Dr Ryszard Szarfenberg Uniwersytet Warszawski Instytut Polityki Społecznej www.ips.uw.edu.pl/rszarf [email protected]

Trzeci sektor i jego ograniczenia (wersja z 27.02.2004) Pierwszy szkic tego artykułu został napisany na zamówienie Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Skoncentrowałem się wyłącznie na ograniczeniach działalności pozarządowej lub – jak się coraz częściej mówi – obywatelskiej, z czego w żadnym razie nie wynika, by była ona lepsza lub gorsza od innych form zorganizowanego współdziałania. Najpierw przedstawię kontekst idealizowania trzeciego sektora w Polsce, trochę miejsca poświęcę niejasnościom pojęciowym, a następnie omówię główne ograniczenia tego sektora. Zrozumiałe, że w polskich elitach po doświadczeniach PRL bardzo wzrosła niechęć do rozwiązań etatystycznych w polityce społecznej, czyli takich, w których państwo jest głównym producentem i dostarczycielem pewnych usług, czy ogólniej świadczeń. Ten wzrost niechęci uzyskał wielkie wsparcie z Zachodu, gdzie od lat 1980. narastała neoliberalna krytyka państwa opiekuńczego i podejmowano próby jego demontażu (bardziej skuteczne w krajach anglosaskich) wraz z szeroko zakrojonymi programami prywatyzacji, reprywatyzacji, urynkowienia, liberalizacji, deregulacji itp. Spójrzmy chociażby na konserwatywne analizy amerykańskiej pomocy społecznej dla samotnych matek (AFDC), w których wskazywano na: uzależnienie od świadczeń, osłabianie instytucji małżeństwa, rasowe getta socjalne, podklasę itp. W ich wyniku radykalnie zreformowano ten system pod hasłami „końca pomocy społecznej, jaką znamy”, „niech się praca opłaca”, „od zasiłku do pracy” i „odpowiedzialności osobistej”. Zmiany polegały na takich rozwiązaniach, jak ograniczenie okresu wypłacania zasiłków i wsparcie dla niskich dochodów z pracy poprzez system podatkowy. Przykład USA oddziałuje na cały zachodni świat poprzez wiele kanałów i dochodzi najpierw do transferu terminologii, a potem do prób naśladowania rozwiązań instytucjonalnych (patrz niedawny komunikat Komisji Europejskiej, w którym mamy odwołanie do hasła „niech się praca opłaca”1). Impulsy dla coraz bardziej krytycznego spojrzenia na państwo opiekuńcze płynęły głównie z teorii ekonomii i teorii wyboru publicznego, gdzie rozwijano koncepcję niesprawności, ograniczeń czy niepowodzeń państwa, takich jak biurokratyzacja, nieelastyczność, wysokie koszty i niska jakość świadczeń itd. Wyjaśnienie tych problemów opierano na założeniach, iż politycy głównie walczą o władzę maksymalizując poparcie wyborców, urzędnicy działają tak by rozrastały się struktury biurokratyczne, od których zależy ich byt, a zorganizowane grupy interesów „szukają zysku” (rent seeking), starając się wyrwać jak najwięcej środków publicznych dla siebie. W związku z tym szlachetne państwo opiekuńcze dość szybko zmienia się w państwo przemiałowe (churning state), jak to ujął James Buchanan2.

1

Modernising Social Protection for More and Better Jobs a comprehensive approach contributing to making work pay, COM(2003) 842 z 30.12.2003. 2 „Ekonomia polityczna państwa dobrobytu” w: W. Morawski red. „Socjologia ekonomiczna. Wypisy z literatury”, Instytut Socjologii UW, 1998.

1

Ponadto powstała pozytywna wizja nowego zorganizowania administracji publicznej, czyli ideologia nowego zarządzania publicznego (new public management). Niektóre z jej zaleceń to zaszczepienie w sektorze publicznym bodźców charakterystycznych dla zarządzania w sektorze rynkowym, zapewnianie skuteczniejszej realizacji celów publicznych poprzez wprowadzanie elementów konkurencji wewnątrz sektora publicznego oraz konkurencji międzysektorowej o środki publiczne w ramach zlecania zadań, a także przedsięwzięć międzysektorowych np. w postaci partnerstwa publiczno-prywatnego. Amerykańska książka będąc manifestem tej ideologii „Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną” ukazuje się dość szybko w Polsce (wydanie amerykańskie 1992, polskie w 1994) 3. Mamy więc coraz lepiej ugruntowaną krytykę i teorię niesprawności państwa. Nie muszę chyba przypominać, jak wiele już krytyk, teorii i badań poświęcono niesprawnościom, niepowodzeniom i ograniczeniom rynku (dobra publiczne, efekty zewnętrzne, monopolizacja, asymetria informacji itd.). I w tym przypadku powstała teoria niesprawności rynku, będąca głównie konsekwencją prostej konstatacji, że trudno jest obrócić wszystko w towar, czyli stworzyć rynki na wszelkie cenione przez ludzi dobra nie wyłączając tych niematerialnych. W obu przypadkach poza argumentami teoretycznymi, istnieją długie tradycje ideologicznych krytyk zarówno państwa (anarchizm, liberalizm), jak i rynku (socjalizm, komunitaryzm) oraz próby zrealizowania najpierw utopii leseferystycznej (tak przekonująco krytykowanej przez Karla Polanyi’ego w Great Transformation), a potem utopii etatystycznej, którą przeżyliśmy na własnej skórze. Praktyka i teoria niesprawności, niepowodzeń i ograniczeń trzeciego sektora w najlepszym razie jest in statu nascendi (przynajmniej jeżeli chodzi o świadomość w tej kwestii w Polsce) i może dlatego uznaje się u nas ten sektor za panaceum na wszelkie problemy społeczne, których nie są w stanie rozwiązać samodzielnie ani państwo, ani rynek czy też państwo w mariażu z rynkiem albo – co gorzej – powodowane są przez państwo i rynek razem lub oddzielnie. Brak też tradycji krytyki ideologicznej podobnej do tych, o których wspomniałem (może poza dość tradycyjnym ustaleniem, że oparta na litości dobroczynność upokarza bardziej niż pomaga), w związku z czym można przewidywać, że utopia społeczeństwa obywatelskiego bujnie rozkwita i może już niedługo będziemy ją realizować, porzucając jednak po drodze przede wszystkim państwo, bo rynek ma zdecydowanie lepszą prasę. Schodząc nieco niżej i na grunt pomocy społecznej podkreśliłbym co najmniej dwa procesy zachodzące w Polsce po 1989 – usamorządowienie (najwcześniej na gruncie pomocy społecznej właśnie) oraz odradzanie się względnie niezależnej aktywności obywatelskiej w sferze socjalnej (dobroczynność, samopomoc), co najogólniej można nazwać procesem odpaństwowienia pomocy społecznej (państwo rozumiane jest w tym kontekście jako władza centralna). Kulminacją tych procesów wydaje się być dyskusja o tym czy pomoc społeczna powinna być „instytucją polityki społecznej państwa”, czy też państwo z tej formuły powinno zniknąć (kontrowersje dotyczące kształtu art. 1 nowej ustawy o pomocy społecznej). W perspektywie historycznej wracamy więc do tradycyjnej (żeby nie powiedzieć średniowiecznej) organizacji pomocy społecznej, w której dominującymi podmiotami są władza lokalna i organizacje dobroczynne. Na tym tle dochodzi do idealizacji trzeciego sektora w ogóle i w dziedzinie polityki społecznej w szczególności. Mówi się więc, że jedynie w tym sektorze mamy do czynienia z motywacjami altruistycznymi czy prospołecznymi, ponieważ sektor publiczny zdominowany jest 3

Napisali ją David Osborne i Ted Gaebler, polskie wydawnictwo: Media Rodzina.

2

przez interesy polityczne i biurokratyczne, a w sektorze prywatnym tradycyjny jest oczywiście motyw maksymalizowania zysku. Czasem do modelu trójsektorowego polityki społecznej dodaje się jeszcze sektor nieformalny lub prywatny, czyli rodzinę. Ta jednak wydaje się wyraźnie słabnąć w wyniku procesów społecznych polegających na daleko idącej indywidualizacji, której towarzyszy rosnąca liczba rozwodów i jednoosobowych gospodarstw domowych oraz zmniejszająca się płodność kobiet i wydłużanie życia rozrywające tradycyjne więzi międzypokoleniowe. Uznaje się więc, że w XXI wieku w rozwiązaniu „nowej kwestii społecznej”: „porządek gospodarczy, w którym wiedza, a nie praca, surowce czy kapitał jest zasadniczym zasobem; porządek społeczny, w którym nierówności związane z wiedzą są głównym wyzwaniem; i porządek polityczny, w którym rząd nie może już rozwiązywać problemów społecznych i gospodarczych”, kluczową rolę odegra trzeci sektor. „Właściwą odpowiedzią na pytanie, kto podejmie społeczne wyzwania społeczeństwa opartego na wiedzy, nie jest ani rząd, ani firma (employing organization). Odpowiedzią jest odrębny i nowy sektor społeczny”4. Z kolei Michael Walzer pisał w 1999 „wielu ludzi spogląda dziś na społeczeństwo obywatelskie z nadzieją na rozwiązanie problemów, którego pierwotnie oczekiwano od państwa – przede wszystkim problemów ubóstwa, bezrobocia i wykluczenia”5. Postrzega się przy tym niekiedy relacje między państwem i trzecim sektorem (który ma być organicznie związany z sektorem rynkowym, stanowiąc podstawę demokracji) jako grę o sumie zerowej, tzn. im mniej państwa tym więcej aktywności obywatelsko-rynkowej i odwrotnie (przedstawicielem takiego ujęcia jest m.in. Francis Fukuyama). Ta akurat hipoteza nie znalazła potwierdzenia empirycznego. Przykładowo w Szwecji, która ma najbardziej rozbudowane państwo opiekuńcze poziom aktywności obywatelskiej jest wyższy niż w krajach, gdzie państwowa polityka społeczna ma dużo mniejszy udział6. Podobne wnioski wynikają z badań porównawczych nad trzecim sektorem w 24 krajach: „wyższe wydatki rządu na pomoc społeczną (social welfare) są powiązane z wyższym poziomem aktywności wolontariatu. Wydatki rządowe na pomoc społeczną są więc dodatnio skorelowane z wielkością sektora nonprofit”7. Kolejny wątek to modny w latach 1990. temat kapitału społecznego (te cechy danego społeczeństwa, które sprzyjają wzajemnemu zaufaniu, współpracy i solidarności, czyli zmniejszają egoizm, indywidualizm i konkurencję). Rozwija tę ideę m.in. Robert D. Putnam uznając, że ważnym wskaźnikiem tego kapitału jest aktywność stowarzyszeniowa w społeczeństwie. Im bardziej powszechna będzie ta aktywność, tym większy jest poziom kapitału społecznego, co przynosi korzyść całej społeczności i jej poszczególnym członkom (m.in. w postaci wzrostu gospodarczego na co zwracał uwagę również Fukuyama). W Polskim dyskursie akademicko-publicystycznym także zdarzają się przykłady idealizacji trzeciego sektora w kontekście polityki społecznej. W książce M. Grewińskiego „Europejski Fundusz Społeczny w Saksonii” znajdujemy stwierdzenie, że usługi społeczne produkowane w tym sektorze są „często wielokrotnie lepsze i tańsze”8. Jeżeli tak jest, to wniosek nasuwa się sam, wszystkie lub większość usług społecznych powinno się produkować w trzecim 4

Peter F. Drucker The Age of Social Transformation w: The Atlantic Monthly, listopad 1994. Za: Joe Soss Welfare Provision, Civil Society, and Democracy in the United States, referat przygotowany na The World Project on Civil Society Authors Conference, Center for the Study of Voluntary Organizations and Service, czerwiec 1999, s.2. 6 Patrz: Bo Rothstein Sweden: Social Capital in the Social Democratic State w: Robert D. Putnam Democracies in Flux, Oxford University Press, 2002. 7 Lester M. Salamon, Wojciech Sokolowski Volunteering in Cross-National Perspective: Evidence From 24 Countries, Johns Hopkins University, 2001. 8 Wydana przez Instytut Spraw Publicznych w 2003, a stwierdzenie to jest na stronie 138. 5

3

sektorze, po co je wytwarzać tam, gdzie wychodzi to wielokrotnie gorzej i drożej? W podobnym duchu pisze Jacek Kochanowski w artykule „Jak zrobić społeczeństwo obywatelskie?”: „... zlikwidujmy Senat, ograniczmy liczbę posłów, urzędników kancelarii premiera, Kancelarii Prezydenta, ministerstw, liczbę doradców, członków gabinetów politycznych i całej tej menażerii, z których mrówczej pracy nic nie wynika. Przeznaczmy te pieniądze na pobudzanie aktywności lokalnej, na szkoły liderów lokalnych, na kursy zakładania spółdzielni i spółek. Przeznaczmy je na tanie kredyty dla firm, których działalność może przyczynić się do poprawy sytuacji w jakimś miasteczku, do rozwiązania jakiegoś lokalnego problemu”9. Gdyby połączyć sens ostatnich wypowiedzi L. Millera i J. Hausnera o budowie społeczeństwa rynkowego z deklaracjami orędowników trzeciego sektora otrzymamy fukuyamowski ideał społeczeństwa rynkowo-obywatelskiego, któremu towarzyszy co najwyżej państwo minimalne (zarówno jeżeli chodzi o wydatki budżetu centralnego do PKB, jak i o kompetencje oraz liczbę polityków i urzędników), którego głównym zadaniem będzie pewnie utrzymanie wymiaru sprawiedliwości i wojska. Jeżeli dodamy do tego sukcesy w dziedzinie liberalizacji handlu międzynarodowego i znoszenia barier w przepływie kapitałów, otrzymamy obraz nieco podobny do pierwszej połowy XIX wieku w Europie Zachodniej. Główne różnice są co najmniej trzy. Pierwsza polega na tym, że teraz zamiast uprzemysłowienia (transformacja gospodarki opartej na rolnictwie w gospodarkę opartą na przemyśle) mamy serwicyzację (transformacja gospodarki opartej na przemyśle w gospodarkę opartą na usługach), w związku z czym kwestia robotnicza i ruch robotniczy schodzą ze sceny i pojawia się wspomniana już „nowa kwestia społeczna” oraz różnego rodzaju nowe ruchy społeczne. Druga różnica dotyczy o wiele dalej posuniętego procesu sekularyzacji, czyli stopniowego zmniejszania się znaczenia i wpływu zinstytucjonalizowanych religii w kulturze i społeczeństwach Zachodu (co raczej źle wróży dobroczynności wyznaniowej). Dodajmy do tego pozostałości postmodernistycznego relatywizmu i coraz zawrotniejsze możliwości techniczne ludzkości, włącznie z rozwijaniem technik informatycznych i coraz bardziej realnymi możliwościami manipulacji genetycznych na własnym gatunku (co wieści powrót eugeniki w nowej glorii). Trzecia zaś różnica, to rozwinięte ustawodawstwo międzynarodowe i narodowe o uprawnieniach socjalnych obywateli. Dodam, że pod coraz cięższym ostrzałem coraz większych autorytetów10. Żeby jednak nie zachłysnąć się tym „nowym wspaniałym światem” należy z większym realizmem spojrzeć na ograniczenia i możliwości trzeciego sektora w rozwiązywaniu głównych problemów współczesnych społeczeństw. Powinniśmy też zdawać sobie sprawę, że pojęcia „trzeci sektor”, czy „sektor obywatelski” albo wręcz „społeczeństwo obywatelskie” oznaczać mogą bardzo różne rodzaje organizacji i działalności. Przykładem niech będzie następująca typologia organizacji jednocześnie pozarządowych i pozarynkowych11. • CBO: organizacja oparta na społeczności (community) • DONGO: zorganizowana przez sponsorów (donor) pozarządowa (non-governmental) organizacja • GONGO: zorganizowana przez rząd pozarządowa organizacja • NGO: organizacja pozarządowe • NGDO: pozarządowe organizacje rozwoju (w sensie rozwoju społecznego) • NPO: organizacja nie-dla-zysku (non-profit) 9

Gazeta Wyborcza z 30.12.2003. Patrz: Leszek Kołakowski Po co nam prawa człowieka?, Gazeta Wyborcza z 25-26.10.2003. 11 http://www.gdrc.org/ngo/ngo-ngdo-cbo.html 10

4

• PDO: organizacja rozwoju prywatnego • PSO: organizacja usługowo publiczna (public service) • PVO: organizacja prywatno-dobrowolna • QANGO: quasi-autonomiczna organizacja pozarządowa • VALG: agencja/organizacja dobrowolna • VO: organizacja dobrowolna Istotne jest też, jakie organizacje na ogół wyłącza się z trzeciego sektora, co ma nie tylko znaczenie definicyjne, ale też ideologiczne. W polskiej ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wyłączono poza typowo rządowymi i typowo rynkowymi (kryterium zysku jako głównego celu) partie polityczne, związki zawodowe, organizacje pracodawców, samorządy zawodowe, fundacje, których jedynym fundatorem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (z wyjątkami), fundacje utworzone przez partie polityczne, spółki działające na podstawie przepisów o kulturze fizycznej. Interesujące, że status organizacji pozarządowej mogą mieć też jednostki bez osobowości prawnej (chociaż mają być utworzone „na podstawie przepisów ustaw”). W związku z tym do powyższej typologii dodaje się czasem skrót NGI, czyli pozarządowa jednostka (individual, tzn. w sensie osoby). Czasem w samej definicji organizacji tego typu zawiera się wiele ograniczeń, np. „niezależna, elastyczna, demokratyczna, niewyznaniowa, nie-dla-zysku organizacja ludzi działająca dla i/lub pomagająca w upodmiotowieniu (empowerment) grup zmarginalizowanych społecznie i ekonomicznie”12. W świetle tego określenia wyłączone poza trzeci sektor zostaną organizacje zależne (od państwa lub rynku), o sztywnej strukturze, niedemokratyczne, wyznaniowe, rynkowe oraz organizacje, których celem nie jest upodmiotowienie grup zmarginalizowanych ekonomicznie i społecznie. Gdyby ten zestaw kryteriów przyłożyć do całego trzeciego sektora to wiele organizacji, które obecnie się do niego zalicza musiałoby się znaleźć poza nim. Utrzymywanie stanu niedookreśloności i niejasności co do granic trzeciego sektora ma również funkcje związane z interesami, ponieważ trudno w takiej sytuacji kwestionować status jakiejś organizacji, która sama siebie traktuje jako emanację społeczeństwa obywatelskiego (co ułatwia zmiana określenia „pozarządowy”, na „obywatelski”) i w ten sposób korzysta z tego co ten status daje, a niejako legitymizuje on zbieranie i otrzymywanie środków na jakiś cel. Mniej restrykcyjne kryteria zaproponowali naukowcy z Johns Hopkins University13. Zaliczenie do trzeciego sektora, a ściślej do organizacji nonprofit, bo to określenie oni preferują, następuje po spełnieniu łącznie następujących warunków14: 1. Zorganizowanie, czyli instytucjonalizacja przynajmniej w pewnym zakresie, tzn. powinny być obecne cechy organizacji, czyli pewna struktura, stałe cele, wyraźne granice dające możliwość odróżnienia członków od nie-członków. 2. Prywatność, czyli instytucjonalna odrębność od władzy publicznej i jej administracyjnego aparatu, co jednak nie wyklucza poważnego wsparcia ze strony tej władzy, czy zasiadania w zarządach czy radach tych organizacji ludzi władzy. 3. Samorządność, czyli zdolność do kontrolowania własnej działalności, autonomia działania. Niekiedy organizacje instytucjonalnie odrębne są kontrolowane w takim 12

Tamże. Centrum Badań nad Społeczeństwem Obywatelskim w USA i na Świecie, główna postać i dyrektor tego Centrum to Lester M. Salamon. 14 Lester M. Samalon i Helmut K. Anheier The International Classification of Nonprofit Organizations, The Johns Hopkins University Institute for Policy Studies, 1996. 13

5

zakresie przez władzę lub biznes, że można je traktować jako funkcjonalną część władzy lub biznesu i nie spełniają one wtedy tego kryterium. 4. Niedystrybuowanie zysków, czyli niezwracanie (bezpośrednio lub pośrednio) wygenerowanego zysku założycielom, właścicielom, członkom lub dyrektorom organizacji. Zysk powinien być przeznaczany na realizację celów i misji organizacji, które z kolei nie powinny koncentrować się na wytwarzaniu zysku. W ten sposób odróżnia się dwa rodzaje organizacji sektora prywatnego, tzn. nie dla zysku i dla zysku (organizacje rynkowe). 5. Dobrowolność, czyli przynajmniej w pewnym znaczącym zakresie udział aktywności opartej na wolontariacie w realizowaniu celów i zarządzaniu organizacją oraz brak przymusu prawnego (nieobowiązkowe członkostwo w organizacji i donacje na jej rzecz). Ponadto w tym samym środowisku zaproponowano klasyfikację organizacji nonprofit na 12 kategorii według dziedziny działalności: kultura i rekreacja; edukacja i badania; zdrowie; usługi społeczne; środowisko; rozwój i mieszkalnictwo; prawo, rzecznictwo (advocacy) i polityka; pośrednictwo filantropijne i promocja wolontariatu; sprawy międzynarodowe; religia; stowarzyszenia i związki biznesowe i zawodowe; pozostałe. Niejasności pojęciowe i dyskusyjność kryteriów to rzecz normalna tam, gdzie używa się języka, ale i niosąca wiele kontrowersji szczególnie w polityce społecznej, gdzie na podstawie określonych z góry warunków (na ogół nigdy nieobejmujących bogactwa rzeczywistych przypadków) mamy decydować o korzyściach materialnych i niematerialnych ludzi i organizacji. Popełnić w związku z tym można dwa rodzaje błędów: nieuzasadnionego włączenia i nieuzasadnionego wyłączenia. To samo dotyczy organizacji pozarządowych lub obywatelskich. Przykładowo, uważam za nieuzasadnione wyłączenie organizacji, które „formułują swe cele wyłącznie w oparciu o kryteria żądań naprawiania krzywd” w analizach trzeciego sektora dokonanych w celu wskazania praktyk, którym można nadać status „do naśladowania” w dziedzinie przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu15. Ci sami naukowcy z Johns Hopkins University podsumowali również potencjalne słabości i ograniczenia organizacji, które spełniają kryteria organizacji nonprofit16. 1. Partykularyzm, organizacje nonprofit realizują głównie interesy grupowe, które niekoniecznie muszą być zgodne z dobrem wspólnym. Wiele organizacji działa na zasadzie wyłączności świadczeń dla członków pewnych zbiorowości (etnicznych, wyznaniowych, kulturowych), a więc wykluczają w sensie weberowskim. Ponadto zróżnicowanie organizacji pod względem zasobów i władzy skutkuje nierównościami społecznymi. 2. Paternalizm, organizacje nonprofit nie mogą ustanawiać praw, które są podstawą roszczeń. Działają one na zasadzie dawania przywilejów, w związku z tym użytkownik ich usług nie może się niczego domagać, a tylko prosić. Jeżeli usługi te są żywotnie istotne dla potrzebującego, a nie ma on żadnej innej alternatywy, to znajduje się w sytuacji zależności, która może być wykorzystana do indoktrynacji (religijnej, 15

Patrz: Raport Grupy 4 Zespołu Zadaniowego ds. Reintegracji Społecznej „Działalność organizacji pozarządowych w Polsce. Najlepsze praktyki. Szanse i zagrożenia”, MGPiPS, 2003. Pełny cytat: „Nie wszystkie działania społeczne, choćby były podejmowane z inicjatywy oddolnej, można uznać za obywatelskie. Te z nich bowiem, które wpisują się w kontekst roszczeniowości, tzn. formułują swe cele wyłącznie w oparciu o kryteria żądań naprawiania krzywd, jakie spotkały naturalnie niezasłużenie ich członków, nie mają cech organizacji, które określono powyżej jako ”. 16 Lester M. Salamon, Leslie C. Hems i Kathryn Chinnock The Nonprofit Sector: For What and For Whom?, The Johns Hopkins University Institute for Policy Studies, 2000.

6

ideologicznej, moralnej, politycznej), a też i do różnych form wyzysku i ograniczania wolności. 3. Nadmierna amatorszczyzna lub profesjonalizm, organizacje nonprofit polegają na unikalnych umiejętnościach przywódców lub członków, które trudno powtórzyć i wykorzystać w działaniach na większą skalę. Jeżeli jednak problem wymaga powtarzalnych umiejętności i działań na większą skalę organizacje nonprofit okazują się nieskuteczne. Co z kolei może prowadzić do nadmiernej specjalizacji i profesjonalizacji w rozwiązywaniu problemów. 4. Niewystarczalność zasobów, organizacje nonprofit nie są w stanie zapewnić sobie takiego poziomu zasobów, który byłby zarówno odpowiedni, jak i wystarczająco pewny, aby skutecznie rozwiązywać problemy społeczne. Jest to wynik problemu gapowicza, tzn. trudno kogoś wyłączyć z korzyści, jakich dostarcza społeczeństwo obywatelskie opiekując się potrzebującymi, stąd antybodźce do dobrowolnego łożenia na organizacje tego rodzaju. „Tak długo jak w pełni będziemy polegać wyłącznie na systemie dobrowolnych składek i darowizn, bardzo prawdopodobna będzie sytuacja, że poziom wygenerowanych w ten sposób zasobów będzie niższy niż poziom optymalny ze społecznego punktu widzenia. Więcej nawet, ze względu na zmienność sytuacji gospodarczej, osoby zamożniejsze mogą nie być zdolne do wspierania potrzebujących wtedy, gdy potrzeby są największe. W dodatku zasoby są często niedostępne właśnie tam, gdzie problemy są najpoważniejsze”. 5. Luka odpowiedzialności (accountablity), organizacjom nonprofit brakuje wystarczających mechanizmów odpowiedzialności przed opinią publiczną. Odpowiedzialność w sektorze rynkowym oparta jest na zadowoleniu akcjonariuszy i klientów i może być wyrażona obiektywnie w postaci zysku. Odpowiedzialność władzy realizuje się głównie poprzez mechanizmy wyborcze, ale też inne mechanizmy kontrolne. W przypadku organizacji nonprofit pozostaje nam jedynie wiara w to, że ich przywódcy czy członkowie działają uczciwie. A jest to za mało, gdy w grę wchodzi możliwość czerpania materialnych korzyści z działalności tych organizacji. W dodatku brak też bodźców by ich zarządy monitorowały wyniki działania (w odróżnieniu do zarządów firm nastawionych na zysk), stąd duże prawdopodobieństwo braku rzetelnej informacji o rzeczywistej skuteczności działania. W wyniku badań porównawczych w 24 krajach stwierdzono, że 80% organizacji trzeciego sektora zgłaszało problem niewystarczalności zasobów (opinie lokalnych ekspertów). Można jednak podejrzewać, że w interesie organizacji pozarządowych jest stwarzanie atmosfery niedofinansowania, by zachęcić potencjalnych sponsorów publicznych lub biznesowych do wysupłania dodatkowych środków na ich działalność. Jeżeli rośnie liczba organizacji pozarządowych, a środki, które mogłyby być potencjalnie dla nich przeznaczane są stałe, to musi wzrosnąć konkurencja o nie. Skoro mechanizmy odpowiedzialności są słabe (tzn. brak informacji, czy te organizacje osiągają swoje oficjalne cele czy nie), największą rolę odgrywają deklaracje ich przywódców. Jednym ze sposobów ściągnięcia większych środków jest przekonanie opinii publicznej, że problem, którym dana organizacja się zajmuje jest bardzo poważny. Stąd kategoria „kłamstwa dla sprawiedliwości”, można powiedzieć, że mamy 300 tys. bezdomnych (jak to robił M. Kotański), chociaż bardziej obiektywne szacunki dają 15-30 tys. (metody A. Przymeńskiego). Wynikałaby stąd jeszcze jedna słabość organizacji pozarządowych, niewiele z nich będzie się zajmować wspieraniem osób potrzebujących, ale wyraźnie stygmatyzowanych (a więc trudniej przekonać sponsorów do łożenia na te cele), np. byłych kryminalistów, narkomanów, 7

alkoholików, prostytutki, imigrantów, chorych na AIDS. Więcej zaś powinno być organizacji wspierających małe dzieci czy osoby niepełnosprawne (tzn. te grupy, co do których procesy stygmatyzacji są słabe, a więc hojność i liczba sponsorów powinna być większa). Konkurencję między organizacjami może również wzmacniać brak mechanizmów odpowiedzialności i obiektywnej informacji o tym, które organizacje rzeczywiście robią coś pożytecznego dla zmarginalizowanych i wykluczonych, które działają w sposób nieskuteczny i szkodliwy, które wspierają interesy, ale wcale nie najsłabszych grup, a które tylko żerują na naiwności publicznego lub biznesowego sponsora i pozytywnym klimacie ideologicznym wokół działalności obywatelskiej. W przypadku luki odpowiedzialności w latach 1990-2000 prasa w USA i w innych krajach zachodnich odnotowała co najmniej trzydzieści większych skandali dotyczących defraudacji, przywłaszczeń, pobocznej działalności biznesowej, oszustw, unikania opodatkowania, niewłaściwego użycia funduszy, łapówek, strat w wyniku błędnych inwestycji, fałszerstw, znikających donacji, zmów złodziejskich, prania brudnych pieniędzy, konfliktu interesów, błędów w księgowaniu, a nawet seksualnego molestowania. Zapoczątkował je tzw. skandal Aramony. Nazywany tak od Williama Aramony, który był 22 lata przewodniczącym United Way of America, organizacji zbierającej fundusze dla trzeciego sektora w USA. Oskarżenie dotyczyło wykorzystywania środków organizacji dla prywatnych celów. Na ogół komentowano ten skandal jako ostrzeżenie dla trzeciego sektora, gdyż spadek zaufania do działań pozarządowych szybko przełożył się na zmniejszenie poziomu donacji. Problem dotyczy zarówno małych pojedynczych organizacji, jak i narodowych federacji. W większości przypadków przyczynami nadużyć i przestępstw były błędy w zarządzaniu takie, jak niesprawność nadzoru, niewłaściwa delegacja władzy, zaniedbanie majątku, niezdolność do zadania właściwych pytań, brak zmiany członków zarządu, brak nadzoru nad dyrektorami, niemożność wdrożenia kontroli wewnętrznej, brak systemu zapobiegającego nadużyciom władzy, izolacja członków zarządu od pracowników i klientów. Autorzy przeglądu tych skandali podsumowali m.in. tak: „Ekscesy i nieprawości związane z prywatnym przedsiębiorstwem i rządem są tradycyjnym i bardzo płodnym obszarem działalności dla prasy. Jednak w przypadku trzeciego sektora zaufanie publiczne jest zasadniczym elementem. Gdy zostanie ono narażone koszty dla pozycji, reputacji i funduszy mogą być znaczące”17. Ponadto autorzy ci stwierdzili, że w krajach, w których trzeci sektor dopiero się rozwija „nie utrwaliło się jeszcze nawet samo pojęcie odpowiedzialności organizacji pozarządowych przed opinią publiczną (accountablity to the public)”. Interesujące na tym tle jest również porównanie silnych i słabych strony trzech sektorów dokonane przez wspomnianych wyżej autorów „Rządzić inaczej”18, z którego wynika, że silną stroną sektora społecznego nie są: 1. stabilność, 2. zdolność do zajmowania się sprawami poza główną misją, 3. uodpornienie na protekcję (szczególna słabość), 4. zdolność dostosowywania się do szybko zmieniających się warunków, 5. zdolność do innowacyjności, 17

Margaret Gibelman i Sheldon R. Gelman Very Public Scandals: An Analysis Of How And Why Nongovernmental Organizations Get In Trouble, referat przygotowany na International Society for Third-Sector Research (ISTR) Fourth International Conference, która odbyła się w lipcu 2000 r. 18 David Osborne, Ted Gaebler „Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną”, Media Rodzina, 1994, ss. 464-465.

8

6. skłonność do powielania, 7. skłonność do wycofywania się z działalności przestarzałej lub nieudanej, 8. gotowość do podejmowania ryzyka, 9. zdolność tworzenia kapitału (szczególna słabość), 10. wiedza profesjonalna, 11. zdolność do gromadzenia oszczędności uwarunkowanych wzrostem skali działalności (szczególna słabość). Do zadań, z których ten sektor nie wywiązuje się najlepiej zaliczyć można na podstawie tego porównania następujące: 1. kierowanie strategią działania, 2. regulacje prawne, 3. zapobieganie dyskryminacji, 4. zadania ekonomiczne, 5. zadania inwestycyjne, 6. wypracowywanie zysków (szczególnie nieskuteczny), 7. pobudzanie samowystarczalności. Osborne i Gaebler uznali, iż przestrzeganie zasady równości, zapobieganie wyzyskowi, umacnianie spójności społeczeństwa to zadania, z których najlepiej wywiązuje się sektor publiczny, przyznali jednak, że jest w tym również skuteczny sektor społeczny. W świetle problemów wskazanych przez zespół Salamona (szczególnie partykularyzm i paternalizm) nie byłbym tego pewnien. Z tego pobieżnego przeglądu wynika wyraźnie, że idealizowanie działalności pozarządowej czy obywatelskiej i wyolbrzymianie wad pozostałych sektorów wynikać może z niedoinformowania lub być chwytem retorycznym w debacie o tym, gdzie należy skierować strumień środków publicznych albo dlaczego należy ograniczyć ich pobieranie w ogóle. Jeżeli organizacje pozarządowe chcą korzystać z tego rodzaju środków, to muszą też poddać się publicznej kontroli finansów i wyników działalności, która wyjdzie im tylko na zdrowie, pozwalając może uniknąć szoku wywołanego polską odmianą skandalu Aramony. Nawet jeżeli chodzi wyłącznie o prywatne datki, to ich niewłaściwe wykorzystanie, oszustwa czy marnotrawstwo, gdy wyjdzie na jaw zmniejszy skłonność do dawania prywatnych pieniędzy na działalność pozarządową. Dlatego należy być może pomyśleć na regulacjami, które wykreują mechanizmy odpowiedzialności publicznej organizacji trzeciego sektora. Wnioski dla władzy publicznej są zaś takie, że każdy sektor ma swoje silne i słabe strony, a prawdziwie mądre zarządzanie społeczeństwem powinno prowadzić do wykreowania takiego porządku społecznego, w którym silne strony sektorów zostaną dobrze wykorzystane, a słabe odpowiednio zrekompensowane.

9