Vigilancia y defensa de los derechos de los consumidores de servicios del Estado

1. RESUMEN La administración pública provee a los ciudadanos de servicios de carácter monopólico que inciden en la actividad privada y el ejercicio de la ciudadanía. Por citar algunos ejemplos, para iniciar un negocio se requieren de diversas licencias que son otorgadas por entidades del Estado y para elegir a nuestros representantes gubernamentales se requiere del Documento Nacional de Identidad (DNI) que es otorgado por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), institución que forma parte de la administración pública. Existe un marco normativo que obliga a las entidades públicas a otorgar servicios a los ciudadanos a través de trámites ágiles, sencillos y oportunos, cuyos cobros no deben ser mayores a los costos incurridos en el mismo. Sin embargo, es posible que algunas entidades públicas no cumplan con este marco normativo, realizando cobros indebidos y estableciendo trámites engorrosos para el ciudadano. Por ello, existen instituciones en el propio Estado que realizan acciones de control para detectar dichas irregularidades y realizar acciones correctivas. Asimismo, desde el lado de los ciudadanos se han creado diversas asociaciones civiles que vigilan a la administración pública y defienden los derechos de los ciudadanos como consumidores de los servicios del Estado. La vigilancia y defensa de los derechos de los consumidores de los servicios del Estado es una iniciativa que forma parte de las áreas de acción de la Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios – ASPEC, una asociación civil sin fines de lucro que desde el año 1994 trabaja con la finalidad de defender los derechos de los consumidores y usuarios a nivel nacional.

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2. CONTEXTO El Estado es el principal agente regulador de la actividad económica, política y social de los ciudadanos. Asimismo, el Estado administra información y otorga una serie de servicios indispensables para la operación de una actividad o negocio, así como para el ejercicio pleno de los derechos y deberes ciudadanos. Con el fin de garantizar una adecuada prestación de los servicios administrativos del Estado al ciudadano, existe un conjunto de leyes, entre las que se cuentan: 1) Constitución Política del Perú, del año 1993. 2) Decreto Legislativo No 716 Ley de Protección al Consumidor, promulgada en noviembre de 1991. Establece un marco legal y un ente regulador para la protección de los derechos del consumidor1. 3) Ley No 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General, promulgada en abril del 2001. Establece el marco normativo para que las entidades que conforman el aparato estatal brinden servicios al ciudadano en forma oportuna, eficaz y eficiente, otorgando información completa y evitando trámites engorrosos, requisitos innecesarios y costos excesivos2. 4) Ley No 28032 Ley de eliminación de barreras burocráticas en favor de la competitividad de los agentes económicos, promulgada en julio del 2003.

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El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI creado mediante Decreto Ley N° 25868 en no viembre del 1992, para promover en la economía peruana una cultura de leal y honesta competencia y para proteger todas las formas de propiedad intelectual: desde los signos distintivos y los derechos de autor hasta las patentes y la biotecnología. La Ley permite que las entidades de la administración pública pueden establecer una tarifa (“tasa”) por el servicio prestado. Dicha tasa no debe exceder a los costos incurridos por la entidad para brindar el servicio. De acuerdo con el Código Tributario (Artículo II del Título Prelimnar) “.. c) Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente. No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual. Las Tasas, entre otras, pueden ser: 1. Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público. 2. Derechos: son tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos. 3. Licencias: son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas para la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalización.”

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5) Ley No 28335,

Ley que crea el índice de barreras burocráticas de acceso al

mercado impuestas a nivel local, promulgada en agosto del 2004. Además de lo anterior, la administración pública cuenta con entidades que contribuyen a garantizar la protección de los derechos de los consumidores de servicios públicos, entre las principales3: Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República. Poder Judicial y Tribunal Constitucional. Pese a estas diferentes instancias de fiscalización, en algunas entidades de la administración pública se pueden producir actos indebidos que atentan contra los consumidores de los servicios que éstas brindan. Estos actos se traducen en trámites excesivamente burocráticos, cobros excesivos o indebidos por trámites, solicitud de requisitos previos innecesarios, falta de información respecto a los procedimientos para acceder al servicio, entre otros.

Por ello, desde su creación la Asociación

Peruana de Consumidores y Usuarios – ASPEC ha emprendido acciones de vigilancia y defensa de los derechos de los consumidores de servicios administrativos del Estado. 3. OBJETIVO El principal objetivo es contribuir a una mejor prestación de los servicios del Estado a los ciudadanos. En particular, se promueve que los ciudadanos tengan fácil acceso a su identificación y accedan a precio justo a los servicios que brindan las dependencias públicas. Por otro lado, se realizan acciones para evitar la imposición de trámites y requisitos excesivos y costosos en la administración estatal. 4. PRINCIPALES ACTORES La Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios – ASPEC es una asociación civil sin fines de lucro que desde el año 1994 trabaja con la finalidad de defender los derechos de los consumidores y usuarios a nivel nacional. Desde su creación, ASPEC 3

Existen además algunas otras instancias como la Defensoría del Paciente en algunos hospitales o las Defensorías Municipales en temas de administración municipal en algunos gobiernos locales pero no son de implementación generalizada ni existen normas que obliguen a ello.

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ha ejercido una permanente labor de vigilancia ciudadana exigiendo el cumplimiento de las normas de protección al consumidor de bienes y servicios proveídos por agentes privados y públicos. ASPEC actúa en diversos temas, tales como alimentación, salud, servicios públicos, transporte, educación, productos y servicios en general, entre otros. ASPEC ha establecido una relación de cooperación con las entidades públicas a fin de fortalecer el principio de respeto a los derechos de los consumidores como activo fundamental para el desarrollo de una cultura de mercado. Las alianzas formadas son muy diversas. El listado incluye instituciones nacionales, públicas y privadas, e instituciones y organismos internacionales. Estas alianzas fueron conformadas en función de ejes temáticos que, en algunos casos, requiere un alto nivel técnico y de especialización. ASPEC está conformado por 10 profesionales a tiempo completo y un grupo de practicantes y voluntarios a tiempo parcial. Asimismo, cuenta con recursos económicos provenientes de: 1) Las cuotas de ingreso para los asociados, mensuales ordinarias y extraordinarias que determine el Consejo Directivo. 2) Los recursos provenientes de los servicios técnicos especializados que brinde la Asociación a sus asociados o a terceros. 3) Las donaciones que reciban de entidades extranjeras o nacionales, así como de personas naturales. 4) Los ingresos por la venta de publicaciones. 5. METODOLOGIA 5.1 Principales herramientas y acciones Monitoreo de servicios del Estado ASPEC lleva a cabo un trabajo de investigación y monitoreo de determinados servicios otorgados por la administración pública con el fin de verificar si existe una violación de los derechos del consumidor. En particular:

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1) Estudia los procedimientos, requisitos y formularios establecidos para determinado trámite, contrastando su concordancia con las leyes existentes. 2) Evalúa si la tarifa o tasa corresponde a los costos incurridos para el otorgamiento del servicio La elección del servicio a monitorear depende del acceso a la información de la entidad pública, de los recursos económicos y humanos con que cuente ASPEC para el estudio y del impacto que generará en beneficio de la ciudadanía. Los resultados del monitoreo son difundidos a través de los informes y publicaciones de ASPEC, así como en conferencia de prensa. Actividades de sensibilización ASPEC lleva a cabo diversas campañas de educación y sensibilización (conferencias, talleres, entre otros) sobre los derechos de los consumidores de los servicios del Estado. Presentación de denuncias ante instancias del Estado ASPEC recibe denuncias de parte de los consumidores y las presenta ante las instancias del Estado correspondiente.

Por ejemplo, ha canalizado denuncias

relacionadas con cobros indebidos en municipalidades, en el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC) y en la Dirección General de Migraciones y Naturalización (DIGEMIN). Presentación de propuestas normativas ASPEC revisa permanente la legislación que puede afectar a los consumidores y elabora propuestas normativas al respecto, impulsando campañas para su aprobación. Por ejemplo, ASPEC ha participado en las consultas para los cambios producidos en las normas de protección de derecho al consumidor, así como para la eliminación de barreras burocráticas realizadas por el INDECOPI. 6. DESAFÍOS Entre los principales desafíos que enfrenta la iniciativa se encuentran los siguientes:

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Desconocimiento y falta de información de los consumidores sobre sus derechos. A pesar que existe un marco legal y entidades públicas que protegen los derechos de los consumidores, los ciudadanos aún no son concientes de sus derechos de exigir un servicio justo, eficaz y eficiente por parte del Estado. En ese sentido, los ciudadanos pueden sentir incomodidad ante un trámite burocrático o un cobro excesivo por el servicio, pero no realizan acciones para evitar que ello se produzca (por ejemplo, a través de una denuncia o reclamo a través de ASPEC o directamente ante las entidades reguladoras pertinentes). Por tanto, no se generan incentivos para que la entidad pública mejore la prestación del servicio. Limitados recursos para el monitoreo de todos los servicios que brinda la administración pública. Actualmente existen más de 2.000 instituciones públicas del gobierno nacional, regional y local. El número de servicios que dichas entidades otorgan a los ciudadanos excede a la capacidad económica y de recursos humanos con los que ASPEC cuenta para realizar acciones de monitoreo. Los cambios en las entidades públicas no son inmediatos. Como se verá en la sección Resultados de este informe, las campañas y denuncias promovidas por ASPEC para garantizar un servicio justo, eficaz y eficiente han producido cambios importantes en algunas entidades públicas. Sin embargo, muchos de estos cambios no son inmediatos, pues requieren de adaptación y voluntad de cambio de las autoridades de las entidades públicas denunciadas. 7. RESULTADOS Entre los principales resultados de la iniciativa, destaca la eliminación del impuesto al pasaporte. En el año 1998, ASPEC inició un proceso legal ante INDECOPI y la Defensoría del Pueblo denunciando el cobro indebido de 60 dólares americanos para la emisión del pasaporte. Estudios realizados por ASPEC demostraban que el costo de emisión del pasaporte era de tan solo 15 dólares americanos y, por tanto, la tasa por el servicio no se ajustaba al costo incurrido para la prestación del servicio.

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A principios de 1999, tanto INDECOPI como la Defensoría del Pueblo emitieron informes legales ante el Poder Ejecutivo solicitando la reducción de la tasa por transgredir los principios establecidos en la legislación administrativa y tributaria. En abril de 1999, como respuesta el Poder Ejecutivo presentó ante el Congreso de la República un proyecto de ley para establecer una contribución solidaria para la niñez desamparada, teniendo como objeto de la contribución a los residentes peruanos que solicitaran la expedición o renovación del pasaporte. En mayo del mismo año, el Congreso decretó la Ley No 27103 que creó el Impuesto de Solidaridad a favor de la niñez desamparada por un monto de 40 dólares americanos y estableció el pago de dicho impuesto como requisito indispensable para iniciar el trámite de expedición o revalidación del pasaporte. Después de ocho años de intensa campaña pública y diversas acciones legales, ASPEC logró sensibilizar a los miembros del Congreso para que aprobaran la derogación de la Ley No 27103 por vulnerar derechos ciudadanos reconocidos en la Constitución Política del Perú: derecho a la igualdad ante la ley, derecho al libre ingreso y salida del territorio nacional y derecho a obtener o revalidar el pasaporte dentro y fuera del país. Asimismo, investigaciones realizadas por la Contraloría General de la República demostraron que el Ministerio de Economía y Finanzas, ente responsable de la administración de los recursos obtenidos por el Impuesto de Solidaridad, no podía demostrar el uso otorgado al mismo entre los años 1999 y 2005. El 18 de octubre del 2006, el Congreso aprobó la Ley No 28896 Ley que reduce el sobrecosto del pasaporte y deroga la Ley No 27103. Además de dejar sin efecto el Impuesto de Solidaridad a favor de la Niñez Desamparada, la Ley No 28896 establece que el costo por concepto de expedición y revalidación de pasaportes peruanos debe sujetarse, única y exclusivamente al gasto real y efectivo en que incurra entidad emisora, en este caso la Dirección General de Migraciones y Naturalización (DIGEMIN).

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En la actualidad, la tasa por expedición de pasaporte es de 15 dólares americanos. Sin embargo, la DIGEMIN cobra un monto adicional bajo el rubro “derecho a trámite” que asciende a S/. 29 nuevos soles (aproximadamente 10 dólares americanos). ASPEC ha iniciado acciones legales ante el Poder Judicial porque dicho cobro adicional transgrede la Ley de Procedimientos Administrativos, que autoriza a las entidades públicas a establecer tasas en contraprestación de los servicios otorgados a los ciudadanos, pero que éstas deben contener todos los costos incurridos en la prestación del servicio. En este caso, ASPEC considera que el costo de “derecho a trámite” ya está incluido en la tasa y, por tanto, se está haciendo un pago adicional sin sustento. Ilustración 1. Ley que reduce sobrecosto del pasaporte

Fuente Normas Legales

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Ilustración 2. Ejemplo de cobertura de prensa al sobrecosto del pasaporte Pasaporte se tramita más rápido pero costo supera cuatro veces el valor real Por Elizabeth Salazar Vega Congreso y Aspec debaten propuestas para reducir los tres pagos que se exige. La obtención del pasaporte es el segundo trámite más realizado por los ciudadanos, según el Portal de Servicios al Ciudadano, y, de acuerdo con las estadísticas de la Dirección General de Migraciones y Naturalización (Digemin), los principales usuarios de este documento son trabajadores, estudiantes, profesionales y amas de casa. Hasta hace unos años, obtenerlo demandaba todo el día, o había que regresar para continuar con el trámite. Ahora, con la apertura de locales de atención en Miraflores y Ate, el tiempo de espera se ha reducido a tres horas. Según personal de Digemin, este lapso es necesario para imprimir las medidas de seguridad; sin embargo,

CANSADOS. Muchos usuarios se han habituado a esperar casi tres horas por obtener el documento. Pero no quieren seguir tolerando dos cosas: el elevado precio para obtenerlo y los tramitadores que pululan por los alrededores.(Foto: Richard Hirano)

para algunos usuarios la espera sigue siendo incómoda. "Hay que venir muy temprano si queremos ir a trabajar", comenta Marisol García, a quien encontramos a la salida del local ubicado en Breña. Si bien lo mejor sería que el proceso se agilice un poco más, la principal queja de los usuarios es por el elevado costo del documento. A Elisa Gamarra y a su hermano los hallamos desorientados en los exteriores de la Oficina de Migraciones, intentando zafarse de los tramitadores. Su pasaporte se había roto, pero al momento de pagar en el banco se confundieron y le hicieron la boleta como si fuera a tramitar el documento por primera vez. "He pagado 55 dólares más 28 soles. Ahora me dicen que debí pagar solo el primer monto como si fuera revalidación. Igual es demasiado". PROTEGIENDO A LA NIÑEZ De acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo, el costo de un documento no debe exceder al de su producción real, es decir tinta, papel. Sin embargo, para obtener un pasaporte debemos pagar: S/. 28 por derecho de trámite, US$ 15.00 (S/.49.5) por tasa de expedición y US$40.00 (S/.132) por concepto de Impuesto a la Niñez Desamparada, que en realidad lo administra el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Un estudio de la Contraloría General de la República indica que este impuesto es depositado en la cuenta del Tesoro Público para financiar los gastos del sector estatal, y no específicamente a favor de los niños. "No hay manera de precisar a dónde se va todo ese dinero", ha dicho Jaime Delgado, presidente de la Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios (Aspec). En la Comisión de Defensa del Consumidor del Congreso de la República, se encuentra un proyecto de ley que propone eliminar el pago de US$40, "pues supera casi en un 200% el costo por derecho a trámite", explica el legislador Yonhy Lescano. La comisión revisaría esta semana el proyecto. En tanto Aspec viene pidiendo al MEF, desde el 2004, que se declare nulo el pago de S/.28 porque el usuario ya abona US$15 por el mismo concepto: tramitar el documento.”El costo único debe ser US$15", dice Delgado. Agrega que los usuarios pagan más de cuatro veces su valor real. El pasaporte es uno de los trámites con sobrecostos burocráticos, según lo denunciamos al inicio de esta campaña. El usuario no puede perder tiempo ni dinero en abonar tasas que no justifican el valor del servicio. ÚTIL 1 Los requisitos están en la página www.digemin.gob.pe. Se recomienda hacer los pagos en el Banco de la Nación. 2 En las ventanillas se presenta toda la documentación, la cual será evaluada por el funcionario e ingresada a la base de datos. En esta etapa es indispensable verificar sus datos y manifestar su conformidad. 3 Luego pasará a la digitalización de imágenes (foto, huella y firma). Después esperará la entrega del pasaporte o podrá recogerlo de 8.00 a.m. 4.00 p.m. Fuente: Diario El Comercio, 18 de septiembre del 2006

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8. OPORTUNIDADES Fortalecimiento de los comités de vigilancia en los gobiernos locales para evitar trámites burocráticos y cobros indebidos. La Ley Marco de Descentralización y la Ley de Presupuesto Participativo establece instancias de control y vigilancia en los gobiernos locales para garantizar una adecuada gestión y el buen uso de los recursos públicos (por ejemplo, los Consejos de Coordinación Local y los Comités de Vigilancia del Presupuesto). ASPEC puede trasladar su conocimiento y experiencia a estas instancias para que la vigilancia no esté centrada sólo en e gasto, sino también en la prestación de un servicio adecuado, promoviendo la eliminación de trámites burocráticos y cobros indebidos en las municipalidades. Simplificación de trámites como prioridad del Gobierno: El Presidente Alan García ha establecido que la simplificación administrativa será uno de los ejes principales en su periodo de gobierno 2006 - 2010, exigiendo a todas las entidades públicas que rindan cuenta en el corto plazo de las acciones emprendidas para tal fin. En ese sentido, se abre una ventana de oportunidad para que ASPEC pueda promover aquellos cambios legales, normativos y operativos que no han prosperado en oportunidades anteriores por no existir una voluntad política clara para la eliminación de barreras burocráticas. 9. LECCIONES APRENDIDAS Como principales lecciones de la experiencia de ASPEC, destacan las siguientes: El rol de las asociaciones de consumidores para la mejora de los servicios del Estado. Bajo el enfoque ciudadano-consumidor, las asociaciones de consumidores no sólo tienen un rol de defensa frente a la actividad privada sino también frente al Estado. La experiencia de ASPEC otorga elementos adicionales para las actividades de vigilancia ciudadana: pasar de la vigilancia de la transparencia y del buen uso de los recursos públicos a aspectos más específicos vinculados con la legalidad del servicio prestado.

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Elementos para la incidencia pública. En la actualidad ASPEC es reconocida a nivel nacional como la principal asociación de consumidores del país. Ello se debe principalmente a que: 1) Ha tenido éxitos en la defensa de los derechos del consumidor, los que han trascendido a la opinión pública a través de los medios de prensa. 2) Desde su creación ha trabajado en campañas de

sensibilización de alcance

nacional, a través de talleres, expoferias, seminarios, publicaciones, conferencias de prensa, etc. En ese sentido, contar con experiencias exitosas que puedan ser comunicables a la ciudadanía facilita que las instituciones de vigilancia puedan ser consideradas como líderes por parte de los formadores de opinión y contar con el respaldo de la ciudadanía. 10. INFORMACIÓN ADICIONAL Persona de contacto: José Purizaca Teléfono: 511-2429624 / 511-2429622 Dirección de organización: Gral. Varela 420-424 Miraflores Lima – Perú Sitio web: www.aspec.org.pe

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