Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz Kammer III

III 2014 47

Entscheid vom 25. Juni 2014

Besetzung

lic.iur. Gion Tomaschett, Vizepräsident Ruth Mikšovic-Waldis und Monica Huber-Landolt, Richterinnen MLaw Sarah Huber, a.o. Gerichtsschreiberin

Parteien

X, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt gegen Einbürgerungsbehörde Freienbach, Unterdorfstrasse 9, Postfach 140, 8808 Pfäffikon SZ, Vorinstanz,

Gegenstand

Einbürgerung

Sachverhalt: A.

X (geboren am … 1969) ist Staatsangehörige …. Sie ist verheiratet und seit

… 1998 in der Schweiz sowie seit … 2002 in der Gemeinde Freienbach wohnhaft. Sie beabsichtigt, sich in der Gemeinde Freienbach einbürgern zu lassen (zusammen mit …). Nachdem per 1. Januar 2013 das neue kantonale Bürgerrechtsgesetz (kant. BüG, SRSZ 110.100) in Kraft getreten ist, informierte die Einbürgerungsbehörde Freienbach das Ehepaar … mit Schreiben vom 29. Januar 2013 über das weitere Vorgehen (Vi-act. 1). B.

Am 1. Mai 2013 gingen bei der Einbürgerungsbehörde Freienbach einer-

seits Angaben der Steuerbehörden sowie ein Auszug aus dem Betreibungsregister ein, wonach hinsichtlich X zwei Betreibungen aus dem Jahr 2011 vorliegen (mit einer gesamthaften Forderungssumme von Fr. 3'847.80, vgl. Vi-act. 4 und 5). C.

Am 10. Oktober 2013 lud die Einbürgerungsbehörde Freienbach X zu ei-

ner Anhörung hinsichtlich des Betreibungsregistereintrages ein (Vi-act. 6). Das entsprechende Gespräch vor einer Delegation der Einbürgerungsbehörde fand am 12. November 2013 statt. Am Schluss dieser Anhörung wurde vereinbart, dass die Bürgerrechtsbewerberin noch weitere Unterlagen zu den beiden Betreibungen nachliefere (vgl. Vi-act. 7 in fine). Diese Zusendung weiterer Unterlagen wurde von der Einbürgerungsbehörde auch noch am Schluss eines Schreibens vom 14. November 2013 thematisiert, welches per Email zugestellt wurde (Vi-act. 8). D.

Mit Schreiben vom 20. Dezember 2013 mahnte die Einbürgerungsbehörde

Freienbach X, die fehlenden Unterlagen nachzureichen (Vi-act. 9). Nachdem X auf diese Mahnung nicht reagierte, erfolgte am 21. Januar 2014 eine zweite Mahnung (mit eingeschriebener Postsendung, vgl. Vi-act. 10). Daraufhin reichte X Unterlagen zu den betreffenden Betreibungen ein (Eingang am 29.1.2014, Viact. 12). E.

Am 18. Februar 2014 beschloss die Einbürgerungsbehörde Freienbach

was folgt: 1. Das Einbürgerungsgesuch von X wird im Sinne der Erwägungen abgelehnt. 2. Die Rechnung in Höhe von 1'100.00 erfolgt als Beilage zum Beschluss. 3. X kann jederzeit ein erneutes Einbürgerungsgesuch einreichen.

2

F.

Gegen diesen am 27. Februar 2014 zugestellten Beschluss liess X recht-

zeitig am 10. März 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz einreichen mit den folgenden Rechtsbegehren: 1. Der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und es sei die Einbürgerungsbehörde anzuweisen, das Gesuch der Beschwerdeführerin um Einbürgerung weiterzubehandeln. 2. Alles unter Kosten und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin.

G.

Die Einbürgerungsbehörde Freienbach beantragte mit Vernehmlassung

vom 4. April 2014, die Beschwerde sei unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin abzuweisen. Mit Eingabe vom 28. April 2014 nahm die Beschwerdeführerin zu den Ausführungen in der vorinstanzlichen Vernehmlassung Stellung. Die Vorinstanz verzichtete am 1. Mai 2014 auf eine zusätzliche Stellungnahme.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.1

Nach Art. 38 Abs. 2 der schweizerischen Bundesverfassung (BV, SR. 101)

erlässt der Bund Mindestvorschriften über die Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern durch die Kantone und erteilt die Einbürgerungsbewilligung. Diese bundesrechtlichen Vorgaben sind Mindestvorschriften, welche der Bundesgesetzgeber im Bundesgesetz über den Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952 (Bürgerrechtsgesetz, BüG, SR 141.0) konkretisiert hat (vgl. Erw. 1.2). Im Übrigen sind die Kantone in der Ausgestaltung der Einbürgerungsvoraussetzungen weitgehend frei und können auch höhere Anforderungen stellen oder zusätzliche Erfordernisse vorsehen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1D_17/2007 vom 2.7.2008, auszugsweise publ. in ZBl 2/2009, S. 116f. Erw. 3, mit Hinweisen, u.a. auf Felix Hafner/Denise Buser, St. Galler BVKommentar, 2. A. 2008, Art. 38 Rz. 6f., wonach aus föderalistischen Gründen die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen beibehalten und von der Einführung einer umfassenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Einbürgerungsfragen abgesehen wurde; hinsichtlich der zusätzlichen Anforderungen, welche Kantone vorsehen können, vgl. Marc Spescha/Antonia Kerland/Peter Bolzli, Handbuch zum Migrationsrecht, Zürich 2010, S. 317 Ziff. 3.1.2; VGE III 2013 186 v. 23.1.2014 Erw. 1.1). Auch der Gemeinde steht es grundsätzlich offen, in einem generell-abstrakten Erlass an die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung strengere, über die vom kantonalen Recht festgelegten Mindestvorschriften hinausgehende Anforderungen zu stellen und die Einbürgerungen von weiteren, sachlichen Kriterien abhängig zu machen. Der Gemeinde kommt in diesem Bereich 3

nach höchstrichterlicher Rechtsprechung Autonomie zu (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1D_2/2013 vom 14.11.2013 Erw. 2.2 mit Verweis auf BGE 138 I 305 Erw. 1.4.5, S. 313). Die Einbürgerung ist ein einseitiger hoheitlicher Verwaltungsakt, d.h. eine Verfügung, die einer bestimmten Person auf Antrag hin das Bürgerrecht verleiht. Die Erteilung des Schweizer Bürgerrechts liegt im freien Ermessen des Staates, und es besteht grundsätzlich hierauf kein Rechtsanspruch (vgl. Karl Hartmann/Laurent Merz, in: Handbücher für die Anwaltspraxis, Band VIII, Ausländerrecht, 2. A., herausgegeben von Peter Uebersax/Beat Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser, Basel 2009; siehe auch zit. Urteil 1D_17/2007 vom 2.7.2008 betr. Kt. SZ Erw. 3: "Weder das eidgenössische noch das kantonale Recht räumen einen Anspruch auf Einbürgerung ein", siehe auch ZBl 2/2009 S. 116 unten; VGE III 2013 186 vom 23.1.2014 Erw. 1.1 in fine). 1.2

Die bundesrechtlichen Mindestvorschriften im derzeit geltenden Bürger-

rechtsgesetz sehen in Art. 12 BüG vor, dass das Schweizer Bürgerrecht durch Einbürgerung im ordentlichen Verfahren erworben wird mit der Einbürgerung in einem Kanton und einer Gemeinde (Abs. 1), wobei die Einbürgerung nur gültig ist, wenn eine Einbürgerungsbewilligung des zuständigen Bundesamtes vorliegt (Abs. 2). Nach Art. 13 BüG wird die Einbürgerungsbewilligung vom zuständigen Bundesamt erteilt (Abs. 1), und zwar für einen bestimmten Kanton (Abs. 2). Sie ist auf drei Jahre befristet und kann verlängert werden (Abs. 3). Vor Erteilung der Bewilligung ist nach Art. 14 BüG zu prüfen, ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, insbesondere ob er in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c) und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d). Alle Einbürgerungsvoraussetzungen müssen sowohl im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung als auch in demjenigen der Einbürgerungsverfügung erfüllt sein (vgl. BGE 140 II 67 Erw. 2.1 mit Hinweis). Das Gesuch um Bewilligung kann nur der Ausländer stellen, der während insgesamt zwölf Jahren in der Schweiz gewohnt hat, wovon drei in den letzten fünf Jahren vor Einreichung des Gesuches (Art. 15 Abs. 1 BüG). Für die Frist von zwölf Jahren wird die Zeit, während welcher der Bewerber zwischen seinem vollendeten 10. und 20. Lebensjahr in der Schweiz gelebt hat, doppelt gerechnet (Art. 15 Abs. 2 BüG; VGE III 2013 186 v. 23.1.2014, Erw. 1.2). 2.1

Im neuen kantonalen Bürgerrechtsgesetz vom 20. April 2011 (kantBüG,

SRSZ 110.100), welches am 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist (§ 11 Abs. 1 kantBüG bereits am 1.12.2012), hat der kantonale Gesetzgeber in § 3 Abs. 1 4

kantBüG normiert, dass, wer das Einbürgerungsgesuch einreicht, im Besitz der Niederlassungsbewilligung sein und seit mindestens fünf Jahren ununterbrochen Wohnsitz in der betreffenden Gemeinde haben muss. Die Eignung der Bewerber wird in § 4 kantBüG umschrieben. Nach § 4 Abs. 2 kantBüG ist für eine Einbürgerung geeignet, wer in die kommunalen, kantonalen und schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde vertraut ist (lit. b), einen tadellosen Leumund besitzt, die schweizerische Rechtsordnung beachtet und die innere und äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. c), die mit dem Bürgerrecht verbundenen Rechte und Pflichten kennt (lit. d), ausreichende schriftliche und mündliche Deutschkenntnisse zur Verständigung mit Behörden und Mitbürgern besitzt (lit. e) sowie geordnete persönliche und finanzielle Verhältnisse aufweist (lit. f). 2.2

In § 7 der kantonalen Bürgerrechtsverordnung vom 5. Juni 2012 (kantBüV,

SRSZ 110.111) wird das Kriterium der finanziellen Verhältnisse näher umschrieben. Nach § 7 Abs. 1 kantBüV sind geordnete finanzielle Verhältnisse im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs gegeben, wenn −

das Betreibungsregister für die letzten fünf Jahre keine Einträge von Verlustscheinen und Betreibungen aufweist (lit. a);



alle fälligen Steuerforderungen bezahlt sind (lit. b);



in den letzten fünf Jahren keine wirtschaftliche Hilfe gemäss Sozialhilfegesetz bezogen wurde und in den fünf Jahren zuvor bezogene wirtschaftliche Hilfe vollständig zurückbezahlt ist (lit. c), und



die Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind (lit. d).

Geordnete finanzielle Verhältnisse müssen während des ganzen Einbürgerungsverfahrens vorliegen (§ 7 Abs. 2 kantBüV). 2.3

Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann nach § 55 Abs. 1 des Ver-

waltungsrechtspflegegesetzes (VRP, SRSZ 234.110) die unrichtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die unrichtige Rechtsanwendung, einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens (lit. b) geltend gemacht werden. Dem Verwaltungsgericht steht im konkreten Fall auch eine Prüfung der richtigen Handhabung des Ermessens zu, weil es gestützt auf § 13 Abs. 1 kantBüG als erste kantonale Beschwerdeinstanz fungiert (§ 55 Abs. 2 lit. a VRP). 3.1

Im vorliegenden Fall verfügt die Beschwerdeführerin über die Niederlas-

sungsbewilligung C, was aktenkundig ist (Vi-act. 7). Streitig und Gegenstand des 5

vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet im Wesentlichen die Fragestellung, ob die im Betreibungsregisterauszug enthaltenen zwei Betreibungen aus dem Jahre 2011 einer Fortsetzung des Einbürgerungsverfahrens im Wege stehen (= sinngemässer Standpunkt der Vorinstanz) oder nicht (= sinngemässer Standpunkt der Beschwerdeführerin). 3.2

Eine Auslegung von § 7 Abs. 1 lit. a kantBüV nach dem Wortlaut könnte an

sich zum Ergebnis führen, dass geordnete finanzielle Verhältnisse nur gegeben sind, wenn im Betreibungsregister für die letzten fünf Jahre keine Einträge von Verlustscheinen und Betreibungen enthalten sind. Allerdings geht auch die Vorinstanz mit überzeugender Argumentation davon aus, dass nicht jeder Betreibungsregistereintrag per se die Ablehnung eines Einbürgerungsgesuches zur Folge haben kann, "da man gegen jedermann ohne Angabe eines Grundes ein Betreibungsbegehren einleiten kann" (vgl. Vernehmlassung vom 4.4.2014, S.2). Demnach kommt es nicht in Frage, § 7 Abs. 1 lit. a kantBüV derart restriktiv auszulegen, dass beim Vorliegen eines einzelnen Eintrages im Betreibungsregister für die letzten fünf Jahre zwingend anzunehmen wäre, dass ein Bürgerrechtsbewerber keine geordneten persönlichen und finanziellen Verhältnisse im Sinne von § 4 Abs. 2 lit. f kantBüG aufwiese. 3.3

Für das dargelegte Zwischenergebnis spricht auch ein Blick in die Geset-

zesmaterialien. Im Erläuterungsbericht des Departements des Innern vom 16. Juni 2010 zur Totalrevision des Bürgerrechtsgesetzes wurde hinsichtlich der Eignungsvoraussetzungen u.a. was folgt ausgeführt (Fettdruck nicht im Original): Das Gesetz kann und soll nicht die einzelnen Einbürgerungsvoraussetzungen im Detail umschreiben. Dies ist einerseits nicht stufengerecht und anderseits nicht möglich, weil bei der Anwendung der einzelnen Kriterien den entscheidenden Behörden ein Ermessensspielraum eingeräumt werden muss. § 4 Abs. 3 sieht jedoch vor, dass der Regierungsrat im Rahmen seiner Vollzugskompetenz die Anforderungen hinsichtlich der einzelnen Kriterien festlegen kann (vgl. auch Bundesamt für Migration, Weisungen zum Beachten der schweizerischen Rechtsordnung: Vorstrafen, Bern 2007). So kann z.B. bezüglich des tadellosen Leumundes geregelt werden, dass im Strafregisterauszug innerhalb eines bestimmten zurückliegenden Zeitraumes keine Einträge aufgeführt sein dürfen und dass aktuell kein Strafverfahren im Gange sein darf. Im Zusammenhang mit den finanziellen Verhältnissen kann bestimmt werden, wie allfällige Steuerausstände oder -rückstände sowie Eintragungen im Betreibungsregister zu behandeln sind. (…) Um im Sinne der Motionen M 8/08 und M 8/10 möglichst einheitliche Prüfkriterien einführen zu können, muss das zuständige Departement ermächtigt sein, Weisungen an die Einbürgerungskommissionen (bzw. Behörden) der Gemeinden erlassen zu können. (…)

6

Analog führte der Regierungsrat im RRB Nr. 556/2012 vom 5. Juni 2012 zum Erlass der kantonalen Bürgerrechtsverordnung u.a. zu den finanziellen Verhältnissen gemäss § 7 kantBüV u.a. was folgt aus (Fettdruck nicht im Original): Gemäss Art. 4 Abs. 2 Bst. f kBüG müssen für eine Einbürgerung geordnete finanzielle Verhältnisse gegeben sein. Um eine einheitliche Praxis in den Gemeinden zu erreichen, legt die Verordnung die Anforderungen an die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit detailliert fest. Das Unterlassen der Bezahlung von öffentlich-rechtlichen Schulden, wie Steuern bzw. zivilrechtlichen Verpflichtungen (z.B. Unterhaltsbeiträge) sowie Betreibungen und Konkurse können als Negativindikatoren gelten und zur Verweigerung des Bürgerrechts führen. So darf der Bürgerrechtsbewerber u.a. in den letzten fünf Jahren vor Einreichung des Einbürgerungsgesuches auch keine Sozialhilfe bezogen haben. (…)

Im Lichte dieser aus den Gesetzesmaterialien entnommenen Ausführungen ergibt sich eindeutig, dass Betreibungen zu einer Verweigerung des Bürgerrechts führen können, aber nicht zwingend jede einzelne Betreibung zur Folge hat, dass ein Einbürgerungsgesuch scheitert. Vielmehr ist eine Gesamtwürdigung im Einzelfall vorzunehmen, wobei diesbezüglich der kommunalen Einbürgerungsbehörde grundsätzlich ein weiter Ermessensspielraum zukommt, allerdings bezogen auf die ratio legis der Bestimmung von § 4 Abs. 2 lit. f kantBüG. Im Kern geht es bei dieser Bestimmung grundsätzlich insbesondere darum, dass die gesuchstellende Person nicht nur in der Lage ist, die Steuern zu bezahlen sowie für sich und ihre Familie aufzukommen, sondern diese regelmässig anfallenden Aufwendungen auch effektiv über einen längeren Zeitraum bezahlt worden sind bzw. weiterhin beglichen werden, mit anderen Worten keine Anhaltspunkte ersichtlich sind, dass dem Gemeinwesen Steuerausfälle oder beispielsweise das Risiko von Sozialhilfeleistungen (oder Alimentenbevorschussungen etc.) drohen. Im Einklang mit den Ausführungen in der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 28. April 2014 Beschwerdeschrift (S. 3f.) ist festzuhalten, dass das Nichtbezahlen von (rechtskräftig) veranlagten Steuern als starker Indikator für ungeregelte finanzielle Verhältnisse gilt (zumal vor der rechtskräftigen Festsetzung der Steuern ein Verwaltungsverfahren vorausgegangen ist, in welchem allfällige Einwendungen gegen die Steuerveranlagung geprüft wurden). Analoges kann für das Nichtbezahlen von Alimenten gelten, da auch dort i.d.R. ein rechtskräftiges Urteil der Forderung zu Grunde liegt. Demgegenüber ist ein einzelner Betreibungsregistereintrag - für sich allein genommen - noch ein relativ schwaches Indiz für finanzielle Ungeordnetheit, denn die Tatsache, wonach eine Betreibung eingeleitet wurde, sagt grundsätzlich noch nichts über den Bestand oder Nichtbestand einer (allenfalls umstrittenen) Forderung aus und damit auch nichts Konkretes darüber, ob der Betreffende effektiv in finanziell geordneten Verhältnissen lebt oder nicht.

7

3.4

Beizupflichten ist sodann auch der Vorgehensweise der Vorinstanz, dass

bei allfälligen (einzelnen) Betreibungsregistereinträgen eine Anhörung vorzunehmen ist, bei welchen die Hintergründe dieser Betreibungen näher auszuloten sind. In diesem Zusammenhang hat die Vorinstanz zu Recht auch zusätzliche Unterlagen angefordert, um die Tragweite dieser Betreibungen besser einschätzen zu können. Anzufügen ist, dass die Beschwerdeführerin hinsichtlich dieser angeforderten Unterlagen ein wenig kooperatives Verhalten an den Tag gelegt hat, weil nebst den Aufforderungen vom 12. und 14. November 2013 noch zwei Mahnungen (!) nötig wurden. Ob in diesem Kontext von ungeordneten Verhältnissen im Sinne von § 4 Abs. 2 lit. f kantBüG (e contrario) auszugehen wäre, kann hier letztlich offen bleiben, weil die Beschwerdeführerin nach der zweiten, eingeschrieben versandten Mahnung doch noch reagiert und weitere Unterlagen nachgereicht hat. Soweit für dieses Verhalten der Beschwerdeführerin bei der Vorinstanz unnötiger Aufwand entstanden ist, hat es die Beschwerdeführerin selber zu verantworten, wenn dieser Zusatzaufwand von der Vorinstanz in Rechnung gestellt wird. 3.5

Aus den Vorbringen der Beschwerdeführerin in Verbindung mit den nach-

gereichten Unterlagen ergibt sich im Rahmen einer Gesamtwürdigung aller konkreten Umstände, dass die beiden Betreibungsregistereintragungen vom 4. April 2011 im Betrage von Fr. 855.90 und von Fr. 2'991.90, welche im Zusammenhang mit einer Zusatzforderung der Firma Orange Communications SA bei einer vorzeitigen Abonnementsauflösung sowie mit einer mangelhaften Kleiderlieferung … stehen, insgesamt - auch unter Beachtung des der Vorinstanz zustehenden grossen Ermessensspielraumes - nicht derart ins Gewicht fallen, dass das Kriterium von § 4 Abs. 2 lit. f kantBüG nicht mehr als erfüllt zu betrachten wäre. Dafür spricht letztlich auch, dass vom kommunalen Steueramt für die Beschwerdeführerin und ihren Ehemann ein überdurchschnittliches Einkommen (…) und ein beachtliches Vermögen von … Franken bescheinigt wurde (vgl. Vi-act. 4), weshalb in Anbetracht der betriebenen Forderungen von insgesamt rund Fr. 3'850.-- nicht von ungeordneten finanziellen Verhältnissen (im Sinne von § 4 Abs. 2 lit. f kantBüG e contrario) gesprochen werden kann. Wie zu entscheiden wäre, wenn die beiden Betreibungen im Gesamtbetrag von rund Fr. 3'850.-- Alimente oder Forderungen der öffentlichen Hand beträfen, kann hier offen bleiben. 4.

Zusammenfassend ist in Gutheissung der Beschwerde der angefochtene

Beschluss aufzuheben. Dies bedeutet, dass die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdeführerin um Einbürgerung weiter zu behandeln hat.

8

5.

Diesem Ergebnis entsprechend werden die Verfahrenskosten der Gemein-

de Freienbach auferlegt, welche zudem der beanwalteten Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung zu entrichten hat. (…) Demnach erkennt das Verwaltungsgericht: 1.

In Gutheissung der Beschwerde wird der angefochtene Beschluss vom 18. Februar 2014 aufgehoben und die Vorinstanz angewiesen, das Gesuch der Beschwerdeführerin um Einbürgerung weiter zu behandeln.

2.

(…)

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