Ustawa o pomocy spo∏ecznej Komentarz Wojciech Maciejko Pawe∏ Zaborniak

Wydanie 4 Stan prawny na 1 marca 2013 roku

Warszawa 2013

Komentarz do poszczególnych artykułów opracowali: Wojciech Maciejko: wstęp, art. 1–57 pkt 1–4, art. 58–66, 88–109, 116–123, 150, 150a Paweł Zaborniak: art. 2 pkt 2, art. 57 pkt 5–18, art. 57a, art. 59 pkt 9, art. 67–69, art. 91 pkt 1 i 4, art. 110–115, 124–134, 152–153

Redaktor prowadzący: Grażyna Polkowska-Nowak Opracowanie redakcyjne: Grażyna Polkowska-Nowak, Agnieszka Zagozda Redakcja techniczna: Agnieszka Dymkowska Projekt okładki i stron tytułowych: Michał Piotrowski

© Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2013

Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy.

ISBN 978-83-7806-999-7

LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: [email protected] Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl

Spis treści Spis treści

Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7

Przedmowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11

USTAWA z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

DZIAŁ I. Przepisy ogólne (art. 1–35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy (art. 1–14) . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 2. Zadania pomocy społecznej (art. 15–35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 13 121

DZIAŁ II. Świadczenia z pomocy społecznej (art. 36–109) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 1. Zasiłki i usługi (art. 36–53a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 2. Domy pomocy społecznej (art. 54–66) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 3. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku (art. 67–69) . . . . . Rozdział 4. Pomoc dla osób usamodzielnianych (art. 70–90a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 5. Integracja cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą (art. 91–95) . . . . . . . . . . . . . Rozdział 6. Zasady odpłatności za świadczenia (art. 96–99) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 7. Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej (art. 100–109) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

158 158 258

316 334

DZIAŁ III. Organizacja pomocy społecznej (art. 110–134) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 1. Struktura organizacyjna pomocy społecznej (art. 110–115) . . . . . . . . . . Rozdział 2. Pracownicy socjalni (art. 116–123a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 3. Rada Pomocy Społecznej (art. 124–125) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 4. Nadzór i kontrola (art. 126–134) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

378 378 405 421 426

DZIAŁ IV. Przepisy zmieniające, przejściowe i końcowe (art. 135–161) . . . . . . . . Rozdział 1. Przepisy zmieniające (art. 135–143) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 2. Przepisy przejściowe i końcowe (art. 144–161) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

471 471 471

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

483

341 353 358

5

Spis treści

Aneks Wzór nr 1. Kontrakt socjalny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wzór nr 2. Wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wzór nr 3. Wniosek o zezwolenie na prowadzenie w ramach działalności statutowej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wzór nr 4. Wniosek o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wzór nr 5. Kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego . . . . . . . . . . . . . . . Wzór nr 6. Oświadczenie o stanie majątkowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6

487 497

498

499 500 539

Wykaz skrótów Wykaz skrótów

Źródła prawa k.c. k.k. Konstytucja RP k.p. k.p.a. k.p.c. k.p.k. k.r.o. k.w. o.p. p.p.s.a. pr.bud. rozporządzenie z 28 kwietnia 2005 r.

u.d.l. u.e.r.

u.f.p. u.o.z.p.

– ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) – ustawa z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.) – ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) – ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) – ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) – ustawa z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) – ustawa z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) – ustawa z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.) – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) – ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz.U. Nr 86, poz. 739) – ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112 poz. 654 ze zm.) – ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) – ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – ustawa z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 ze zm.)

7

Wykaz skrótów u.p.d.f.

– ustawa z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.) u.p.e.a. – ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) u.p.o.u.a. – ustawa z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) u.p.s. – ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182) u.p.s.(n.) – ustawa z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm. – nieobowiązująca) u.p.z. – ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) u.s.d.g. – ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) u.s.g. – ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) u.s.p. – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) ustawa z 9 czerwca 2011 r. – ustawa z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) u.s.u.s. – ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) u.s.w. – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) u.ś.r. – ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) u.w.a.r. – ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) u.z.o.z. – ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) (uchylona) Publikatory i czasopisma Dz.U. Dz.Urz. UE MP ONSA ONSAiWSA

– – – – –

OSAiSN OSNP

– –

OSP OSS OSSPS ST

– – – –

Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Monitor Polski Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych i Sądu Najwyższego Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Orzecznictwo Sądowe w Sprawach Pomocy Społecznej „Samorząd Terytorialny”

Inne skróty FUS GUS KRK KRS LexPolonica NSA RPD

– – – – – – –

Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Główny Urząd Statystyczny Krajowy Rejestr Karny Krajowy Rejestr Sądowy Serwis Prawniczy LexisNexis Polska Sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny Rzecznik Praw Dziecka

8

Wykaz skrótów RPO SN TK WSA ZUS

– – – – –

Rzecznik Praw Obywatelskich Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny wojewódzki sąd administracyjny Zakład Ubezpieczeń Społecznych

Uwaga: artykuły powołane bez oznaczenia są artykułami ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

9

Przedmowa Przedmowa

Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182) normuje zagadnienia pomocy państwa adresowanej do najuboższej i najbardziej pokrzywdzonej życiowo warstwy społeczeństwa. Metoda regulacji oraz powierzenie spraw jurysdykcji i organizacji sfery świadczeń pomocy społecznej organom administracji publicznej pozwala zakwalifikować ten akt do materialnego prawa administracyjnego. W czwartym wydaniu uwzględniono m.in. zmiany systemowe wprowadzone ustawą z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 81, poz. 440), a w szczególności ustawą z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887 ze zm.). Wydanie uwzględnia stan prawny na 1 marca 2013 r. Obejmuje też wszystkie zaktualizowane wysokości świadczeń i kryteria dochodowe oraz wskaźniki zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823). Nie pominięto też regulacji, które już zostały opublikowane, ale ich wejście w życie ustalono na 31 grudnia 2013 r. i 1 stycznia 2015 r. Dotyczą one instytucji superwizji w pomocy społecznej, uprawnień zawodowych i kompetencji superwizorów, a także limitów zatrudnienia pracowników socjalnych. Unormowania te wprowadza wymieniona nowelizacja z 18 marca 2011 r. Celem opracowania jest zilustrowanie podstawowych instytucji materialnoprawnych oraz procesowych z zakresu pomocy społecznej. Ramy opracowania nie pozwoliły jednak na drobiazgowe omówienie wszystkich zagadnień objętych komentowaną regulacją. Komentarz jest adresowany do pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, w tym zwłaszcza do osób zatrudnionych w urzę11

Przedmowa

dach organów pomocy społecznej, prowadzących orzecznictwo w indywidualnych sprawach administracyjnych objętych problematyką ustawy. Może także służyć pomocą osobom uprawnionym do świadczeń z pomocy społecznej w skutecznym egzekwowaniu swoich praw. Wojciech Maciejko Paweł Zaborniak

12

Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy

Art. 1

USTAWA z dnia 12 marca 2004 r.

o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182)

DZIAŁ I

Przepisy ogólne Rozdział 1 Dział I. Przepisy ogólne Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy

Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy

Wojciech Maciejko

Art. 1. Ustawa określa: 1) zadania w zakresie pomocy społecznej; 2) rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania; 3) organizację pomocy społecznej; 4) zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej. ZAKRES PRZEDMIOTOWY REGULACJI 1. Artykuł 1 formułuje zakres przedmiotowy ustawy. Dokonuje równocześnie kategoryzacji sfery stosunków społecznych regulowanej jej przepisami; klasyfikuje zakres przedmiotowy, dzieląc go na cztery obszary normatywne: zadania, świadczenia pomocy społecznej, jej organizację oraz kontrolę realizowaną nad jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Jak łatwo dostrzec, zakres przedmiotowy nie wyczerpuje regulacji, nie odpowiada wiernie rzeczywistemu obrazowi i rzeczywistemu zasięgowi normowania. Nie takie jednak są jego cele normatywne. Funkcją przepisów o zakresie przedmiotowym aktu jest przede wszystkim funkcja informacyjna, pozwalająca jego adresatom ocenić, czy i jakiej sfery stosunków Wojciech Maciejko

13

Art. 1

Dział I. Przepisy ogólne

społecznych one dotyczą. Przepisy o zakresie przedmiotowym dostarczają wiedzy o rozległości problematyki objętej aktem oraz pozwalają wnioskować o stopniu skodyfikowania tej problematyki. W szczególności mają za zadanie umożliwienie ustalenia, czy istnieją inne, konkurencyjne albo alternatywne, akty prawne regulujące tę samą problematykę. 2. Tym wszystkim wymaganiom czyni zadość art. 1 pkt 1–4. Pozwala on w ogólny sposób nakreślić sferę ingerencji prawodawczej, a ponadto umożliwia adresatom aktu wyciągnąć wnioski co do stopnia kompleksowości regulacji. Struktura art. 1 pozwala na wyodrębnienie zakresów normowania tego aktu za pomocą kryterium zakresu prawa administracyjnego. Ustawa ta ma charakter regulacji systemowej; w sposób kompleksowy reguluje zadania organów władzy publicznej w sferze pomocy społecznej. Pozwala zdefiniować pomoc społeczną jako instytucję prawną oraz wskazać, jakie organy państwa i innych związków publicznoprawnych zajmują się pomocą społeczną oraz na czym ona polega. Przepisy ustawy niewątpliwie należą do dziedziny prawa administracyjnego materialnego. Podobnie jednak, jak ma to miejsce w innych aktach prawnych o tym charakterze, z racji kompleksowości jej unormowań zawiera ona także regulacje typowo ustrojowe oraz procesowe. Zadania pomocy społecznej oraz instytucjonalne podstawy działania pomocy społecznej (art. 1 pkt 1 i 3) są dziedzinami regulowanymi przez przepisy prawa ustrojowego. Prawodawcze założenia, organizacyjne instrumentarium służące ich realizacji oraz zakres działania organów administracji publicznej narzucony przez te założenia, wszystko to są zagadnienia ze sfery ustroju administracji. Rodzaje świadczeń i zasady ich udzielania (art. 1 pkt 2 ab initio) stanowią rdzeń całej regulacji. Typ interwencji władzy publicznej w sferze pomocy społecznej oraz warunki podejmowania tej interwencji lub powstrzymywania się od niej należą w całości do prawa administracyjnego materialnego. Instrumentarium procesowe służące procesowemu i technicznemu wykonywaniu zadań pomocy społecznej (art. 1 pkt 2 in fine oraz pkt 3) jest dopełnieniem unormowań tej ustawy. Celem tych regulacji jest zapewnienie praworządności formalnej w wykonywaniu zadań pomocy społecznej oraz określenie mechanizmów autokontroli wewnątrz aparatu organizacyjnego realizującego zadania państwa w tym obszarze stosunków społecznych (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz). 3. Zadania pomocy społecznej określone w art. 1 pkt 1 stanowią logiczną konsekwencję celów normatywnych, które przyświecały ustawodawcy tworzącemu ten akt. Zadanie bowiem – ze swej natury – jest działaniem ze sfery teleologii; nie może mieć charakteru rytualnego, pozbawionego jakichkolwiek zamierzeń. Nie taka zresztą jest rola organów władzy publicznej. Każdorazowo ich akty i działania muszą być uzasadnione zamiarem dokonania zmian w rzeczywistości otaczającej adresata aktu normatywnego. Przytoczony przepis utwierdza w tym przekonaniu. 14

Wojciech Maciejko

Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy

Art. 1

Zbyt duża skala ubóstwa wśród obywateli i zbyt duża skala niezawinionej ludzkiej niezaradności życiowej – tak można zdefiniować cel normatywny dający podstawę do ustalenia zadań służących jego realizacji, w tym w szczególności zadań odzwierciedlonych w art. 1 pkt 1 (por. K.W. Kumaniecki, B. Wasiutyński, J. Panejko, Opieka społeczna, w: Polskie prawo administracyjne w zarysie, s. 474). Rodzaje świadczeń określone w art. 1 pkt 2 stanowią podstawę do stwierdzenia, że ustawodawca różnicuje i wartościuje niedobór w środkach utrzymania lub przyczyny powstania ułomności skutkujących sytuacją życiową wymagającą interwencji władzy publicznej. Gdyby takiego różnicowania nie wprowadził, nie można byłoby mówić o jakichkolwiek „rodzajach” świadczeń z pomocy społecznej i odpowiednich zasad ich udzielania. Artykuł 1 pkt 2 zawiera też inną istotną wskazówkę interpretacyjną, a mianowicie nazwę działań podejmowanych przez organy właściwe w sprawach pomocy społecznej. Semantyka zwrotu językowego „udzielanie świadczeń” nie jest ograniczona wyłącznie do oddźwięku technicznego. Nie można zwrotu tego utożsamiać z metodą przekazywania przedmiotu świadczenia z pomocy społecznej ze sposobem porozumiewania się organu-świadczeniodawcy z uprawnionym-świadczeniobiorcą. „Udzielić świadczenia” znaczy tyle, co przyznać je, nie będąc do tego bezwzględnie zobowiązanym, przyznać mimo oddziaływania zasady, że ze świadczeń takich, w prawidłowo ułożonych relacjach społecznych, nie powinno się korzystać. Udzielenie świadczenia polega na uwzględnieniu prośby. Immanentnym składnikiem tej prośby ma być przekonanie udzielającego, że obalono domniemanie, iż bez świadczenia z pomocy społecznej osoba lub rodzina może się, w konkretnych realiach, obejść. Udzielenie świadczenia z pomocy społecznej przybiera rozmaite szczególne postacie. Wskazać tu można na przyznanie prawa z pomocy społecznej albo na ustalenie takiego prawa. W każdym jednak z przypadków uzyskania świadczenia dochodzi do jego udzielenia. Udzielenie świadczenia – przez konkretyzację adekwatnego publicznego prawa podmiotowego – jest odstępstwem od zasady, że każdy czyni wszystko, by zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą, z wykorzystaniem wszelkich swoich umiejętności, uprawnień i środków zapewnić optymalny poziom warunków bytowych sobie i swoim najbliższym. Udzielenie świadczenia z pomocy społecznej nie oznacza usprawiedliwienia bierności obywatela w tych poczynaniach ani niedbałego wykonywania przez niego obowiązków. Oznacza wyłącznie, że zbieg niepomyślnych zdarzeń życiowych, zrządzeń losu spowodował, że – mimo wymaganego stopnia zapobiegliwości – osoba lub rodzina nie była w stanie samodzielnie podołać podstawowym zadaniom związanych z utrzymaniem siebie i swoich najbliższych (por. C. Martysz, S. Nitecki, G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, s. 10). 4. Zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń i warunki ich udzielania stanowią centralną część regulacji komentowanej ustawy (por. M. Górski, MateWojciech Maciejko

15

Art. 1

Dział I. Przepisy ogólne

rialne prawo administracyjne. Pojęcie, instytucje, zasady, red. M. Stahl, s. 233). Z materialnoprawnego punktu widzenia przepisy zakwalifikowane do tej grupy należą do regulacji z zakresu zabezpieczenia społecznego. O takim ich zakwalifikowaniu przesądza metoda, jaką ustawodawca posłużył się, konstruując poszczególne świadczenia. Zasady udzielania świadczeń każdorazowo zawierają odesłania do różnego rodzaju ryzyk, a więc zdarzeń (faktów oraz działań w sensie prawnym) charakteryzujących się kumulatywnie takimi cechami, jak: 1) nieuchronność, 2) nieprzewidywalność, 3) czynienie zabiegów w celu minimalizacji szans na ich zajście, 4) niezależność od bezpośredniej woli człowieka. Przepisy z zakresu pomocy społecznej są częścią państwowego systemu zabezpieczenia społecznego, złożonego ponadto z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o świadczeniach rodzinnych, o publicznych świadczeniach alimentacyjnych, o świadczeniach pomocy dla uczniów, o przeciwdziałaniu bezrobociu i przepisów o świadczeniach uzasadnionych chorobą i macierzyństwem (por. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej, s. 7). 5. Przepisami postępowania administracyjnego jest art. 1 pkt 2 i 3 w częściach, w jakich unormowania te odsyłają do trybu udzielania świadczeń pomocy społecznej oraz postępowania kontrolnego w sprawach pomocy społecznej. Obydwa rodzaje postępowań w sprawach z zakresu pomocy społecznej należą do szczególnych postępowań administracyjnych. Przepisy odzwierciedlające tę część zakresu przedmiotowego ustawy przewidują specjalne, pozakodeksowe instytucje postępowania administracyjnego, których swoistość jest podyktowana naturą praw ustalanych przez organy i nakładanych przez nie obowiązków. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają do postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej zastosowanie w drugiej kolejności; w takim zakresie, w jakim odrębnych regulacji nie zawiera ustawa o pomocy społecznej. Oprócz regulacji dotyczących postępowania (trybu) w sprawach udzielania świadczeń oraz w sprawach kontroli wykonywania zadań przez organy pomocy społecznej ustawodawca wyodrębnił też zasady postępowania kontrolnego (art. 1 pkt 4 ab initio). Tę kategorię normatywną należy utożsamiać zarówno z elementami ustroju organów pomocy społecznej, jak i z unormowaniami o charakterze procesowym. W sensie ustrojowym wynikające z art. 1 pkt 4 zasady kontroli oznaczają reguły odpowiedzialności organizacyjnej, służbowej i dyscyplinarnej urzędów organizujących pomoc społeczną. Natomiast w sensie procesowym zasady postępowania kontrolnego oznaczają przepisy dające podstawy do sformułowania pewnych zasadniczych założeń kierujących postępowaniem w trakcie kontroli rozliczającej organ pomocy społecznej z legalności wykonywania zadań (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 21). 6. Jak zasadnie podkreśla się w doktrynie, art. 1 nie wyczerpuje całego zakresu przedmiotowego tej ustawy, pomijając m.in. zasady ogólne pomocy społecznej, niedające się zaliczyć do żadnego z cząstkowych zakresów przedmiotowych 16

Wojciech Maciejko

Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy

Art. 2

wyrażonych w przytoczonym przepisie. Ustawodawca wymienił tylko typowe, najbardziej charakterystyczne dla ustawy zagadnienia. Jego celem było bardziej zakomunikowanie zasadniczych sfer prawodawczej ingerencji, aniżeli wyczerpujące zobrazowanie zawartości stanowionych przepisów (A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, s. 7). Zgodnie z innymi prezentowanymi stanowiskami do zakresu przedmiotowego wyrażonego expressis verbis w art. 1 należy zaliczyć problematykę: domów pomocy społecznej, opieki nad rodziną i dzieckiem oraz integracji uchodźców (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy pomocy społecznej, s. 7). Poprzednio obowiązująca ustawa nie zawierała przepisów o zakresie przedmiotowym. Regulacji tej dotyczył przepis defi niujący pomoc społeczną (por. A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, s. 7). Art. 2. 1. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. 2. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi. ZASADA SUBSYDIARNOŚCI 1. Artykuł 2 ust. 1 definiuje pomoc społeczną, przypisując jej cechy instytucji polityki społecznej państwa. Polityka państwa jest konglomeratem pojęciowym, zawierającym w sobie wszystko to, co pragnie uzyskać państwo w podejmowanych przez siebie działaniach. Polityka państwa jest albo zbiorem normatywnych postulatów w zakresie pożądanych zmian społecznych, albo też zinstytucjonalizowanym stanowiskiem utrzymania i utrwalenia zastanego stanu stosunków społecznych, ocenionego jako optymalny w danych realiach. Polityka społeczna jest jedną ze składowych polityki państwa. Jej istotą jest deklaracja organów władzy państwowej podejmowania działań zmierzających do możliwie najlepszego ukształtowania sfery bytowej obywatela. Sfera bytowa obejmuje gwarancje: 1) pomocy w czerpaniu środków utrzymania dzięki własnej pracy; 2) utrzymania na wypadek utraty zdolności do pracy w związku z chorobą, inwalidztwem lub osiągnięciem wieku emerytalnego; 3) pomocy w czerpaniu środków utrzymania na wypadek braku zatrudnienia; 4) pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej; 5) pomocy matkom przed urodzeniem dziecka i po nim, 6) pomocy dziecku. Pomoc społeczną ujmuje się jako metodę osiągania celów polityki społecznej państwa, jako działalność, technikę, system służący rozwiązywaniu problemów społecznych (por. I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, s. 46). Wojciech Maciejko

17

Art. 2

Dział I. Przepisy ogólne

2. Pomoc społeczna wraz z pozostałymi usługami społecznymi oraz technicznymi prowadzonymi przez podmioty administracji publicznej współtworzy system administracji świadczącej. Celem administracji świadczącej jest zapewnienie odpowiednich warunków bytowych członkom publicznej wspólnoty, przede wszystkim w drodze świadczenia usług w zakresie potrzeb niematerialnych jednostki. Najogólniej rzecz biorąc, administracja świadcząca obejmuje działania oraz struktury publiczne odpowiedzialne za realizowanie praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych obywateli. Podstawy teoretyczne tej instytucji zrodziła francuska szkoła naukowa służby publicznej (service public) oraz niemiecka teoria troski o byt (Daseinsversorge) (bliżej na temat cech administracji świadczącej zob. J. Posłuszny, Ewolucja administracji świadczącej, Rzeszów–Przemyśl 2004, s. 74 i n.). Paweł Zaborniak, Wojciech Maciejko

3. Jako jeden z elementów polityki społecznej państwa należy wskazać – określoną w art. 65 ust. 5 Konstytucji RP – politykę władz publicznych zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia przez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych. Innym refleksem polityki społecznej państwa jest wynikające z art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek choroby, inwalidztwa lub wieku (ust. 1 zd. pierwsze) oraz na wypadek bezrobocia (ust. 2). Zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej uwzględnia dobro rodziny przez zapewnienie jej szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, w szczególności na wypadek wielodzietności oraz niepełności rodziny. Pewną odmianą pomocy rodzinie jest pomoc skierowana do matki przed urodzeniem dziecka i po nim (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP). Ochrona roztaczana przez państwo nad samym dzieckiem również należy do składowych polityki społecznej państwa. Instrumentami jej realizacji – zgodnie z art. 72 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP – jest ochrona dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem oraz demoralizacją (por. C. Martysz, S. Nitecki, G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, s. 21). 4. Stosownie do art. 2 ust. 1, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wyrażona w tym przepisie zasada subsydiarności (pomocniczości) opiera się na dwóch podstawowych założeniach. Po pierwsze, właściwe organy władzy publicznej są obowiązane do umożliwienia przezwyciężenia nadzwyczajnych trudności życiowych, jakie stanęły na drodze obywatelowi i jego rodzinie. Po drugie, zasada ta będzie realizowana tylko wówczas, gdy obywatel dotknięty nieszczęśliwym zrządzeniem losu lub niepomyślnym biegiem wydarzeń życiowych czynił odpowiednie zabiegi, aby podołać trudnościom własnymi siłami, ale siły te – wbrew jego i powszechnym oczekiwaniom – okazują się nie dość wystarczające. Warto dostrzec, że ustawodawca nie stawia warunku 18

Paweł Zaborniak, Wojciech Maciejko

Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy

Art. 3

podjęcia próby podołania trudnościom życiowym z wykorzystaniem własnych, zbyt małych możliwości osoby wymagającej pomocy społecznej. Wystarczające jest, że okaże się, iż możliwości te są zbyt skąpe, aby zaradzić problemom życiowym, obecnym i przyszłym, choć były podejmowane próby w tym kierunku. Zasada pomocniczości nie wymaga wyzbywania się rozsądku i doświadczalnego sprawdzenia, czy zgromadzone środki własne będą niewystarczające w stosunku do podstawowych wyzwań, jakie przed człowiekiem stawia życie. Instytucja pomocy społecznej ma zastosowanie już wówczas, gdy ludzka przewidywalność pozwala stwierdzić, iż przy aktualnym i przewidywanym stanie możliwości oraz środków podstawowe sprawy bytowe osoby przedstawiają się beznadziejnie. Zasada subsydiarności wynika z założenia o samodzielności (domniemania samodzielności) osoby i rodziny, państwo zaś udziela pomocy tylko w ostateczności, po wyczerpaniu przez osobę zainteresowaną jej własnych środków zaradczych. Obie przesłanki (wystąpienie trudnej do przezwyciężenia sytuacji życiowej i niemożliwość jej samodzielnego pokonania) powinny wystąpić kumulatywnie (por. I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, s. 46), aby mogło dojść do udzielenia świadczenia z pomocy społecznej. Wojciech Maciejko

Art. 3. 1. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. 2. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. 3. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. 4. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. NIEZBĘDNOŚĆ POTRZEB, GODNOŚĆ CZŁOWIEKA I MOŻLIWOŚCI ORGANÓW POMOCY SPOŁECZNEJ 1. Artykuł 3 ust. 1 wzbudza uzasadnione zainteresowanie ze względu na formę osobową, jaką posłużono się w jego treści. Stosownie do tego unormowania pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z art. 2 ust. 1, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa. Podstawowe pytanie zatem dotyczy zagadnienia, jak polityka społeczna państwa może kogokolwiek wspierać lub też cokolwiek umożliwiać. Polityka państwa to pewna sfera dążeń, postulatów i zaWojciech Maciejko

19

Art. 3

Dział I. Przepisy ogólne

miarów prawodawczych. Instytucja tej polityki to prawne, rzeczowe, techniczne i intelektualne „oprzyrządowanie”, za pomocą którego państwo realizuje lub ma zamiar realizować wspomniane dążenia. „Oprzyrządowanie” to ze swej natury nie jest bytem prawnym; nie może realizować zadania polegającego na wspieraniu potrzebujących osób i rodzin. Ten swoisty skrót normatywny miał zapewne służyć ustawodawcy utożsamieniu pomocy społecznej z podmiotami prawa publicznego obowiązanymi do realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej. W dość niefortunny sposób powstał więc quasi-podmiot w postaci pomocy społecznej. Pomoc społeczna w sensie podmiotowym, w jakim pojęciem tym posługuje się art. 3 ust. 1, jest jedną z postaci służby. Organy pomocy społecznej, pracownicy socjalni, członkowie korpusu służby cywilnej i pracownicy samorządowi wykonują swoje zadania w imieniu tej służby – w imieniu pomocy społecznej. Upodmiotowienie pomocy społecznej w sposób typowy dla służby państwowej, opartej na władczych stosunkach administracyjnych, jest zabiegiem, którego cel sprowadza się do podkreślenia rangi i roli organów pomocy społecznej oraz ich urzędów w realizacji podstawowych zadań państwa (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 32). 2. Zakres, w jakim art. 3 ust. 1 nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek wspierania osób i rodzin w wysiłkach podejmowanych w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb tych osób i rodzin, jest logicznym następstwem art. 2 ust. 1. Artykuł 3 ust. 1 jeszcze wydatniej podkreśla, że rolą organów administracji publicznej jest wyłącznie ograniczenie się do wspierania cudzych – uzasadnionych potrzebami – wysiłków. To same osoby oraz same rodziny powinny czynić wszystko, co mieści się w ich możliwościach, aby podołać życiowym zadaniom. Wysiłek, o którym mowa w przytoczonym przepisie, nie jest wysiłkiem organów pomocy społecznej, ale wysiłkiem osób potencjalnie zainteresowanych uzyskaniem takiej pomocy. Brak własnego wkładu i wykazania się zapobiegliwością uzasadnia twierdzenie, że o wysiłku nie może być mowy, a zatem nie jest prawnie dopuszczalne udzielenie świadczenia z pomocy społecznej, gdyż udzielenie go nie będzie polegało na wspieraniu, lecz na zastępowaniu w wysiłkach. Jak można zauważyć, podejmowanie wysiłków przez osoby i rodziny zainteresowane uzyskaniem świadczeń z pomocy społecznej (art. 3 ust. 1) jest następstwem nakazu wykorzystywania przez te podmioty w pierwszej kolejności, przed wystąpieniem o pomoc publiczną, własnych uprawnień, zasobów i możliwości (art. 2 ust. 1). Istotą wspierania realizowanego przez organy pomocy społecznej jest podejmowanie interwencji, jeżeli własne predyspozycje i sposoby zaradności osoby bądź rodziny nie odnoszą obiektywnie oczekiwanych rezultatów; są zbyt słabe, aby przeciwstawić się niekorzystnym okolicznościom życiowym (por. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej, s. 12). 3. Zamierzenia i odpowiadające im wysiłki, podejmowane przez osoby i rodziny, którym ustawodawca ma zamiar udzielać pomocy, nie mogą być dowolnie zorien20

Wojciech Maciejko

Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy

Art. 4

towane. System wartościowania dóbr i potrzeb, o które należy zabiegać w pierwszej kolejności, został wyraźnie zakreślony w art. 3 ust. 1. Jeżeli osoba zwracająca się o pomoc okaże się osobą, która prezentowała odmienny system wartościowania, i to właśnie spowodowało trudną do samodzielnego pokonania sytuację życiową, na pomoc państwa nie będzie mogła liczyć. Jak postanowiono w art. 3 ust. 1, wysiłek podejmowany przez osoby i rodziny występujące o pomoc tylko wówczas, jako nieskuteczny, może spowodować uwzględnienie żądania, jeżeli był ukierunkowany na zaspokojenie niezbędnych potrzeb osoby (rodziny). Sformułowanie „niezbędne potrzeby” należy do zwrotów szacunkowych, stanowiących składnik szerszej kategorii – zwrotów niedookreślonych. Zwrot szacunkowy „niezbędne potrzeby” został wyposażony w jednoznaczny sens normatywny. Niezbędnymi potrzebami osoby lub rodziny są potrzeby związane z pożywieniem, zaopatrzeniem w odzież i mieszkaniem (schronieniem). Niezbędna potrzeba to taka, bez której nie mogłoby być zachowane minimum standardów bytowania człowieka. Jeżeli tego rodzaju niezbędne potrzeby doznają uszczerbku na skutek nie dość wystarczająco skutecznych bądź nie dość zapobiegliwych wysiłków osoby lub rodziny, pomoc społeczna może zostać udzielona przez właściwe organy. Tam jednak, gdzie niezbędne potrzeby nie doznają uszczerbku i ich minimum zostaje osiągnięte, żądanie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej zaś zaczyna być uzasadniane tylko wizją lepszego niż dotychczas poziomu (standardu) tych samych, zaspokajanych na minimalnym poziomie, potrzeb – zachodzi wynikająca z art. 3 ust. 1 a contrario przeszkoda w udzieleniu świadczenia (por. A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, s. 11). Celom pomocy społecznej nie czyni zadość potrzeba polegająca na konieczności uregulowania zadłużenia prywatnoprawnego, np. z tytułu opłat mieszkaniowych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 marca 2008 r., IV SA/Wr 638/07, OSSPS 2008, nr 1, poz. 20). Art. 4. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. WSPÓŁDZIAŁANIE UPRAWNIONYCH Z ORGANAMI POMOCY SPOŁECZNEJ 1. Artykuł 4 jest naturalną konsekwencją obowiązków organów pomocy społecznej określonych w art. 3 ust. 1. Skoro do zadań organów pomocy społecznej należy wspieranie zainteresowanych osób i rodzin w ich własnych wysiłkach, to wyłączna aktywność zmierzająca do zażegnania trudnej sytuacji życiowej nie może leżeć po stronie organu pomocy społecznej (zob. A. Miruć, Zasada pomocniczości w prawie pomocy społecznej, s. 27). Aktywność pochodzącą od osoby uprawnionej art. 4 nazywa współdziałaniem osoby oraz współdziałaniem rodziny korzystającej z pomocy społecznej. Przepis ten kontynuuje wcześniejsze założenie, że udzielenie pomocy społecznej powinno być uzasadnione zaktualizowaną, a nie hipotetyczną potrzebą. Świadczy o tym sformułowanie „osoby i rodziny korzystające z pomocy”. Osobą i roWojciech Maciejko

21

Art. 4

Dział I. Przepisy ogólne

dziną korzystającymi z pomocy są dopiero podmioty, którym tę pomoc przyznano wykonalnym aktem administracyjnym lub inną czynnością. Nie jest nim ani osoba ubiegająca się o pomoc (strona postępowania), ani też osoba, która przyznaną jej pomoc już skonsumowała w sposób odpowiadający wymaganiom prawa. Współdziałanie osoby korzystającej z pomocy społecznej z organem administracji udzielającym świadczenia może przybierać rozmaitą postać. W szczególności zainteresowany jest obowiązany podejmować wszelkie dostępne mu indywidualne środki zaradcze, aby: 1) udzielone już mu świadczenie z pomocy społecznej było jak najlepiej wspomagane dodatkowymi środkami i przez to okazało się jak najbardziej skuteczne; 2) nie nastąpił powrót do korzystania z pomocy społecznej z powodu ponowienia się zdarzeń, które już raz zostały objęte świadczeniem z pomocy społecznej. Szczegółowymi postaciami współdziałania osoby uprawnionej z organem pomocy społecznej są: umożliwianie prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wywiad rodzinny, wywiad środowiskowy, wywiad alimentacyjny), realizacja obowiązku informacyjnego, wykonywanie zobowiązań wynikających ze stosunków rodzinnych (świadczenia alimentacyjne) i z zakresu zatrudnienia (praca, działalność zarobkowa; por. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej, s. 13). 2. Zasadnie zwraca się uwagę, że obowiązek współdziałania osoby korzystającej z pomocy społecznej z właściwym organem ma charakter bezwzględny. Instrumentami, za pomocą których organy pomocy społecznej egzekwują ciążący na uprawnionych nakaz współdziałania, są: kontrakt socjalny, odmowa udzielenia pomocy oraz wstrzymanie pomocy (por. A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, s. 13). 3. Ustawodawca przewidział sformalizowane warunki rozliczania osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, wywiązywania się z jej obowiązków ogólnie zarysowanych w art. 4. Jak postanowiono w tym przepisie, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zwroty szacunkowe „trudna sytuacja życiowa” oraz „współdziałanie” nie pozwalają na dokładne sformułowanie wymagań dotyczących zachowywania się osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Dają one wyłącznie podstawy do formułowania ogólnych twierdzeń, że osoby pragnące korzystać ze świadczeń udzielanych przez organy pomocy społecznej powinny w sposób rozsądny, celowy, zgodny ze stanem ich najlepszej wiedzy i przy zaangażowaniu wszystkich możliwości współprzyczyniać się do osiągnięcia celu, jakiemu służy udzielona pomoc, tj. zażegnania ich trudnej sytuacji życiowej. Pytania o należyty sposób postępowania osoby pobierającej świadczenie w niesłychanie różnych stanach faktycznych, na podstawie art. 4, pozostają pyta22

Wojciech Maciejko

Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy

Art. 5

niami otwartymi. Sprecyzowanie należytego sposobu współdziałania osoby uprawnionej do świadczenia z pomocy społecznej powinno być tymczasem przez właściwy organ dokonywane z najdalej idącą ostrożnością, gdyż sankcje administracyjne związane z niewłaściwym, nie dość dostatecznym wysiłkiem uprawnionego w pokonywaniu trudnej sytuacji życiowej, są niezmiernie dla niego dotkliwe. Określa je bowiem art. 11 ust. 2, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych, robót publicznych lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Art. 5. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje: 1) osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) cudzoziemcom mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: a) na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 oraz z 2012 r. poz. 589 i 769), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, b) na podstawie zgody na pobyt tolerowany – w formie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego; 3) mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz członkom ich rodzin w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz.U. Wojciech Maciejko

23

Art. 5a

Dział I. Przepisy ogólne

Nr 144, poz. 1043, z późn. zm.), posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. ZAKRES PODMIOTOWY REGULACJI 1. Zakres podmiotowy ustawy to enumeratywny katalog kategorii podmiotów, które potencjalnie spełniają warunki stawiane osobom ubiegającym się o świadczenia z pomocy społecznej. Katalog ten został sformułowany na podstawie kryterium: 1) obywatelstwa, 2) miejsca zamieszkania i 3) przebywania. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom wymienionym w art. 5, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. 2. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 5 pkt 1, podstawową kategorię osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej, po spełnieniu pozostałych warunków określonych w przepisach szczególnych, stanowią osoby mające obywatelstwo polskie w rozumieniu art. 34 ust. 1 Konstytucji RP, a więc te, które nabyły je przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi lub nabyły obywatelstwo w jednym z trybów i na warunkach określonych ustawą z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r., poz. 161). Może więc korzystać z praw do świadczeń z pomocy społecznej osoba, która nabyła obywatelstwo, jeżeli jest dzieckiem, którego jedno z rodziców jest obywatelem polskim, a drugie jest nieznane bądź jego obywatelstwo jest nieokreślone albo też nie ma go wcale. Dotyczy to również dziecka urodzonego lub znalezionego w Polsce, gdy jego rodzice są nieznani, ich obywatelstwo jest nieokreślone lub nie mają żadnego obywatelstwa. Świadczenia z pomocy społecznej będą przysługiwać też osobie będącej dzieckiem, którego jedno z rodziców jest obywatelem polskim, a drugie – obywatelem innego państwa, przed właściwym organem zaś w oznaczonym terminie nie zostało złożone oświadczenie o wyborze dla dziecka obywatelstwa obcego państwa albo też – przy braku porozumienia między rodzicami – sąd nie orzekł inaczej. Art. 5a. Prawo do świadczeń w formie interwencji kryzysowej, schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego przysługuje cudzoziemcom, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 15 oraz art. 53a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. ROZSZERZENIE POMOCY NA NIEKTÓRYCH CUDZOZIEMCÓW Podstawową kategorią uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej są obywatele polscy. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 5a uprawniający do tych świadczeń niektórych cudzoziemców, znajdujących się w wyjątkowo niekorzystnej sytuacji życiowej (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 46). 24

Wojciech Maciejko

Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy

Art. 6

Art. 6. Użyte w ustawie określenia oznaczają: 1) całkowita niezdolność do pracy – całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; 2) dochód dziecka – dochód, do którego zalicza się kwotę otrzymywanej renty wraz z dodatkiem dla sierot zupełnych, zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny, otrzymywane alimenty oraz kwotę odpowiadającą dochodom uzyskiwanym z majątku dziecka; 3) dochód na osobę w rodzinie – dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie; 4) dochód rodziny – sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie; 5) jednostka organizacyjna pomocy społecznej – regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej; 6) kontrakt socjalny – pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny; 7) niezdolność do pracy z tytułu wieku – ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę; 8) osoba bezdomna – osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania; 8)1) osoba bezdomna – osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

9) osoba samotna – osobę samotnie gospodarującą, niepozostającą w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych; 10) osoba samotnie gospodarująca – osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe; 1)

W brzmieniu ustalonym przez ustawę z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. Nr 217, poz. 1427) – przepis wejdze w życie z dniem 1 stycznia 2015 r.

Wojciech Maciejko

25

Art. 6

Dział I. Przepisy ogólne

11) osoba zatrudniona – osobę pozostającą w zatrudnieniu w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu lub prowadzącą działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów dotyczących działalności gospodarczej; 11a) (uchylony); 12) praca socjalna – działalność zawodową mającą na celu pomoc osobom i rodzinom we wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie poprzez pełnienie odpowiednich ról społecznych oraz tworzenie warunków sprzyjających temu celowi; 13) renta – rentę z polskiego lub zagranicznego systemu ubezpieczeń społecznych, rentę strukturalną lub rentę socjalną; 14) rodzina – osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące; 15) średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej – kwotę rocznych kosztów działalności domu wynikającą z utrzymania mieszkańców, z roku poprzedniego, bez kosztów inwestycyjnych, wydatków bieżących na remonty i zakupy związane z realizacją programu naprawczego, powiększoną o prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy, podzieloną przez liczbę miejsc, ustaloną jako sumę rzeczywistej liczby mieszkańców w poszczególnych miesiącach roku poprzedniego, w domu; 16) świadczenie nienależnie pobrane – świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej; 17) bar mleczny – przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w postaci samoobsługowych, bezalkoholowych, ogólnodostępnych zakładów masowego żywienia, sprzedających całodziennie posiłki mleczno-nabiałowo-jarskie. DEFINICJE LEGALNE 1. Artykuł 6 zawiera katalog definicji legalnych. Definicje te w wiążący sposób nadają znaczenie pojęciom oraz sformułowaniom używanym przez ustawodawcę w całej regulacji. Definicje te mają zróżnicowany charakter. Jedne ograniczają się do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych, jakie mogłyby – na etapie stosowania prawa – pojawić się podczas nadawania znaczenia określonym zjawiskom oraz instytucjom i przez to są przepisami precyzującymi znaczenie normy prawnej, inne z kolei zawierają samoistne materialnoprawne warunki korzystania z niektórych świadczeń z pomocy społecznej, a także dotyczą nakładania obowiązków publicznoprawnych na osoby uprawnione przez organy pomocy społecznej. Charakter przepisu interpretacyjnego, który w techniczny sposób porządkuje materię nor26

Wojciech Maciejko

Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy

Art. 6

matywną, ma art. 6 pkt 5 definiujący jednostkę organizacyjną pomocy społecznej. Charakterystycznym elementem tego typu definicji jest to, że i bez niej stosowanie prawa odbywałoby się w zasadzie bez poważniejszych przeszkód, łatwo bowiem byłoby ocenić na podstawie lektury omawianej ustawy, który twór organizacyjny ukonstytuowany przepisami tej regulacji jest, a który nie jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej. Pojawienie się jednak tego rodzaju unormowań udaremnia jakąkolwiek możliwość sporu znaczeniowego. Przykładem definicji legalnej tworzącej materialnoprawne przesłanki korzystania ze świadczenia z pomocy społecznej jest art. 6 pkt 4, określający pojęcie „dochód rodziny”. W tych wszystkich przypadkach, w których przepis prawa uzależnia przyznanie świadczenia z pomocy społecznej od wymagania zachowania kryterium dochodowego rodziny, przez dochód rodziny należy rozumieć tylko sumę miesięczną dochodu, ale za to dochodu uzyskanego przez wszystkie osoby wchodzące w skład rodziny. Jak łatwo dostrzec, bez tej definicji podstawowej dla całej regulacji ustalenie znaczenia zwrotu „dochód rodziny” prowadziłoby zapewne do odmiennego traktowania osób o podobnym statusie majątkowym, ze względu na różne znaczenie tego pojęcia. Przykładem definicji legalnej, która samodzielnie tworzy warunki ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej, jest art. 6 pkt 16 definiujący „świadczenie nienależnie pobrane”. Przepis właściwy prawa materialnego, dotyczący obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, jest niezwykle ubogi w treść normatywną. Zgodnie z art. 98 świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny (zd. pierwsze). Artykuł 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio (zd. drugie). Jak wynika z łącznej lektury art. 6 pkt 16 i art. 98, zasadnicza część regulacji dotyczącej zasad nakładania obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego została zawarta w przepisie stanowiącym definicję legalną, właściwą regulację (art. 98) zaś okrojono z przesłanek materialnoprawnych, przydając jej w zasadzie znaczenie przepisu odsyłającego, po pierwsze – do definicji legalnej zawartej w art. 6 pkt 16, a po drugie – do zasad zwalniania z innych obowiązków publicznoprawnych (art. 104 ust. 4; por. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej, s. 16). 2. Definicja legalna dochodu dziecka zawarta w art. 6 pkt 2 ma charakter instrumentu wpływu prawodawcy na dostęp do świadczeń z pomocy społecznej. Wskazuje na katalog świadczeń, które podlegają uwzględnieniu w dochodzie dziecka, jeżeli dziecko korzysta z tego rodzaju dochodów. Zgodnie z przytoczonym przepisem dochodem dziecka jest dochód, do którego zalicza się kwotę otrzymywanej renty wraz z dodatkiem dla sierot zupełnych, zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny, otrzymywane alimenty oraz kwotę odpowiadającą dochodom uzyskiwanym z majątku dziecka. Zbiór świadczeń wliczanych do ogólnej kwoty dochodu dziecka uwzględnia zarówno świadczenia publicznoprawne (renta, dodatek dla sierot zupełnych, zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny), jak i świadczenia Wojciech Maciejko

27

Art. 6

Dział I. Przepisy ogólne

o charakterze prywatnym (alimenty świadczone przez osobę zobowiązaną do alimentacji oraz dochody czerpane z własnego majątku przez dziecko). W ramach uwag do art. 6 pkt 2 nie można pominąć znaczenia słów „otrzymywanej…” oraz „otrzymywane…”, którymi posłużono się w tym przepisie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zasięgu tych sformułowań. Gramatyczna postać obydwu wyrażeń wskazuje wprawdzie, że świadczeniami „otrzymywanymi” przez dziecko – i przez to podlegającymi włączeniu do jego dochodu – są wyłącznie renty i alimenty. Jednak konstrukcja, która w taki wybiórczy sposób traktowałaby tylko dwa spośród sześciu wymienionych w art. 6 pkt 2 świadczeń, nie znajdywałaby żadnego logicznego uzasadnienia. Warunek otrzymywania świadczenia dotyczy więc wszystkich form uzyskiwania dochodu wymienionych w tym przepisie. Otrzymywanie świadczenia zastrzeżonego w art. 6 pkt 2 ma dwa doniosłe skutki dla uwzględnienia dochodu w ogólnej kwocie ustalanej podczas badania warunków przysługiwania świadczeń z pomocy społecznej. Po pierwsze, nakazuje organom pomocy społecznej sumować w ramach dochodu dziecka tylko taką wysokość świadczeń, która rzeczywiście, faktycznie zasila majątek dziecka. Kwota otrzymywana nie musi być kwotą przysługującego świadczenia, jeżeli do istoty tego świadczenia należy, że obejmuje ono swoim wymiarem koszty związane z działaniem uprawnionego. Świadczenie otrzymywane to kwota realnie docierająca do uprawnionego, po wszelkiego rodzaju odliczeniach o charakterze ubocznym, pomocniczym i instrumentalnym, a więc po odliczeniach kwot przeznaczonych na sfinalizowanie procesu przekazania świadczenia uprawnionemu w celu realnego skorzystania ze środków pieniężnych. Dochód dziecka w znaczeniu art. 6 pkt 2, skoro jest każdorazowo sumą otrzymywanych realnie świadczeń, jest kwotą netto, a więc nieuwzględniającą – w szczególności potrącanych z sumy dłużnej – należności ubocznych nieotrzymywanych przez uprawnionego, takich jak: 1) składki na ubezpieczenie emerytalne; 2) składki na ubezpieczenie rentowe; 3) składki na ubezpieczenie zdrowotne; 4) składki na Fundusz Pracy; 5) zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych; 6) koszty sądowe poniesione na dochodzenie otrzymywanej należności; 7) opłaty o charakterze administracyjnym ponoszone w celu uzyskania lub wyegzekwowania świadczenia; 8) potrącenia z wzajemnej wierzytelności publicznoprawnej (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 51). 3. Wymaganie uwzględniania w dochodzie dziecka tylko świadczenia otrzymywanego, w odróżnieniu od regulacji nakazujących uwzględnianie świadczeń przysługujących, uchyla domniemanie pobierania świadczenia, do którego zostało ustalone prawo podmiotowe. Istota tego rozwiązania opiera się na założeniu, że ustawodawca nakazuje organom pomocy społecznej każdorazowo ustalać, czy świadczenie jest realizowane. Okoliczność stanowiąca przeszkodę w realizacji świadczenia, mimo tytułu prawnego do niego, może mieć podłoże wielorakiego 28

Wojciech Maciejko

Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy

Art. 6

rodzaju. Może wynikać z zastosowanej wobec uprawnionego instytucji: wstrzymania wypłaty, zawieszenia prawa do pobierania świadczenia albo aktualizacji kwoty świadczenia prowadzącej do jej czasowej redukcji do kwoty zerowej. Jeżeli organ wypłacający świadczenie (rentę, dodatek dla sierot zupełnych, zasiłek pielęgnacyjny lub dodatek pielęgnacyjny) wyda akt lub dokona czynności skutkujących faktycznym powstrzymaniem się od przekazywania świadczeń uprawnionemu, osoba ta nie będzie należała – w okresie działania tej instytucji – do katalogu osób otrzymujących świadczenie. Mimo statusu osoby uprawnionej, korzystającej z decyzji (aktu) ustalającej prawo do świadczenia, organ pomocy społecznej będzie obowiązany zatwierdzić, że osoba faktycznie nie korzysta z przysługującego jej prawa (por. C. Martysz, S. Nitecki, G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, s. 30). 4. W art. 6 pkt 2 posłużono się niezwykle szerokim znaczeniowo pojęciem „kwota [...] renty”. Należy więc ustalić, o jakiego rodzaju rentę chodzi. W szczególności należałoby ustalić, czy znaczenie dla semantyki tego przepisu ma sformułowanie wskazujące, że razem z samą rentą do dochodu wlicza się dodatek dla sierot zupełnych. Wątpliwość zatem tkwi w tym, czy dochodem dziecka jest tylko taka renta, wraz z którą przysługuje dodatek dla sierot zupełnych, czy taka renta, z którą może przysługiwać taki właśnie dodatek, czy też każda renta bez względu na przysługiwanie lub możliwość przysługiwania z nią dodatku dla sierot zupełnych. Dodatek dla sieroty zupełnej jest świadczeniem z ubezpieczenia rentowego uregulowanym w art. 3 pkt 5 u.e.r. Już z tego przepisu wynika, że dodatek tego rodzaju przysługuje wyłącznie jako świadczenie ubezpieczeniowe związane z prawem do renty rodzinnej. Regulację materialnoprawną w zakresie przysługiwania dodatku do renty rodzinnej dla sieroty zupełnej zawiera art. 76 u.e.r. Jak postanowiono w tych przepisach, jeżeli do renty rodzinnej uprawniona jest sierota zupełna, przysługuje jej dodatek dla sierot zupełnych (ust. 1). Kwotę dodatku dla sierot zupełnych podwyższa się za pomocą wskaźnika waloryzacji emerytur i rent od miesiąca, w którym przeprowadzana jest waloryzacja (ust. 3). Pewne dyrektywy interpretacyjne pozwalające na ustalenie znaczenia art. 6 pkt 2 u.p.s. w części dotyczącej otrzymywanej renty dają się także zauważyć w art. 131 ust. 5 i 6 u.e.r., w którym postanowiono, że w przypadku pobytu sieroty zupełnej w zakładzie specjalnym, w domu dziecka lub w placówce opiekuńczo-wychowawczej rentę rodzinną wraz z dodatkiem dla sieroty zupełnej wpłaca się na rachunek oszczędnościowy w banku wskazanym przez kierownika placówki lub opiekuna ustanowionego przez sąd (ust. 5). Ponadto w przypadku pobytu w zakładzie specjalnym, w domu dziecka lub w placówce opiekuńczo-wychowawczej więcej niż jednej sieroty zupełnej uprawnionej do jednej renty rodzinnej, każdej z nich wypłaca się przysługującą jej część renty oraz dodatek dla sieroty zupełnej; art. 131 ust. 5 u.e.r. stosuje się odpowiednio (art. 131 ust. 6 u.e.r.). Wojciech Maciejko

29