Exp: 11-011970-0007-CO Res. Nº 2012000965 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintisiete de enero de dos mil doce.
Recurso de amparo interpuesto por A. P. N., A. L. A., A. F. C., A. B. B., A.
U. B., A. A. H., A. S. S. B. M. P., B. M. G., C. C. A., C. G. R., C. R. A., C. V. P., D. M. M., E. E. E., E. M. O., E. S. E., E. S. P., E. A., E. G. C., E. A. V., E. S., F. U. A., F. U. A. (2), F. S. J., G. M., G. S. A., G. S. G., G. A. C., G. V. R., G. E. A., G. N. M., G. F. S., H. L. A., J. D. B., J. V. G., J. F. R., J. M. F., J. S. S., J. H. V., J. V. G. (2), J. F. S., J. A. A., J. B. V., J. A. C., J. M. S., J. V. R., L. C., L. A. Z., L. A. U., L. F. S., L. M. S., L. G., L. A., L. V. A, L. R. P., M. L. A., M. F. S., M. S. S., M. S. U., M. P. A., M. O. A., M. N. A., M. A. M., M. G. B., M. N., M. R. B., M. R. M., M. A. C., M. B. S., M. C. P., M. D. C., M. H. G., M. H. A., M. M. M., M. A. O., M. G. O., M. G. J., M. C S., N. M. A., N. A. C., O. O. P., O. R. B., P. B. V., P. S. S., P. S. D., R. B. B., R. A. J., R. F. M., R. J. U., R. J. U. (2), S. M., S. M. T., S. S. R., V. N. P., W. M., contra la Municipalidad de Alajuela y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
Resultando: 1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:12 horas del 23 de setiembre de 2011, los recurrentes interponen recurso de amparo contra la Municipalidad de Alajuela y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y manifiestan que son vecinos de Barrio El Carmen de Alajuela. Explican que dentro de la referida zona residencial, la empresa Altavista Tower Sociedad Anónima, construye una torre de telefonía celular sin contar con el permiso de construcción necesario.
Agregan que el 14 de setiembre de 2011, consiguieron el informe número RVLA-863-2010-SETENA, donde se le hace ver a la empresa constructora que debía tomar en cuenta a las comunidades ubicadas en el área de influencia directa, por las potenciales afectaciones a la salud física y emocional, entre otras. Indican que en varias oportunidades se presentaron a la Municipalidad recurrida, sin poder ser atendidas por el Alcalde. Aclaran que en fechas 06 y 09 de setiembre de 2011, presentaron ante la Municipalidad de Alajuela, dos gestiones de información, solicitando que se les aclararan varios puntos relacionados con la construcción de esa antena de telecomunicaciones, y además que se les brindara fotocopia del permiso de construcción respectivo; sin embargo, a la fecha no han obtenido respuesta. Sostienen que en el informe de viabilidad de SETENA número RVLA-863-2010-SETENA, comprobaron
que
se
le
advirtió
a
la
Compañía
Altavista Towers S.A., brindar información por escrito a las comunidades ubicadas en el Área de Influencia Directa; sin embargo, no se les ha entregado dicha información. Consideran una lesión a sus derechos constitucionales, el hecho de que se encuentra en construcción una torre de telefonía celular dentro de esa zona
residencial, sin que se les permitiera la participación libre y directa de los ciudadanos, a efecto de manifestar su criterio al respecto, ello por las consecuentes afectaciones a la salud. Estiman vulnerados sus derechos fundamentales. Solicitan que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias de ley. 2.- Mediante resolución número 2011-013364 de las 16:12 horas del 04 de octubre de 2011, esta Sala rechazó por el fondo el recurso en cuanto a la alegada lesión al derecho a la salud y a la falta de cumplimiento de permisos, dándole curso al amparo en los demás aspectos. 3.- Mediante resolución de las 14:39 horas del 06 de octubre de 2011, se le da curso al amparo y se le solicita informe a los recurridos, para que se refieran a la supuesta falta de participación libre y directa de los ciudadanos en el proceso de aprobación de los permisos correspondientes para autorizar la construcción de una torre de telefonía celular en Barrio El Carmen de Alajuela.
4.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:00 horas del 14 de octubre
de 2011,
informa
bajo
juramento
D.
B.
B.,
Alcaldesa
en
ejercicio de la Municipalidad de Alajuela, que esa Municipalidad no ha aprobado permiso alguno de construcción para el levantamiento ni instalación de ninguna torre de telecomunicaciones celular en el sector de Barrio El Carmen de Alajuela, razón por la cual se verificará la instalación de cualquier estructura de ese tipo en dicho sitio y, de existir alguna, se le notificaría a los propietarios y se adoptarían las acciones del caso, como lo sería la clausura de la construcción. Refiere que para el trámite de las solicitudes de licencias para la instalación de ese tipo de torres, la Municipalidad cuenta con un Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones;
además, respecto al requisito municipal de uso de suelo,
solamente aquellas torres que se pretendan ubicar en urbanizaciones requieren las firmas de los vecinos autorizando la actividad, siendo que para los demás casos priva la zonificación establecida en el Plan Regulador, como lo es el presente caso, debido a que Barrio El Carmen de Alajuela no constituye una urbanización. Solicita a la Sala que se declare sin lugar el recurso presentado. 5.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:20 horas del 19 de octubre de
2011,
informa bajo juramento U. J. B., Secretario
General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que de los hechos alegados por los recurrentes se extrae que se trata de una torre de telecomunicaciones con viabilidad ambiental otorgada. Refiere que de conformidad con la normativa vigente, mediante la incorporación de un plan de comunicación en los proyecto de torres de telecomunicaciones, esa Secretaría promueve el principio de participación ciudadana, a fin de que las personas puedan obtener información. Indica que la torre de telecomunicaciones en cuestión se tramitó bajo expediente administrativo número 595-2010. Señala que respecto al plan de comunicación a las comunidades, se presentó en el proceso de evaluación el plan que estableció como medios de información la colocación de vallas informativas en los AP, colocación de afiches, entrega de desplegables, publicación de plantillas en medios escritos de circulación
local, ampliación de la página web (uso de la página web de la empresa como mecanismo informativo); además, se estableció un cronograma de actividades, una estrategia de desarrollo del plan de comunicación y los costos. Afirma que la viabilidad ambiental se otorgó mediante resolución número RVLA-863-2010 del 19 de abril de 2010. Sostiene que tal y como se desprende el texto de esa resolución, existe una obligación del desarrollador de informar a las comunidades el área de influencia directa a través del Plan de Comunicación aprobado por esa Secretaría, y el deber de solicitar los permisos municipales. Menciona que de conformidad con el expediente administrativo y el oficio número ASA-2329-2011,
el desarrollador
aportó el informe de resultados del Plan de Comunicación, y se determinó que no cumplió con lo solicitado
por esa Secretaría; en consecuencia,
mediante oficio
número SG-ASA-861-2011 del 02 de mayo de 2011, se comunicó al desarrollador que se rechazaban los resultados del Plan de Comunicación Comunal, pues no existía evidencia tal como documentación o fotografías del cumplimiento del compromiso adquirido (colocación de vallas informativas en los AP, colocación de afiches y entrega de desplegables). Alega que se otorgó un plazo de 10 días hábiles para que el desarrollador completara el compromiso adquirido en el Plan de Comunicación Comunal. Aduce que el 23 de agosto de 2011, el desarrollador presentó documento en cumplimiento de la prevención, y actualmente esa información se encuentra en análisis, de modo que una vez finalizado el estudio, se comunicará lo pertinente a esta Sala. Solicita a la Sala que se declare sin lugar el recurso presentado en su contra. 6.- Mediante resolución de Magistrado Instructor de las 08:49 horas del 02 de diciembre de 2011, se tuvieron por ampliados los hechos que se impugnan en el amparo y, en consecuencia, se le concedió audiencia al Alcalde de Alajuela, para
que se refiriera a la falta de respuesta de las gestiones presentadas el 06 y 09 de setiembre de 2011, que se le atribuye. 7.- Mediante constancia suscrita por el Secretario de esta Sala, en fecha 09 de enero de 2012, se hace saber que no aparece que del 16 de diciembre de 2011 al 09 de enero de 2012, el Alcalde de Alajuela hubiera rendido el informe requerido en la resolución de las 08:49 horas del 02 de diciembre de 2011. 8.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales. Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y, Considerando: I.- Cuestión preliminar. En vista de que el Alcalde de Alajuela, omitió rendir el informe dentro del plazo fijado por este Tribunal en la resolución de 08:49 horas del 02 de diciembre de 2011, de conformidad con el artículo 45 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se tienen por ciertos los hechos ampliados en este amparo, y se procede a analizar la constitucionalidad de la falta de respuesta de las gestiones presentadas el 06 y 09 de setiembre de 2011, que se le atribuye a dicho funcionario, con base en las manifestaciones y prueba aportada por los recurrentes.
II.- Objeto del recurso. Los recurrentes estiman que se lesionan sus derechos constitucionales, pues se encuentra en construcción una torre de telefonía celular dentro de la zona residencial donde habitan; sin embargo, no se les ha
permitido la participación libre y directa a ellos como vecinos, a efecto de manifestar su criterio al respecto. Además, que en fechas 06 y 09 de setiembre de 2011, presentaron ante la Municipalidad de Alajuela, dos gestiones de información,
solicitando datos de la construcción de esa antena de telecomunicaciones, y fotocopia del permiso de construcción respectivo; sin embargo, a la fecha no han
obtenido respuesta. Por último, acusan que la Compañía Altavista Towers S.A., no les ha brindado información por escrito en los términos exigidos por SETENA. III.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) por resolución número RVLA-863-2010 del 19 de abril de 2010, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental otorgó la viabilidad ambiental, tramitada por la Compañía Altavista
Tower Sociedad Anónima, para la construcción y operación de una torre de telecomunicaciones
en la provincia de Alajuela, cantón Central, distrito Central,
finca número 00061891-000 (ver informe de SETENA y pruebas aportadas a los
autos); b) la Municipalidad de Alajuela no ha aprobado permiso alguno de construcción para el levantamiento ni instalación de ninguna torre de telecomunicaciones
celular en el sector de Barrio El Carmen de Alajuela (ver
informe de la Municipalidad de Alajuela y pruebas aportadas a los autos); c) en fechas 06 y 09 de setiembre de 2011, los recurrentes presentaron ante la Municipalidad de Alajuela, dos gestiones de información, solicitando datos de la construcción de la antena de telecomunicaciones en cuestión, y fotocopia del permiso de construcción respectivo (ver prueba aportada por los recurrentes). IV.- Sobre el fondo. En sentencia número 015763-2011 de las 09:46 horas del 16 de noviembre de 2011, este Tribunal dispuso lo siguiente en torno al tema de la participación ciudadana en la aprobación de permisos o licencias para la construcción de infraestructura para telecomunicaciones: ³Relevancia
de
la infraestructura
de telecomunicaciones
para
el
desarrollo de los pueblos en el Derecho Internacional Público. Compromisos previos asumidos por el Estado Costarricense. El Estado costarricense forma parte de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones (UIT), organismo especializado de la Organización Mundial de las Naciones Unidas, desde el 13 de septiembre de 1936. Mediante la Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, se aprobaron la
Constitución
y
Convenio
de
la
Unión
Internacional
de
Telecomunicaciones (Ginebra 22 de diciembre de 1992) y el instrumento de enmienda a la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Kyoto 1994). En la Constitución de la UIT figuran objetivos tales como los de mejoramiento y empleo racional de toda clase de telecomunicaciones, aumentar el rendimiento de los servicios de telecomunicación, acrecentar su empleo y generalizar al máximo su utilización por el público, promover la extensión de los beneficios de las nuevas tecnologías de telecomunicaciones a todos los habitantes del planeta, la creación, el desarrollo y el perfeccionamiento de las instalaciones y redes de telecomunicación en los países en desarrollo por todos los medios que se disponga, etc. (artículo 1). El artículo 6 de la Constitución de la UIT, en lo relativo a la ejecución de los instrumentos de la unión, obliga a los Estados miembros a observar y
atenerse a las disposiciones de la Constitución, el Convenio y los Reglamentos administrativos. Entre las resoluciones adoptadas por la Conferencia de Plenipotenciarios ±órgano previsto en la Constitución de la UIT, conformado por delegados de cada uno de los Estado partes y que se reúne cada cuatro años-, hay varias que destacan la relevancia de la infraestructura en telecomunicaciones, así en la No. 22 se reconoce ³que el desarrollo de la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones/TIC es una condición sine qua non del desarrollo social y económico´, en la No. 25 se considera que ³un mayor
desarrollo
de
las
infraestructuras
nacionales
de
las
telecomunicaciones/tecnologías de la información y la comunicación
(TIC) permitirá reducir las brechas digitales a escala nacional y mundial´, en la No. 71 (Plan Estratégico de la Unión para 201-2015), se indica que la ³Meta Estratégica del Sector de Desarrollo de las
Telecomunicaciones de la UIT´ tiene como una de sus vertientes ³promover la disponibilidad de infraestructura y fomentar un entorno propicio para
el desarrollo
de infraestructuras TIC («)´y luego se
indica que ³para aprovechar plenamente el potencial que ofrecen las telecomunicaciones/TIC es necesario que los gobiernos y otras partes («) creen una infraestructura subyacente que sea lo suficientemente robusta como para superar las dificultades y a la vez aprovechar las oportunidades´, en la No. 139 se enfatiza ³la función indispensable de la infraestructura de las telecomunicaciones/TIC
(«) para alcanzar la
meta de la integración digital y permitir un acceso sostenible, generalizado y asequible a la información mundial´. De otra parte, en el concierto internacional,
existen varias declaraciones
que destacan
importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y
económico, tales como la ³Declaración de Florianópolis´de 21 de junio de 2000, la ³Declaración de Principios de Ginebra ´(Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 12 de diciembre de 2003 y su ³Plan de Acción´, el ³Compromiso de Túnez´(Segunda Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 18 de noviembre de 2005 y su ³Agenda´. Específicamente el ³Plan de Acción´de la ³Declaración de Principios
la
de Ginebra´ en el punto C.2 denominado
³Infraestructura de la
información y la comunicación: fundamento básico para la Sociedad de la Información´, se indica lo siguiente: ³9. La infraestructura es fundamental para alcanzar el objetivo de la integración en el ámbito digital, propicia el acceso universal, sostenible, ubicuo y asequible a las
TIC para todos, teniendo en cuenta las soluciones pertinentes ya aplicadas en los países en desarrollo y en los países con economías en
transición para ofrecer conectividad y acceso a zonas distantes y marginadas en los ámbitos regional y nacional ´. Cabe aclarar que Costa Rica participó en la Declaración de Principios de Ginebra y su Plan de Acción con una nutrida participación de siete delegados. En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados
nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos
locales
territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las
telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la
información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento.
IV.- Importancia, interés público y vocación nacional de la infraestructura de las telecomunicaciones en el ordenamiento constitucional e infraconstitucional. A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es
factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los ³servicios inalámbricos´ o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado. La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 ±en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una ³optimización de los recursos
escasos´, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser ³(«) objetiva, oportuna, transparente, no
discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios´.
Precisamente, la optimización, utilización ponderada,
expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de
telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y
mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones
LGT). De otra parte, el artículo
(artículo 2°
32, inciso d), LGT establece con
claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del ³desarrollo de la infraestructura´, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74,
modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones
No. 8660
de 8 de
agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la
infraestructura y las redes en telecomunicaciones siguiente: ³Considérase
una
actividad
de
al preceptuar
interés
público
lo
el
establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos ´. Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por
cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que
trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos
asumidos
en
el
contexto
del
Derecho Internacional
Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de
1978 ³como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados´, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que ³El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto´. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido
declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que
pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política). La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación ³por interés público legalmente comprobado ´. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de
construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios
universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador nacional, lejos de ³localizar´el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación del ³Sector Telecomunicaciones´previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: ³Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de
sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas
con las telecomunicaciones ´a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. El carácter nacional de las telecomunicaciones, en general, y, particularmente, de su infraestructura queda más patente al considerar el artículo 39 de la
Ley citada, en cuanto establece que el ³rector´del sector lo será el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al que le
corresponde, en ejercicio de una función general de dirección intersubjetiva o tutela administrativa, entre otras, las siguientes: ³a)
Formular
las
políticas
para
el
uso
y desarrollo
de las
telecomunicaciones´; ³b) Coordinar («) la elaboración del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones («)´; ³c) Velar por que las políticas del Sector sean ejecutadas por las entidades públicas y privadas que participan en el Sector Telecomunicaciones´; ³e) Dictar el Plan nacional de telecomunicaciones,
así como los reglamentos
ejecutivos que correspondan´; ³h) Coordinar las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones
con otras políticas públicas destinadas
promover la sociedad de la información´ e ³i) Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental nacional aplicable y el
desarrollo sostenible de las telecomunicaciones en armonía con la naturaleza´.
Por último, el carácter evidentemente nacional de las
telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el ³Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones´, el cual es definido en el párrafo 1° de ese numeral como ³ («) el instrumento de planificación y orientación general del Sector y define las metas, los objetivos y las prioridades de éste´. El legislador optó, entonces, por planificar a nivel
nacional y no meramente local o regional el tema de las telecomunicaciones. De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de
a
competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde ³ («) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones («)´ para todo lo cual ³actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo
de las telecomunicaciones,
la Ley general
de
telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables´. El ³Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones´
2009-2014, por su parte, establece que ³Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la
infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC («)´y luego especifica que
para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: ³a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo
asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones´y ³a.6 Garantizar el
desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad («)´. Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a
contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada
y desarrollada para disfrutar de los
beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende
establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio. V.- Infraestructura de telecomunicaciones, Municipios, Planes Reguladores, Zonificación, Certificados de Uso de Suelo, y Licencias
de Construcción. En un claro intento de brindar simetría y normalización en materia de infraestructura de telecomunicaciones por tratarse de un tema de clara vocación nacional, se han dictado una serie importante de instrumentos normativos de carácter general, tanto a nivel nacional como cantonal. Así, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No. 36159 de 10 de mayo de 2010, denominado ³Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada
y expedita requerida para la Instalación y Ampliación de Redes de Telecomunicaciones´, cuyo fin fue uniformar los trámites para obtener autorizaciones para construir e instalar infraestructura de
telecomunicaciones ante la dispersión normativa imperante y colmar las lagunas existentes en la materia. En el artículo 10°, párrafo 1°, de este Decreto Ejecutivo se dispuso que es competencia municipal ³Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En
los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto´. Consecuentemente, el decreto admite dos hipótesis: a) Que la respectiva municipalidad cuente con Plan Regulador y, concretamente, Reglamento
de Zonificación y dentro de los mismos se regule el tema de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones y b) En ausencia de esa normativa, el ayuntamiento debe conocer y resolver la solicitud del certificado de uso del suelo, conforme los artículos 4° (integración de normas), 5° (interés
público
en
el
establecimiento,
instalación,
ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones),
6°
(concepto
de
red
pública
de
telecomunicaciones) y 11° (principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción) de ese Decreto Ejecutivo. El artículo 11° del Decreto Ejecutivo de comentario establece lo siguiente:
³1.
En los casos donde la zonificación para la instalación de
infraestructura de telecomunicaciones no sea explícita o no se encuentre establecida en el Plan Regulador de cada Municipalidad, o bien que la reglamentación del ordenamiento territorial se contraponga a la misma o no se regule esta materia, aplicando el principio de legalidad
establecido tanto en el artículo 11 de la Constitución Política así como
el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Municipalidad favorecerá su establecimiento, ampliación, renovación y
operación aplicando lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, que
declara el carácter de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de
las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. En todo caso, dicha decisión determinará, igualmente, que se
cumpla con la aplicación de los principios rectores del Sector Telecomunicaciones señalados en el artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones y en cumplimiento del principio de legalidad al cual toda la Administración Pública se encuentra sujeta por así disponerlo el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como el artículo 11 de la Constitución Política. 2. En razón de lo dispuesto en los incisos a) y h) del artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642, así como lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Ley No. 7593, y en cumplimiento del principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, y en el artículo 11 de la Constitución Política, las municipalidades fundamentarán sus acciones para el otorgamiento de ³usos de suelo conforme´ y ³permisos de construcción´ en los siguientes principios: a) Principio de universalidad, de manera que se propicie la concesión de las autorizaciones citadas a todos los interesados en ofrecer servicios
de telecomunicaciones en el cantón sin discriminación alguna, con el
objeto de que se garanticen, al menos, un mínimo de servicios de telecomunicaciones para los habitantes de todas las zonas y regiones del país en igualdad de condiciones. b) Principio de neutralidad tecnológica, de manera que el otorgamiento de las autorizaciones citadas garanticen el derecho de los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones de escoger las tecnologías por utilizar. c) La declaratoria de interés público que establece el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de manera que se otorguen las autorizaciones citadas, considerando que resulta de interés
público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos.(«)´ A partir de diciembre de
2010, de manera conjunta, varias
corporaciones municipales aprobaron y publicaron el respectivo ³Reglamento
General
para
Licencias
Municipales
en
Telecomunicaciones´, según un proyecto de reglamento modelo que ha
sido adoptado por la mayoría de las entidades territoriales y el que dispone en cuanto a los certificados de uso de suelo una norma que se repite, en casi todos, bajo los siguientes términos: ³Se otorgará el certificado de Uso de Suelo como uso conforme en cualquier área de la zonificación del cantón, siempre y cuando cumpla con los requisitos y condiciones establecidos en este Capítulo´. Dentro de los requisitos que se fijan están cumplimentar un formulario con la indicación de la altura de la torre, georeferenciación de la ubicación del centro de la torre con
coordenadas de longitud y latitud, plano catastrado, cédula de identidad
o certificación de personería jurídica del solicitante. También los predios donde se instala o ubica la infraestructura deben tener ciertas medidas mínimas de frente y fondo, una franja de amortiguamiento mínima alrededor de la obra, alturas mínimas y máximas, retiros, etc.. Incluso en tales reglamentos municipales, se prevé la posibilidad de excepcionar tales recaudos cuando el solicitante justifique la necesidad de parámetros distintos con fundamento en estudios técnicos que así lo justifiquen. Bajo esta inteligencia las municipalidades deben otorgar los
certificados de uso de suelo para la construcción e instalación de infraestructura de telecomunicaciones en cualquier área de zonificación
del cantón, por lo que no se requiere que el Plan Regulador o el Reglamento de Zonificación preexistentes ±en caso de existir- sean
reformados, modificados o adicionados para regular una zona específica para ubicar la infraestructura de telecomunicaciones. Para la ubicación de la infraestructura basta cumplir con los requisitos técnicos y de emplazamiento fijados por la legislación nacional y los reglamentos del Poder Ejecutivo o municipales específicos. Para el caso específico, el
³Reglamento
General
para
Licencias
Municipales
en
Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea´de 1° de junio de 2011, dispone en su artículo 11°, párrafo in fine, lo siguiente: ³Las obras a las que se refiere este Reglamento se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas en la actualidad por el
Plan Regulador, sin perjuicio de su ubicación en otros lugares del Cantón en los términos de este Reglamento´.
El numeral
11°, párrafo in fine, del citado reglamento de la
Municipalidad de Goicoechea es suficientemente elocuente, al disponer que el certificado de uso del suelo para construir e instalar una torre o antena de telecomunicaciones puede ser concedido en cualquiera de las áreas o zonas establecidas previamente en el Plan Regulador y, en
particular en el Reglamento de Zonificación, sin que sea necesario reformar, adicionar o modificar tales instrumentos, siempre y cuando se
cumplan el resto de los requisitos y condiciones que establece el ordenamiento jurídico. En punto a la licencia de construcción para la instalación, ampliación o modificación de una torre o antena de telecomunicaciones, la Ley de Planificación Urbana (artículo 29) y los Reglamentos municipales ya citados condicionan su otorgamiento a contar con un certificado de uso de suelo y el cumplimiento de otros requisitos de carácter formal y técnico. V.- En mérito de lo expuesto en el precedente citado, y siendo que en la especie se reclama la falta de participación ciudadana en el proceso de aprobación para la construcción de una torre de telefonía celular dentro de la zona donde aparentemente habitan los recurrentes, este Tribunal Constitucional concluye que se
debe desestimar el recurso, pues según se estableció en dicho precedente, el otorgamiento de una licencia municipal de construcción de una torre o antena de telecomunicaciones,
o bien, el otorgamiento de un certificado de uso de suelo de
acuerdo con la zonificación existente, no suponen una modificación o reforma del Plan Regulador o de la zonificación establecida en los reglamentos de desarrollo
urbano que forman parte del primero, y por ello no es necesario efectuar la audiencia pública exigida al efecto. De modo que en el caso concreto no se estaría
vulnerando lo dispuesto en el artículo 9 de la Constitución, en lo que atañe a la participación ciudadana y, por ende, se declara sin lugar el recurso. VI.- En segundo lugar, en cuanto al tema de que aparentemente la Compañía
Altavista Towers S.A., no les ha brindado a los recurrentes ningún tipo de información por escrito en los términos exigidos por SETENA, es preciso indicar lo explicado por esta Sala en sentencia número 2011-012234 de las 10:35 horas del 09 de setiembre del 2011, y reiterado en sucesivos votos: ³De manera que, no estima este Tribunal que se haya lesionado derecho fundamental alguno de la recurrente, pues como se indicó la verificación del cumplimiento de requisitos legales de la comunicación a
la comunidad de un proyecto de esta índole, no corresponde ser dilucidada en esta jurisdicción y en todo caso, según quedó acreditado, la autoridad recurrida ha dado seguimiento al derecho legal reclamado por la amparada, la cual de considerar en todo caso, que no se ajusta a los
parámetros legales, deberá acudir, si a bien lo tiene, a la vía contenciosa correspondiente («)´.
Así las cosas, como no encuentra este Tribunal razones suficientes para variar el criterio sostenido en esa oportunidad, lo pertinente es desestimar el amparo también en cuanto a este extremo. VII.- Por último, respecto a la aparente falta de respuesta de las gestiones presentadas por los recurrentes ante la Municipalidad recurrida en fechas 06 y 09 de setiembre de 2011,
por
medio de las cuales solicitaron datos acerca de la
construcción de la antena de telecomunicaciones, y fotocopia del permiso de construcción respectivo; debe indicarse que en razón de la omisión del Alcalde
recurrido en informar acerca de este punto en concreto, según se le solicitó mediante resolución de Magistrado Instructor de las 08:49 horas del 02 de diciembre de 2011, la Sala tiene por acreditado que a la fecha en que se estudia el presente asunto, el Alcalde de Alajuela no ha contestado ambas solicitudes, a pesar del plazo de más de 4 meses que ha transcurrido desde que se interpusieron. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Tal omisión vulnera lo establecido en los artículos 27 y 30 constitucionales, por lo que se debe acoger parcialmente el amparo, solo en cuanto a este punto.
VIII.- Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del último, respecto al tema de la participación ciudadana. Respetuosamente, nos separamos del voto de mayoría en lo atinente al requerimiento de un certificado de uso de suelo y un permiso de construcción relativo a la edificación de torres para la telefonía celular. Conforme se indica en el voto salvado relativo a la sentencia número 015763-2011 de las 09:46 horas del 16 de noviembre de 2011, reconocemos y subrayamos la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia que tienen las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la construcción de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes. Se advierte que la naturaleza jurídica de la reglamentación que regula esta materia es de naturaleza urbanística y por cuestiones de especialidad, resulta inaplicable el artículo 43 del Código Municipal, referido a reglamentos municipales externos. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho
constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico. Por consiguiente, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y un proceso de ponderación de los derechos constitucionales en juego (derecho a las telecomunicaciones y a la participación ciudadana), estimamos que la construcción de torres para la telefonía celular, en tanto edificación de un estructura, sí requiere la emisión de certificados de uso de suelo y permisos de construcción a través de una reglamentación urbanística en los términos del mencionado artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas municipalidades, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo tiene una competencia residual, conforme estableció esta Sala en sentencias números 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004.
Por tanto: Se declara parcialmente con lugar el recurso, solo en cuanto a la vulneración a los artículos 27 y 30 de la Constitución. Se ordena a D. B. B., Alcaldesa en ejercicio de la Municipalidad de Alajuela, o a quien ocupe su cargo, contestar las gestiones presentadas por los recurrentes en fechas 06 y 09 de setiembre de 2011, y notificar lo correspondiente, todo dentro del plazo de 10 DÍAS contados a partir de la notificación de esta sentencia. Lo anterior bajo la advertencia que, a tenor lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada
en un recurso de amparo, y no la cumpliere o hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Alajuela al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar el recurso,
también en cuanto al tema de la participación ciudadana en el proceso de aprobación de los permisos para la instalación de la torre de telecomunicaciones de interés.
Notifíquese esta resolución a D. B. B., Alcaldesa en
ejercicio de la Municipalidad de Alajuela, en forma personal. Comuníquese.-
Gilbert Armijo S. Presidente a.i.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Rodolfo E. Piza R.
Ricardo Guerrero P.
Jorge Araya G.
