (Schweizerisch Gesellschaft für Hotelkredit, SGH)
Unveränderte Fördergebiete
Zusätzliche Gemeinden
Ausgeschiedene Gemeinden
Grundlage: Verordnung vom 26.11.03 zum Bundesgesetz über die Förderung der Beherbergungswirtschaft (SR 935.121)
Die Ergebnisse einer vom beco in Auftrag gegebenen Analyse18 sowie der Arbeit einer Expertengruppe führen für eine allfällig kantonale Förderung zu folgendem Fazit: •
18
Hotelförderung muss wirtschaftlich nachhaltig sein. Dies ist nicht der Fall, wenn die gleichen Betriebe für ihre Weiterführung wiederholt oder dauernd auf finanzielle Unterstützung des Staats angewiesen sind. Deshalb müssen Betriebe ohne genügende Ertragsaussichten von der Förderung ausgeschlossen werden. Eine Ergänzung der Massnahmen der SGH zu Gunsten solcher Betriebe wäre nicht nachhaltig. HotelförBHP Hanser und Partner: Entwicklungspotenzial der Hotellerie im Kanton Bern, Dezember 2003
23 derung ist zudem nur dann nachhaltig, wenn sie die Renditeaussichten der Branche insgesamt verbessert. Der laufende Strukturwandel mit Kapazitätsanpassungen darf deshalb nicht behindert werden. •
Eine flächendeckende Förderung der Hotelerneuerung führt auf Grund der bestehenden Überkapazitäten zu einer unerwünschten Strukturerhaltung. Auf die Lancierung eines spezifischen Hotelförderungsprogramms im Investitionsbereich wird deshalb verzichtet. Dies um so mehr, als dass die dafür erforderlichen Mittel in zweistelliger Millionenhöhe durch den Kanton nicht finanzierbar sind.
•
Die bernische Hotellerie unterscheidet sich nicht grundlegend von der schweizerischen Hotellerie. Deshalb ist für die einzelbetriebliche Hotelförderung auf Instrumente der Schweizerischen Gesellschaft für Hotelkredit (SGH) abzustellen. Auf eine kantonale Ergänzung ist zu verzichten. Dabei ist hinzunehmen, dass ausserhalb des SGH-Perimeters, namentlich in der Stadt Bern, keine einzelbetriebliche Förderung mehr möglich ist.
•
Für eine ergänzende kantonale Unterstützung müsste die Hotelabgabe wieder eingeführt werden. Dies widerspricht dem Grundsatz, der Hotellerie keine weiteren Mittel zu entziehen. Die Hotelabgabe ist deshalb definitiv abzuschaffen und auf ergänzende kantonale Massnahmen zur einzelbetrieblichen Förderung ist zu verzichten.
Der Regierungsrat ist hingegen bereit, die Berner Hotellerie mit konkreten Massnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit zu unterstützen und hat ein Massnahmenpaket mit folgendem Inhalt verabschiedet: •
Die Tourismusförderung und die Investitionshilfegesetzgebung ermöglichen es, touristische Infrastruktur-Einrichtungen zu fördern. Neue Angebote, die wesentlich zur Steigerung der Attraktivität einer Destination beitragen, werden vorrangig gefördert.
•
Die Stärkung der Nachfrage und damit eine verbesserte Auslastung der Kapazitäten ist ein wichtiges Instrument der (indirekten) Hotelförderung. Die vorliegende Revisionsvorlage verfolgt deshalb den Ansatz, die Branchenfinanzierung mit der Beherbergungsabgabe beizubehalten. Zudem soll der Anteil der Mittel erhöht werden, der in den Destinationen direkt für die Marktbearbeitung eingesetzt werden kann.
•
Flankierende Instrumente wie Unterstützung von Kooperationen, Weiterbildung, Sensibilisierung, Anlaufstelle/Kontaktvermittlung, Unterstützung von Umzonungen und Umnutzungen zielen einerseits darauf ab, die Nachfrage nach Logiernächten zu stimulieren, andererseits, die Angebotsqualität zu verbessern.
5.7 Keine dauernden Betriebsbeiträge an die Schifffahrt gestützt auf das TEG Die beiden Berner Schifffahrtsunternehmen BLS Lötschbergbahn AG und Bielersee Schifffahrtsgesellschaft (BSG) kämpfen mit erheblichen finanziellen Problemen. Sie mussten in den letzten Jahren teilweise massive Verluste ausweisen. Die beiden Schifffahrtsunternehmen rechnen in den kommenden Jahren nicht mit einer deutlichen Verbesserung der Situation. Sie sind deshalb beim Kanton betreffend finanzielle Unterstützung vorstellig geworden. Dies mit dem Hinweis, dass die Schifffahrt für die regionale Volks- und Tourismuswirtschaft im Seeland und im Berner Oberland eine grosse Bedeutung hat. Gemäss Artikel 9 des Gesetzes über den öffentlichen Verkehr (ÖVG) kann der Kanton „ausnahmsweise auch Beiträge an Eisenbahn- und Schifffahrtsunternehmen des touristischen Verkehrs gewähren, sofern diese für eine Region von wesentlicher Bedeutung
24 sind“. Beitragsleistungen an Schifffahrtsunternehmen wurden bisher auf Investitionsbeiträge beschränkt. Jährliche Betriebsbeiträge waren nicht vorgesehen. Der Regierungsrat hat mit Beschluss 1729 vom 18. Juni 2003 die bestehende Richtlinie abgeändert und befristet die Voraussetzung für die Ausrichtung von Betriebsbeiträgen an die bernische Schifffahrt geschaffen. Am 10. September 2003 genehmigte der Grosse Rat des Kantons Bern einen Betriebsbeitrag an die BLS und BSG für das Jahr 2004 in der Höhe von CHF 2.1 Mio. (davon entfallen CHF 0.7 Mio. auf die Gemeinden und CHF 1.4 Mio. auf den Kanton). Er nahm einen gleich lautenden Beschluss für das Jahr 2005 in Aussicht. Ab 2006 sollten die Betriebsbeiträge nach Möglichkeit im revidierten Tourismusförderungsgesetz verankert werden. Die Volkswirtschaftsdirektion wurde beauftragt, diese Option in der laufenden Gesetzesrevision zu prüfen. Die Vor- und Nachteile einer Förderung der Berner Schifffahrtsunternehmen wurden aus volks- und betriebswirtschaftlicher Sicht analysiert. Der volkswirtschaftliche Nutzen der Seeschifffahrt ist für die beiden Regionen Seeland und Berner Oberland nicht zu vernachlässigen. Tabelle 11 Volkswirtschaftliche Bedeutung von Schifffahrt und Bergbahnen (in Mio. CHF)19 Schifffahrt
Bergbahnen.
Direkt erzielter Umsatz
46.5
180.2
Indirekt ausgelöster Umsatz
11.0
45.1
Total Umsatz
57,5
225.3
Bruttowertschöpfung (direkt und indirekt)
32.5
273
Beschäftigungswirkung (Anzahl Arbeitsplätze)
415
2’141
Ein Vergleich mit anderen touristischen Branchen relativiert jedoch diese Zahlen, wie die Zahlen der Bergbahnen zeigen. Im Vergleich mit der Hotellerie entspricht der Umsatz der Schifffahrt dem zweier grösserer Hotels. Die Abklärungen der Volkswirtschaftsdirektion haben gezeigt, dass das Marktpotenzial der Schiffsbetriebe nicht ausgeschöpft ist und betriebliche und tarifliche Massnahmen zu einer wesentlichen Verbesserung der Erträge führen können. Der Regierungsrat geht deshalb davon aus, dass sich innerhalb weniger Jahre die Schifffahrt sowohl auf dem Bielersee als auch auf dem Thuner- und Brienzersee ohne Verluste betreiben lässt. Mit Betriebsbeiträgen würde eine Kehrtwende bei den tourismuspolitischen Grundsätzen eingeleitet, die sich bisher darauf konzentrierte, Starthilfe zu leisten und Infrastrukturen zu fördern, die als öffentliches Gut am Markt keinen Ertrag erwirtschaften können. Sollten andere touristische Leistungsträger wie die Bergbahnen gleich behandelt werden, wären zudem zusätzliche Mittel in Millionenhöhe erforderlich. Hinzu kommt, dass es sich bei den Passagieren weitgehend um Tagesgäste handelt. Der Anteil dieses Gästesegmentes beträgt auf dem Thunersee 70 Prozent und auf dem Bielersee 95 Prozent. Die Tourismusförderung des Kantons Bern fokussiert sich jedoch auf die Förderung des Aufenthaltstourismus. Als Fazit der Beurteilung ist festzuhalten, dass die volkswirtschaftliche und tourismuspolitische Bedeutung der Schifffahrt keine gesetzliche Regelung für dauerhafte, wiederkeh19
Rütter + Partner, Schifffahrt Thuner- und Brienzersee (BLS) sowie Bielersee (BSG), Februar 2004; Grischconsulta AG: Wertschöpfung 2003 Berner Bergbahnen, August 2003
25 rende Betriebsbeiträge rechtfertigt. Dagegen soll dem Grossen Rat ein eigener Beschluss vorgelegt werden, mit dem befristete Beiträge gesprochen werden, bis die erwähnten betrieblichen und tariflichen Massnahmen umgesetzt sind.
6 Verhältnis zum übergeordneten Recht, zu Planungen und Konzepten Die Tourismuspolitik des Bundes wurde mit der Botschaft über die Verbesserung von Struktur und Qualität des Angebotes des Schweizer Tourismus bereits 2002 neu definiert. Das TEG basiert auf den bereits vorgenommenen tourismuspolitischen Anpassungen auf Bundesebene. Kantonal stützt sich das TEG auf Artikel 50 der Verfassung ab, der den Kanton verpflichtet, sich für günstige Rahmenbedingungen für eine strukturell und regional ausgewogene, leistungsfähige Wirtschaft einzusetzen. Das Vorhaben ist im Rechtssetzungsprogramm der Richtlinien der Regierungspolitik 2003 bis 2006 unter dem Titel „Gesetzgebung Standortstärkung“ enthalten (Vgl. Verhältnis zur kantonalen Wirtschaftspolitik in Ziff. 3.5). Das TEG trägt ebenfalls dazu bei, den kantonalen Richtplan umzusetzen.
7 Verhältnis zur wirkungsorientierten Verwaltungsführung Das TEG orientiert sich an den Grundsätzen der Wirkungsorientierung. Es formuliert in Artikel 1 Wirkungsziele. Wiederkehrende Finanzhilfen werden nur gestützt auf Leistungsvereinbarungen ausgerichtet.
8
Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln
8.1 Artikel 1 Die Zielformulierung erfolgt nach den Grundätzen der Wirkungsorientierung. Nachhaltigkeit ist durch die drei Dimensionen Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt definiert. Im einzelnen Projekt wird zu beurteilen sein, wie weit dieses den verschiedenen, zum Teil sich konkurrenzierenden Zielen der Nachhaltigkeit gerecht wird. Mit den Absätzen 2 und 3 wird die Doppelstrategie des bernischen Tourismusleitbildes umgesetzt, um sowohl zum Ausgleich zwischen den Regionen als auch zur Stärkung der Wirtschaftskraft beizutragen. Absatz 4 entspricht grundsätzlich dem bisherigen Tourismusförderungsgesetz. Präzisiert wird, dass es innerhalb der Förderung des Aufenthaltstourismus auch darum geht, dass die Gäste längere Zeit im Kanton Bern ihre Ferien verbringen. Die Bestimmung ist im Zusammenhang mit Absatz 1 zu sehen. In Regionen und Destinationen mit einem starken Ausflugstourismus kann dessen Stärkung durchaus der Zielsetzung des TEG entsprechen.
8.2 Artikel 2 Absatz 1 enthält die allgemeinen Grundsätze der nicht monetären Unterstützung von Vorhaben. Mit der Förderung der Zusammenarbeit strebt der Kanton einen Gewinn an Effizienz und Effektivität an. Gefördert werden soll insbesondere die Bereitschaft zu Ko-
26 operationen unter verschiedenen touristischen Leistungsträgern, unter verschiedenen Destinationen aber auch über die Grenzen der Branche hinaus, beispielsweise zwischen Landwirtschaft und Tourismus. Konzeptionelle Grundlagen erstellt der Kanton nur dann selber, wenn auf eidgenössischer Ebene keine genügenden Grundlagen vorhanden sind und eine gesamtkantonale Lösung effizienter ist, als die Erstellung nach Bedarf durch die einzelnen Destinationen. Die Aufzählung der möglichen Finanzhilfen in Absatz 2 ist abschliessend. „Finanzhilfen“ ist der Oberbegriff für alle Arten von geldwerten Vorteilen, wie er im Staatsbeitragsgesetz umschrieben ist. Beiträge an Infrastrukturen werden durch eine indirekte Änderung im EG IHG geregelt (vgl. Art. 31). Deshalb sind sie in dieser Aufzählung nicht enthalten. Absatz 3 ist ein blosser Verweis auf die Finanzhaushaltgesetzgebung und schafft keine neuen Finanzierungsinstrumente. Gestützt auf diese Regelung im Finanzhaushaltrecht wurde unter anderem der Beitrag an die NAHA2 bewilligt (GRB Nr. 2363 vom 17.11.1997).
8.3 Artikel 4 Die Beherbergungsabgabe ist auf Grund ihrer rechtlichen Einordnung als Kostenanlastungssteuer Zweck bestimmt – im Interesse der Abgabepflichtigen – zu verwenden. Diese Übereinstimmung von Mittelherkunft und -verwendung war bereits im geltenden Tourismusförderungsgesetz verankert und wird beibehalten. Neu wird nun die Forderung erfüllt, auch in geografischer Hinsicht den Grundsatz Mittelherkunft gleich Mittelverwendung einzuhalten. Somit erhalten die Destinationen in Zukunft den grössten Teil der in ihrem Gebiet erarbeiteten Mittel für ihre Marktbearbeitung. Zur Marktbearbeitung gehören alle Massnahmen, die der Gewinnung neuer Gäste und dem Erhalt bisheriger Gäste für die Destination dienen, z.B. auch Kommunikation und Kundenbindungsprogramme. Die Neuordnung bringt den Destinationen eine wesentliche Erhöhung des Anteils am Ertrag der Beherbergungsabgabe und steht direkt für die Marktbearbeitung zur Verfügung. Im Gegenzug werden Subventionen von Einzelfällen abgebaut. Gemäss Artikel 12 sind mit der Destination Leistungsziele zu vereinbaren. Für das Berner Oberland soll die bestehende Zuordnung übernommen werden. Im Mittelland ist die Bildung von Destinationen im Gang. Im Berner Jura besteht ein Projekt, das eine vertiefte Zusammenarbeit mit dem Kanton Jura prüft. Innerhalb der Bandbreite von 85 bis 100 Prozent ist der Anteil der Destinationen so zu planen, dass der Tourismusfonds für Destination übergreifende Projekte ausreichende Mittel erhält, aber den Höchstbestand gemäss Artikel 27 nicht überschreitet. Nach dem Inkrafttreten des TEG ist vorgesehen, den Anteil der Destinationen auf 90 Prozent festzulegen. Somit stehen den einzelnen Destinationen künftig folgende Mittel aus dem Ertrag der Beherbergungsabgabe zur Verfügung:
27 Tabelle 12 Anteile der Destinationen am Ertrag der Beherbergungsabgabe20 Destinationen
Ist
Neu
Erhöhung
CHF
CHF
Prozent
AlpenRegion
108’000
265’000
145
Adelboden-Frutigen
104’000
220’000
110
Lötschberg
55’000
115’000
109
Gstaad
125’000
265’000
112
Grindelwald
198’000
405’000
105
Interlaken
280’000
620’000
121
Wengen-Mürren-Lauterbrunnen
154’000
315’000
105
Lenk-Simmental
86’000
175’000
103
Thunersee
130’000
275’000
112
Stadt Bern
291’000
315’000
8
Schweizer Mittelland Tourismus
559’000
390’000
-30*
Jura bernois Tourisme
280’000
40’000
-86*
200’000
-
Keine Beiträge mehr
930’000
400’000
-57
3'500’000
3'800’000
Destinationen Berner Oberland destinationsübergreifende Projekte Total
1
*Beitrag aus allgemeinen Staatsmittel möglich, wenn Aufenthaltstourismus keinen ausreichenden Ertrag aus der BA für die Marktbearbeitung ergibt und in einem Entwicklungskonzept oder gleichwertigen Planung nachgewiesen ist, dass der Tourismus einen wesentlichen Beitrag zum Abbau der wirtschaftlichen Ungleichheiten leistet und der Nutzung regionaler Potenziale dient. (TEG Art. 7) Die Beherbergungsabgabe ist von der Konjunktur abhängig. Bei einem Ansatz von 60 Rp. pro Übernachtung kann im langjährigen Durchschnitt mit einem Nettoertrag von 3,5 Mio. Fr. gerechnet werden. Dieser erhöht sich mit der Abgabe für 6-16-Jährige auf 3,8 Mio. Berechnungsbasis: Ist: Jährliche Beiträge gemäss Rahmenkredit 2001-2004. Neu: Berechnung anhand des Durchschnitts der effektiven Abgaben aus den betreffenden Destinationen/Regionen der Jahre 2002/2003; Anteil der Destinationen 90 Prozent. 1 Der Verein Destinationen Berner Oberland übernimmt die Koordination zwischen den neun Destinationen des Berner Oberlands. Er ist künftig von den interessierten Destinationen selber zu finanzieren.
8.4 Artikel 5 Beispiele solcher Projekte sind Ausbildungs- und Impulsveranstaltungen in Bereichen, in denen kein allgemeines Angebot besteht. So hat der Kanton zusammen mit der Hotelle-
20
Quelle: beco, TouReg
28 rie in den Jahren 2002 und 2003 Veranstaltungen für die Erstellung eines Businessplans durchgeführt, die spezifisch auf die Branche ausgerichtet waren. Denkbar ist ebenfalls Pilotprojekte zu unterstützen, die der Entwicklung neuer Lösungen dienen für die Distribution, das Kundenbeziehungsmanagement oder die Qualitätssicherung.
8.5 Artikel 8 Finanzhilfen an Veranstaltungen müssen die allgemeinen Voraussetzungen gemäss Artikel 11 ff erfüllen, weshalb hier Bestimmungen zur Übereinstimmung mit Plänen und Konzepten zur touristischen Bedeutung und Eignung usw. nicht wiederholt werden. Die Wertschöpfung im Kanton misst sich in erster Linie an den zusätzlichen Übernachtungen, die von den Gästen sowie den Teilnehmerinnen und Teilnehmern der Veranstaltung verbracht werden. Einen wesentlichen Beitrag zur Profilierung des Standorts leisten Veranstaltungen, die die Bekanntheit des Austragungsorts oder sein Ansehen steigern. Dazu gehören beispielsweise spezifisch touristische Veranstaltungen, die der Vermarktung dienen (z.B. Switzerland Travel Mart; Ferientag von Schweiz Tourismus). Eintägige Events für die ansässige Wohnbevölkerung erfüllen die Voraussetzungen nicht. Grundsätzlich können Veranstaltungen im ganzen Kanton unterstützt werden. Mit der Destination Lötschberg und der Zusammenarbeit unter der Marke „Watch Valley“ im Berner Jura bestehen Marketing-Plattformen, die über das Kantonsgebiet hinausgehen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sich der Kanton in diesen Fällen auch an Veranstaltungen beteiligen kann, die nicht im Kanton selber stattfinden. Anwendungsfall von Absatz 2 Buchstabe c kann beispielsweise die Bewerbung für eine Curling- oder eine Eishockey-Weltmeisterschaft sein oder die Durchführung einer wichtigen Branchenveranstaltung im Kanton Bern, wie der Switzerland Travel Mart oder der Schweizer Ferientag. Die Destinationen führen zahlreiche Veranstaltungen für ihre Gäste durch, wie Konzerte und Konzertreihen, Thementage usw. Diese Veranstaltungen mit einem lokalen Einzugsbereich sind nicht beitragsberechtigt, selbst wenn sie neu aufgebaut werden. Für solche Anlässe können die Destinationen ihren Anteil am Ertrag der Beherbergungsabgabe einsetzen, der mit dem neuen Recht deutlich grösser ausfällt.
8.6 Artikel 12 Gestützt auf diese Bestimmung sind für die Marktbearbeitung durch die Destinationen Leistungsziele festzulegen. Bei Projektbeiträgen kann darauf verzichtet werden, weil die erfolgreiche Verwirklichung des Projekts den Nachweis erbringt, dass die kantonalen Finanzhilfe ist effizient eingesetzt worden ist.
8.7 Artikel 15 Gestützt auf das TEG ist zwar keine einzelbetriebliche Förderung vorgesehen. Möglich ist aber, dass geförderte Projekte von Unternehmen getragen werden. Für diese gelten die gleichen Auflagen und Bedingungen wie sie sich in der Wirtschaftsförderung bewährt haben. Neben juristischen Personen gehören auch Einzelfirmen und Personengesellschaften zu den Unternehmen.
29 8.8 Artikel 18 Für die Zweckerhaltung gelten die bewährten Regeln des Staatsbeitragsgesetzes.21 In der Regel erhalten die Destinationen einen festen Anteil am Ertrag der Beherbergungsabgabe. Da es sich um eine zweckbestimmte, kantonale Abgabe handelt, muss der Kanton eingreifen, wenn die Mittel nicht rechtlich korrekt verwendet werden. Die kantonale Aufsicht beschränkt sich auf eine Rechtskontrolle. In das Ermessen der Destinationen, wie die Mittel am besten eingesetzt werden, greift der Kanton nicht ein. Die Kompetenz muss beim zuständigen Amt (heute beco Berner Wirtschaft) liegen, damit im Streitfall der ordentliche Rechtsmittelweg zur Verfügung steht.
8.9 Artikel 19 ff Die Bestimmungen sind weitgehend unverändert aus dem geltenden Recht übernommen worden. Zum Bezugssystem vgl. Ziffer 5.5. Das geltende Recht nimmt Kinder und Jugendliche bis 16 Jahre generell von der Abgabepflicht aus. Dies im Gegensatz zu den meisten Kurtaxen, die für Kinder und Jugendliche zwischen 6 und 16 Jahren die Hälfte des Ansatzes für Erwachsene vorsehen. Artikel 23 und 24 bilden die Grundlage, die Beherbergungsabgabe in dieser Beziehung der Kurtaxe anzupassen. Die dadurch erzielbaren Mehreinnahmen können auf 0,3 bis 0,4 Millionen Franken geschätzt werden (rund ein Viertel der Übernachtungen entfallen auf Personen unter 16 Jahren, zwei Drittel davon gehören zur Kategorie der 6- bis 16-jährigen). Anders als im geltenden Gesetz ist nicht mehr vorgesehen, die SAC-Hütten von der Beherbergungsabgabe zu befreien. Diese sind heute ein wichtiger Teil des touristischen Angebots und richten sich nicht mehr ausschliesslich an Bergsteiger. Sie profitieren wie andere touristische Leistungsträger von der kantonalen Tourismusförderung. Der Ansatz der Beherbergungsabgabe beträgt heute 60 Rappen. Mit der Anpassung des Rahmens wird Raum für eine künftige Anpassung geschaffen, sei es, dass mehr Mittel für die Tourismuswerbung erforderlich sind, oder dass die Geldentwertung korrigiert werden muss.
8.10 Artikel 27 Der Fonds ist rechtlich erforderlich, damit nachgewiesen werden kann, dass die Zweck bestimmten Erträge der Beherbergungsabgabe wirklich Zweck entsprechend verwendet werden. Gemäss Artikel 14 des Gesetzes über Finanzen und Leistungen (FLG)22 sind dem Fonds die durch ihn verursachten Kosten zu belasten. Eine besondere Regelung im TEG über die Belastung des Bezugsaufwands ist deshalb nicht erforderlich. Die Verzinsung ist gemäss Artikel 14 Absatz 6 FLG möglich, sofern die Spezialgesetzgebung dies vorsieht. Sie ist hier angebracht, weil es sich nicht um Steuergelder handelt, sondern von der Branche erarbeitete Mittel, die dieser mit dem Zinsertrag wieder zur Verfügung gestellt werden sollen. Im Gesetz wird eine absolute, höchste Limite definiert, die auch noch eine Reserve für die Geldentwertung enthält. In der Praxis kann mit einem tieferen Bestand begonnen
21
Staatsbeitragsgesetz vom 16. September 1992 (StBG, BSG 641.1)
22
Gesetz vom 26. März 2002 über die Steuerung von Finanzen und Leistungen; noch nicht in BSG
30 werden. Angestrebt wird ein Fondsbestand, der ungefähr dem doppelten Jahresumsatz entspricht.
8.11 Artikel 30 Der Regierungsrat hat am 16. Juni 2004 ein Massnahmenpaket zu Gunsten der Hotellerie verabschiedet. Soweit sie nicht in den ordentlichen Aufgabenbereich des Kantons fallen, können die dort vorgesehenen Massnahmen aus dem Hotelfonds finanziert werden. Dieser wurde bis 1997 von der Branche mittels einer zweckbestimmten Hotelabgabe gespiesen. Es ist deshalb richtig, die noch vorhandenen Mittel ausschliesslich im Interesse der Branche zu verwenden. Ende 2003 waren im Hotelfonds noch 2,0 Millionen Franken, denen bereits bestehende Verpflichtungen von 0,6 Millionen Franken gegenüber stehen. Nach der aktuellen Planung ist beim Inkrafttreten des TEG mit frei verfügbaren Mitteln in der Grössenordnung von 1,0 Millionen Franken zu rechnen.
8.12 Artikel 31 Heute können touristische Infrastrukturen mit Beiträgen gestützt auf das Tourismusförderungsgesetz sowie mit zinslosen Darlehen gestützt auf die Investitionshilfegesetzgebung unterstützt werden. Die Wahlmöglichkeit zwischen Beiträgen und Darlehen hat sich bewährt. So kann die staatliche Unterstützung auf die Anforderungen des Projekts, aber auch auf die finanziellen Möglichkeiten des Kantons abgestimmt werden. Nicht bewährt hat sich die Abstützung auf zwei verschiedene Rechtsgrundlagen, weil dadurch die Abläufe unterschiedlich ausgestaltet sind, was zu Koordinationsaufwand führt. Deshalb soll die Förderung der Infrastrukturen in einem Erlass konzentriert werden. Für die neu aufgenommene Möglichkeit kantonaler Beiträge gelten die gleichen Vorschriften und eingespielten Abläufe, die sich bereits heute in der Investitionshilfegesetzgebung bewährt haben.
9
Auswirkungen des Gesetzes über die Entwicklung des Tourismus
9.1 Auswirkungen auf die Wirtschaft Das TEG will die Qualität, die Innovationskraft und die Rentabilität bei den Leistungsträgern fördern und das Marketing für die touristischen Destinationen verstärken. Die Auswirkungen auf die Wirtschaft, insbesondere im Berner Oberland, dürften daher positiv ausfallen.
9.2 Auswirkungen auf die Gemeinden Anders als das geltende Recht sehen das TEG und die indirekte Änderung des EG IHG formell keine gleichwertige Gemeindeleistung mehr vor. Dadurch werden die Gemeinden finanziell entlastet. Die Auswirkungen werden allerdings dadurch relativiert, dass bei vielen wichtigen Projekten die Gemeinde Trägerin oder zumindest in der Trägerschaft beteiligt ist. Dadurch wird sich die Gemeinde unabhängig von der Regelung im TEG an der Finanzierung beteiligen müssen.
31 9.3 Finanzielle und personelle Auswirkungen Das TEG führt zu keiner Einschränkung des finanziellen Handlungsspielraums des Kantons, weil auf Finanzhilfen kein Rechtsanspruch besteht. Mit der Verlagerung der Förderung von der Infrastruktur zu mehr Marktbearbeitung ist eine Verlagerung von Investitionsbeiträgen zu Beiträgen aus der laufenden Rechnung verbunden. Insgesamt wird die Vorgabe eingehalten, wie sie der Regierungsrat im Rahmen der Erarbeitung von SAR formuliert hat (zum vorgesehenen Mitteleinsatz vgl. Ziff. 2.3). Die Ablösung des geltenden Gesetzes über die Förderung des Tourismus durch das TEG hat keine personellen Auswirkungen.
9.4 Auswirkungen auf die Sanierungspakete Die Sanierungspakete aus den Jahren 2002 (SAR) und 2003 (SAR-E) werden durch die vorliegende Gesetzesrevision nicht tangiert.
10 Ergebnisse der Vernehmlassung Folgt nach der Vernehmlassung
11 Antrag Gestützt auf diese Ausführungen beantragt der Regierungsrat Zustimmung zum Tourismusentwicklungsgesetz.
Bern, 16. Juni 2004
Die Regierungspräsidentin
Der Staatsschreiber
Zuständige Person:
Daniel Wüthrich, Leiter des Geschäftsbereichs Tourismus und Regionalentwicklung im beco Berner Wirtschaft
32
12 Inhaltsverzeichnis 1 Das Vorhaben auf einen Blick................................................................................... 1 2
Die wichtigsten Aussagen zum TEG......................................................................... 1
2.1 Weshalb eine Revision des Gesetzes über die Förderung des Tourismus?...... 1 2.2 Hauptelemente des TEG ................................................................................... 2 2.3 Finanzielle Eckwerte zum TEG.......................................................................... 4 3 Tourismuspolitik und Wirtschaftspolitik ..................................................................... 6 3.1 Die volkswirtschaftliche Bedeutung des Tourismus in der Schweiz................... 6 3.2 Die volkswirtschaftliche Bedeutung des Tourismus im Kanton Bern ................. 8 3.3 Die Tourismuspolitik des Bundes....................................................................... 9 3.4 Tourismusförderung in anderen Kantonen ...................................................... 10 3.5 Tourismuspolitik als Teil der kantonalen Wirtschaftspolitik .............................. 12 4 Grundlagen ............................................................................................................. 12 4.1 Die bisherige Tourismuspolitik ......................................................................... 12 4.2 Tourismuspolitisches Leitbild 2001 .................................................................. 14 4.3 Regionalpolitik ................................................................................................. 16 4.4 Erarbeitung des TEG ....................................................................................... 17 4.5 Stellungnahmen............................................................................................... 17 4.6 Parlamentarische Vorstösse............................................................................ 18 5 Geprüfte Alternativen .............................................................................................. 18 5.1 5.2
Kein vollständiger Verzicht auf die Tourismusförderung.................................. 18 Keine gemeinsame Rechtsgrundlage für Tourismus, Regionalentwicklung und Wirtschaftsförderung....................................................................................... 19 5.3 Keine anderen Finanzierungen möglich .......................................................... 19 5.4 Kein Verzicht auf die Beherbergungsabgabe .................................................. 20 5.5 Kein Systemwechsel beim Bezug der Beherbergungsabgabe ........................ 20 5.6 Keine kantonale einzelbetriebliche Hotelförderung im Rahmen des TEG ....... 20 5.7 Keine dauernden Betriebsbeiträge an die Schifffahrt gestützt auf das TEG .... 23 6 Verhältnis zum übergeordneten Recht, zu Planungen und Konzepten................... 25 7
Verhältnis zur wirkungsorientierten Verwaltungsführung ........................................ 25
8
Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln ................................................................ 25 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7
Artikel 1............................................................................................................ 25 Artikel 2............................................................................................................ 25 Artikel 4............................................................................................................ 26 Artikel 5............................................................................................................ 27 Artikel 8............................................................................................................ 28 Artikel 12.......................................................................................................... 28 Artikel 15.......................................................................................................... 28
33 8.8 Artikel 18.......................................................................................................... 29 8.9 Artikel 19 ff....................................................................................................... 29 8.10 Artikel 27.......................................................................................................... 29 8.11 Artikel 30.......................................................................................................... 30 8.12 Artikel 31.......................................................................................................... 30 9 Auswirkungen des Gesetzes über die Entwicklung des Tourismus ........................ 30 9.1 Auswirkungen auf die Wirtschaft...................................................................... 30 9.2 Auswirkungen auf die Gemeinden ................................................................... 30 9.3 Finanzielle und personelle Auswirkungen........................................................ 31 9.4 Auswirkungen auf die Sanierungspakete......................................................... 31 10 Ergebnisse der Vernehmlassung............................................................................ 31 11 Antrag ..................................................................................................................... 31 12 Inhaltsverzeichnis ................................................................................................... 32 13 Verwendete Grundlagen ......................................................................................... 34
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13 Verwendete Grundlagen beco: Daten und Fakten zur wirtschaftlichen Situation des Kantons Bern, Bericht 2003 BHP Hanser und Partner: Entwicklungspotenzial der Hotellerie im Kanton Bern, Dezember 2003 Botschaft über die Verbesserung von Struktur und Qualität des Angebotes des Schweizer Tourismus; BBl 2002 7155 Ecoplan: Zahlen die Agglomerationen für die Alpen? Schlussbericht, Bern 22. März 2004 Einführungsgesetz vom 16. Juni 1997 über die Investitionshilfe im Berggebiet (EG IHG, BSG 902.1) Evita (2003); Angaben des Projektleiters Thomas Eberle, Mitglied der Geschäftsleitung der ThunerSeespiele Management AG zur Wertschöpfung Expo.02 (2003); Maillat Denis: Etude "Impacts économiques et effets de développement de l'Expo.02" / Institut de recherches économiques et régionales (IRER) Université Neuchâtel, 2003 Gesetz über die Förderung des Tourismus vom 12. Februar 1990 (TFG, BSG 935.211) Gesetz vom 20. Juni 1995 über die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung (Organisationsgesetz, OrG, BSG 152.01) Grischconsulta AG: Wertschöpfung 2003 Berner Bergbahnen, August 2003 Lauberhornrennen (2002); Volkswirtschaftliche Bedeutung von Sportgrossanlässen in der Schweiz . Fallstudie Internationale Lauberhornrennen, Wengen 2002 / Heinz Rütter ... [et al.]. Rüschlikon : Rütter + Partner, 2002 Neue Regionalpolitik (NRP): 1. Bundesgesetz über Regionalpolitik; 2. Erläuternder Bericht, April 2004 Rütter + Partner, Schifffahrt Thuner- und Brienzersee (BLS) sowie Bielersee (BSG), Februar 2004 Tourismus im Kanton Bern, Wirtschaftsstruktur, Reiseverhalten, Wertschöpfung. Bern 1995
