ISSN 1831-0842

¿HAN RESULTADO EFICACES Y EFICIENTES LAS AYUDAS DE LA UE A LA INDUSTRIA ALIMENTARIA PARA AUMENTAR EL VALOR AÑADIDO DE LOS PRODUCTOS AGRÍCOLAS?

ES

2013

Informe Especial nº 1

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

Informe Especial nº 1

2013

¿HAN RESULTADO EFICACES Y EFICIENTES LAS AYUDAS DE LA UE A LA INDUSTRIA ALIMENTARIA PARA AUMENTAR EL VALOR AÑADIDO DE LOS PRODUCTOS AGRÍCOLAS? (presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, segundo párrafo)

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel. +352 4398-1 Fax +352 4398-46410 E-mail: [email protected] Internet: http://eca.europa.eu

Informe Especial nº  1

2013

Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet (http://europa.eu). Al final de la obra figura una ficha catalográfica. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2013 ISBN 978-92-9241-138-1 doi:10.2865/66223 © Unión Europea, 2013 Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica Printed in Luxembourg

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ÍNDICE

Apartados

GLOSARIO I–VIII RESUMEN

1–6 INTRODUCCIÓN

7–11

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

12–77 OBSERVACIONES 12–28 PRIMERA PARTE ¿SE HA DISEÑADO LA MEDIDA DE MODO QUE FINANCIE DE FORMA EFICIENTE PROYECTOS QUE RESPONDEN A NECESIDADES CLARAMENTE DETERMINADAS? 15–18 CONFORME A LA LEGISLACIÓN, CORRESPONDE A LOS ESTADOS MIEMBROS GARANTIZAR QUE LA MEDIDA ES EFICAZ Y EFICIENTE … 19–23

… PERO LOS PDR DE LOS ESTADOS MIEMBROS NO JUSTIFICAN DE FORMA CLARA LA NECESIDAD DE LA MEDIDA

24–28

LA COMISIÓN APROBÓ LOS PDR A PESAR DE LAS INSUFICIENCIAS

29–69 SEGUNDA PARTE ¿HAN EJECUTADO LOS ESTADOS MIEMBROS LA MEDIDA TENIENDO EN CUENTA LA ÓPTIMA UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS? 30–32 LAS COMPROBACIONES OFRECEN GARANTÍAS LIMITADAS SOBRE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LOS PROYECTOS 33–51 LOS ESTADOS MIEMBROS NO SELECCIONAN LOS PROYECTOS QUE PRESENTAN EL MAYOR POTENCIAL DE BENEFICIOS 52–61 LA PROGRAMACIÓN Y EJECUCIÓN DE LA MEDIDA POR PARTE DE LOS ESTADOS MIEMBROS NO ATENÚAN DE FORMA EFICAZ LOS RIESGOS DE EFECTO DE PESO MUERTO … 62–66

… Y DE DESPLAZAMIENTO

67–69 ESTAS INSUFICIENCIAS DAN LUGAR A RESULTADOS DIVERSOS EN CUANTO A LA EFICIENCIA Y LA EFICACIA DE LAS SUBVENCIONES

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70–77 TERCERA PARTE ¿HAN REALIZADO LA COMISIÓN Y LOS ESTADOS MIEMBROS UN SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ADECUADOS DE LOS RESULTADOS DE LA MEDIDA? 73–74

LOS ESTADOS MIEMBROS NO REALIZAN UN SEGUIMIENTO EFICAZ DE LOS PROYECTOS DE LA MEDIDA 123

75–77 LAS EVALUACIONES INTERMEDIAS PRESENTAN UNA UTILIDAD LIMITADA PARA DEMOSTRAR LA EFICIENCIA Y LA EFICACIA DE LA MEDIDA

78–87

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES



ANEXO I.



ANEXO II. LISTA DE PROYECTOS FISCALIZADOS Y EVALUACIÓN POR EL TRIBUNAL DE LA EFICIENCIA Y EFICACIA DE LA SUBVENCIÓN (HASTA DICIEMBRE DE 2011)



ANEXO III. INFORMES DE EVALUACIÓN INTERMEDIA EXAMINADOS

FONDOS DE LA UE PARA LA MEDIDA 123 PROGRAMADOS Y GASTADOS

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

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GLOSARIO Contrato de suministro plurianual: tipo de contrato que establece las condiciones comerciales entre un productor agrícola y un transformador o distribuidor durante un período de varios años. Desplazamiento: grado en que una actividad financiada con ayuda pública se compensa con reducciones de la actividad en otro ámbito. Directrices estratégicas comunitarias: permiten al Consejo fijar las prioridades de la Unión Europea respecto del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader). Pretenden garantizar la coherencia del desarrollo rural con otras políticas de la UE, sobre todo en materia de cohesión y medio ambiente, y acompañar la ejecución de la nueva política agrícola común (PAC) y la reestructuración que lleva aparejada. Efecto de peso muerto: situación en la que un proyecto subvencionado se habría llevado a cabo, total o parcialmente, sin dicha subvención. EI: informe de evaluación intermedia. Ejes: el desarrollo rural se ejecuta en el período de programación 2007-2013 a través de tres ejes temáticos, que representan grupos coherentes de medidas de desarrollo rural, y de un eje transversal dedicado al enfoque Leader (eje Leader). Feader: Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural. MCSE: marco común de seguimiento y evaluación. Medida: régimen de ayuda destinado a aplicar una política. Una medida define las normas para los proyectos que pueden financiarse dentro de un eje. Medida 123: destinada al aumento del valor añadido de los productos agrícolas y forestales. PAC (política agrícola común): conjunto de disposiciones legales y de prácticas adoptadas por la Unión Europea para crear una política común y unificada en materia de agricultura. PDR: programa de desarrollo rural; documento de programación elaborado por un Estado miembro y aprobado por la Comisión para planificar y ejecutar la política de desarrollo rural de la UE. Un PDR puede tener alcance regional o nacional. Período de programación: marco plurianual de planificación y ejecución de políticas de la UE como la de desarrollo rural; el actual período de programación de desarrollo rural se extiende de 2007 a 2013.

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RESUMEN I. En el marco de la política de desarrollo rural de la UE, se conceden subvenciones a empresas que transforman y comercializan productos agrícolas a través de la medida denominada «Aumento del valor añadido de los productos agrícolas y forestales», que tiene como fin la mejora de la competitividad de la agricultura y la silvicultura. En el actual período de programación (2007-2013), el presupuesto de la UE para esta medida es de alrededor de 5 600 millones de euros. Esta financiación se complementa con los fondos nacionales, con lo que la financiación pública total alcanza los 9 000 millones de euros. II. La fiscalización del Tribunal examinó si la ayuda de la UE había contribuido a aumentar el valor añadido de los productos agrícolas de forma eficaz y eficiente y se planteó, en concreto, si la medida se diseñó y ejecutó de forma que logre la financiación eficiente de proyectos destinados a satisfacer necesidades claramente determinadas, y se sometió a un control y a una evaluación que permitieran demostrar los resultados. III. Como era de esperar, los proyectos mejoraron principalmente el rendimiento financiero de las empresas, y algunos de los fiscalizados pueden aportar algún valor añadido. No obstante, ello no podía atribuirse al diseño de la medida ni a los procedimientos de selección utilizados por los Estados miembros. Faltaban pruebas que demostraran que las empresas que recibieron las ayudas necesitaran una subvención ni los objetivos específicos de la política que se esperaba alcanzar gracias a ella. El Tribunal concluye que la ayuda no se ha orientado sistemáticamente a proyectos que aumentaran de forma eficaz y eficiente el valor añadido de los productos agrícolas.

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RESUMEN IV. Los Estados miembros deben elaborar programas de desarrollo rural (PDR) que adapten la ayuda a sus necesidades mediante objetivos nacionales o regionales, y que establezcan el alcance de la medida, a fin de garantizar el uso eficiente de la financiación disponible. Sin embargo, el Tribunal constató que solo se habían fijado objetivos generales que no demostraban el modo en que se preveía que la financiación aumentara el valor añadido de los productos agrícolas o mejorara la competitividad de la agricultura. A pesar de esta falta de especificidad, la Comisión aprobó los programas. V. Los Estados miembros deberían definir criterios de subvencionabilidad para limitar el tipo de inversión o de beneficiario que pueden optar a la financiación, además de criterios de selección que permitan detectar los proyectos más eficaces y eficientes que deben recibir ayuda. La fiscalización constató que los criterios de subvencionabilidad definidos permitían que prácticamente cualquier empresa de transformación alimentaria fuera subvencionable. Además, los sistemas de selección eran deficientes o inexistentes, y mientras se dispuso de recursos suficientes —como suele ocurrir al comienzo de un período de programación—, estos sistemas no se aplicaron. VI. El Tribunal constató que los Estados miembros no orientan la financiación a aquellos proyectos que tienen una necesidad demostrable de ayuda pública. A raíz de ello, la medida corre el riesgo de convertirse en una donación —una ayuda general a empresas que invierten en el sector de la transformación alimentaria—, con los riesgos añadidos de distorsión de la competencia y despilfarro de los escasos fondos públicos.

VII. Casi una quinta parte del presupuesto de la UE para la mejora de la competitividad de la agricultura se destina a empresas de transformación alimentaria, pero los efectos sobre la competitividad de la agricultura solo pueden ser indirectos, y no existe una lógica de intervención clara. No obstante, los sistemas de seguimiento y evaluación no recopilan los datos relativos al valor añadido ni a los efectos sobre la competitividad de la agricultura. En consecuencia, es poco probable que los sistemas vigentes proporcionen la información necesaria para demostrar el éxito o el fracaso de la financiación asignada a la medida, ni para ofrecer una base para evaluar la eficacia de dicha medida al programar las medidas de desarrollo rural del período 2014-2020. VIII. Por todo ello, el Tribunal formula las siguientes recomendaciones: a) Los programas de los Estados miembros deberían determinar claramente la necesidad de financiación y establecer objetivos significativos y mensurables; la Comisión debería aprobar únicamente estos programas. b) Deberían definirse criterios de selección que permitan determinar cuáles son los proyectos más eficaces; a fin de garantizar el uso eficaz de los fondos de la UE, estos criterios deberían aplicarse rigurosamente, incluso en caso de que se disponga de presupuesto suficiente para financiar todos los proyectos subvencionables. c) La Comisión y los Estados miembros deberían fomentar la adopción de las mejores prácticas destinadas a mitigar los riesgos de efecto de peso muerto y de desplazamiento. d) En el próximo período de programación debe mejorarse el marco de seguimiento y evaluación aplicable a los proyectos financiados con el fin de garantizar que se pueda medir de forma adecuada la eficacia de los fondos empleados.

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INTRODUCCIÓN 1.

En la ayuda concedida al desarrollo rural conforme al segundo pilar de la política agrícola común (PAC) se prevé la medida específica «Aumento del valor añadido de los productos agrícolas y forestales» (en lo sucesivo, «medida 123»). La medida 123 contribuye al objetivo del eje 1 de mejora de la competitividad de la agricultura y la silvicultura, introducido por el Reglamento (CE) nº 1698/2005 (véase el recuadro 1) 1.

2.

A través de la medida 123, se conceden fondos públicos a empresas con menos de 750 trabajadores, o con una facturación inferior a los 200 millones de euros, dedicadas a la transformación y comercialización de productos agrícolas y forestales. Las ayudas se otorgan para financiar inversiones que permitan incrementar el valor añadido de esos productos. Así se prevé, en última instancia, favorecer la competitividad de la agricultura, desarrollando, por ejemplo, nuevas oportunidades de mercado para los productos agrícolas 2. Otras ventajas son la creación de empleo en zonas rurales y las mejoras en el medio ambiente.

3.

Habida cuenta de los requisitos establecidos en la normativa vigente en la UE, los Estados miembros elaboran programas de desarrollo rural (PDR) nacionales o regionales en los que definen una estrategia y proponen las medidas que desean adoptar para satisfacer sus necesidades. Los PDR únicamente empiezan aplicarse tras haberse recibido la aprobación de la Comisión. A continuación, los fondos europeos y nacionales deberían destinarse a proyectos de inversión a través de la medida 123 aplicando criterios de subvencionabilidad y de selección. En el gráfico siguiente se describen las distintas fases del proceso de toma de decisiones previo a la financiación de un proyecto de inversión subvencionable con cargo a los fondos de la medida 123.

1

Eje 1: aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal; eje 2: mejora del medio ambiente y del entorno rural, y eje 3: calidad de vida en las zonas rurales. Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 277 de 21.10.2005, p. 1), y Decisión 2006/144/CE del Consejo, de 20 de febrero de 2006, sobre las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural (período de programación 2007-2013) (DO L 55 de 25.2.2006, p. 20). 2

Para las empresas que no sean pequeñas o medianas (es decir, con menos de 250 empleados y menos de 50 millones de euros de volumen de negocio) el porcentaje máximo de apoyo se reduce a la mitad.

RECUADRO 1

EXTRACTO DEL REGLAMENTO (CE) Nº 1698/2005 Eje 1 Mejora de la competitividad de la agricultura y la silvicultura Artículo 20 Medidas La ayuda en favor de la competitividad del sector agrícola y forestal consistirá en: b) medidas de reestructuración y desarrollo del potencial físico y de fomento de la innovación a través de: […] iii) el aumento del valor añadido de los productos agrícolas y forestales; […].

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4.

La ayuda de la UE se cofinancia con fondos públicos nacionales, y el gasto público total en la medida ascenderá a unos 9 000 millones de euros. Esta medida se utiliza principalmente para subvencionar los costes de inversión de los beneficiarios. Los Estados miembros pueden determinar el importe de la ayuda dentro de unos límites. La mayoría de las subvenciones suponen entre el 20 % y el 50 % de las inversiones subvencionables totales de las empresas.

5.

El presupuesto de la UE para la medida 123 en el período 2007-2013 se eleva a 5 600 millones de euros, lo cual representa el 5,9 % del gasto previsto de la UE para el desarrollo rural y el 18 % del total asignado para mejorar la competitividad del sector agrícola y forestal (eje 1) 3. En el gráfico del anexo I se especifican los fondos de la UE programados por Estado miembro y la ejecución financiera hasta el final de 2011. En dicha fecha se había gastado el 35 % de lo previsto para el período.

3

Unión Europea, Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural: «Desarrollo Rural en la Unión Europea. Información estadística y económica. Informe de 2011», sección 4.3.4: Main Rural Development Instruments funded by EAFRD (Principales instrumentos de desarrollo rural financiados con cargo al Feader).

GRÁFICO

Política de desarrollo rural definida a escala de la UE Objetivo de la política de la UE: mejorar la competitividad de la agricultura Medida: aumento del valor añadido de los productos agrícolas Propuesta por (Directrices estratégicas comunitarias, Reglamento del Consejo) la Comisión y aprobada por el Consejo

Programación estratégica a escala de los Estados miembros Identificación de necesidades y objetivos específicos (legislación, procedimientos y directrices nacionales o regionales)

Propuesta por los Estados miembros y aprobada por la Comisión

Normas y procedimientos detallados a escala de los Estados miembros

(legislación, procedimientos y directrices nacionales o regionales) Selección de proyectos

Financiación destinada a las inversiones para la transformación y comercialización de productos agrícolas

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6.

Dado que solo alrededor del 5 % del gasto aprobado para la medida corresponde a proyectos de silvicultura, la fiscalización se centró en las ayudas concedidas para aumentar el valor añadido de los productos agrícolas. Las inversiones financiadas corren por lo general a cargo de empresas emergentes o ya creadas que invierten en maquinaria y equipamiento nuevo o mejorado, o bien en la construcción de nuevas instalaciones para la transformación y comercialización de productos agrícolas (véase el recuadro 2).

RECUADRO 2

EJEMPLOS DE LOS TIPOS DE INVERSIONES FINANCIADAS POR LA MEDIDA 123 Las inversiones financiadas incluían equipamiento de molienda para la producción de aceite de oliva...

... equipamiento para curar jamones y...

... sistemas para modernizar el tratamiento de la leche.

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ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN 7.

El objetivo del Tribunal era evaluar si la medida se diseñó y ejecutó para conseguir una utilización óptima de los recursos públicos, y si los proyectos financiados lograron los objetivos fijados. Valoró además si globalmente los resultados de la medida se habían sometido a un seguimiento y a una evaluación adecuados para que los Estados miembros y la Comisión detectasen posibles problemas y reaccionasen ante ellos y facilitasen información objetiva sobre los logros de la medida.

8.

Se planteó la siguiente pregunta de auditoría general:

4

Se entiende por peso muerto la medida en que un beneficiario habría asumido una inversión incluso sin contar con ayuda financiera pública. El desplazamiento, en cambio, es el grado en que una actividad financiada con ayuda pública se compensa con otras reducciones de la actividad.

¿Han resultado eficaces y eficientes las ayudas de la UE a la industria alimentaria para aumentar el valor añadido de los productos agrícolas?

Y las principales preguntas relacionadas fueron las siguientes: — — ¿Se ha diseñado la medida para financiar de forma eficiente proyectos que responden a necesidades claramente determinadas? — — ¿Han ejecutado los Estados miembros la medida teniendo en cuenta la óptima utilización de los recursos públicos? — — ¿Han realizado la Comisión y los Estados miembros un seguimiento y evaluación adecuados de los resultados de la medida?

9.

En el contexto de la presente fiscalización se consideraron eficaces los proyectos sostenibles que contribuían a los objetivos específicos del PDR para la medida y que aumentaban el valor añadido de los productos agrícolas. La financiación fue considerada eficiente si el efecto de peso muerto era limitado y el desplazamiento estaba justificado 4.

10.

La fiscalización del Tribunal abarcó seis PDR nacionales y regionales, seleccionados principalmente por su tamaño: España (Castilla y León), Francia, Italia (Lacio), Lituania, Polonia y Rumanía. En Francia, donde el PDR nacional se ejecuta a escala regional, se seleccionó para la presente verificación la región de Ródano-Alpes.

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12

11.

El trabajo de la fiscalización consistió en una revisión de los PDR, un examen de los sistemas de gestión de los Estados miembros y visitas de fiscalización independientes a veinticuatro proyectos finalizados de transformación alimentaria en estos Estados miembros, además de cuatro proyectos designados por los propios Estados miembros como ejemplos de mejores prácticas. El resto fueron seleccionados por el Tribunal para que reflejaran la variedad de proyectos que suelen financiarse en el Estado miembro. En el anexo II figura la lista de los proyectos fiscalizados. El Tribunal también revisó los informes de evaluación intermedia de veintitrés PDR (véase la lista en el anexo III).

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OBSERVACIONES PRIMERA PARTE ¿SE HA DISEÑADO LA MEDIDA DE MODO QUE FINANCIE DE FORMA EFICIENTE PROYECTOS QUE RESPONDEN A NECESIDADES CLARAMENTE DETERMINADAS?

12.

El diseño adecuado de la medida es fundamental para una buena gestión financiera. A través de la medida se conceden ayudas públicas a inversiones realizadas por empresas privadas en el sector de la transformación y comercialización alimentarias. Estas empresas tienen sus propias motivaciones y objetivos, que pueden coincidir, aunque no de forma automática, con el objetivo de la política de la UE de mejora de la competitividad de la agricultura (véase el apartado 15). El sector está considerado como uno de los más competitivos e innovadores del mundo 5 . La concesión de financiación a estas empresas debería por tanto responder a una necesidad claramente definida. Debe garantizarse que la intervención pública es necesaria y explicarse de qué modo mejorará la competitividad de la agricultura.

13.

Por consiguiente, unos objetivos claros y específicos del PDR que reflejen las necesidades concretas del Estado miembro o de la región constituyen un requisito previo para una selección eficaz de los proyectos y para contar con una base de rendición de cuentas, mostrar lo que debería conseguirse y también lo que se ha logrado 6 . En caso de que no se determinen las necesidades específicas de la intervención pública y de que los objetivos del PDR sean demasiado generales, cabe la posibilidad de que se seleccionen proyectos con una contribución escasa o nula al aumento del valor añadido de los productos agrícolas y a la consiguiente mejora de la competitividad de la agricultura.

14.

El Tribunal examinó la legislación de la UE, los PDR y los sistemas, procedimientos y documentación de los Estados miembros para recabar pruebas de que el diseño de la medida 123 tanto en la UE como en los Estados miembros podía contribuir a la financiación eficiente de proyectos eficaces que satisfagan necesidades claramente definidas.

5

Decisión 2006/144/CE del Consejo. 6

El artículo 43 del Reglamento (CE) nº 1974/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 368 de 23.12.2006, p. 15), establece: «Los Estados miembros velarán por que las ayudas a medidas de inversión se centren en objetivos claramente definidos que reflejen las necesidades estructurales y territoriales y las dificultades estructurales detectadas».

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CONFORME A LA LEGISLACIÓN, CORRESPONDE A LOS ESTADOS MIEMBROS GARANTIZAR QUE LA MEDIDA ES EFICAZ Y EFICIENTE…

15.

La legislación de la UE solo fija objetivos en los ejes de la política de desarrollo rural —en este caso, el eje 1— con el fin de mejorar la competitividad de la agricultura 7. La medida 123 pretende contribuir a ello aumentando el valor añadido de los productos agrícolas transformados o comercializados gracias a las inversiones realizadas. La propia legislación no define en qué debe consistir el valor añadido —si debe ser meramente financiero, o tener un componente medioambiental o de calidad—, ni tampoco a quién debe beneficiar.

16.

El anterior período de programación 2000-20068 contaba con una medida similar según la cual: «Las inversiones deberán contribuir a mejorar la situación del sector de la producción agraria básica correspondiente. Asimismo, habrán de garantizar a los productores de los productos básicos una participación adecuada en las ventajas económicas obtenidas». Los regímenes de ayuda previos también comportaban normas de esta índole 9.

17.

El actual período de programación no prevé requisitos de este tipo. El reglamento 10 requiere que se efectúen inversiones en la transformación y comercialización que «mejoren el rendimiento global de la empresa [que recibe la ayuda]». La legislación especifica únicamente que las empresas de transformación y comercialización deben obtener un beneficio.

18.

La supresión del requisito anterior, que establecía que la ayuda debía mejorar la situación de los productores agrícolas, y la ausencia de indicaciones sobre el modo en que las medidas deben aportar valor añadido tienen como finalidad simplificar los textos legislativos y permitir a los Estados miembros definir la medida de la forma que mejor se adapte a sus circunstancias y necesidades. Por consiguiente, corresponde a los Estados miembros garantizar que la medida logra aumentar el valor añadido y consigue avances en la competitividad de la agricultura, y la Comisión debe asegurarse de ello al aprobar los PDR.

7

Artículo 4 del Reglamento (CE) nº 1698/2005. 8

Artículo 26 del Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO L 160 de 26.6.1999, p. 80). 9

Artículo 9, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 355/77 del Consejo, de 15 de febrero de 1977, relativo a una acción común para la mejora de las condiciones de transformación y de comercialización de los productos agrícolas (DO L 51 de 23.2.1977, p. 1); artículo 12, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 866/90 del Consejo, de 29 de marzo de 1990, relativo a la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrícolas (DO L 91 de 6.4.1990, p. 1); artículo 12, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 951/97del Consejo, de 20 de mayo de 1997, relativo a la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrícolas (DO L 142 de 2.6.1997, p. 22). 10

Artículo 28, apartado 1, letra a), del Reglamento (CE) nº 1698/2005.

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… PERO LOS PDR DE LOS ESTADOS MIEMBROS NO JUSTIFICAN DE FORMA CLARA LA NECESIDAD DE LA MEDIDA

19.

En el actual proceso de simplificación del Derecho de la UE y del principio de subsidiariedad, la legislación europea ha evolucionado hacia un enfoque más bien general y no preceptivo, tal y como se ha descrito anteriormente. No obstante, la legislación exige que los PDR nacionales y regionales de los Estados miembros sean más específicos 11 . Los PDR están sujetos a la aprobación de la Comisión, en la que recae la responsabilidad general de ejecutar el presupuesto de la UE de forma eficiente y eficaz.

20.

En concreto, los PDR deben analizar la situación actual en términos de puntos fuertes y débiles, y desarrollar una estrategia al respecto; además, deben aportar pruebas de que la ayuda se orienta a objetivos claramente definidos, que reflejan las necesidades territoriales y las desventajas estructurales detectadas, y determinar el fundamento de la intervención y definir los tipos de inversiones y beneficiarios que podrían recibir las ayudas. Una actuación adecuada en este sentido dará lugar a una programación eficaz y eficiente de la medida.

21.

No obstante, en los PDR fiscalizados no se identificaban necesidades específicas de intervención en el sector de la transformación alimentaria, como casos en los que las posibilidades de aumentar el valor añadido de los productos agrícolas estuvieran dificultadas por la insuficiente capacidad de transformación. Las necesidades identificadas eran de carácter muy general. Por ejemplo, en el PDR de Polonia, se afirmaba que la ayuda a la transformación de los productos agrícolas era de crucial importancia porque el sector es uno de los más importantes de la economía polaca, pero los PDR no mostraban por qué era necesaria la ayuda pública y cómo podía lograr el cambio deseado. Por tanto, la medida carecía de fundamento, y los objetivos fijados tenían un carácter general y no estaban claramente relacionados con los puntos fuertes y débiles regionales constatados, ni con una necesidad de intervención claramente determinada. A menudo se trataba de copias literales de los objetivos de la UE, o considerandos ligeramente modificados de estos objetivos (véanse algunos ejemplos en el recuadro 3).

11

Artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1974/2006.

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22.

En la última etapa de la programación se establecen las condiciones de subvencionabilidad —los tipos de inversiones, las categorías de beneficiarios y la naturaleza de la ayuda— para garantizar que la ayuda se orienta a los objetivos específicos que se hayan fijado. A pesar de la falta de objetivos específicos, en todos los PDR se establecieron al menos algunas condiciones de subvencionabilidad. En el caso de Francia, el documento de programación de Ródano-Alpes disponía que la totalidad del sector de la transformación alimentaria podía recibir ayudas en todo el territorio de la región, con la excepción del azúcar y de los sucedáneos de la leche. Otros Estados miembros —España (Castilla y León) y Lituania en particular— fueron más allá en la definición de condiciones específicas de subvencionabilidad. Lituania excluyó la mayoría de las nuevas construcciones en los sectores que habían recibido ayuda de programas anteriores, como nuevos mataderos o plantas de tratamiento de la leche, dado que ya había capacidad suficiente. En España (Castilla y León), los proyectos vinícolas solo eran subvencionables si se trataba de vinos con indicación geográfica de origen, por ejemplo.

23.

Estas condiciones de subvencionabilidad restringen en cierta medida el alcance de la ayuda. No obstante, la práctica totalidad de los principales sectores alimentarios reúnen los requisitos de subvencionabilidad, lo que entraña el riesgo de que la ayuda no esté lo suficientemente orientada.

RECUADRO 3

EJEMPLOS DE OBJETIVOS FIJADOS CON RESPECTO A LA MEDIDA 123 El objetivo previsto en el PDR de Castilla y León consiste en «fomentar la mejora de la transformación y comercialización de los productos agrícolas y forestales a través de las inversiones, con el fin de mejorar la eficacia, las energías renovables, las nuevas tecnologías y las nuevas posibilidades de comercialización». Estos elementos se han extraído del considerando 23 del Reglamento (CE) nº 1698/2005, sin ninguna especificación adicional. El PDR nacional de Francia establece que el objetivo de la medida consiste en mejorar la competitividad de la industria agroalimentaria. Esta formulación general permite fijar objetivos específicos a escala regional. No obstante, la región de Ródano-Alpes, fiscalizada por el Tribunal, no lo tuvo en cuenta.

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LA COMISIÓN APROBÓ LOS PDR A PESAR DE LAS INSUFICIENCIAS

24.

Antes de aprobar los PDR de los Estados miembros, la Comisión debe verificar que los objetivos del PDR son coherentes con las estrategias nacionales y europeas y con las necesidades e insuficiencias constatadas. Sin embargo, dado que los PDR fiscalizados fijaban los objetivos en términos muy generales, esta verificación de la coherencia no resulta muy significativa.

25.

En los procedimientos de la Comisión para evaluar los PDR no se verifica si el Estado miembro o la región orientan estratégicamente la ayuda de la medida 123 a ámbitos que precisen la intervención pública ni se comprueba el fundamento de la intervención. La Comisión no evalúa la eficacia o eficiencia con que la medida propuesta generará valor añadido para los productos agrícolas y aumentará la competitividad de la agricultura.

26.

A pesar de las insuficiencias descritas en los apartados 21 a 23, la Comisión aprobó los PDR. Una vez que la Comisión aprueba un PDR y los fondos de la UE se ponen a disposición del Estado miembro, es más difícil que la Comisión garantice de forma retroactiva la eficacia y eficiencia de las medidas 12.

27.

La fiscalización ha puesto de relieve que el diseño y la programación de la medida no han prestado suficiente atención a los riesgos que se derivan de los apartados 12 y 13. Por ello, es más importante —pero también más difícil— que los Estados miembros eviten los riesgos y garanticen la eficacia y la eficiencia en la selección de los proyectos que van a recibir la ayuda. Este problema se trata en la segunda parte del presente informe.

28.

Otra consecuencia es la carencia de una base satisfactoria para el seguimiento y la evaluación, o para la rendición de cuentas. Este asunto se trata en la tercera parte.

12

Véase el Informe Especial nº 8/2012, apartados 33 a 37 (http://eca.europa.eu).

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18

SEGUNDA PARTE ¿HAN EJECUTADO LOS ESTADOS MIEMBROS LA MEDIDA TENIENDO EN CUENTA LA ÓPTIMA UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS?

29.

Para dar un uso óptimo a los fondos públicos, al aplicar esta medida, los Estados miembros deberían: — — asegurarse, antes de conceder la financiación, de que los solicitantes demuestran la sostenibilidad financiera del proyecto;

13

Lo cual fue regulado en el artículo 26, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1257/1999.

— — garantizar que la ayuda se destina a aquellos proyectos que ofrecen los mejores resultados para aumentar el valor añadido de los productos agrícolas; — — atenuar los riesgos de efecto de peso muerto y de desplazamiento.

LAS COMPROBACIONES OFRECEN GARANTÍAS LIMITADAS SOBRE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LOS PROYECTOS

30.

Aunque la legislación ya no exige que los solicitantes demuestren la viabilidad de sus empresas 13 , todos los Estados miembros fiscalizados siguen llevando a cabo controles de viabilidad de las cuentas financieras de los solicitantes.

RECUADRO 4

CONTROLES DE VIABILIDAD: INSUFICIENCIAS EN LA PRÁCTICA Lituania: el máximo beneficio que se podía conseguir del proyecto de inversión (instalaciones de secado y almacenamiento de cereales), con un funcionamiento a plena capacidad, se podía estimar en 4 millones de litas lituanas. La previsión de 29 millones de litas lituanas presentada en la solicitud de subvención era claramente inalcanzable. Rumanía: una muestra de diecisiete expedientes de solicitud mostraba elevadas previsiones poco realistas, en las que la mitad de estos proyectos tenían rendimientos de la inversión superiores al 90 %. Italia (Lacio): dado que la metodología para evaluar las previsiones financieras era pública, los promotores de los proyectos sabían que, si su plan de empresa no mostraba información financiera que cumpliera los valores mínimos requeridos, su solicitud sería rechazada. Como era de esperar, no se presentó ningún proyecto que no obtuviera la puntuación requerida. Los funcionarios de la región no comprobaron la información enviada, ni evaluaron si las previsiones eran realistas. Los auditores constataron que, en varios casos, las cifras de ventas y otros datos financieros habían sido sobrevalorados.

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19

31.

La legislación actual exige que los Estados miembros comprueben si la inversión mejora el rendimiento global de la empresa que recibe la ayuda. Los Estados miembros fiscalizados obtuvieron de los solicitantes las correspondientes previsiones con sus expectativas de volumen de negocio, beneficios, flujo de efectivo, etc. Con la excepción de Francia (Ródano-Alpes), los Estados miembros compararon estas previsiones con los valores mínimos y rechazaron aquellos proyectos que no cumplían los requisitos, aunque una insuficiencia común detectada consistió en que se basaron en las previsiones realizadas por los solicitantes sin comprobar si las cifras y las hipótesis subyacentes estaban bien fundadas y eran razonables. En concreto, no se probaron las previsiones en distintos supuestos para garantizar que las propuestas de proyecto tenían solidez suficiente para resistir acontecimientos previsibles, como, por ejemplo, los reveses en las condiciones de mercado.

32.

El Tribunal halló supuestos poco realistas, errores de cálculo y otras incoherencias en las previsiones de financiación que no habían sido detectados por las autoridades de los Estados miembros durante la evaluación del proyecto (véanse los ejemplos en el recuadro 4).

LOS ESTADOS MIEMBROS NO SELECCIONAN LOS PROYECTOS QUE PRESENTAN EL MAYOR POTENCIAL DE BENEFICIOS

33.

Tal y como se refleja en la primera parte, los Estados miembros fiscalizados no determinaron las necesidades estructurales y territoriales para la intervención pública, ni definieron los objetivos específicos de la medida. Como consecuencia, un amplio abanico de posibles proyectos de casi todos los sectores de la industria alimentaria podían optar a las ayudas.

34.

Los Estados miembros disponen de tres instrumentos principales para garantizar que la ayuda se orienta, en cualquier caso, a aquellos proyectos que mejor satisfacen las necesidades nacionales o regionales: aplicación de los criterios de selección, imposición de condiciones específicas y variación de los porcentajes de ayuda para ofrecer incentivos.

SISTEMAS DE SELECCIÓN

35.

Se espera que los Estados miembros elijan entre un conjunto de proyectos de inversión subvencionables aplicando criterios de selección relacionados con los objetivos definidos. Este es un requisito de la legislación de la UE que permite evaluar los méritos relativos de las propuestas de proyectos según una base objetiva, y rechazar aquellos proyectos que no sean rentables.

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20

36.

En España (Castilla y León) y en Polonia no se han definido dichos criterios de selección, mientras que los sistemas de selección aplicados en los otros cuatro Estados miembros fiscalizados se caracterizaron por las insuficiencias que se describen más adelante.

37.

Si bien la mayoría de los criterios de selección se adaptaban a los objetivos nacionales y regionales de la medida (pese a su carácter general), pocos se basaban en el grado en que los proyectos aumentaban el valor añadido de los productos agrícolas, y estos no recibían una ponderación alta en la evaluación, con una excepción en Italia (Lacio) (véase el recuadro 5). En Lituania y Rumanía se dio prioridad a los criterios no relacionados con la eficacia o eficiencia del proyecto (véase el recuadro 6).

RECUADRO 5

CRITERIOS DE SELECCIÓN RELACIONADOS CON EL VALOR AÑADIDO

Lituania Introducción de innovaciones (5ª prioridad de un total de 6)

Polonia Sin criterios de selección

Rumanía

Francia (Ródano-Alpes)

Producción ecológica Ninguno (5 puntos/100) Productos tradicionales (3 puntos/100)

Italia (Lacio)

España (Castilla y León)

Producción ecológica Sin criterios de (10 puntos/100) selección Innovación en la producción (4 puntos/100) Mejoras en la calidad del vino (38 puntos/100)

RECUADRO 6

CRITERIOS NO RELACIONADOS CON LA EFICACIA DEL PROYECTO En Lituania, se concede la máxima prioridad automáticamente a los solicitantes que todavía no hayan recibido una subvención, independientemente de la calidad del proyecto. Rumanía rechaza proyectos que no logran una puntuación mínima de 20 puntos en la evaluación de los criterios de selección. Uno de los criterios hace referencia a que el proyecto pertenezca a un «sector prioritario». No obstante, los principales sectores alimentarios —productos lácteos, carnes, cereales, vino, frutas y hortalizas— han sido clasificados como sectores prioritarios, con puntuaciones que van de los 32 a los 36 puntos. Por tanto, casi todos los proyectos consiguen automáticamente la puntuación mínima.

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21

38.

Con la excepción de Rumanía, en el momento de la fiscalización, el presupuesto europeo y nacional programado para la medida por los Estados miembros controlados era más que suficiente para financiar todas las solicitudes de proyectos subvencionables. En lugar de limitar la ayuda a los proyectos más eficaces, estos Estados miembros optaron por asignar el presupuesto a proyectos considerados de baja prioridad. Los sistemas de selección en estos Estados miembros apenas han tenido un efecto limitado (véase el recuadro 7).

CONDICIONES ESPECÍFICAS

39.

Los Estados miembros podrán definir condiciones específicas que los proyectos de inversión deberán cumplir para garantizar su contribución a los objetivos nacionales y regionales. Los Estados miembros fiscalizados recurrieron poco a esta posibilidad, aunque se observaron casos en Polonia e Italia (Lacio). En Polonia, los beneficiarios deben, como condición para obtener la subvención, celebrar «contratos de suministro» plurianuales con productores agrícolas que cubran al menos el 50 % de sus suministros. De este modo se pretende mejorar la situación de los productores agrícolas al procurarles cierta estabilidad mediante la determinación de la calidad y cantidad de los productos que deben proveer. Los contratos de suministro también representan una condición de la subvención en Italia (Lacio).

RECUADRO 7

SISTEMAS DE SELECCIÓN CON EFECTO LIMITADO En Italia (Lacio) no existe una puntuación mínima, por lo que se seleccionaron proyectos que en la evaluación habían obtenido tan solo 15 puntos sobre 100, lo que indica una escasa contribución a las prioridades y objetivos de la región. En Francia (Ródano-Alpes), compete al Consejo regional o al Consejo local la concesión de la cofinanciación nacional; el primero evalúa los proyectos en relación con sus propios objetivos regionales y rechaza los que no logran una puntuación mínima. No obstante, los proyectos rechazados recibieron financiación europea igualmente, ya que su cofinanciación procedía del Consejo local, que no aplica un sistema oficial de selección. En Lituania solo se recurre al sistema de selección por prioridades si el presupuesto no basta para financiar todos los proyectos subvencionables, lo cual no había ocurrido en el momento de la fiscalización. Por tanto, era posible seleccionar proyectos incluso si no cumplían ninguna de las seis prioridades de dicho país.

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INCENTIVOS

40.

En el caso de los proyectos cofinanciados por los Consejos regionales en Francia (Ródano-Alpes), los contratos de suministro no constituyen una obligación, aunque los promotores de los proyectos pueden asumir un compromiso voluntario. En compensación por ello, y por otros compromisos como recurrir a proveedores locales o crear puestos de trabajo, el beneficiario recibirá un 5 % o un 10 % de ayuda adicional. No está claro cuál es el efecto adicional de esta práctica: tres de los cuatro beneficiarios visitados en la fiscalización cumplían las condiciones para optar a la ayuda adicional sin tener que adaptar sus proyectos (por ejemplo, las cooperativas ya contaban con contratos de suministro a proveedores locales, que eran sus miembros). El cuarto beneficiario (un fabricante de embutidos tradicionales) rechazó la ayuda adicional ya que no deseaba tener que limitarse a los proveedores locales de porcino.

41.

En España (Castilla y León), los proyectos se evaluaron conforme a criterios de evaluación que determinaban el porcentaje de ayuda aplicable. Varios criterios se basaban en prioridades definidas en la legislación regional, como los proyectos en los que se celebran contratos con agricultores locales o que están vinculados a la innovación o a la producción ecológica. No obstante, solo alrededor del 2 % de los proyectos cumplía estos criterios. El efecto de incentivo de los criterios de evaluación se redujo por el predominio de los criterios relacionados con el tamaño de la empresa y con el sector alimentario: los beneficiarios de pequeñas y medianas empresas, de sectores como el de las frutas y hortalizas, recibían automáticamente el porcentaje de ayuda máximo del 40 %, independientemente de las demás características del proyecto. Es improbable que los porcentajes de ayuda para las empresas de mayor envergadura —por ejemplo, del 3 % en el sector de los productos lácteos o del 7 % en el sector vitivinícola— hayan servido de incentivo suficiente para posibles solicitantes que podrían haber presentado propuestas de proyectos eficaces.

14

Lituania y Polonia constituyen una excepción, ya que las empresas deben declarar información sobre su situación financiera tras la concesión de la ayuda.

EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS FISCALIZADOS

42.

Los Estados miembros fiscalizados 14 no disponían de información que indicara si los proyectos subvencionados eran eficaces y sostenibles desde el punto de vista financiero, esto es, que hubiesen logrado objetivos específicos del PDR para la medida, y que hubieran aumentado el valor añadido de los productos agrícolas.

43.

El Tribunal valoró la sostenibilidad financiera y la eficacia de los veinticuatro proyectos como estudios de casos indicativos. No fue posible evaluar la contribución a los objetivos específicos del PDR, ya que estos solo fijaban objetivos muy generales (véase la primera parte). En consecuencia, se consideró que los proyectos eran «eficaces» si tenían como resultado un aumento del valor añadido de los productos agrícolas. Los resultados de esta evaluación figuran en el anexo II y se resumen a continuación.

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23

44.

Los veinticuatro proyectos visitados por los auditores del Tribunal eran sostenibles desde un punto de vista financiero en el momento de la fiscalización. En dos casos habría sido prematuro evaluar la repercusión del proyecto en los resultados financieros de la empresa, pero quince de las veintidós empresas restantes habían mejorado sus resultados financieros después de la inversión. Siete de ellas habían alcanzado o sobrepasado sus objetivos financieros, y, en ocho casos, aunque no se lograron los objetivos, sí se produjo alguna mejora en su situación financiera. En siete casos, los resultados financieros de la empresa habían empeorado, aunque solo en uno existía un riesgo para la futura sostenibilidad del proyecto. Las razones expuestas eran complejas, pero en última instancia los proyectos no eran lo suficientemente sólidos frente a condiciones de mercado a veces desfavorables.

45.

Se podría esperar que la mayoría de las inversiones realizadas por empresas alimentarias de transformación y comercialización tuvieran como resultado un aumento del valor añadido de los productos agrícolas por la naturaleza de su actividad. El Tribunal evaluó los resultados de los proyectos en términos de valor añadido teniendo en cuenta la creación de nuevos productos, el desarrollo de nuevas oportunidades de mercado o la mejora de la calidad de los productos existentes.

46.

El Tribunal constató que seis de los proyectos tuvieron un efecto claro de aumento del valor añadido y los clasificó como de «elevado valor añadido», conforme a los criterios definidos en el apartado 45, aunque puede tratarse de un resultado hasta cierto punto sesgado, ya que los proyectos de Francia, España (Castilla y León) y Rumanía eran proyectos de mejores prácticas propuestos por el Estado miembro cuyo objetivo primordial era el aumento del valor añadido y entre ellos se contaban productores de vino que cambiaron su producción para obtener vinos de mayor calidad y una almazara que introdujo la producción ecológica. En el recuadro 8 se ofrecen otros ejemplos.

47.

El Tribunal evaluó otros doce proyectos como de «valor añadido medio» en cuanto a sus resultados. Estos se caracterizaban por introducir mejoras en la calidad de los productos que no afectaron al precio de venta, o por crear nuevos productos de poca envergadura con relación a la inversión, o de valor reducido. Un ejemplo lo constituye una inversión de 1,5 millones de euros realizada en una planta de tratamiento de tomates de Rumanía que permitió cumplir las normas de higiene y producir una gama de productos de marca propia, de bajo coste y de gran volumen para cadenas de supermercados.

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RECUADRO 8

PROYECTOS CON UN AUMENTO CLARO DEL VALOR AÑADIDO DE LOS PRODUCTOS AGRÍCOLAS En España (Castilla y León), una inversión de un millón de euros mejoró el proceso de curado de los jamones mediante el aumento de las zonas de almacenamiento y tratamiento, y el suministro de nuevo equipamiento. Esto permitió que el tiempo de curación pasara de once a dieciocho meses, mejorando así la calidad de los productos finales y permitiendo a la empresa obtener las certificaciones de auténtico «jamón serrano» y «jamón ibérico». El nuevo equipamiento también hizo posible la elaboración de nuevos tipos de productos de mayor valor añadido: jamón curado deshuesado y envasado al vacío.

En Francia, gracias a un proyecto de 200 000 euros, una nueva empresa adquirió equipamiento para producir patatas chip vegetales. La empresa desarrolló nuevos productos con un elevado valor añadido y creó nuevas vías de comercialización para hortalizas ecológicas producidas en la zona.

En Rumanía, a través de un proyecto de 1,1 millones de euros, uno de los principales productores de vino del país invirtió en equipamiento moderno para la producción, acondicionamiento, embotellado y transporte del vino. Gracias al proyecto, la empresa pudo aumentar el porcentaje de vinos de calidad en el total de ventas. Se creó una nueva marca de gran calidad, que contribuyó a la expansión de la empresa en mercados extranjeros.

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25

48.

Los seis proyectos restantes obtuvieron como resultado un aumento mínimo o nulo del valor añadido de los productos agrícolas, y su objetivo principal consistía en incrementar la capacidad o la eficiencia del transformador. El desplazamiento representa un problema en estos proyectos concretos (véaNse el apartado 62 y siguientes). En el recuadro 9 se ofrecen algunos ejemplos.

49.

El Tribunal también evaluó si existía un beneficio demostrable para los productores agrícolas que suministraban a las empresas de transformación y comercialización. Ocho de los veinticuatro proyectos pudieron demostrar que el valor añadido repercutió, al menos parcialmente, en los productores agrícolas. Siete de ellos eran cooperativas. Otros siete beneficiarios de Italia (Lacio) y Polonia tuvieron que celebrar contratos de suministro que pueden haber tenido algún valor para los productores. En el caso de los nueve proyectos restantes, las empresas no pudieron demostrar que sus proveedores agrícolas obtuvieran un beneficio.

50.

Un objetivo común y horizontal para todos los PDR era la creación de empleo en zonas rurales. Aunque este no sea el objetivo primordial de la medida 123, los proyectos que crean empleo además de aumentar el valor añadido mejoran la eficacia de la medida. Tres de los proyectos tuvieron una gran repercusión en el empleo, ya que cada uno creó más de veinte nuevos puestos de trabajo (véanse los apartados 62 a 66 con respecto a las observaciones sobre desplazamiento) y nueve proyectos crearon al menos un nuevo puesto de trabajo. Otros once proyectos no tuvieron ninguna repercusión en el empleo, y uno dio lugar a una reducción.

RECUADRO 9

PROYECTOS CON AUMENTO MÍNIMO O NULO DEL VALOR AÑADIDO DE LOS PRODUCTOS AGRÍCOLAS En Francia, el principal elemento del proyecto de inversión de una empresa quesera era una nueva línea de corte y empaquetado. La empresa suministraba quesos enteros a otra empresa para que los empaquetara. La nueva línea permitió a la empresa vender queso preempaquetado directamente a los minoristas y, por tanto, conseguir una mayor cuota del valor añadido, a expensas de la otra empresa de transformación. El producto final no sufrió cambio alguno. En España (Castilla y León), un proyecto que consiguió el porcentaje de ayuda máximo (40 %) no tuvo efecto alguno sobre el valor añadido del producto: la inversión consistió en un simple aumento de la capacidad de almacenamiento de un distribuidor de frutas, con el objetivo de permitirle conseguir una mayor cuota de mercado. En Rumanía, el principal elemento del proyecto de 1,8 millones de euros de una empresa de molturación era la adquisición de una flota de doce camiones para la recogida de trigo y la distribución de los productos harineros. Con una subvención del 50 % para la compra de los camiones, la empresa puede operar su propia flota de vehículos a un coste menor que el del transportista que contrataban hasta entonces, pero esto no ha tenido repercusión alguna en el valor añadido de los productos agrícolas.

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26

51.

Tres de los proyectos también contribuyeron a los objetivos horizontales de medio ambiente, a través del ahorro de energía y agua gracias a la mejora de los equipamientos y técnicas de transformación.

LA PROGRAMACIÓN Y EJECUCIÓN DE LA MEDIDA POR PARTE DE LOS ESTADOS MIEMBROS NO ATENÚAN DE FORMA EFICAZ LOS RIESGOS DE EFECTO DE PESO MUERTO…

52.

Se entiende por «efecto de peso muerto» la medida en que un beneficiario habría asumido una inversión de no haber contado con ayuda financiera pública. La concesión de una subvención en dichos casos constituye un uso ineficiente de los presupuestos nacionales y europeos, ya que no es necesaria para lograr el efecto deseado (es decir, la inversión).

53.

La mejor manera de reducir el riesgo de efecto de peso muerto consiste en diseñar y programar la medida de forma que solo se aplique cuando se haya detectado una necesidad de intervención pública. Puede precisarse ayuda pública, por ejemplo, en inversiones innovadoras en las que el inversor tiene dificultades para reunir capital, o cuando los beneficios financieros son insuficientes para justificar los costes totales de la inversión, como en un proyecto que tenga principalmente ventajas medioambientales. No obstante, tal y como se indica en la primera parte, los Estados miembros fiscalizados no definieron dichas necesidades ni fijaron objetivos específicos, con lo que las medidas quedaron abiertas a todos los proyectos de inversión, independientemente de que la ayuda pública fuera necesaria.

54.

Un segundo nivel en el que los Estados miembros pueden mitigar el riesgo de efecto de peso muerto es el proceso de selección de proyectos. Todos los Estados miembros fiscalizados obtuvieron información detallada sobre la situación financiera de cada beneficiario, y sobre los costes y las previsiones financieras de la inversión que posteriormente utilizaron para verificar el requisito de que la inversión mejorara el rendimiento global de la empresa beneficiaria. De este modo, los Estados miembros también pudieron comprobar si el solicitante necesitaba una subvención para que el proyecto fuera viable y si contaba con capital suficiente, o con acceso al mismo, para financiar la totalidad del proyecto. Ninguno de los Estados miembros fiscalizados procedió de esta forma.

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55.

En Lituania ocurrió lo contrario: se dio prioridad a las solicitudes de proyectos que mostraron una elevada tasa de rendimiento de la inversión. Y, sin embargo, probablemente estos eran los proyectos que menos precisaban la ayuda. En Rumanía, muchos planes de empresa mostraron tasas muy elevadas de rendimiento. Aunque estas previsiones parecían poco realistas, las autoridades rumanas las aceptaron sin cuestionarse por qué un proyecto con un 90 % de rendimiento de la inversión necesitaba ayuda pública. De forma parecida, en España (Castilla y León), la información financiera de los proyectos evaluada por las autoridades mostraba tasas de rendimiento superiores al 30 % y plazos de devolución de tres o cuatro años, incluso sin tener en cuenta la subvención.

56.

Un indicio sólido de efecto de peso muerto es que las inversiones se hayan iniciado o incluso finalizado antes de que se tome la decisión de conceder una subvención. En estas situaciones el beneficiario demuestra, con su decisión de inversión inicial, que tiene la voluntad y la capacidad de llevarla a cabo aun sin contar con la ayuda. Por consiguiente, se considera buena práctica que los Estados miembros excluyan estos proyectos de la medida, aumentando así la probabilidad de que la ayuda se oriente a aquellos que la necesitan.

57.

Rumanía aplicó esta buena práctica y solo considera subvencionables los costes de inversión si se realizaron tras la aprobación de la subvención. Por el contrario, en Lituania, las autoridades aceptaron con carácter retroactivo los costes de los proyectos hasta dos años antes de la presentación de la solicitud de ayuda. En Lituania se aprobaron y abonaron ayudas por un importe de alrededor de 115 millones de euros con efecto retroactivo para 37 grandes proyectos.

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28

58.

En los demás Estados miembros fiscalizados, por lo general las inversiones eran subvencionables a partir de la fecha de presentación de la solicitud, con algunas excepciones en España (Castilla y León), Francia e Italia (Lacio), que permitían que los costes de los proyectos se financiaran incluso si se contraían antes de solicitar la ayuda de la UE (véase el ejemplo del recuadro 10).

59.

La fiscalización puso de manifiesto prolongados retrasos en la aprobación y el pago de los proyectos. En España (Castilla y León) e Italia (Lacio), los proyectos tardaron, por término medio, 14 y 17 meses, respectivamente, en ser aprobados, y en Francia, Polonia y Rumanía, ocho meses aproximadamente. Los retrasos obligan al solicitante a tomar la decisión de emprender la inversión, con riesgo de que si su solicitud de subvención es rechazada tendrá que financiar la totalidad del proyecto por su cuenta, o bien de retrasar la inversión y perder una posible oportunidad comercial. Los solicitantes que no pueden asumir este riesgo —por ejemplo, aquellos con proyectos innovadores que no pueden reunir capital suficiente— son de hecho excluidos del programa de ayuda, aunque se trate precisamente de los proyectos que más la necesitan. En cambio, si los solicitantes tienen la posibilidad de prefinanciar las inversiones con sus propios recursos —como es el caso de siete de los veinticuatro proyectos fiscalizados— o mediante préstamos a largo plazo, la ayuda pasa a ser un mero reembolso a los beneficiarios en lugar de una fuente de financiación complementaria, y es indicio de un posible efecto de peso muerto.

RECUADRO 10

UN INDICIO DE EFECTO DE PESO MUERTO: CONCESIÓN DE FINANCIACIÓN DE LA UE A PROYECTOS YA FINALIZADOS En Francia, una cooperativa del sector vitivinícola solicitó una subvención de un programa de ayudas del Consejo local que no estaba relacionado con la política de desarrollo rural de la UE, y recibió el importe máximo de 50 000 euros para su proyecto de inversión, que finalizó en 2007. La medida 123 entró en vigor en Francia en mayo de 2008 con un límite de ayuda superior. La cooperativa solicitó y recibió una subvención adicional de 37 000 euros de la medida 123 para el mismo proyecto. Habida cuenta de que la cooperativa ya había llevado a cabo el proyecto con la subvención de 50 000 euros, los 37 000 euros adicionales constituyen claramente un efecto de peso muerto.

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29

60.

61.

El Tribunal evaluó, en los veinticuatro proyectos visitados, el riesgo de efecto de peso muerto basándose en la documentación y en entrevistas con el beneficiario sobre la situación financiera de la empresa y su acceso al capital; el modo de financiación del proyecto —en concreto, en el período previo a la recepción de la ayuda—; el programa de la inversión con relación a la decisión de subvención; la naturaleza del proyecto y su importancia en la estrategia de la empresa, y el plazo de devolución o tasa de rentabilidad del proyecto (véase el anexo II). Ocho de los veinticuatro proyectos visitados presentaban indicios claros de efecto de peso muerto, mientras que en otros once proyectos estos indicios eran más débiles.

El Tribunal ya ha detectado este problema y formulado recomendaciones al respecto en informes anteriores 15. Las insuficiencias en la programación y en las prácticas de selección aplicadas en los Estados miembros fiscalizados, junto con los resultados de varios informes de evaluación intermedia 16, sugieren que el efecto de peso muerto es de especial re levancia para la medida 123.

… Y DE DESPLAZAMIENTO

62.

El desplazamiento es el grado en que una actividad financiada con ayuda pública se compensa con reducciones de la actividad en otro ámbito. Una subvención que permite a una empresa aumentar su cuota de mercado a expensas de un competidor puede no tener un efecto neto en los objetivos de la política, como son la creación de empleo o —en el caso de la medida 123— el aumento del valor añadido de los productos agrícolas, y no constituye, por tanto, a priori, un uso eficiente de los fondos de la UE. En el recuadro 9 se muestran ejemplos de esta situación. No obstante, un cierto desplazamiento puede estar justificado en caso de que haya un efecto neto suficiente por lo que respecta a los objetivos de la política.

63.

La transformación y comercialización alimentarias constituyen un sector competitivo en el que miles de empresas invierten constantemente para mejorar su eficiencia, desarrollar sus productos y crecer. Las PYME forman parte de este competitivo mercado: de las veinticuatro empresas visitadas en la presente fiscalización, solo tres comerciaban principalmente en mercados locales, todas las demás competían a escala nacional y diez de ellas, en los mercados internacionales. La concesión de una subvención de hasta el 50 % de los costes de inversión de una empresa le aporta una ventaja competitiva con respecto a las empresas no subvencionadas y, por tanto, implica un considerable riesgo de desplazamiento. Las subvenciones también pueden distorsionar las fuerzas normales de la competencia y tener efectos negativos, como lastrar la consolidación de la producción fragmentada.

15

Informe Especial nº 5/2010: «Aplicación del enfoque Leader al desarrollo rural»; Informe Especial nº 8/2012: «Orientación de la ayuda a la modernización de explotaciones agrícolas» (http://eca.europa.eu). 16

En la respuesta a la pregunta de la evaluación horizontal puesta de relieve por la Comisión en el marco común de seguimiento y evaluación (MCSE), «¿En qué medida el diseño del programa ha conseguido evitar el efecto de peso muerto o de desplazamiento?», las evaluaciones intermedias de los PDR de la República Checa, Alemania (Baja Sajonia / Bremen y Mecklemburgo-Pomerania Occidental), Lituania y el Reino Unido (Inglaterra y Gales) indican un riesgo de efecto de peso muerto de aproximadamente el 50 % para la medida 123.

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30

64.

Como en el caso del efecto de peso muerto, es posible mitigar el riesgo de desplazamiento injustificado gracias fundamentalmente al diseño del programa. Ello requiere determinar necesidades suficientemente sólidas para justificar cualquier posible desplazamiento, además de fijar objetivos y condiciones de subvencionabilidad específicos para esas necesidades. Tal y como se muestra en la primera parte, esto no se llevó a cabo en los Estados miembros fiscalizados. No obstante, en Lituania y España (Castilla y León), los PDR limitaron la subvencionabilidad en determinados sectores alimentarios en los que había exceso de capacidad y, por tanto, una elevada probabilidad de desplazamiento.

65.

Debido a los riesgos de desplazamiento —sobre todo con un programa de ayudas como la medida 123, que ofrece apoyo a empresas privadas— en la fase de aprobación de los proyectos, las autoridades de los Estados miembros deberían evaluar en las propuestas de proyecto la probabilidad de riesgo de desplazamiento. Ante la probabilidad de que se produzca desplazamiento, deben asegurarse de que la contribución del proyecto a los objetivos de la medida sea lo suficientemente importante para que la subvención esté justificada. Sin embargo, los Estados miembros fiscalizados no procedieron de este modo, ya que ninguno prestó atención al riesgo de desplazamiento ni a la eficiencia de la medida a este respecto.

66.

El Tribunal evaluó el riesgo de desplazamiento, en los veinticuatro proyectos visitados basándose en la documentación y en las entrevistas con el beneficiario sobre los productos, mercados y competidores de la empresa, y sobre los efectos que tendría la inversión en estos (véase el anexo II). En concreto, si la inversión producía un aumento de la capacidad, el Tribunal determinaba si ello respondía a un mercado en expansión o tenía como finalidad conseguir cuota de mercado de los competidores. El análisis mostró que en trece de los proyectos había probabilidad de desplazamiento, que era más patente cuando el proyecto tenía como objetivo aumentar la cuota de mercado mediante el incremento de la capacidad o la reducción de los costes. El Tribunal también constató efectos de desplazamiento en la cadena de transformación alimentaria, como los mencionados en el apartado 48.

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31

ESTAS INSUFICIENCIAS DAN LUGAR A RESULTADOS DIVERSOS EN CUANTO A LA EFICIENCIA Y LA EFICACIA DE LAS SUBVENCIONES

67.

La fiscalización ha puesto de relieve que no se puede depender del diseño y la programación de la medida 123 ni de los sistemas ejecutados por los Estados miembros fiscalizados para garantizar que la medida permita un uso eficiente y eficaz de los presupuestos nacionales y europeo. La repercusión de ello ya puede apreciarse en los proyectos que han recibido ayudas. Tal y como se explica en el apartado 9, la eficacia y la eficiencia de la medida quedarían demostradas si los proyectos seleccionados fueran sostenibles desde el punto de vista financiero, tuvieran como resultado un aumento del valor añadido y no se vieran afectados por el efecto de peso muerto ni provocaran desplazamientos injustificados. Solo dos de los veinticuatro proyectos reunían los cuatro criterios (véase el anexo II). Diez obtuvieron la clasificación de «medios» y representan una rentabilidad satisfactoria. Los proyectos eficaces también deberían contribuir a la consecución de los objetivos específicos del PDR, pero esto no pudo ser evaluado ya que los PDR solo establecían objetivos muy generales (véase la primera parte).

68.

Cabe señalar que el éxito de estos proyectos no se puede atribuir al diseño de la medida ni a los sistemas de selección aplicados por los Estados miembros: los doce proyectos restantes seleccionados por los mismos Estados miembros con los mismos sistemas obtuvieron una calificación de «bajos» o «muy bajos» en el análisis del Tribunal.

69.

Con estos veinticuatro proyectos no se pretendía constituir una muestra estadística que pudiera extrapolarse para predecir la incidencia de los proyectos financiados en la UE. Sin embargo, estos estudios de casos reflejan las consecuencias de una falta de programación y selección eficaces: en primer lugar, no haber determinado las necesidades, no haber establecido objetivos específicos ni haber diseñado la medida del mejor modo posible para lograr esos objetivos; y, en segundo lugar, no disponer de un proceso de selección eficaz.

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32

TERCERA PARTE ¿HAN REALIZADO LA COMISIÓN Y LOS ESTADOS MIEMBROS UN SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ADECUADOS DE LOS RESULTADOS DE LA MEDIDA?

70.

El seguimiento y la evaluación deberían proporcionar información pertinente y oportuna a la Comisión y a los Estados miembros para gestionar los 9 000 millones de euros de fondos nacionales y de la UE asignados a la medida 123 y permitir la adaptación del diseño y la ejecución de la medida para optimizar su eficacia y eficiencia. La información sobre los resultados y las repercusiones también resulta importante para la rendición de cuentas, es decir, mostrar qué se ha obtenido con los fondos públicos. Los Estados miembros no solo deberían recopilar datos procedentes de las solicitudes de ayuda y los pagos, sino también información sobre los resultados logrados por los beneficiarios, al menos hasta que concluya el período de cinco años durante el cual la normativa europea exige a los beneficiarios que mantengan sus inversiones.

71.

Conforme al marco común de seguimiento y evaluación (MCSE), los Estados miembros deben recopilar, como mínimo, información de los indicadores comunes de realizaciones y resultados, y proporcionar evaluaciones intermedias y ex post de sus programas de desarrollo rural en 2010 y 2015, respectivamente. La evaluación intermedia tiene por objeto generar modificaciones en los programas actuales cuando sea necesario, pero también contribuir al diseño de los próximos programas (2014-2020). En lo que respecta a la medida 123, el MCSE establece dos indicadores comunes de resultados 17 y cinco preguntas comunes de evaluación 18.

72.

El Tribunal examinó los sistemas de recopilación de información y de seguimiento en los seis Estados miembros fiscalizados y revisó un total de veintitrés informes de evaluación intermedia.

17

1) Aumento del valor añadido bruto en las empresas que reciben ayudas (mide las mejoras en el rendimiento financiero de la empresa). 2) Número de empresas que introducen nuevos productos y/o técnicas. 18

1) ¿En qué grado han contribuido las inversiones subvencionadas a introducir nuevas tecnologías e innovación? 2) ¿En qué grado han contribuido las inversiones subvencionadas a mejorar la calidad de los productos agrícolas y forestales? 3) ¿En qué grado han contribuido las inversiones subvencionadas a mejorar la eficiencia de la transformación y comercialización de los productos agrícolas y forestales? 4) ¿En qué grado han contribuido las inversiones subvencionadas a mejorar el acceso y la cuota de mercado de las explotaciones agrícolas y las empresas forestales, incluidos sectores como el de las energías renovables? 5) ¿En qué grado han contribuido las inversiones subvencionadas a aumentar la competitividad del sector agrícola y forestal?

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33

LOS ESTADOS MIEMBROS NO REALIZAN UN SEGUIMIENTO EFICAZ DE LOS PROYECTOS DE LA MEDIDA 123

73.

Los dos indicadores comunes de resultados para la medida 123 se centran en los efectos en las empresas de transformación alimentaria. Así, ofrecen poca información sobre la consecución de valor añadido o sobre las repercusiones en los productores. Ninguno de los Estados miembros fiscalizados introdujo indicadores de resultados adicionales que pudieran utilizarse a tal efecto. Además, transcurridos cuatro años desde el inicio del período de programación, Polonia y Rumanía no habían proporcionado información completa relativa a los dos indicadores comunes de resultados, y las metodologías utilizadas por España (Castilla y León), Francia e Italia (Lacio) no eran fiables. Castilla y León, por ejemplo, tomó las previsiones de los planes de empresa en el momento de la solicitud de ayuda de solo seis de los 444 proyectos, y las utilizó como indicador del aumento logrado en el rendimiento financiero de las empresas para la medida en su conjunto.

74.

De los Estados miembros fiscalizados, solo Lituania y Polonia llevaron un seguimiento de los resultados de los proyectos declarados por el beneficiario tras el pago de la subvención, pero únicamente relativo a los resultados financieros de las empresas y al empleo.

LAS EVALUACIONES INTERMEDIAS PRESENTAN UNA UTILIDAD LIMITADA PARA DEMOSTRAR LA EFICIENCIA Y LA EFICACIA DE LA MEDIDA

75.

La revisión de veintitrés informes de evaluación intermedia llevada a cabo en la presente fiscalización reveló que en la mayoría de los casos no se dispone de la información necesaria para responder a las preguntas de evaluación, y que la evaluación de la eficacia del proyecto se basa principalmente en argumentos teóricos, más que en pruebas procedentes de los proyectos finalizados. Estas insuficiencias quedan confirmadas en una evaluación metodológica realizada por la Comisión de los informes de evaluación intermedia: la programación temprana de la evaluación intermedia, así como un seguimiento insuficiente, plantean dificultades que afectan a la disponibilidad y a la calidad de la información; ambas han sido señaladas como los obstáculos más importantes a la obtención de resultados de evaluación fiables.

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34

76.

Ocho de los veintitrés informes de evaluación intermedia revisados por el Tribunal no formulaban conclusiones acerca de la pregunta de evaluación «¿En qué grado han contribuido las inversiones subvencionadas a aumentar la competitividad del sector agrícola y forestal?», pese a ser este el objetivo de la UE al que se concede la ayuda. Los demás informes contenían fundamentalmente una evaluación positiva del aumento de la competitividad agrícola, aunque reconocían que sus conclusiones estaban basadas en supuestos y expectativas. Estas evaluaciones tuvieron escasa utilidad para demostrar la eficacia o eficiencia de la medida, ya que no permitían estimar en qué medida se había producido el aumento (véase el recuadro 11).

77.

Las repercusiones de las insuficiencias en el seguimiento y la evaluación de los resultados de la medida van más allá de la falta de información con la que gestionar y adaptar la ayuda durante el período actual, ya que dicha información es necesaria para fundamentar la decisión de incluir una medida equivalente en el próximo período de programación que se inicia en 2014. De ser así, los Estados miembros deben decidir si programan la medida, y el importe de la financiación europea y de sus propios presupuestos. No se dispone de pruebas que demuestren si las ayudas a la inversión para las empresas de transformación alimentaria constituyen un modo eficaz y eficiente de aumentar la competitividad de la agricultura. Si bien la Comisión ya ha introducido algunas mejoras en la recopilación de información —lo cual resulta fundamental para que los Estados miembros y la Comisión puedan rendir cuentas acerca de los 9 000 millones de euros presupuestados para el período de programación actual—, es probable que los resultados se obtengan demasiado tarde para sustentar las importantes decisiones relativas a la programación del período 2014-2020.

RECUADRO 11

CONCLUSIONES DE EVALUACIÓN BASADAS EN SUPUESTOS Portugal — Azores Los evaluadores concluyeron que las inversiones contribuían a aumentar la competitividad después de examinar las descripciones de los proyectos aprobados porque en estas figuraba la creación de nuevos productos y de productos con un mayor valor añadido, la capacidad para introducir nuevas tecnologías, procesos e innovación, la responsabilidad con respecto a la calidad y la diferenciación, una mayor eficiencia en el tratamiento de los productos agrícolas, etc. En cambio, no quedó reflejado si estos proyectos realmente lograron dichos resultados, ni el modo en que repercutieron en la competitividad de la agricultura. Alemania — Baviera Los evaluadores formularon la hipótesis de que el aumento de la competitividad de la industria alimentaria tendría un impacto positivo en la competitividad de la agricultura, dado que […] se garantizarían las posibilidades de venta de los productos agrícolas de Baviera. No se presentó prueba alguna que respaldara este supuesto.

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35

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 78.

En el marco de la política de desarrollo rural, los Estados miembros podrán ejecutar el presupuesto de la UE, cofinanciado con sus presupuestos nacionales, para conceder subvenciones destinadas a sufragar los costes de las inversiones llevadas a cabo por empresas de transformación y comercialización alimentarias. Con ello se pretende aumentar el valor añadido de los productos agrícolas y, de este modo, mejorar la competitividad de la agricultura.

79.

Esta fiscalización planteaba la pregunta «¿Han resultado eficaces y eficientes las ayudas de la UE a la industria alimentaria para aumentar el valor añadido de los productos agrícolas?». Debido a las insuficiencias en el diseño de los programas y en los sistemas de selección de los proyectos de los Estados miembros, no ha podido demostrarse que así sea. Por tanto, el Tribunal concluye que la ayuda no se ha orientado sistemáticamente a proyectos que potencian de forma eficaz y eficiente el valor añadido de los productos agrícolas.

80.

No obstante, el Tribunal constató que los proyectos examinados se habían mantenido. Las inversiones habían mejorado el rendimiento financiero o la eficiencia de muchas de las empresas beneficiarias fiscalizadas, y varios proyectos aumentaron en cierta medida el valor añadido de los productos agrícolas, lo cual es previsible cuando se conceden subvenciones para inversiones a empresas de transformación y comercialización alimentarias, pero no podía atribuirse al diseño de la medida ni a los sistemas de los Estados miembros, y el Tribunal halló indicios de efecto de peso muerto o de desplazamiento en la mayor parte de los proyectos fiscalizados.

81.

A pesar de los 5 600 millones de euros programados del presupuesto de la UE, faltan pruebas que demuestren: —— q u e l a s e m p r e s a s n e c e s i t a b a n u n a s u b v e n c i ó n ( s e c t o r i a l o individual); — — los objetivos específicos que se pretendía lograr con la subvención, y de qué forma, — — el valor añadido de los productos agrícolas y el aumento de la competitividad de la agricultura.

82.

Esta situación se ha producido por una combinación de factores como la calidad deficiente de los PDR, los procedimientos inadecuados en los Estados miembros para ejecutar la medida y las insuficiencias en el seguimiento y la evaluación.

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36

83.

La legislación de la UE ofrece a los Estados miembros la posibilidad de adaptar la medida para que responda a determinadas necesidades nacionales o regionales específicas, y prevé pocos requisitos o restricciones; de hecho, corresponde a los Estados miembros garantizar la eficacia y eficiencia de la medida. Un aspecto clave para ello son los PDR, que establecen los objetivos nacionales o regionales y el alcance de la medida (véanse los apartados 12 a 18).

84.

Sin embargo, la mayoría de los PDR fiscalizados solo contienen obje tivos generales, a veces copias literales de la legislación de la UE, y no presentan estrategias específicas para aumentar el valor añadido de los productos agrícolas mediante el refuerzo de su industria alimentaria. Así, no se explica de qué modo la medida permitiría mejorar la competitividad de la agricultura en la región o en el Estado miembro. Sin embargo, la Comisión aprobó estos PDR (véanse los apartados 19 a 28).

RECOMENDACIÓN 1 En sus PDR, los Estados miembros deberían determinar claramente dónde y por qué es necesaria la intervención pública para aumentar el valor añadido de los productos agrícolas y, por tanto, la competitividad de la agricultura. Los PDR deberían definir objetivos específicos y mensurables ateniéndose a estas necesidades. La Comisión solo debería aprobar aquellos PDR que presenten estrategias fundamentadas y completas, con un fundamento claro, para demostrar el modo en que la ayuda financiera a la industria alimentaria permitirá mejorar la competitividad de la agricultura.

85.

Las condiciones de subvencionabilidad definidas por los Estados miembros fiscalizados impusieron escasos límites adicionales a los tipos de inversiones o a los beneficiarios que pueden optar a las ayudas: en cuatro de los seis Estados miembros revisados prácticamente todas las empresas de transformación alimentaria eran subvencionables. Conforme a la legislación de la UE, los Estados miembros deben establecer criterios de selección según los cuales sería posible priorizar los proyectos subvencionables más eficaces y eficientes, y rechazar aquellos que no presenten rentabilidad. Solo cuatro de los seis Estados miembros definieron criterios de selección, que no se aplicaron en la práctica: si los Estados miembros disponían de presupuesto, todos los proyectos subvencionables fueron financiados, independientemente de su eficacia o eficiencia (véanse los apartados 29 a 41).

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37

RECOMENDACIÓN 2 Los Estados miembros deberían definir y aplicar con continuidad criterios que garanticen la selección de los proyectos más eficaces y sostenibles con respecto a los objetivos específicos de los Estados miembros, con el fin de aumentar el valor añadido de los productos agrícolas y la competitividad de la agricultura. La Comisión debería garantiz ar que estos criterios se aplican co rrec tamente y de forma constante, y no solo en casos de escasez presupuestaria.

86.

El Tribunal constató que los Estados miembros no orientan sistemáticamente la financiación a los proyectos que tienen una necesidad demostrable de ayuda pública. A raíz de ello, existe el riesgo de que la medida se convierta en una donación —una ayuda general a empresas que invierten en el sector de la transformación alimentaria—, con los riesgos añadidos de distorsión de la competencia y despilfarro de los escasos fondos públicos. Por consiguiente, la probabilidad de que se produzca el efecto de peso muerto es elevada, y los resultados obtenidos por los proyectos no pueden atribuirse inequívocamente a la subvención. El desplazamiento reduce la eficiencia de la medida, ya que las empresas utilizan las inversiones subvencionadas para ganar cuota de mercado y no necesariamente para aumentar el valor añadido. Los Estados miembros ignoraron en gran medida los riesgos de efecto de peso muerto y desplazamiento, y no los tuvieron en cuenta oficialmente en ninguno de los PDR o de los sistemas de selección fiscalizados (véanse los apartados 42 a 69).

RECOMENDACIÓN 3 La Comisión y los Estados miembros deberían fomentar la adopción de las mejores prácticas destinadas a mitigar los riesgos de efecto de peso muerto y de desplazamiento. Para ello, los Estados miembros deben orientar la ayuda a proyectos con una necesidad demostrable de ayuda pública y que aporten un valor añadido. Los Estados miembros deberían tener en cuenta los riesgos de efecto de peso muerto y de desplazamiento en la elaboración de sus PDR y en la selección de proyectos. La Comisión debería alentar a los Estados miembros a adoptar la práctica según la cual los gastos de las inversiones solo son subvencionables a partir de la fecha de aprobación de la subvención.

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38

87.

Casi una quinta parte (18 %) del presupuesto de la UE destinado a mejorar la competitividad de la agricultura se abona a empresas de transformación y comercialización alimentarias, pero los efectos en la competitividad de la agricultura solo pueden ser indirectos, y no existe una lógica de intervención clara. Por tanto, es importante que los Estados miembros y la Comisión puedan demostrar que el presupuesto se ha gastado de forma eficiente y eficaz. Sin embargo, los Estados miembros no recaban información sobre el valor añadido generado por los productos agrícolas ni sobre el efecto de las inversiones en la competitividad de la agricultura, sino que se basan en evaluaciones, pero las evaluaciones intermedias de 2010 se llevaron a cabo antes de obtener resultados tangibles, y sus conclusiones no se basaban en pruebas suficientes. Habida cuenta de que los resultados de las evaluaciones ex post no estarán disponibles hasta después de 2015, la Comisión y los Estados miembros carecen de una base suficiente que les permita evaluar la eficacia de los 9 000 millones de euros asignados a la medida 123 en el momento de programar la ayuda para el período 2014-2020 (véanse los apartados 70 a 77).

RECOMENDACIÓN 4 La Comisión debería aprovechar el próximo período de programación para mejorar el MCSE de modo que ofrezca información útil sobre los logros de los proyectos y las medidas financiados. Ello implica mejorar las actuales actividades de evaluación y reconsiderar la utilidad de los extensos informes de evaluación intermedia, cuyos resultados son cuestionables.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Ioannis SARMAS, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 23 de enero de 2013. Por el Trib unal de Cuentas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente

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39

ANEXO I

GRÁFICO FONDOS DE LA UE PARA LA MEDIDA 123 PROGRAMADOS Y GASTADOS (HASTA DICIEMBRE DE 2011) Gasto programado (2007-2013): 5 557 735 472 euros Gasto ejecutado (2007-diciembre de 2011): 1 940 224 033 euros (34,9 %)

1 000 900 800

Millones de euros

700 600 500 400 300 200 100 0 BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK Gasto programado para el período 2007-2013

Realizado a diciembre de 2011

Fuente: Recopilación del Tribunal de Cuentas Europeo según los datos proporcionados en el sitio web de la Red Europea de Desarrollo Rural: indicadores físicos y financieros (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoringindicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfm). A diciembre de 2011, los Países Bajos no habían declarado ningún gasto. Irlanda no ha programado la medida 123.

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40

ANEXO II

LISTA DE PROYECTOS FISCALIZADOS Y EVALUACIÓN POR EL TRIBUNAL DE LA EFICIENCIA Y EFICACIA DE LA SUBVENCIÓN

España (Castilla y León)

Francia

Italia (Lacio)

Lituania

Descripción

Ampliación de un edificio y nuevo equipamiento para tratamiento de carne Línea de producción adicional para el tratamiento de patatas Construcción de una bodega Línea de producción adicional para el tratamiento de patatas Almacenamiento adicional para fruta Línea de producción adicional para cortar y empaquetar queso Equipamiento para nuevo transformador de hortalizas ecológicas Nuevo equipamiento para bodega Nuevo equipamiento para líneas de tratamiento y empaquetado de carne Nuevo equipamiento para bodega Nuevo equipamiento capaz de tratar simultáneamente aceituna ecológica y convencional Nuevo equipamiento de gran capacidad para moler aceituna Renovación de fábrica y nuevo equipamiento de transformación y empaquetado de castañas Nuevas instalaciones de almacenamiento, empaquetado y distribución de frutas y hortalizas Nuevo equipamiento para bodega Nuevas instalaciones de secado y almacenamiento de cereales

Ayuda pública como porcentaje de los costes subvencionables

Sostenible1

Estado miembro

Valor Indicios añadido de Indicios de demostrado efecto desplazade los de peso miento productos muerto agrícolas

Evaluación de la eficiencia y eficacia globales de la subvención

Costes subvencionables (redondeados) (euros) 1 000 000

18 %

Sí

Elevado

Algunos

Pocos

Media

600 000

20 %

Sí

Bajo

Sólidos

Sólidos

Muy baja

1 500 000

10 %

Sí

Elevado

Algunos

Algunos

Media

2 200 000

34 %

Sí

Medio

Algunos

Algunos

Media

30 000

40 %

Sí

Bajo

Sólidos

Pocos2

Muy baja

800 000

20 %

Sí

Bajo

Algunos

Sólidos

Muy baja

200 000

39 %

Sí

Elevado

Pocos

Pocos

Elevada

200 000

40 %

Sí

Medio

Sólidos

Algunos

Baja

700 000

26 %

Sí

Medio

Pocos

Algunos

Media

200 000

34 %

Sí

Elevado

Sólidos

Algunos

Baja

200 000

40 %

Sí

Elevado

Sólidos

Pocos2

Baja

200 000

40 %

Sí

Bajo

Pocos

Pocos2

Baja

250 000

40 %

Sí

Medio

Algunos

Pocos2

Media

900 000

38 %

Sí

Medio

Pocos

Algunos

Media

250 000

40 %

Sí

Medio

Sólidos

Algunos

Baja

4 150 000

40 %

Sí

Bajo

Algunos

Sólidos

Muy baja

La actividad relacionada con el proyecto se mantenía en la fecha de la visita de fiscalización. Proyecto orientado a capturar cuota de mercado, pero que no había logrado este resultado en la fecha de la visita de fiscalización.

1 2

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Estado miembro

Polonia

Rumanía

Descripción

Nuevo equipamiento para central lechera Nuevo equipamiento y vehículos de transporte para una empresa de transformación de hortalizas Nuevo equipamiento para transformación de productos cárnicos Nuevo equipamiento para preparación y empaquetado de hortalizas Nuevo equipamiento para bodega Nuevo equipamiento para tratamiento de hortalizas Nuevo equipamiento para tratamiento de carne Nuevo equipamiento y vehículos de transporte para molienda de grano

Sostenible1

41

Ayuda Costes pública subvencomo porcionables centaje de (redonlos costes deados) subven(euros) cionables

Valor añadido demostrado de los productos agrícolas

Indicios de efecto de peso muerto

Indicios de desplazamiento

Evaluación de la eficiencia y eficacia globales de la subvención

3 500 000

25 %

Sí

Medio

Algunos

Pocos

Media

700 000

40 %

Sí

Medio

Sólidos

Pocos

Baja

350 000

40 %

Sí

Medio

Sólidos

Pocos2

Baja

900 000

40 %

Sí

Medio

Algunos

Pocos

Media

1 100 000

50 %

Sí

Elevado

Pocos

Pocos

Elevada

1 500 000

50 %

Sí

Medio

Algunos

Algunos

Media

400 000

50 %

Sí

Medio

Algunos

Algunos

Media

1 800 000

50 %

Sí

Bajo

Algunos

Sólidos

Muy baja

La actividad relacionada con el proyecto se mantenía en la fecha de la visita de fiscalización. Proyecto orientado a capturar cuota de mercado, pero que no había logrado este resultado en la fecha de la visita de fiscalización.

1 2

Eficiencia Pocos Indicios de efecto Algunos de peso muerto Sólidos

Eficiencia y eficacia globales

Valor añadido

Indicios de desplazamiento Pocos

Algunos

Sólidos

Elevada

Media

Baja

Media

Media

Baja

Baja

Baja

Baja

Eficiencia Baja

Media

Elevada

Bajo

Muy baja

Baja

Baja

Medio

Baja

Media

Media

Elevado

Baja

Media

Elevada

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42

Criterios de evaluación Valor añadido demostrado de los productos agrícolas

Contribución del proyecto a la consecución de los resultados siguientes: — aumento del valor de mercado (precio de venta) de los productos — aumento de la calidad de los productos (incluidas las mejoras en higiene, normas medioambientales y bienestar de los animales) — desarrollo de nuevos productos y de salidas comerciales (en respuesta a oportunidades de comercialización para productos de gran calidad)

Indicios de efecto de peso muerto

— evaluación del beneficiario de la medida en que la inversión habría tenido lugar sin la subvención — proyecto de inversión iniciado o incluso finalizado antes de la solicitud de subvención o antes de la decisión de concesión de la subvención — proyecto prefinanciado en su mayor parte o totalmente a partir de recursos propios — la evaluación de la inversión muestra una elevada tasa de rentabilidad (o un corto plazo de devolución) y no hay indicaciones de que el beneficiario experimentara dificultades en la adquisición de capital — la situación financiera de la empresa en la fecha de la solicitud muestra una óptima posición financiera

Indicios de desplazamiento

— evaluación por parte del beneficiario del desplazamiento — el beneficiario se encuentra en un mercado estable o decreciente, con poca diferenciación de productos, y el objetivo principal del proyecto consistía en aumentar la capacidad o la cuota de mercado, o bien en incrementar la eficiencia o reducir los costes — el proyecto pretendía orientarse a actividades que formaran parte de la cadena de valor añadido (empaquetado, etiquetado, transporte, etc.)

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43

ANEXO III

INFORMES DE EVALUACIÓN INTERMEDIA EXAMINADOS Bulgaria República Checa Alemania — Baviera Alemania — Brandemburgo/Berlín Alemania — Mecklemburgo-Pomerania Occidental Alemania — Baja Sajonia/Bremen España — Andalucía España — Castilla-La Mancha España — Castilla y León España — Extremadura Francia — Territorio continental Italia — Calabria Italia — Emilia-Romaña Italia — Lacio Italia — Apulia Lituania Austria Polonia Portugal — Territorio continental Portugal — Azores Rumanía Reino Unido — Inglaterra Reino Unido — Gales

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44

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN RESUMEN II. Leído el considerando 23 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 en relación con el artículo 28, la Comisión considera que el concepto de la medida para aumentar el valor añadido de los productos agrícolas (y forestales) según lo previsto por el legislador es amplia, e incluye, por ejemplo, mejorar la protección del medio ambiente, la seguridad en el trabajo, la higiene y el bienestar de los animales.

III. El legislador no exige una evaluación ex ante acerca de si los solicitantes necesitan o no una subvención. El requisito es identificar las necesidades en el PDR en relación con el análisis DAFO 1 de la zona de que se trate, y, por tanto, centrar el apoyo con arreglo a las necesidades territoriales y las deficiencias estructurales. La Comisión también desea subrayar que, sobre la base de los indicadores de resultado, se han apoyado nuevos productos y nuevas tecnologías y se ha incrementado el valor añadido bruto en algunas empresas beneficiarias.

IV. Al aprobar los programas de desarrollo rural, la Comisión lleva a cabo un análisis para evaluar si los programas y medidas son coherentes con las directrices estratégicas comunitarias, los planes estratégicos nacionales pertinentes y si cumplen asimismo las disposiciones legales pertinentes 2. Sin embargo, con arreglo a los principios de subsidiariedad y de gestión compartida, la selección de los proyectos es responsabilidad de los Estados miembros. No obstante, en el marco de su función supervisora, la Comisión ha insistido en varias ocasiones sobre la necesidad de una mayor selectividad 3 y una atención más específica en la ejecución de la medida.

1

DAFO = Debilidades, Amenazas, Fortalezas, Oportunidades.

2

Reglamento (CE) nº 1698/2005 y Reglamento (CE) n° 1974/2006 (artículo 18 del Reglamento (CE) nº 1698/2005). 3

Por ejemplo, durante las reuniones anuales y, en particular, al inicio del período de programación, la Comisión envía una carta a las autoridades de gestión de todos los programas invitándolas a tener en cuenta la importancia de unos criterios de selección bien definidos para una aplicación efectiva a lo largo de todo el período. Además, en 2009, otra carta solicitaba a los Estados miembros que garantizaran que se especificaban los criterios de selección adecuados y se utilizaban para la asignación de los fondos.

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45

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Respuesta conjunta a los apartados V-VI

VIII. a)

La Comisión considera que la finalidad de los criterios de subvencionabilidad definidos por los Estados miembros no es, por sí misma, excluir a una empresa específica de un sector de producción del apoyo de la UE sino que los criterios de admisibilidad deben perseguir, a nivel de las operaciones subvencionadas, que las ayudas se centren mejor en las necesidades reales del territorio en cuestión sobre la base de la programación estratégica y el análisis DAFO. La propia legislación ya favorece a las PYME (con excepción de las regiones ultraperiféricas). Por lo que se refiere a la selección de los destinatarios, la Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que son necesarias mejoras en la orientación de la ayuda a los Estados miembros.

La Comisión, consciente de las deficiencias en este ámbito, ha propuesto para el próximo período de programación, que se fijen objetivos adecuados para cada uno de los ámbitos de interés de las prioridades de la Unión sobre la base de indicadores comunes de resultado y que las medidas seleccionadas en relación con las prioridades de la Unión deben basarse en una lógica de intervención sólida respaldada por una evaluación ex ante.

VII. Aunque el impacto en los productores primarios es indirecto, la opinión de la Comisión es que la lógica de intervención está suficientemente clara. De hecho, gracias a  la mejora del tratamiento/transformación de productos agrícolas, por ejemplo, con el fin de responder a la evolución de las normas de comercialización, el sector primario se beneficia de una demanda estable, especialmente cuando se desarrollan nuevos productos (innovadores) y se abren nuevas oportunidades de mercado. Ello mejora la competitividad del sector agrícola de los territorios de que se trate. Para solucionar las deficiencias en las metodologías desarrolladas por los Estados miembros (EM) para evaluar algunos indicadores, la Comisión estableció directrices metodológicas en 2010. Estas directrices fueron distribuidas y explicadas a los responsables de la evaluación dentro de los EM. Se prevén cifras más fiables.

VIII. b) La Comisión ha insistido en varias ocasiones en la necesidad de una mayor selectividad (véase la nota a pie de página nº 3). Las propuestas de la Comisión 4 prevén que los criterios de selección se definirán para todas las medidas y su objetivo será garantizar la igualdad de trato de los solicitantes, una mejor utilización de los recursos financieros y la especificidad de las medidas de conformidad con las prioridades de la Unión Europea para el desarrollo rural. El uso de criterios de selección será generalmente obligatorio incluso en el caso de que los fondos disponibles sean suficientes.

VIII. c) La Comisión organizará el intercambio de buenas prácticas sobre la reducción de los riesgos de efecto de peso muerto y de desplazamiento con los Estados miembros en el primer semestre de 2013.

4

La base jurídica es la propuesta de Reglamento de Desarrollo Rural y su artículo 49, así como los correspondientes actos delegados o de ejecución. Véase COM (2011) 627 final/2 de 19.10.2011.

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46

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN OBSERVACIONES VIII. d)

13.

El marco de seguimiento y evaluación cor respondiente a l p e r í o d o 2 0 1 4 - 2 0 2 0 e s t á a c t u a l m e n te e n p ro c e s o d e elaboración 5.

La Comisión está de acuerdo en que los Estados miembros deben diseñar la medida de acuerdo con las necesidades identificadas y las desventajas estructurales.

Estas propuestas en curso tienen en cuenta las lecciones aprendidas en el período actual y la necesidad de medir la eficacia de los fondos invertidos. Estas propuestas tienen como objetivo mejorar los informes sobre los resultados y repercusiones de las políticas teniendo en cuenta la información disponible en las diferentes etapas del período de programación (véase también la respuesta al apartado 88 y la recomendación 4).

Véase también la respuesta al apartado 15.

INTRODUCCIÓN Respuesta al recuadro 1

15. Leído el considerando 23 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 en relación con el artículo 28, la Comisión considera que el concepto de la medida destinada al aumento del valor añadido de los productos agrícolas (y forestales) según lo previsto por el legislador es amplia, e incluye, por ejemplo, mejorar la protección del medio ambiente, la seguridad en el trabajo, la higiene y el bienestar de los animales. El requisito de identificar las necesidades en el PDR está vinculado a las necesidades específicas de la zona de programación 6. Estas necesidades se derivan del análisis DAFO.

Véase el apartado 15.

4.

Respuesta conjunta a los apartados 16 y 17

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

La medida ha ido evolucionando con el paso del tiempo desde la gestión directa a la gestión compartida y el legislador ha preferido limitar a un mínimo las normas para simplificar la legislación y reflejar mejor la subsidiariedad y el principio de gestión compartida.

9.

Respuesta conjunta a los apartados 18 y 19

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 15.

Al aprobar los programas de desarrollo rural, la Comisión lleva a cabo un análisis para evaluar si los programas y medidas son coherentes con las directrices estratégicas comunitarias, los planes estratégicos nacionales y el cumplimiento de las disposiciones del Reglamento (CE) nº 1698/2005 y del Reglamento (CE) nº 1974/2006).

Véase la respuesta de la Comisión a los apartados 34 y 35.

5

La base jurídica es la propuesta de legislación horizontal, artículo 110, la propuesta de Reglamento relativo al Desarrollo Rural, título VII, así como los correspondientes actos delegados o de ejecución. Véase COM (2011) 628 final/2 de 19.10.2011.

21. El PDR polaco señala las principales debilidades estructurales del sector de la transformación alimentaria como la escasa integración vertical y la diversificación de la estructura, que requieren la intervención pública.

6

El artículo 43 del Reglamento (CE) nº 1974/2006, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) establece: «Los Estados miembros velarán por que las ayudas a medidas de inversión se centren en objetivos claramente definidos que reflejen las necesidades estructurales y territoriales y las dificultades estructurales detectadas.» (DO L 368 de 23.12.2006, p. 15).

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47

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Recuadro 3 En el caso de Castilla y León, aunque el PDR recuerda los objetivos enumerados en el considerando 23 del Reglamento (CE) nº 1698/2005, también se ha establecido otro efecto adicional para la mejora del rendimiento de las explotaciones y las zonas rurales 7. En el caso de Francia, los planes regionales no están sujetos a la autorización de la Comisión. Sin embargo, en el documento de programación regional de Ródano-Alpes se han creado algunos proyectos tecnológicos e innovadores para las redes de empresas 8.

No obstante, la Comisión ha insistido en varias ocasiones sobre la necesidad de una mayor selectividad, por ejemplo, durante las reuniones anuales. En par ticular, al inicio del período de programación, se enviaba una carta de la Comisión a las autoridades de gestión de todos los programas invitándolas a tener en cuenta la importancia de unos criterios de selección bien definidos para una aplicación efectiva a lo largo de todo el período. Además, en 2009, otra carta solicitaba a los Estados miembros que garantizaran que se especificaban los criterios de selección adecuados y se utilizaban para la asignación de los fondos.

22.

24.

Con respecto a Francia, el Plan de Desarrollo Rural Hexagonal (PDRH) establece el marco general para cada medida. Las especificaciones adicionales y la selección de objetivos debe hacerse a nivel regional en los documentos de programación regional (DRDR). Véase también el apartado 37.

Los objetivos fijados para los PDR se traducen posteriormente en actuaciones concretas mediante el diseño y la orientación de las medidas. La verificación de la coherencia realizada por los servicios de la Comisión garantiza que el marco de actuación política es coherente con los objetivos de la UE y establece unas directrices adecuadas para la aplicación de la estrategia.

23.

25.

Con arreglo a los principios de subsidiariedad y de gestión compartida, la selección de los proyectos es responsabilidad de los Estados miembros.

Con arreglo a los principios de subsidiariedad y de gestión compartida, la selección de los proyectos es responsabilidad de los Estados miembros.

La selección de los sectores alimentarios que recibirán apoyo es tarea de la programación estratégica con su análisis DAFO, incluida la identificación de las necesidades estructurales y territoriales.

De acuerdo con el anexo II del Reglamento (CE) nº 1974/2006, los Estados miembros deben identificar los motivos de la intervención, los objetivos, el ámbito de actuación y las medidas. Además, deben tener pruebas de que, en el caso de las medidas relativas a las inversiones, la ayuda se centra en objetivos claramente definidos que reflejan las necesidades territoriales y las dificultades estructurales detectadas. Comprobar que estas cuestiones se abordan en cada programa forma parte del procedimiento de evaluación.

La Comisión considera que, si bien es necesario que los Estados miembros establezcan criterios de subvencionabilidad, no son la única manera de ejecutar la medida. La orientación de la ayuda se puede lograr de diferentes maneras: a través de criterios de selección, la diferenciación regional y sectorial y la diferenciación de las intensidades de ayuda en función del tipo de inversión, así como de los límites máximos de la ayuda por la cual el Estado miembro puede efectuar una preselección entre los beneficiarios potenciales.

26. Con arreglo a los principios de subsidiariedad y de gestión compartida, la selección de los proyectos es responsabilidad de los Estados miembros.

7

Véase PDR, páginas 247 y 248. http://www.jcyl.es/web/jcyl/ agriculturaganaderia/es/plantilla100/1185746059889/_/_/_ 8

Véase el «Volet régional Rhône-Alpes du Programme de Développement Rural Hexagonal», 10 de agosto de 2010, páginas 81-82 http://agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/Rhone-Alpes_DRDR_V4_ valide_100810_V2_101022.pdf

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48

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 27.

30.

Véanse las respuestas en la segunda parte del informe.

El artículo 28 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo establece que la ayuda no se concederá a las empresas en crisis de acuerdo con la definición establecida en las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis.

28. Véanse las respuestas en la tercera parte del informe.

29. Primer guion Véase la respuesta al apartado 31. El artículo 72 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 establece que todos los proyectos subvencionados deben ser sostenibles en el sentido de que los Estados miembros se asegurarán de que una operación relativa a inversiones no sufre, durante los cinco años siguientes a la fecha de la decisión relativa a la financiación, una modificación importante que resulte, entre otros elementos, de la interrupción o del cambio de localización de una actividad productiva. Por lo que se refiere a la evaluación, la información debe facilitarse en el contexto del marco común de seguimiento y evaluación (MCSE).

29. Segundo guion El diseño de la medida, incluidos los criterios de admisibilidad y selección, debe ser el resultado de la programación estratégica basada en un análisis DAFO y que refleje unas necesidades estructurales y territoriales determinadas, así como unas desventajas estructurales. Las actividades cubiertas por la medida son, por ejemplo, el fomento de la producción de energía renovable, la mejora de la seguridad en el trabajo, la protección del medio ambiente, la higiene y el bienestar de los animales.

29. Tercer guion Véase la respuesta de la Comisión al apartado 30. La orientación de la ayuda a medidas de inversión (artículo 43 del Reglamento (CE) nº 1974/2006 de la Comisión) se introdujo en este período de programación exactamente para limitar el efecto de peso muerto y de desplazamiento.

31. Es responsabilidad de los Estados miembros determinar cómo y de acuerdo con qué criterios evaluar si un proyecto puede realmente mejorar el rendimiento de la empresa. La Comisión desea señalar que el artículo 28 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo establece que las inversiones en el valor añadido de los productos agrícolas y forestales deberá mejorar el rendimiento global de la empresa y que la ayuda no se concederá a las empresas en crisis en el sentido de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis. El ar tículo 24, apar tado 2, letra e), del Reglamento (UE) nº 65/2011 establece: «Los controles administrativos de las solicitudes de ayuda incluirán, entre otras cosas, la comprobación de: e) la fiabilidad del solicitante, con referencia a otras operaciones cofinanciadas anteriores, realizadas a partir del año 2000».

Recuadro 4 Italia (Lacio): Por lo que respecta a los controles realizados por los funcionarios de la región, los servicios de la Comisión han abordado la cuestión con motivo de la reunión anual, celebrada el 27 de noviembre de2012 con la autoridad de gestión y los representantes del organismo pagador y el asunto será objeto de un seguimiento adecuado.

33. Con arreglo a los principios de subsidiariedad y de gestión compartida, la selección de los proyectos es responsabilidad de los Estados miembros. Todos los Estados miembros han llevado a cabo un primer análisis DAFO y una evaluación de las necesidades que sirvieron de base a la hora de seleccionar las medidas pertinentes y objetivos respectivos.

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49

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 34.

Recuadro 6

La Comisión considera que existen varios mecanismos de orientación, tales como los criterios de admisibilidad (incluidos los porcentajes de ayuda diferenciada) y los criterios de selección para canalizar los fondos de la UE y los fondos nacionales a objetivos estratégicos.

Por lo que se refiere a Rumanía, la Comisión desea aclarar que, aunque la mayoría de los proyectos presentados supera la puntuación mínima para ser seleccionados, solo se financian los proyectos con mejor puntuación. Hasta diciembre de 2012, solo alrededor del 37 % de los proyectos presentados en el marco de la medida 123 del PDR para Rumanía han sido seleccionados.

35. El artículo 71, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1698/2005 establece una obligación general de fijar criterios de selección. No obstante, corresponde a los Estados miembros definir el nivel de detalle para los criterios de selección. Con arreglo al artículo 49 de la propuesta de la Comisión para el próximo período de programación, la programación estratégica se verá reforzada, gracias a lo cual se obtendrá una mejor orientación estratégica a la luz de las prioridades de la Unión para el desarrollo rural y sus ámbitos de interés.

Recuadro 7 En Italia (Lacio), la Comisión considera como mejores prácticas, a la hora de aplicar los criterios de selección, el uso de la puntuación mínima que debe alcanzar cada proyecto subvencionable para ser financiado. Tras las observaciones formuladas por la Comisión y el Tribunal de Cuentas, la región ha adoptado una puntuación mínima que debe aplicarse en futuras convocatorias.

40.

36. Aunque Castilla y León no aplica, strictu sensu, unos criterios de selección, unos criterios regionales y de subvencionabilidad estrictos constituyen asimismo herramientas de selección para elegir entre los beneficiarios potenciales. Polonia solicitó alcanzar la orientación prevista mediante criterios de subvencionabilidad y la manera en que se desarrollaron las convocatorias de solicitudes. El 23 de agosto de 2012, las autoridades polacas iniciaron posteriormente el proceso de introducción de criterios de selección en relación con la medida 123.

37. Véase la respuesta al apartado 15. Los proyectos que no crean un valor añadido directo para los productos, por ejemplo la mejora de la protección del medio ambiente, pueden establecerse de acuerdo con unas prioridades si forman parte de la estrategia. Como no hay ninguna norma estándar de «valor añadido» que pueda adoptar distintas formas, los criterios de evaluación específicos deben responder a los objetivos de la medida.

El objetivo consiste en valorizar los recursos endógenos y apoyar el desarrollo local, así como garantizar la estabilidad del suministro local.

41. De conformidad con el ar tículo 16 del Reglamento (CE) nº 1698/2005, corresponde a la autoridad nacional/regional establecer sus prioridades y estrategias en relación con el análisis ex ante previsto en el artículo 85.

42. El artículo 72 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 establece que todos los proyectos subvencionados deben ser sostenibles en el sentido de que los Estados miembros se asegurarán de que una operación relativa a inversiones no sufre, durante los cinco años siguientes a la fecha de la decisión relativa a la financiación, una modificación importante que resulte, entre otros elementos, de la interrupción o del cambio de localización de una actividad productiva. Por lo que se refiere a la evaluación, la información debe facilitarse en el contexto del marco común de seguimiento y evaluación (MCSE).

43. En el caso de Lituania, mediante Orden del Ministerio lituano de Agricultura 9 se han revisado los criterios de selección aplicados en el marco de la medida 123. Los nuevos criterios ponen mayor énfasis en el valor añadido de los productos agrícolas.

9

Orden nº 3D-219 de 27.3.2012.

La Comisión considera que las intervenciones seleccionadas para recibir apoyo están en consonancia con las prioridades específicas de los PDR, responden a las necesidades estimadas del territorio a nivel nacional y regional, en consonancia con el análisis DAFO, y satisfacen los objetivos de las normas pertinentes sobre el desarrollo rural en vigor. Las intervenciones financiadas están vinculadas a la producción agrícola básica, encaminadas a reforzar las PYME locales y regionales existentes (incluidas las cooperativas) que el legislador tenía en cuenta.

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50

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 44.

52.

Los riesgos son inherentes a cualquier proyecto de inversión. Si, en una primera fase, la autoridad de gestión, utilizando los criterios establecidos bajo su responsabilidad, evalúa que el proyecto tiene el potencial de aumentar el rendimiento global de la empresa y respeta las condiciones adicionales de subvencionabilidad en lo referente a los PDR, en ese caso puede recibir ayuda.

La Comisión considera que la ayuda pública puede ser necesaria y eficaz en caso de deficiencias del mercado, sobre todo a la hora de proporcionar externalidades positivas y bienes públicos.

53.

La Comisión se felicita por la valoración positiva del Tribunal.

La Comisión considera que los Estados miembros fiscalizados identificaron insuficiencias sectoriales. Como parte del proceso de programación estratégica, los Estados miembros están obligados a garantizar que la ayuda se destina a objetivos claramente definidos que reflejan necesidades estructurales y territoriales identificadas, así como desventajas estructurales [artículo 28 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 y artículo 43 del Reglamento (CE) nº 1974/2006].

48.

54.

La Comisión considera que la mejora de la eficiencia del sector es uno de los medios para contribuir a la competitividad de la agricultura, como se indica en el considerando 23 del Reglamento (CE) nº 1698/2005.

La Comisión considera que los criterios de subvencionabilidad y de selección deberían servir como base para encauzar el apoyo a las necesidades objetivas identificadas del sector en relación con distintos tipos de inversiones.

Recuadro 9

La Comisión desea señalar que el artículo 28 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo establece que las inversiones en el valor añadido de los productos agrícolas y forestales deberá mejorar el rendimiento global de la empresa y que la ayuda no se concederá a las empresas en crisis en el sentido de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis.

Es competencia de los Estados miembros determinar cómo y con qué criterios evaluar si un proyecto puede realmente mejorar el rendimiento de la empresa.

46.

En el caso de Francia, Ródano-Alpes, dicho proyecto de inversión en una línea de empaquetado es una manera estándar y lógica de hacer crecer y garantizar el desarrollo de la empresa; todas las empresas que operan normalmente llegan a una determinada etapa en que desarrollan sus capacidades propias en distintos ámbitos (empaquetado, logística, IT, tecnologías, etc.)

55. En el ejemplo citado por el Tribunal en relación con Castilla y León, el aumento de la capacidad de almacenamiento se refiere a la distribución de frutas y verduras con el objetivo de permitirle conseguir una mayor cuota de mercado, lo cual contribuye a mejorar el resultado general de la empresa de conformidad con el artículo 28, letras a) y b), del Reglamento (CE) nº 1698/2005. En Rumanía: a partir de la información recibida sobre el proyecto respectivo parece que se contribuye a mejorar y modernizar la red local de recogida de productos.

En Lituania, el criterio «alto índice de rendimiento de la inversión» ocupó el último lugar en la lista de seis criterios de selección en orden de prioridad, y la prioridad «intensidad menor de la asistencia solicitada» se situó por encima (en el cuarto). A partir de 2011 este criterio ha sido modificado por las autoridades de Lituania, y en la versión actual, aplicable en 2012, esa prioridad corresponde al criterio «proyectos con un nivel más alto de rendimiento de los activos» 10.

10

Orden del Ministerio de Agricultura de la República de Lituania nº 3D219 de 27.3.2012 .

50. La Comisión considera que el apoyo a la industria alimentaria, además de crear nuevos puestos de trabajo, contribuye a mantener puestos de trabajo en las zonas rurales.

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51

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Respuesta conjunta a los apartados 56 y 57

59.

El riesgo derivado del hecho de que los costes de los proyectos que se hubieran producido antes de la fecha de presentación de la solicitud de ayuda puedan reclamarse con carácter retroactivo ha sido resuelto por la Comisión:

La Comisión considera que la posibilidad de obtener financiación pública puede generar un incentivo para llevar a cabo proyectos que podrían no haberse ejecutado en el caso de no encontrar financiación.

—— En su propuesta del mes de septiembre de 2010 para la modificación del Reglamento (CE) nº 1698/2005 y en lo que se refiere a las operaciones de inversión en virtud de las medidas incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 42 del Tratado, la Comisión ha propuesto que solo se consideren subvencionables los gastos en que se ha incurrido con posterioridad a la presentación de la solicitud a la autoridad competente11. En opinión de la Comisión, esto debe limitar el riesgo de peso muerto.

La Comisión anima a los Estados miembros a reducir el plazo para la aprobación de los proyectos y ha sido informada de que la situación está mejorando (por ejemplo, en Francia). Sin embargo, es responsabilidad del Estado miembro garantizar la eficiencia de los mecanismos de aplicación y la existencia de unos procedimientos administrativos que funcionen correctamente a nivel nacional o regional.

—— En el artículo 67, apartado 2, de la propuesta de la Comisión para el próximo período de programación se ha introducido un requisito similar. En este contexto, los Estados miembros también podrán establecer en sus programas que solo serán subvencionables los gastos en los que se haya incurrido una vez que la solicitud de ayuda haya sido aprobada por la autoridad competente.

58. En el caso de Lacio, como parte del procedimiento de manifestaciones de interés («domanda di pre -adesione» 12 ), los beneficiarios podrían haber empezado a ejecutar proyectos antes de la finalización de la aplicación, en particular la preparación administrativa y de procedimiento.

Recuadro 10  La Comisión seguirá investigando este caso con el fin de analizar la justificación del pago adicional.

Como en Castilla y León, durante el último Comité de seguimiento, de 15 de junio de 2012, la Comisión instó a la región a reducir los plazos de aprobación de los proyectos y los retrasos en los pagos, sin poner en peligro la buena gestión de los fondos de la UE. En el caso de Rumanía, la Comisión está alentando a los Estados miembros a reducir el plazo de aprobación de los proyectos, al mismo tiempo que se mantiene un equilibrio entre la tramitación de las solicitudes dentro de un plazo razonable sin comprometer la buena gestión financiera de los fondos de la UE. La duración del proceso de selección se debe principalmente al elevado número de solicitudes recibidas en el marco de cada convocatoria de propuestas.

60. Castilla y León está evaluando el posible efecto de peso muerto. Las enseñanzas que se extraigan de este ejercicio se destinarán a la mejora de los procedimientos administrativos para evaluar y atenuar los riesgos.

61. 11

La propuesta de adaptación al Tratado de Lisboa, COM(2010) 537 final de 30.9.2010. 12

La denominada «domanda di pre-adesione» es un instrumento que la región ha aplicado exclusivamente durante la fase inicial de la aplicación de la medida (para la primera convocatoria abierta), permitiendo un pronto inicio de los proyectos a fin de asegurar la continuidad de las intervenciones durante la transición del período de programación anterior al actual, reduciendo el riesgo de interrupción de las operaciones y acelerando la ejecución del programa.

Se espera que la síntesis de las evaluaciones intermedias 13 llevadas a cabo por encargo de la Comisión ofrecerá información sobre la forma en que el efecto de peso muerto se ha abordado a la luz de los informes de evaluación intermedia que presentaban una estimación/cálculo del impacto de sus programas. Sin embargo, puesto que la síntesis de la evaluación intermedia no está estructurada de acuerdo con medidas concretas sino conforme a temas globales, no proporcionará necesariamente una visión clara del papel específico de la medida 123 en el cálculo del efecto de peso muerto.

13

La síntesis de las evaluaciones intermedias 2007-2013 se publicará a finales de 2012/principios de 2013.

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52

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 62.

66.

Un determinado desplazamiento en el sector de la transformación y la comercialización puede ser aceptable si se obtiene un beneficio neto global para el sector agrícola primario a través de una elaboración y comercialización más eficaces.

La Comisión considera que las intervenciones seleccionadas para recibir apoyo están en consonancia con las prioridades específicas de los PDR, responden a las necesidades estimadas del territorio a nivel nacional y regional, en consonancia con el análisis DAFO, y satisfacen los objetivos de las normas pertinentes sobre el desarrollo rural en vigor. Las intervenciones financiadas están vinculadas a la producción agrícola básica, encaminada a reforzar las PYME locales y regionales existentes (incluidas las cooperativas). Por consiguiente, la Comisión considera que puede producirse un desplazamiento y que, en determinadas circunstancias, puede incluso dar lugar a una mejora de la situación económica (por ejemplo, mediante la racionalización).

La Comisión no considera que el hecho de que una subvención suponga un incremento de la cuota de comercialización a expensas de un competidor suponga un uso ineficaz de los fondos de la UE. La subvención puede dar lugar a una instalación más eficiente (desde el punto de vista económico y/o medioambiental), lo cual puede contribuir en general a aumentar la competitividad de la agricultura en el ámbito de la programación. La Comisión considera que si el apoyo a la inversión es muy selectivo (utilizando, entre otros, los criterios de admisión y selección, incluida la diferenciación en los porcentajes de ayuda) y basado en unos criterios sobre dificultades y necesidades claramente identificados 14 , el riesgo de peso muerto y desplazamiento es mínimo. La orientación de la ayuda hacia medidas de inversión (artículo 43) se introdujo en este período de programación exactamente con el fin de limitar los efectos de peso muerto y desplazamiento de las evaluaciones anteriores.

Respuesta conjunta a los apartados 67 y 69 Con arreglo a los principios de subsidiariedad y de gestión compartida, la selección de los proyectos es responsabilidad de los Estados miembros. La Comisión ha insistido en varias ocasiones en la necesidad de una mayor selectividad 15. Al aprobar los programas de desarrollo rural, la Comisión lleva a cabo un análisis para evaluar si los programas y medidas son coherentes con las directrices estratégicas comunitarias, los planes estratégicos nacionales pertinentes y si cumplen asimismo las disposiciones legales pertinentes 16.

Respuesta conjunta a los apartados 63 y 64 La Comisión considera que las intervenciones seleccionadas para recibir apoyo están en consonancia con las prioridades específicas de los PDR, responden a las necesidades estimadas del territorio a nivel nacional y regional, en consonancia con el análisis DAFO, y satisfacen los objetivos de las normas pertinentes sobre el desarrollo rural en vigor. Por consiguiente, la Comisión considera que puede producirse un desplazamiento y que, en determinadas circunstancias, puede incluso dar lugar a una mejora de la situación económica (por ejemplo, mediante la racionalización).

Respuesta conjunta a los apartados 65 y 66

El marco de seguimiento y evaluación cor respondiente a l p e r í o d o 2 0 1 4 - 2 0 2 0 e s t á a c t u a l m e n te e n p ro c e s o d e elaboración. 17

15

Por ejemplo, durante las reuniones anuales y, en particular, al inicio del período de programación, la Comisión envía una carta a las autoridades de gestión de todos los programas invitándolas a tener en cuenta la importancia de unos criterios de selección bien definidos para una aplicación efectiva a lo largo de todo el período. Además, en 2009, otra carta solicitaba a los Estados miembros que garantizasen que se especificaban los criterios de selección adecuados y se utilizaban para la asignación de los fondos.

En términos generales, la Comisión considera que:

16

Los Estados miembros tienen la obligación de adoptar un enfoque estratégico de programación que tenga en cuenta la situación y las necesidades específicas de las distintas zonas rurales y de los beneficiarios de la ayuda cubiertos por el programa. Esto ayuda a limitar el riesgo de desplazamiento orientando la ayuda a los que realmente lo necesitan. Además, el instrumento del Plan Estratégico Nacional ofrece más coherencia entre las diferentes regiones/áreas y debe garantizar una dotación adecuada y equilibrada de los recursos públicos.

17

Reglamento (CE) nº 1698/2005 y Reglamento (CE) n° 1974/2006 [artículo 18 del Reglamento (CE) nº 1698/2005]. La base jurídica es la propuesta de legislación horizontal, artículo 110, la propuesta de Reglamento relativo al desarrollo rural, título VII, así como los correspondientes actos delegados o de ejecución.

Véase también la respuesta al apartado 63.

14

Artículo 43 del Reglamento (CE) nº 1974/2006.

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53

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Las propuestas para el sistema de seguimiento y evaluación para el período 2014-2020 trata de ajustar mejor el calendario de las evaluaciones a la información disponible en las diferentes etapas del período de programación. Ya no existe el requisito de una evaluación intermedia y en su lugar se presentarán en 2017 y 2019 unos informes anuales de ejecución ampliados en los que, entre otras cosas, se establecerán los progresos realizados en la consecución de los objetivos del programa y su evaluación [véase la propuesta de Reglamento por el que se establecen disposiciones comunes (RDC), artículo 44]. A fin de poder presentar la información necesaria, los Estados miembros están obligados a llevar a cabo evaluaciones durante el período de programación de acuerdo con un plan de evaluación (véase la propuesta de RDC, artículo 49).

En Rumanía, la cuestión de la falta de indicadores se planteó durante las reuniones de revisión anuales y Rumanía está intentando proporcionarlos a través de un proyecto que será financiado en el marco de la asistencia técnica.

74. En lo que se refiere a la gestión compartida, el manual del marco común de seguimiento y evaluación (MCSE) ofrece cierta flexibilidad a los Estados miembros sobre cómo llevar a cabo su super visión y evaluación. Los Estados miembros deben encontrar un equilibrio adecuado de su sistema de control para garantizar la buena calidad de los datos a un coste aceptable.

75.

70. Se espera que la próxima síntesis de las evaluaciones intermedias ofrezcan una visión global de la aplicación de la medida basada en 92 evaluaciones intermedias de los Estados miembros y regiones. Esto incluirá información sobre los índices de realización de los indicadores de resultados relacionados con la medida 123 (número de empresas que introducen nuevos productos y/o técnicas y aumento del valor añadido bruto en empresas subvencionadas); véase la respuesta al apartado 76 para más detalles.

Se espera que la próxima síntesis de evaluaciones intermedias prevea una visión más completa de la información contenida en los informes de evaluación intermedia, ya que ello permite abarcar el conjunto de las 92 evaluaciones intermedias de los Estados miembros y las regiones. Ello incluye información relativa a la medida 123 con respecto a la ejecución de la medida 19 y en la consecución de los indicadores de resultados que la medida debería contribuir 20.

73.

Por otra par te, la síntesis de las evaluaciones intermedias ofrecerán una visión general del impacto de los programas sobre la base de la información disponible de las evaluaciones intermedias que hayan realizado dichas estimaciones/cálculos a pesar de que la cuantificación exacta de estos efectos seguirá siendo probablemente difícil en esta fase de la aplicación de los programas.

Corresponde a la autoridad de gestión determinar cuándo los indicadores adicionales son pertinentes y deben, por tanto, ser elaborados y controlados 18 . No se pretende tener un conjunto exhaustivo de indicadores adicionales, sino que tiene que haber algunos indicadores adicionales definidos para asegurarse de que posibles características específicas del PDR pueden ser objeto de seguimiento y evaluación.

Cuando no se dispone de información cuantitativa sobre los impactos, la Comisión no considera que haya malas prácticas por el hecho de que de los informes de evaluación se basen en argumentos teóricos y un análisis conceptual sobre los efectos de determinadas medidas, siempre que estos argumentos estén bien fundamentados.

La Comisión, consciente de las deficiencias en las metodo logías de los EM para evaluar algunos indicadores, estableció directrices metodológicas en 2010 que se distribuyeron y explicaron a las personas responsables de la evaluación en los Estados miembros. Se preven unas cifras mejores y más fiables.

Las propuestas para el sistema de seguimiento y evaluación para el período 2014-2020 abordan las dificultades de evaluar los impactos en el momento en que se realizaron las evaluaciones intermedias, proporcionando un enfoque diferente (véase la respuesta al apartado 88, Recomendación 4 para más detalles).

18

19

En la evaluación ex post, los Estados miembros deben volver a informar sobre la realización de los indicadores de resultados, esta vez para la totalidad del período de programación.

Cada programa de desarrollo rural especificará un número limitado de indicadores adicionales específicos del programa en cuestión; véase el Reglamento (CE) nº 1698/2005, artículo 81, apartado 2.

Logro de los indicadores de producción, número de empresas/ explotaciones beneficiarias de la ayuda y volumen total de la inversión 20

Número de empresas que introducen nuevos productos y/o técnicas y aumento del valor añadido bruto en las empresas subvencionadas.

Informe Especial nº 1/2013 – ¿Han resultado eficaces y eficientes las ayudas de la UE a la industria alimentaria para aumentar el valor añadido de los productos agrícolas?

54

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 76.

80.

La síntesis de las evaluaciones intermedias deberá presentar una visión general sobre el número de respuestas a las preguntas de evaluación. Una de las razones por las que las NCA (normas de calidad medioambiental) vinculadas a la medida 123 pueden haber sido aclaradas solo en parte se debe al calendario demasiado temprano de los informes de evaluación intermedios que hacía difícil llegar a una evaluación fiable de los impactos en la fase intermedia del período de programación.

Un determinado desplazamiento en el sector de la transformación y la comercialización puede ser aceptable si se obtiene un beneficio neto global para el sector agrícola primario a través de una elaboración y comercialización más eficaces.

Recuadro 11 Portugal — Azores Véase la respuesta al apartado 77. Alemania — Baviera Véase la respuesta al apartado 62.

77. Véase la respuesta al apartado 75 sobre la información contenida en las próximas síntesis de las evaluaciones intermedias, que se espera proporcione una indicación del rendimiento actual de la medida y un contexto útil de la decisión sobre si debe programarse la medida en el futuro. La Comisión también desea subrayar que, sobre la base de los indicadores de resultados, se han apoyado nuevos productos y nuevas tecnologías y se ha incrementado el valor añadido bruto en algunas empresas beneficiarias. Los 9 000 millones de euros consignados en el presupuesto para el ejercicio corriente estarán sujetos a una evaluación ex post.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 79. Leído el considerando 23 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 en relación con el artículo 28, la Comisión considera que el concepto de la medida destinada al aumento del valor añadido de los productos agrícolas (y forestales) según lo previsto por el legislador es amplia e incluye, por ejemplo, mejorar la protección del medio ambiente, la seguridad en el trabajo, la higiene y el bienestar de los animales.

La Comisión no considera que en el caso de que una subvención suponga un incremento de la cuota de comercialización a expensas de un competidor, se produzca un uso ineficaz de los fondos de la UE. La subvención puede dar lugar a una instalación más eficiente (desde el punto de vista económico y/o medioambiental), lo cual puede contribuir en general a aumentar la competitividad de la agricultura en el ámbito de la programación. La Comisión considera que si el apoyo a la inversión es muy selectivo (utilizando, entre otros, los criterios de admisión y selección, incluida la diferenciación en los porcentajes de ayuda) y basado en unos criterios sobre dificultades y necesidades claramente identificados 21 , el riesgo de peso muerto y de desplazamiento es mínimo. La orientación de la ayuda a la inversión [artículo 28 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 y artículo 43 del Reglamento (CE) nº 1974/2006] se introdujo en este período de programación exactamente para limitar el efecto de peso muerto y de desplazamiento de las evaluaciones anteriores.

81. Primer guion El legislador no exige una evaluación ex ante acerca de si los solicitantes necesitan o no una subvención. El requisito es identificar las necesidades en el PDR en relación con el análisis DAFO 22 de la zona de que se trate, y, por tanto, centrar el apoyo con arreglo a las necesidades territoriales y las deficiencias estructurales.

81. Segundo guion Al aprobar los programas de desarrollo rural, la Comisión lleva a cabo un análisis para evaluar si los programas y medidas son coherentes con las directrices estratégicas comunitarias, los planes estratégicos nacionales pertinentes y si cumplen asimismo las disposiciones legales pertinentes 23.

21

Artículo 43 del Reglamento (CE) nº 1974/2006.

22

DAFO = Debilidades, Amenazas, Fortalezas, Oportunidades.

23

Reglamento (CE) nº 1698/2005 y Reglamento (CE) n° 1974/2006 [artículo 18 del Reglamento (CE) nº 1698/2005].

Informe Especial nº 1/2013 – ¿Han resultado eficaces y eficientes las ayudas de la UE a la industria alimentaria para aumentar el valor añadido de los productos agrícolas?

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 84. Sin embargo, con arreglo a los principios de subsidiariedad y de gestión compartida, la selección de los proyectos es responsabilidad de los Estados miembros. No obstante, en el marco de su función supervisora, la Comisión ha insistido en varias ocasiones sobre la necesidad de una mayor selectividad 24 y una atención más específica en la ejecución de la medida.

81. Tercer guion Aunque el impacto sobre los productores primarios es indirecto, la opinión de la Comisión es que la intervención lógica establecida por el legislador es lo suficientemente clara. De hecho, mediante la mejora del tratamiento/transformación de los productos agrícolas, por ejemplo, con el fin de responder a la evolución de las normas de comercialización, el sector primario se beneficia de una demanda estabilizada de sus productos. Este es el caso, en particular, cuando se desarrollan los nuevos productos (innovadores) y se abren nuevas oportunidades de mercado. Ello mejora la competitividad del sector agrícola de los territorios de que se trate. Para solucionar las deficiencias en las metodologías desarrolladas por los Estados miembros (EM) para evaluar algunos indicadores, la Comisión estableció directrices metodológicas en 2010 25. Estas directrices fueron distribuidas y explicadas a los responsables de la evaluación dentro de los EM. Se prevén cifras más fiables.

82. El marco de seguimiento y evaluación correspondiente al período 2014-2020 está actualmente en proceso de elaboración 26. Las propuestas en curso tienen en cuenta las lecciones aprendidas en el período actual y la necesidad de medir la eficacia de los fondos gastados mediante una mejor adaptación de la notificación en los resultados y el impacto de la política en la información disponible en las diferentes etapas del período de programación (véase también la respuesta al apartado 87 y la recomendación 4).

La Comisión considera que la lógica/justificación de la intervención de la medida es lo suficientemente clara. Mediante la reestructuración y desarrollo del potencial físico y de fomento de la innovación, la medida tiene en realidad por objeto modernizar y fomentar la competitividad del sector agrícola a través de un mayor valor añadido de los productos locales. Al aprobar los programas de desarrollo rural, la Comisión lleva a cabo un análisis para evaluar si los programas y medidas son coherentes con las directrices estratégicas comunitarias, los planes estratégicos nacionales pertinentes y si cumplen asimismo las disposiciones legales pertinentes 27. Sin embargo, con arreglo a los principios de subsidiariedad y de gestión compartida, la selección de los proyectos es responsabilidad de los Estados miembros. No obstante, en el marco de su función supervisora, la Comisión ha insistido en varias ocasiones sobre la necesidad de una mayor selectividad 28 y una atención más específica en la ejecución de la medida.

Recomendación 1 — Primera parte Segunda parte de la presente recomendación.

Recomendación 1 — Segunda parte La Comisión está de acuerdo con la recomendación y ha propuesto reforzar el marco jurídico para el próximo período de programación, de modo que se fijan unos objetivos cuantificados ex ante adecuados (indicadores de tipo resultado aproximadamente) para cada uno de los ámbitos de interés de las prioridades de la Unión, sobre la base de indicadores comunes de resultados. El contenido del programa incluirá una descripción de la estrategia y que las medidas seleccionadas en relación con las prioridades de la Unión se basen en una lógica de intervención sólida respaldada por una evaluación ex ante.

27

Reglamento (CE) nº 1698/2005 y Reglamento (CE) n° 1974/2006 [artículo 18 del Reglamento (CE) nº 1698/2005]. 24

Por ejemplo, durante las reuniones anuales y, en particular, al inicio del período de programación, la Comisión envía una carta a las autoridades de gestión de todos los programas invitándolas a tener en cuenta la importancia de unos criterios de selección bien definidos para una aplicación efectiva a lo largo de todo el período. Además, en 2009, otra carta solicitaba a los Estados miembros que garantizasen que se especificaban los criterios de selección adecuados y se utilizaban para la asignación de los fondos.

28

Por ejemplo, durante las reuniones anuales y, en particular, al inicio del período de programación, la Comisión envía una carta a las autoridades de gestión de todos los programas invitándolas a tener en cuenta la importancia de unos criterios de selección bien definidos para una aplicación efectiva a lo largo de todo el período. Además, en 2009, otra carta solicitaba a los Estados miembros que garantizasen que se especificaban los criterios de selección adecuados y se utilizaban para la asignación de los fondos.

25

La orientación metodológica sobre los indicadores específicos elaborada por la Red Europea de Evaluación del Desarrollo Rural: http://enrd.ec.europa.eu/evaluation/evaluation-methodologies/ guidance-on-specific-indicators/introduction/en/introduction_en.cfm 26

La base jurídica es la propuesta de legislación horizontal, artículo 110, la propuesta de Reglamento relativo al Desarrollo Rural, título VII, así como los correspondientes actos delegados o de ejecución.

Informe Especial nº 1/2013 – ¿Han resultado eficaces y eficientes las ayudas de la UE a la industria alimentaria para aumentar el valor añadido de los productos agrícolas?

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 85.

86.

La Comisión ha insistido en varias ocasiones sobre la necesidad de una mayor selectividad 29 en el actual período de programación.

La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que es necesario introducir mejoras en la orientación de la ayuda a los Estados miembros.

Las propuestas de la Comisión 30 para el próximo período de programación prevén que los criterios de selección se definirán para todas las medidas y su objetivo será garantizar la igualdad de trato de los solicitantes, una mejor utilización de los recursos financieros y la especificidad de las medidas de conformidad con las prioridades de la Unión Europea para el desarrollo rural. El uso de criterios de selección será generalmente obligatorio incluso en el caso de que los fondos disponibles sean suficientes 31.

Cuando la ayuda a la inversión es muy específica y se basa en insuficiencias/necesidades claramente identificadas, el riesgo de peso muerto y de desplazamiento es mínimo. La orientación de la ayuda hacia la inversión [artículo 43 del Reglamento (CE) nº 1974/2006] se introdujo en este período de programación exactamente para limitar los efectos de peso muerto y de desplazamiento de las evaluaciones anteriores.

Recomendación 2 — Primera parte La Comisión entiende que la primera parte de la Recomendación se dirige a los Estados miembros. Se ha insistido en varias ocasiones durante el actual período de programación sobre la necesidad de una mayor selectividad y está preparada para incentivar a los Estados miembros a hacerlo. Para el futuro período, la Comisión ha propuesto que los Estados miembros deban demostrar que se ha definido un enfoque adecuado estableciendo los principios para la fijación de criterios de selección de los proyectos que tenga en cuenta los objetivos pertinentes.

Recomendación 2 — Segunda parte En lo que respecta a la aplicación de los criterios de selección, la Comisión está de acuerdo y está preparada para animar a los Estados miembros a un uso más eficiente de los criterios de selección durante el resto del período de programación actual. Además, la Comisión ha propuesto para el próximo período de programación que los criterios de selección deban definirse para operaciones correspondientes a todas las medidas 32.

29

Por ejemplo, durante las reuniones anuales y, en particular, al inicio del período de programación, la Comisión envía una carta a las autoridades de gestión de todos los programas invitándolas a tener en cuenta la importancia de unos criterios de selección bien definidos para una aplicación efectiva a lo largo de todo el período. Además, en 2009, otra carta solicitaba a los Estados miembros que garantizasen que se especificaban los criterios de selección adecuados y se utilizaban para la asignación de los fondos. 30

La base jurídica es la propuesta de este Reglamento DR, artículo 49, así como los correspondientes actos delegados o de ejecución. 31

Solo en el caso de ciertas medidas anuales o plurianuales, por ejemplo, medidas agroambientales y climáticas en el caso de que las medidas se ejecuten mediante operaciones estándar que deberían proporcionar efectos medioambientales o de bienestar iguales para los animales, será posible optar por la utilización de los criterios de selección siempre que existan fondos suficientes. 32

Solo en el caso de ciertas medidas anuales o plurianuales, por ejemplo, medidas agroambientales y climáticas en el caso de que las medidas se ejecuten mediante operaciones estándar que deberían proporcionar efectos medioambientales o de bienestar iguales para los animales, será posible optar por la utilización de los criterios de selección siempre que existan fondos suficientes.

La Comisión ha incluido en la propuesta legislativa para el próximo período de programación que se tengan en cuenta necesidades específicas vinculadas con unas condiciones concretas a nivel regional o subregional y que estas sean formuladas de manera más concreta mediante combinaciones de medidas o subprogramas temáticos adecuadamente concebidos. La Comisión también ha propuesto que se establezcan objetivos adecuados para cada uno de los ámbitos de interés de las prioridades de la Unión sobre la base de indicadores comunes de resultados y que las medidas seleccionadas en relación con las prioridades de la Unión se basen en una lógica de intervención sólida respaldada por una evaluación ex ante.

Recomendación 3 La Comisión organizará el intercambio de buenas prácticas sobre la reducción de los riesgos de efecto de peso muerto y de desplazamiento con los Estados miembros en el primer semestre de 2013. Para reducir el riesgo de peso muerto, la Comisión ha introducido en la propuesta legislativa para el próximo período de programación 33 que solo los gastos en que se ha incurrido previa presentación de una solicitud a la autoridad competente se considere gasto subvencionable.

87. Aunque el impacto en los productores primarios es indirecto, la opinión de la Comisión es que la lógica de intervención del legislador está suficientemente clara. De hecho, gracias a la mejora del tratamiento/transformación de los productos agrícolas, por ejemplo, destinado a responder a la evolución de las normas de comercialización, el sector primario se beneficia de una demanda estable, especialmente cuando se desarrollan nuevos productos (innovadores) y se abren nuevas oportunidades de mercado. Ello mejora la competitividad del sector agrícola de los territorios de que se trate.

33

Artículo 67, apartado 2, de la propuesta de desarrollo rural.

Informe Especial nº 1/2013 – ¿Han resultado eficaces y eficientes las ayudas de la UE a la industria alimentaria para aumentar el valor añadido de los productos agrícolas?

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Para solucionar las deficiencias en las metodologías desarrolladas por los Estados miembros (EM) para evaluar algunos indicadores, la Comisión estableció directrices metodológicas en 2010. Estas directrices fueron distribuidas y explicadas a los responsables de la evaluación dentro de los EM. Se prevén cifras más fiables. Se espera que la próxima síntesis de las evaluaciones intermedias ofrezca un resumen de la información disponible sobre la medida 123 con respecto a la ejecución de la medida 34 y sobre la consecución de los indicadores de resultados 35. La Comisión también desea subrayar que, sobre la base de los indicadores de resultados, se han apoyado nuevos productos y nuevas tecnologías y se ha incrementado el valor añadido bruto en algunas empresas beneficiarias. Los 9 000 millones de euros consignados en el presupuesto para el ejercicio corriente estarán sujetos a una evaluación ex post.

Recomendación 4 Las propuestas para el sistema de seguimiento y evaluación para el período 2014-2020 introduce una serie de cambios. Ya no existe el requisito de una evaluación intermedia y en su lugar se presentarán en 2017 y 2019 informes anuales de ejecución ampliados en los que, entre otras cosas, se establecerán y evaluarán los progresos realizados en la consecución de los objetivos del programa 36. A fin de poder presentar la información necesaria, los Estados miembros están obligados a llevar a cabo evaluaciones durante el período de programación de acuerdo con un plan de evaluación (véase la propuesta de RDC, artículo 49). De este modo, la información sobre los resultados y las repercusiones de la política se ajustarán mejor a la información disponible en las diferentes fases del período de programación.

34

Logro de los indicadores de producción relacionados, número de empresas / explotaciones beneficiarias de la ayuda y volumen total de la inversión. 35

Número de empresas que introducen nuevos productos y/o técnicas y aumento del valor añadido bruto en las empresas subvencionadas. 36

Véase la propuesta para la RPC: Reglamento sobre disposiciones comunes (artículo 44).

Informe Especial nº 1/2013 – ¿Han resultado eficaces y eficientes las ayudas de la UE a la industria alimentaria para aumentar el valor añadido de los productos agrícolas?

Tribunal de Cuentas Europeo Informe Especial nº 1/2013 ¿Han resultado eficaces y eficientes las ayudas de la UE a la industria alimentaria para aumentar el valor añadido de los productos agrícolas? Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea 2013 — 57 pp. — 21 × 29,7 cm ISBN 978-92-9241-138-1 doi:10.2865/66223

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SUBVENCIONES A EMPRESAS QUE TRANSFORMAN Y COMERCIALIZAN PRODUCTOS AGRÍCOLAS, LO QUE DEBERÍA PERMITIR UNA MEJORA DE LA COMPETITIVIDAD DEL SECTOR AGRÍCOLA. LA FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL EXAMINÓ SI LA AYUDA DE LA UE HABÍA SIDO E F I C A Z Y  E F I C I E N T E E N E S T E S E N T I D O, P E R O CO N S TATÓ Q U E LO S E S TA D O S M I E M B R O S N O O R I E N TA N L A F I N A N C I AC I Ó N A  AQ U E L LO S P R OYE C TO S Q U E TIENEN UNA NECESIDAD DEMOSTRABLE DE AYUDA PÚBLICA. A RAÍZ DE ELLO, LA MEDIDA CORRE EL RIESGO DE CONVERTIRSE EN UNA DONACIÓN —UNA AYUDA GENERAL A EMPRESAS QUE INVIERTEN EN EL SEC TOR DE LA TRANSFORMACIÓN ALIMENTARIA—, CON LOS RIESGOS AÑADIDOS DE DISTORSIÓN DE LA COMPETENCIA Y USO INEFICIENTE DE LOS ESCASOS FONDOS PÚBLICOS. E L T RIB U N AL FO RM U LÓ RE COM ENDAC IONES QU E D EB ER ÍA N PER M ITIR A L A CO M I S I Ó N Y   A LO S E S TA D O S M I E M B R O S S O LV E N TA R L A S I N S U F I C I E N C I A S MENCIONADAS.

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

QJ-AB-13-001-ES-C

EN EL MARCO DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL DE LA UE SE CONCEDEN