Una alternativa a las listas cerradas: MMP y la labor en el distrito de los diputados

Una alternativa a las listas cerradas: MMP y la labor en el distrito de los diputados Dr. Thomas Carl Lundberg

Una alternativa a las listas cerradas: MMP y la labor en el distrito de los diputados Dr. Thomas Carl Lundberg Profesor de Ciencia Política School of Social and Political Sciences University of Glasgow Adam Smith Building, 40 Bute Gardens Glasgow G12 8RT +44 (0)141 330-5144 [email protected]

Artículo presentado en el ciclo sobre la reforma del sistema electoral organizado por Acció per la Democràcia y el Círculo Ecuestre. Traducido por el equipo de traductores del IESE y revisado por Acció per la Democràcia (www.accioperlademocracia.org).

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Adenda Conclusiones del seminario sobre el sistema electoral Mixto Barcelona, 15 de Octubre de 2012

1. La actual situación española de distanciamiento entre la política y los ciudadanos requiere sistemas politicos que faciliten una relación más cercana. 2. Los sistemas electorales conforman la realidad de las instituciones políticas. La actual ley electoral, útil durante la transición democrática, con sus listas cerradas y bloqueadas ha dado excesivo protagonismo a los aparatos de los partidos. Los ciudadanos no conectan con sus representantes, que se deben más a los comités electorales que los ponen en las listas que a sus votantes. 3. No obstante, tampoco es conveniente la desaparición de los partidos, instrumentos democráticos de participación necesarios. Por ello en el seminario se estudió el sistema electoral mixto, llamado MMP, que se ha aplicado en varios países. En particular el Prof Tomas Lumberdg explicó las características del sistema de elección del Parlamento escocés. 4. En él se combinan la elección de diputados por las circunscripciones, de manera uninominal (57% de la cámara) con los electos por listas de partido (47%). Los asistentes al seminario consideraron oportuno ofertar a las fuerzas políticas, en este caso de Cataluña, el modelo electoral MMP como válido para la realización de próximos comicios. 5. No obstante, según alguno de los asistentes, la elección de un sistema electoral debe responder a una pregunta previa: ¿Cual debe ser la función de los diputados? ¿Para que se quiere el parlamento? ¿Representar los intereses generales del territorio en conjunto o de cada una de las circunscripciones? ¿Representar a las distintas alternativas programáticas o ideológicas o al conjunto de los ciudadanos? El sistema MMP puede dar respuestas a todas esas funciones. Combina la representación territorial directa, a través de las circunscripciones uninominales, con la de los distintos partidos mediante las listas de ello. Por eso se propone su filosofía para la nueva ley electoral catalana. 6. Sin embargo, esta filosofía tiene que concretarse en decisiones puntuales que definan puntos importantes. Entre ellos. 6.1. Que porcentaje de diputados debe responder a la elección directa en la circunscripción o a las listas de partido. 6.2. Cual debe ser el tamaño de las circunscripciones uninominales ¿Sólo en función de la población o debe influir también la extensión del territorio de cada una de ellas? En este caso, las circunscripciones rurales deben tener una prima de territorio sobre las urbanas o no. 6.3. Como asegurar la proporcionalidad de los votos con la representación en el parlamento ¿Debe haber un número de diputados adicionales para completar esa proporcionalidad si los electos uninominales la desequilibran?

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6.4. ¿Se permite o no doblar candidaturas? Es decir, un candidato puede ir, a la vez, por una circunscripción y por la lista de partido. En caso de que salga por la circunscripción la lista correría y cedería su puesto a otro candidato de la lista de partido. En este caso hay diferentes modelos incluso dentro del Reino Unido entre escocia y Gales. 6.5. ¿Las listas de partido deben ser cerradas o abiertas? 6.6. ¿Se incorporaría en la ley electoral el proceso de primarias para todos los partidos o se dejaría a cada uno de ellos decidirlo? ¿En los diputados electos por circunscripción y en los de las listas o en unos si y otros no? ¿Las primarias serían de sólo los afiliados al partido, al corriente de los pagos de cuota, o de los simpatizantes que se inscribieran en un registro público? En este último caso: ¿Cuál es el sistema de inscripción y las limitaciones para ello? 7. El sistema electoral MMP requiere de una comunicación y formación del votante para evitar la anulación de papeletas por dificultad de entenderlo. El diseño de las papeletas y el proceso de información sobre su contenido exigirán un gran esfuerzo, al menos en las primeras elecciones. 8. Por último los asistentes expresaron su opinión de que el diseño de las circunscripciones y el resto del sistema pueda ser contaminado por los intereses electorales de cada partido. El seminario concluyó que esos criterios no deberían primar sobre los de representación genuina y equilibrio entre las diversas partes que componen Cataluña.

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INTRODUCCIÓN Los sistemas electorales de representación proporcional (PR) basados en listas cerradas están muy extendidos en todo el mundo. No obstante, en muchos países los votantes tienen la posibilidad de introducir sus preferencias acerca de los candidatos a elegir, con niveles variables de eficacia. Una de las modalidades más efectivas de voto preferencial proporcional es el voto único transferible (STV), utilizado en los sistemas electorales de Irlanda y Malta. Si bien este sistema es aparentemente más democrático que sus equivalentes de lista cerrada, debido a la posibilidad que tienen los electores de manifestar sus preferencias sobre los candidatos, también puede mermar la cohesión de los partidos y dañar su identidad política. Este sistema puede fomentar que algunos políticos, movidos por la necesidad de buscar respaldo a su candidatura personal, presten demasiada atención a su labor en el distrito y descuiden los asuntos nacionales. Pese a que muchos países dificultan que los votantes logren cambiar el orden original de los candidatos en las listas de los partidos (Katz, 1986, p. 91), existe un sistema alternativo para «personalizar los sistemas de representación proporcional». Esta modalidad, conocida en ciencia política como «sistema de representación proporcional personalizada», ofrece ventajas relevantes y debería tomarse en consideración. El sistema MMP conservaría los incentivos para la labor en el distrito, pero también ofrece más margen para que los diputados desarrollen las funciones legislativa, de control y de iniciativa política propias de su cargo. Precisamente, quienes se oponen a los sistemas de listas verdaderamente abiertas y al STV critican el desincentivo que estos sistemas ofrecen a tales tareas parlamentarias. El sistema MMP puede fomentar la competencia entre partidos en el ámbito de la labor en el distrito, en sustitución de la competencia dentro de los partidos, reduciendo probablemente la conflictividad interna y el exceso de labor en el distrito asociada a los sistemas electorales de perfil personalista. Paralelamente, se fomenta que los partidos incrementen su nivel de esfuerzo en las políticas de ámbito nacional. El sistema MMP parece funcionar bien en Alemania y Nueva Zelanda, pero su implantación en las elecciones al Parlamento de Escocia y la Asamblea Nacional de Gales ha ido acompañada de importantes tensiones, concretamente las escenificadas por diputados elegidos en circunscripciones uninominales frente a otros elegidos en las listas regionales de los partidos, aunque este problema está relacionado con las tensiones existentes entre el Labour Party y sus rivales nacionalistas y podría resultar irrelevante en otros países.

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Las claves del sistema mixto proporcional (MMP) El MMP es mixto porque los representantes pueden resultar elegidos por dos vías. Lo habitual es que los electores tengan derecho a emitir dos votos: uno para elegir a un candidato de su distrito electoral unipersonal (circunscripción uninominal) y el otro para la lista de un partido. Algunas versiones de este sistema permiten también la presencia de independientes en las listas de los partidos. Mediante este sistema electoral, la cámara se nutre de representantes que han sido elegidos en circunscripciones uninominales por mayoría simple y por otros que proceden de las listas regionales o nacionales de los partidos. Los diputados procedentes de las listas de los partidos son elegidos de forma compensatoria, de modo que la proporción de escaños de cada partido sobre el total de la cámara (sumando los escaños procedentes de las circunscripciones y de las listas) es equivalente a la proporción de votos obtenida por sus listas. En las elecciones al Parlamento de Escocia, el sistema de distribución de votos (compensación a nivel regional y no nacional) ofrece un resultado menos proporcional desde el punto de vista de los partidos que otros sistemas MMP, como el neozelandés, pero no es correcto etiquetar este sistema de semiproporcional, puesto que el mecanismo de compensación proporcional existe. También existen sistemas semiproporcionales no compensados o sistemas mixtos paralelos (MMM), denominados «sistemas mixtos mayoritarios», que en realidad son más utilizados que el sistema MMP (Shugart y Wattenberg, 2001). El sistema MMP fue introducido en Nueva Zelanda en 1996 tras su aprobación por referéndum tres años antes. Este sistema se basa en el implantado en Alemania a finales de los años cuarenta, pero fue Nueva Zelanda el país que acuñó el término «representación proporcional personalizada», que se ha convertido en la nomenclatura de referencia en el ámbito de la ciencia política a nivel mundial (Shugart y Wattenberg, 2001; Lijphart, 1999; y Reynolds et al., 2005). Más de veinte países utilizan sistemas electorales mixtos, pero solo cinco aplican la variante proporcional que compensa la relación entre los representantes elegidos según las dos vías: Bolivia, Alemania, Lesoto, Nueva Zelanda y Venezuela. Este sistema también se aplica en el Reino Unido en los órganos descentralizados del Gobierno para elegir a los representantes de Escocia, Gales y el Gran Londres (Lundberg, 2009a, p. 17). Pese a ser un sistema relativamente poco utilizado en el mundo, el sistema MMP ha sido reconocido recientemente como el más valorado por los expertos en la materia, relegando al segundo puesto al STV (Bowler et al., 2005). Algunos expertos consideran que la representación mixta combina lo mejor de cada sistema, es decir, «partidos nacionales disciplinados a cuyos diputados se les puede exigir la responsabilidad individual de articular la política nacional con los intereses locales» (Shugart y Wattenberg, 2001, p. 582). En su contra, los detractores de este sistema electoral podrían argumentar que el votante está forzado antidemocráticamente a elegir al único candidato seleccionado en su circunscripción por parte del partido al que va a votar (además de los candidatos de la lista cerrada del partido). En cambio, los sistemas que permiten al elector posicionarse entre los candidatos de un mismo partido pueden socavar la unidad de estos (Katz, 1986, p. 101), fomentar la corrupción o, en palabras de Barry Ames, incitar a la «autorepresentación; esto es, la posibilidad de que algunos diputados defiendan sus intereses económicos personales o los de sectores muy reducidos». Ames sostiene que Brasil debería sustituir su sistema proporcional de listas abiertas por el modelo electoral alemán (Ames, 2001, p. 269). En Irlanda, el exministro Noel Dempsey criticó el sistema STV, utilizado para configurar la Cámara baja del

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Parlamento (la Dáil), por incentivar la labor en el distrito de los diputados en detrimento de otras obligaciones, y potenciando, paralelamente, el riesgo de dañar la cohesión interna de los partidos (All-Party Oireachtas Committee on the Constitution, 2002, p. 20). El STV permite a los electores clasificar a los candidatos según el orden de preferencia dentro de cada circunscripción de la Dáil, con tres, cuatro o cinco diputados. Y, puesto que los partidos mayoritarios tienen expectativas de obtener varios diputados en estas circunscripciones, normalmente presentarán a más de un candidato. Esto significa que los políticos de un mismo partido compiten entre ellos en las campañas electorales, enfatizando sus características personales en lugar del programa político del partido, lo que deriva en los problemas mencionados anteriormente. Los partidarios del STV argumentan que las reivindicaciones localistas, vinculadas a la labor en el distrito, son fuertes en todo el mundo, independientemente del sistema electoral (Gallagher y Komito, 2005, pp. 258-9), y que «sería poco honesto suponer que un cambio de sistema electoral reduciría la presión de los intereses de carácter local» (Farrell, 2001, p. 146). Los expertos discrepan acerca del efecto que el sistema de voto preferencial dentro de la lista del partido tiene en la política nacional y, ciertamente, sería imprudente ponderar excesivamente los efectos de un sistema electoral o de cualquier otro condicionante particular. Sin embargo, si se opta por renunciar a las listas abiertas, el sistema MMP es una opción que deberían considerar seriamente los creadores del nuevo sistema electoral si tienen interés en personalizar un sistema de representación proporcional. Un sistema MMP normalmente combina, por un lado, listas cerradas con miembros de los diferentes partidos en liza y, por otro, circunscripciones en las que se elige a un único representante entre los candidatos que pugnan individualmente por el puesto. Resulta evidente que existe una lucha interna en el seno de los partidos a la hora de determinar el orden de los candidatos en las listas cerradas, tal como ha ocurrido en el Reino Unido con el sistema MMP en tales procesos, y en ocasiones alcanza hasta las propias bases (Mitchell y Bradbury, 2004, pp. 290 3). No obstante, estas luchas intestinas no implican al gran electorado, de modo que los candidatos elegidos no tienen deudas pendientes con agentes externos al partido, lo que podría ser perjudicial para su cohesión interna (Katz, 1986, p. 101).

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Conflictos entre cargos electos en un sistema MMP Los diputados elegidos bajo un sistema de este tipo están sometidos a presión, ya que dicho sistema fomenta la competencia entre los partidos, y no solamente durante la campaña electoral, sino también durante toda la legislatura, dado que se incentiva la labor del diputado en su distrito electoral mucho más que bajo el sistema de mayoría relativa de un solo representante (conocido en Gran Bretaña como «first-past-the-post»), cuyos resultados electorales son más previsibles. Este sistema de elección por mayoría relativa en distritos uninominales se utiliza para las elecciones al Parlamento de Westminster. En Escocia y en Gales los diputados de lista realizan una labor en su distrito electoral, más amplio que una circunscripción uninominal, habitualmente “ensombreciendo” a uno o dos diputados elegidos en circunscripciones uninominales contra los que se podrían enfrentar en las próximas elecciones. Como consecuencias, existe competencia en la labor en el distrito y tanto los diputados de lista como los elegidos en circunscripciones uninominales necesitan elevar su perfil. (Lundberg, 2007). En Gran Bretaña, esa competencia es percibida como una injerencia indebida por parte de algunos miembros elegidos en circunscripciones uninominales (en general, diputados laboristas) del Parlamento de Escocia (MSPs) o de la Asamblea Nacional de Gales (AMs), quienes habitualmente promueven restricciones a la labor en el distrito de sus rivales votados en las listas regionales. El mayor factor de hostilidad entre los diputados de los distritos y sus homólogos de las listas regionales deriva de la intención de estos de hacer sombra a los primeros, con quienes podrían rivalizar en futuras elecciones. Pese a que la pugna electoral podría etiquetarse como esencialmente partidista, también se manifiesta lo que los politólogos denominan «expectativas de elección racional»: los diputados elegidos en circunscripciones uninominales se esforzarán por ofrecer servicios a su distrito, no solo porque así lo dicta la tradición política británica, sino también porque pueden rendir cuentas a sus votantes con más facilidad que los diputados procedentes de listas cerradas. Es decir, los representantes elegidos estarán sometidos a incentivos electorales (Lundberg 2007: 11-2). En palabras de Shaun Bowler y David Farrel, «es relativamente más fácil en unos sistemas electorales que en otros eludir las demandas de los votantes», en referencia a los sistemas de circunscripciones de más de un miembro y las listas cerradas que se usan habitualmente en los sistemas electorales proporcionales, incluyendo el MMP (Bowler y Farrell, 1993, p. 53). Este principio de responsabilidad frente a los electores del distrito o frente a los líderes de los partidos que configuran las listas electorales en los sistemas MMP está en el centro de la teoría, sostenida por un sector de los políticos y los periodistas, de que los diputados procedentes de listas cerradas son representantes de segunda categoría (Lundberg, 2007, pp. 3-4). Las tensiones vividas en Gran Bretaña entre las dos modalidades de representantes electos son mucho menos visibles en Alemania, la «patria» del sistema MMP. La mayoría de los ciudadanos alemanes no parecen distinguir entre los diputados procedentes de distritos y los elegidos en las listas (Burkett, 1985, p. 130). Ello se debe, en parte, a que está permitida la doble candidatura, que es, además, una práctica común, consistente en la posibilidad por parte de los candidatos de presentarse simultáneamente en las circunscripciones uninominales y en las listas presentadas por los partidos (Jesse, 1988, p. 120 y Massicotte, 2004, p. 73). Esto significa que los candidatos que no han sido elegidos en la elección vía circunscripción uninominal pueden serlo a través de las listas de los partidos, siempre y cuando estén situados en una de las posiciones altas de las mismas. Por lo general, establecen su oficina en la circunscripción uninominal donde han sido derrotados, de modo que se ve con normalidad que pretendan «hacer sombra» a los candidatos elegidos en esa circunscripción (Burkett, 1985, pp. 129-30).

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Mientras que en Alemania está aceptada la doble candidatura, el Labour Party del Reino Unido es contrario a ella, y desde 2007 está prohibida su práctica en las elecciones a la Asamblea Nacional de Gales, aunque no en los comicios al Parlamento de Escocia o en la Asamblea de Londres. No obstante, en estos dos últimos casos la mayoría de sus miembros no están autorizados a presentarse en doble candidatura. A pesar de que algunos diputados laboristas del Parlamento de Escocia no tienen problema alguno con sus colegas de otros partidos de esta misma cámara o de la Asamblea de Gales, otros califican de «rechazados por los votantes» a los diputados que perdieron la elección en su circunscripción uninominal (a menudo frente a un candidato laborista) y que obtuvieron después su escaño mediante las listas del partido (Lundberg, 2007, p. 164). Por el contrario, los expertos sostienen que la doble candidatura incrementa la competencia sobre la labor en el distrito y refuerza el vínculo entre los diputados y sus votantes (Lancaster y Patterson, 1990; Klingemann y Wessels, 2001; y Massicotte, 2004). Esta competición sobre la labor en el distrito podría ser beneficiosa para los votantes británicos por el hecho de reducir la certidumbre de reelección en las circunscripciones uninominales y mejorar el sentido de responsabilidad de la democracia representativa (Lundberg, 2006). La Comisión Electoral del Reino Unido, respondiendo a la intención del Gobierno laborista británico de prohibir la doble candidatura en Gales, argumentó que no existía ninguna evidencia que sostuviera la tesis del Gobierno acerca de una desaprobación popular de este sistema. Y añadió que los más probables beneficiarios de esta medida serían los titulares de los escaños de las circunscripciones uninominales (la mayoría laboristas), porque los partidos rivales probablemente situarían a sus mejores candidatos en las listas, dando por perdidas sus candidaturas en las circunscripciones uninominales (Electoral Commission, 2005, p. 5). Los reparos del Labour Party hacia la doble candidatura parecen ser resultado de su propio interés partidista. Sin embargo, resulta también coherente con su ideología, que defiende una política de representación de suma cero y tiene una perspectiva de la democracia más generalista, que no casa bien con el pluralismo político y que es incompatible con la lógica de la representación proporcional (Lundberg, 2007, pp. 164-5). El conflicto entre los diputados escoceses procedentes de las circunscripciones uninominales y los elegidos en las listas regionales no parece haber remitido tras diez años de autonomía. Teniendo en cuenta los recursos de algunos diputados escoceses, que en 2008 reaccionaron ante la propuesta de afianzar y ahondar la diferencia negativa en la «asignación por cargo»1 de muchos diputados regionales, y para revisar el código de conducta hacia parámetros más neutrales, considero que los miembros laboristas de la Cámara (y algunos liberaldemócratas) tienden a manifestar hostilidad contra los representantes regionales (Lundberg, 2009b). Esta actitud refleja, en cierto modo, el hecho de que la mayoría de diputados laboristas y liberaldemócratas del Parlamento de Escocia son elegidos en circunscripciones uninominales, mientras que los parlamentarios del Scottish National Party (SNP) y del Conservative Party provienen de las listas regionales (Tabla 1).

N. del T.: en inglés, office allowance. Se trata de una asignación que se paga a un empleado elegible como compensación por los gastos incurridos, o que puedan incurrir, en relación con la oficina o cargo desempeñado. A diferencia de los gastos reembolsados a los diputados españoles en el ejercicio de su actividad, un diputado británico recibe cierto dinero para mantener abierta una oficina, etc.

1

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Hay algo de interés personal en cómo muchos diputados escoceses procedentes de circunscripciones uninominales persiguen aparentemente entorpecer la labor en su distrito de los diputados de origen regional. Desde una perspectiva racional, resulta beneficioso (al menos a corto plazo) para un competidor defender aquellas normas que perjudican la capacidad de sus rivales para competir en el ámbito electoral. Existe también un componente de partido fuerte en el conflicto acerca de la «asignación por cargo» y la revisión del código de conducta: es obvia la animadversión entre el Labour Party y el Scottish National Party, casi tribal, habiendo mantenido disputas especialmente duras en el Central Belt (región de Escocia en la que se agrupa la mayor

Tabla 1. Elecciones al Parlamento de Escocia, 1999 y 2007 1999 Partido Partido Partido

Porcentaje de voto regional de voto regional

Escaños regionales to re

% voto en las circunscripciones uninominales*

Escaños en las circunscripciones uninominales

Total escaños to re

Porcentaje de escaños to re

Labour

33,6

3

38,8

53

56

43,4

Scottish National

27,3

28

28,7

7

35

27,1

Conservative

15,4

18

15,6

0

18

14

Liberal Democrat

12,4

5

14,2

12

17

13,2

Greens

3,6

1

0

1

0,8

Socialist Labour

2,4

0

0

0

0

Scottish Socialist

2

1

0

1

0,8

3,3

0

1

1

0,8

56

73

129

Other and independent Total

* El resto de candidatos recibieron, en conjunto, el 2,7% del total del voto de las circunscripciones uninominales en 1999.

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densidad de población del territorio) durante años. El conflicto parece agravarse por la concepción mayoritaria de la democracia compartida por la mayoría de laboristas (Lijphart, 1999). El trato que dispensan los diputados laboristas escoceses a sus colegas nacionalistas sería susceptible de cambiar a la vista de los resultados, pues han pasado de obtener 53 diputados de las circunscripciones y solo 3 escaños regionales tras las elecciones de 1999 a 37 escaños provenientes de los distritos y 9 regionales tras las elecciones de 2007. Sin embargo, por el momento parece que sigue reinando la hostilidad.

2007 Partido Partido Partido

Porcentaje de voto regional de voto regional

Escaños regionales to re

% voto en las circunscripciones uninominales*

Escaños en las circunscripciones uninominales

Total escaños to re

Porcentaje de escaños to re

31

26

32,9

21

47

36,4

Labour

29,2

9

32,2

37

46

35,7

Conservative

13,9

13

16,6

4

17

13,2

Liberal Democrat

11,3

5

16,2

11

16

12,4

4

2

0,2

0

2

1,6

Senior Citizens’ Unity

1,9

0

0,1

0

0

0

Solidarity

1,5

0

0

0

0

0

Scottish Christian

1,3

0

0,2

0

0

0

British National

1,2

0

0

0

0

0

1

0

1

0,8

56

73

129

Scottish National

Greens

Other and independent Total

* El resto de candidatos recibieron, en conjunto, el 1,6% del total del voto de las circunscripciones uninominales en 2007. Fuente: página web del Parlamento Escocés.

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MMP y la labor en el distrito Varios proyectos de investigación realizados durante la primera década de descentralización analizaron cómo se ha desarrollado la labor en el distrito por parte de los diputados escoceses y galeses procedentes de los distritos y de las listas regionales (Cowley y Lochore, 2000; McCabe y McCormick, 2000; Bradbury y Russell, 2005; Bradbury y Mitchell, 2007; Carman y Shephard, 2007; y Lundberg, 2007). Los datos sugieren que los diputados escoceses y galeses perciben como un incentivo electoral la labor en el distrito, pese a la influencia de prejuicios culturales y partidistas que también parecen condicionar la conflictividad entre diputados de circunscripciones uninominales y regionales, según los citados investigadores. Si bien es difícil, cuando no imposible, evaluar de forma independiente cuánto tiempo dedican a la labor en el distrito los diputados escoceses y galeses elegidos en las elecciones de distrito o en las regionales (¡seguramente no trabajen cronómetro en mano!), el único estudio extenso existente concluyó que los representantes provenientes de elecciones de distrito dedican más tiempo al servicio de los electores de su circunscripción que los elegidos mediante listas regionales. No obstante, debe tenerse en cuenta que este estudio se fundamenta en encuestas remitidas por correo en las que los propios diputados hacían una estimación acerca de su distribución del tiempo de la labor en el distrito (Lundberg, 2007, pp. 178 9). Aparentemente, el mayor tiempo empleado en actividades tradicionales de labor en el distrito podría ser la respuesta racional a un incentivo electoral; o bien podría ser consecuencia de otros factores, como un interés natural de los diputados escoceses y galeses de las circunscripciones uninominales hacia los problemas de sus votantes directos; o podría ser el resultado de varios factores combinados. Mi estudio compara el papel de los diputados galeses y escoceses en sus circunscripciones en dos momentos distintos: en 2000, poco después de las primeras elecciones al Parlamento de Escocia y a la Asamblea Nacional de Gales, y en 2003, poco después de las segundas elecciones celebradas para configurar ambas Cámaras. También realizo una comparación entre diputados de dos Parlamentos alemanes, Brandeburgo y Hesse, configurados en ambos casos mediante sistemas MMP. Los diputados alemanes contaban con mayor experiencia con este sistema electoral y fueron incluidos en el estudio para compararlos con los legisladores británicos, menos acostumbrados a este sistema y procedentes de otra cultura política. Los datos proceden de mi libro Proportional Representation and the Constituency Role in Britain (2007)2, y se obtuvieron a partir del análisis de las respuestas de encuestas realizadas por correo a los diputados, que respondieron en un porcentaje aproximado del 40%. Este trabajo también incluye respuestas abiertas y anotaciones tomadas en las entrevistas. En cuanto al análisis del trato con los electores, los diputados británicos dedican más tiempo a ayudar a los ciudadanos a resolver sus problemas con los organismos públicos que sus homólogos alemanes, mientras que estos dedican un poco más de esfuerzo a trabajar con los grupos de interés (Tabla 2). Pese a que la labor en el distrito se interpreta tradicionalmente como una ayuda a los electores para resolver sus problemas, los diputados también trabajan con grupos de interés y entienden que ello forma parte de su labor local. De hecho, este tipo de relación resulta más adecuada para los diputados procedentes de listas electorales, cuyo ámbito territorial es mucho más amplio, que para sus colegas elegidos en circunscripciones uninominales. El diputado del Green Party de Nueva Zelanda, Rod Donald, afirmó que su partido se centraría en lo que denominó «circunscripciones nacionales de interés» (1998, p. 48).

Las investigaciones del Dr. Lundberg se refieren a los parlamentos de Escocia, Gales, Brandeburgo y Hesse, todos ellos parlamentos regionales. En el caso del Reino Unido se trata de parlamentos nacidos de procesos de descentralización política que implicaban cesión de competencias y creación de nuevos órganos de representación política. En el caso de Alemania, se trata de parlamentos de larga tradición sin los cuales no podría entenderse la construcción del estado alemán moderno.

2

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Aplicando una hipótesis de incentivos electorales, podría esperarse que los diputados elegidos en circunscripciones uninominales tiendan a concentrar sus esfuerzos en actividades tradicionales de labor en el distrito, tales como ayudar a los electores en su relación con la Administración Pública. Paralelamente, cabría interpretar que los representantes elegidos en ámbitos territoriales más amplios tienen más dificultad para desarrollar esta labor (salvo que pretendan ensombrecer al diputado electo en un distrito y aspiren a desbancarlo), y que se dedican a atender a grupos de interés cuyo ámbito de actuación se extiende a territorios más grandes o a todo el país. Estas hipótesis nos llevan a interpretar que los diputados elegidos en listas regionales que aspiran a la reelección solo por la misma vía, sin presentarse simultáneamente en una circunscripción uninominal, invertirán mucho tiempo en tareas distintas a las locales, tales como el trabajo parlamentario en comités. Martin Battle ha demostrado que este supuesto se cumple en el Parlamento de Escocia (2011). De los resultados de mi encuesta a diputados de parlamentos regionales2 acerca de cómo consideran que distribuyen su tiempo, se deduce que los representantes alemanes dedican menos tiempo a asesorar a los votantes en su relación con la Administración que sus colegas escoceses y galeses. Se desprende también que los diputados procedentes de circunscripciones uninominales dedican más tiempo a estas labores que sus homólogos elegidos mediante listas (Tabla 2A). Esta diferencia de atención a los asuntos locales en el Reino Unido fue en 2000 menor que en 2003, tras las segundas elecciones al Parlamento de Escocia y a la Cámara Nacional de Gales, lo que sugiere que los diputados de las circunscripciones uninominales percibieron durante ese tiempo un mayor incentivo en dedicarse a los electores locales, mientras que los representantes elegidos mediante lista invirtieron algo menos de tiempo en esta actividad. Los datos también reflejan que los diputados británicos procedentes de listas dedican mucho más tiempo a los grupos de interés que los elegidos en circunscripción uninominal, mientras que esta diferencia es pequeña en el caso de Alemania (Tabla 2B).

Tabla 2. Trabajo dedicado a los electores Proporción de tiempo de trabajo destinado

Media (%)

Proporción de tiempo de trabajo destinado

Media (%)

(B) Relación con los grupos de interés (reuniones, correspondencia y conversaciones telefónicas)

(A) Ayuda a los electores en su relación con la Administración Pública Diputados británicos, 2000 (n = 67)

16,3

Diputados británicos, 2000 (n = 67)

13,5

Elegidos en circunscripciones uninominales (n = 29)

17,5

Elegidos en circunscripciones uninominales (n = 29)

9,2

Elegidos en las listas de los partidos (n = 38)

15,4

Elegidos en las listas de los partidos (n = 38)

17,2

Diputados alemanes, 2000 (n = 87)

10,4

Diputados alemanes, 2000 (n = 87)

14,2

Elegidos en circunscripciones uninominales (n = 37)

11,4

Elegidos en circunscripciones uninominales (n = 37)

14,7

Elegidos en las listas de los partidos (n = 50)

9,7

Elegidos en las listas de los partidos (n = 50)

13,8

Diputados británicos, 2003 (n = 65)

17,3

Diputados británicos, 2003 (n = 65)

12,9

Elegidos en circunscripciones uninominales (n = 32)

21,1

Elegidos en circunscripciones uninominales (n = 32)

9,1

Elegidos en las listas de los partidos (n = 33)

13,7

Elegidos en las listas de los partidos (n = 33)

16,9

Fuente: Lundberg, 2007, p. 138.

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Otro modo de analizar la dedicación a temas locales de los diputados es cuantificar el tiempo que emplean en buscar inversiones públicas para sus distritos o regiones. Cabe matizar que estas inversiones pueden resultar ineficientes, y en Estados Unidos suelen ser tachadas de electoralistas. En Alemania (Tabla 3A) existe una gran diferencia entre el tiempo que destinan a esta materia los diputados elegidos en circunscripciones uninominales y los votados en listas, ya que los primeros invierten prácticamente el doble de tiempo que los segundos en dicha tarea. Este hecho puede interpretarse como una respuesta de los políticos a los incentivos electorales del sistema. En Gran Bretaña, ambos tipos de representantes destinaron tiempos similares a este cometido en 2000, pero en 2003 se aprecia una diferencia notable. Cuando se analiza el tiempo dedicado a la promoción de actividades locales, los resultados son equivalentes (Tabla 3B). A la luz de estos resultados, se percibe que los diputados británicos han ido comprendiendo dónde residen sus incentivos electorales, lo que parece indicar que el sistema MMP tiene un efecto directo sobre el comportamiento de los políticos.

Tabla 3. Tiempo empleado en fomentar la inversión pública y la promoción regional o de la circunscripción Proporción de tiempo de trabajo destinado

Media (%)

(A) Búsqueda de inversiones públicas para la circunscripción uninominal o la región

Proporción de tiempo de trabajo destinado

Media (%)

(B) Promoción económica de la circunscripción uninominal o la región

Diputados británicos, 2000 (n = 67)

6,4

Diputados británicos, 2000 (n = 68)

6,6

Elegidos en circunscripciones uninominales (n = 30)

6,1

Elegidos en las circunscripciones uninominales (n = 30)

5,3

Elegidos en las listas de los partidos (n = 37)

6,6

Elegidos en las listas de los partidos (n = 38)

7,6

Diputados alemanes, 2000 (n = 80)

7,2

Diputados alemanes, 2000 (n = 76)

Elegidos en circunscripciones uninominales (n = 35)

9,7

Elegidos en las circunscripciones uninominales (n = 34)

12,4

Elegidos en las listas de los partidos (n = 42)

6,1

Elegidos en las listas de los partidos (n = 45)

5

9

Diputados británicos, 2003 (n = 63)

7,4

Diputados británicos, 2003 (n = 66)

7

Elegidos en las circunscripciones uninominales (n = 30)

9,8

Elegidos en las circunscripciones uninominales (n = 33)

9,3

Elegidos en las listas de los partidos (n = 33)

5,2

Elegidos en las listas de los partidos (n = 33)

4,7

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En cuanto a las motivaciones que empujan a los políticos a dedicarse a la función pública, los resultados del Reino Unido de 2000 indican que es el afán de servicio a los electores (55% de los encuestados) más que trabajar por el partido lo que les mueve. Esta preferencia se refleja tanto en los representantes elegidos vía circunscripción uninominal como en los procedentes de las listas (Tabla 4). En Alemania, sin embargo, los diputados elegidos en las circunscripciones uninominales profesan una mayor vocación por el servicio a los ciudadanos (50%) que sus colegas elegidos en las listas, cuya motivación es defender las políticas de su partido (55%). Algo similar reflejan los datos recabados en Gran Bretaña en 2003, lo que viene a sugerir que el incentivo electoral podría favorecer una división de trabajo en la función política, empujando a quienes tienen una mayor vocación de servicio al electorado a concurrir —y ser elegidos— en las elecciones en las circunscripciones uninominales.

Tabla 4. Servicio al partido o servicio a los votantes Pregunta: si tuviera que elegir uno, ¿cuál de los siguientes motivos fue más relevante para presentar su candidatura a miembro de la Cámara? • Ayudar a trasladar a la ley las propuestas políticas de su partido • Atender las necesidades de sus electores Respuestas

Políticas de partido

Electores

Sin respuesta

Diputados británicos, 2000 (n = 68)

34,7

55,6

9,7

Elegidos en las circunscripciones uninominales (n = 30)

33,3

54,5

12,2

Elegidos en las listas de los partidos (n = 38)

35,9

56,4

7,7

Diputados alemanes, 2000 (n = 76)

44,9

40,4

14,6

Elegidos en las circunscripciones uninominales (n = 34)

32,5

50

17,5

Elegidos en las listas de los partidos (n = 42)

55,1

32,7

12,2

Diputados británicos, 2003 (n = 66)

40

52

8

Elegidos en las circunscripciones uninominales (n = 33)

27

62,2

10,8

52,6

42,1

5,3

Elegidos en las listas de los partidos (n = 33) Fuente: Lundberg, 2007, p. 140.

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Conclusiones El MMP es una modalidad dentro de los sistemas electorales proporcionales que presenta dos vías de elección para los candidatos. Mi trabajo de investigación sugiere que los diputados elegidos en las circunscripciones uninominales tienden a centrarse más en su labor en el distrito que sus colegas elegidos a través de las listas de los partidos. Este hecho no significa que los representantes procedentes de las listas se conviertan en lo que podría entenderse como «diputados de segunda». Los miembros de las Cámaras elegidos en las listas de los partidos juegan un papel importante en el sistema de equilibrio parlamentario para que el reparto de escaños obedezca a una distribución proporcional según los sufragios obtenidos por cada partido. Es importante el trabajo que estos diputados realizan con los grupos de interés. También cabe mencionar la labor en el distrito de los diputados de lista, “haciendo sombra” a un diputado en su circunscripción uninominal, para marcar su perfil de cara a competir en las siguientes elecciones. Esta estrategia la incentiva la posibilidad de presentar dobles candidaturas, en la circunscripción uninominal y en una lista, y favorece que se abra la competencia en distritos que podrían resultar «seguros» para algunos candidatos mediante otros sistemas de elección en circunscripciones uninominales. Restringir las dobles candidaturas sería perjudicial para el elector y reduciría la competencia entre partidos. Pese a que ningún sistema electoral es perfecto, el sistema MMP tiene la ventaja de incentivar la labor en el distrito de los diputados, a la vez que limita ciertos excesos en este sentido; sistemas como el STV pueden desviar los intereses de los diputados nacionales hacia temas excesivamente localistas. Mientras unos representantes elegidos mediante el sistema MMP centran sus esfuerzos en cuestiones políticas de ámbito general, otros priorizan los asuntos relativos a su circunscripción. Este hecho sugiere que el sistema MMP puede ayudar a lograr un equilibrio satisfactorio entre la orientación de los esfuerzos hacia objetivos políticos comunes y el servicio a las necesidades locales. Por ello, recomiendo que se considere seriamente la posibilidad de sustituir los sistemas proporcionales de listas cerradas por los MMP. Los problemas detectados en el Reino Unido parecen estar más relacionados con la animadversión entre los laboristas (antes dominantes en Escocia y Gales, hoy en declive) y sus competidores que con el propio sistema electoral. En mi opinión, el Labour Party no le ha dado la más mínima oportunidad a este sistema, tal como demuestra el término que acuñó para deslegitimarlo desde el principio: «sistema del diputado añadido». Por tanto, mi recomendación es que, si se pretende modificar el sistema electoral de Cataluña, se debe contar con el consenso de todos los partidos acerca del nuevo modelo elegido.

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Glosario MMP: Mixed Member Proportional = sistema de representación proporcional personalizada o sistema mixto proporcional PR: Proportional Representation = representación proporcional STV: Single Transferable Vote = voto único transferible Constituency Service: labor que desarrolla un diputado en la circunscripción uninominal que representa en el Parlamento. También puede referirse a la misma labor cuando es realizada por un diputado elegido por la lista. Genéricamente, lo traducimos como «labor en el distrito». MMM: Mixed Member Majoritarian = sistema mixto paralelo MSPs: members of the Scottish Parliament = miembros del Parlamento de Escocia AMs: members of the National Welsh Assembly = miembros de la Asamblea Nacional de Gales SNP: Scottish National Party