TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

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Informe Especial

no 9

2008

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

LA EFICACIA DE LA AYUDA DE LA UE EN EL ÁMBITO DE LA SEGURIDAD, LA LIBERTAD Y LA JUSTICIA EN BELARÚS, MOLDOVA Y UCRANIA

ES

Informe Especial nº 9

2008

LA EFICACIA DE LA AYUDA DE LA UE EN EL ÁMBITO DE LA SEGURIDAD, LA LIBERTAD Y LA JUSTICIA EN BELARÚS, MOLDOVA Y UCRANIA

(presentado en virtud del artículo 248 CE, apartado 4, segundo párrafo)

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

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TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO 12, rue Alcide De Gasperi L-1615 Luxemburgo Tel. +352 4398-45410 Fax +352 4398-46430 E-mail: [email protected] Internet: http://www.eca.europa.eu

Informe Especial n o

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2008

Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu). Al final de la obra figura una ficha bibliográfica. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2009 ISBN 978-92-9207-140-0 doi: 10.2865/43061 © Comunidades Europeas, 2009 Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica. Printed in Belgium

ÍNDICE

Apartados

ABREVIATURAS

IV

RESUMEN

17

INTRODUCCIÓN

810

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

1162

OBSERVACIONES

1152

EN QUÉ MEDIDA HA ALCANZADO SUS OBJETIVOS LA AYUDA COMUNITARIA A LOS PROYECTOS RELACIONADOS CON LA LIBERTAD, LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA EN BELARÚS, MOLDOVA Y UCRANIA? GESTIÓN DE FRONTERAS: RESULTADOS SATISFACTORIOS MIGRACIÓN Y ASILO: PROGRESOS INSUFICIENTES EN UN CONTEXTO DIFÍCIL LUCHA CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA: RESULTADOS DESIGUALES TRIBUNALES Y BUEN GOBIERNO: RESULTADOS DESIGUALES

1119 2027 2844 4552 5357 54 5556 57 5862

CUÁLES SON LAS RAZONES PRINCIPALES DE UNA INSUFICIENCIA DE RESULTADOS? LOGROS LIMITADOS DEBIDOS EN GENERAL A UNA COMBINACIÓN DE FACTORES QUE AFECTAN AL CONJUNTO DE LOS PARTICIPANTES PRINCIPALES INSUFICIENCIAS EN LA GESTIÓN DE LOS PROYECTOS POR LA COMISIÓN INSUFICIENCIAS EN LA GESTIÓN DE PROYECTOS POR ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

6061 62

EN QUÉ MEDIDA DISPONE LA COMISIÓN DE UN PROCESO DE APRENDIZAJE QUE PERMITA TENER EN CUENTA LAS LECCIONES EXTRAÍDAS PARA CONTINUAR PRESTANDO ASISTENCIA EN EL ÁMBITO DE LA LIBERTAD, LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA? NO SE EXPLORARON TODAS LAS POSIBILIDADES DE RECABAR INFORMACIÓN LA EXPERIENCIA OBTENIDA NO SIEMPRE SE REFLEJÓ EN LOS NUEVOS PROYECTOS

6373

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ANEXO I  MAPA ANEXO II  JAI  CUADRO SINÓPTICO DE LOS PROYECTOS COMPROMETIDOS EN EL CONTEXTO DE LOS PROGRAMAS 20002005 ANEXO III  CONTRATOS AUDITADOS ANEXO IV  ÁMBITO OPERATIVO DE LA EUBAM

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

ABREVIATURAS

AENEAS: Programa de asistencia financiera y técnica a los terceros países en los ámbitos de la migración y el asilo BUMAD: Drug Control Multisectoral Assistance and Institution Building in Ukraine, Moldova and Belarus (Programa de asistencia multisectorial para el control de estupefacientes y el desarrollo de instituciones en Ucrania, Moldova y Belarús) EUBAM: Misión de asistencia fronteriza de la UE en la frontera entre Moldova y Ucrania EuropeAid: Oficina de Cooperación EuropeAid ONG: Organización no gubernamental PEV: Política Europea de Vecindad TACIS: Programa de asistencia técnica a los países de la Comunidad de Estados Independientes UIF: Unidad de inteligencia financiera

RESUMEN

I.

I V.

Tras las ampliaciones de 2004 y 2007, la UE pasó a ser vecina directa de Belarús, Moldova y Ucrania. La Comisión puso a disposición de estos países un importe considerable de fondos comunitarios (166 millones de euros en el período 2000-2005) con el fin de mejorar sus capacidades en materia de control de fronteras, de gestión de la migración y el asilo, de lucha contra la delincuencia organizada y de tribunales y buen gobierno. La Comisión limitó la asistencia a Belarús por no darse las condiciones necesarias de respeto de los principios democráticos y los derechos humanos. La UE ha desarrollado diferentes instrumentos, siendo el más significativo el programa TACIS. A su vez, la mayor parte de la ayuda se suministra a través de organizaciones internacionales (véanse los apartados 1 a 7).

Los limitados logros se debieron generalmente a una combinación de factores que afectaban a la Comisión, las instituciones internacionales y las diferentes autoridades de los tres países. Factores externos como la inestabilidad política permanente en Ucrania menoscabaron asimismo los resultados de los proyectos. Pese a contar con personal muy competente, la delegación de Kiev se hallaba desbordada ante la rápida expansión de este ámbito político con proyectos no sólo en Ucrania sino también en Belarús y Moldova. La delegación de este último abrió en octubre de 2005 y se necesitaron casi dos años para poner en marcha la gestión operativa de los proyectos. La coexistencia de diferentes instrumentos financieros para un mismo objetivo y la falta de coherencia entre ellos perjudicaron la calidad del enfoque. Se registraron también algunas insuficiencias en la gestión compartida con las instituciones internacionales y en general no se desarrolló suficientemente la coordinación de la ayuda comunitaria con la de otros donantes. Finalmente, la Comisión no ha explotado a fondo sus posibilidades de extraer lecciones de proyectos anteriores y la experiencia obtenida no siempre se reflejó en los nuevos proyectos (véanse los apartados 53 a 62).

II. La fiscalización del Tribunal tenía por objeto determinar el éxito de la ayuda comunitaria, establecer las razones de una posible insuficiencia de resultados y comprobar en qué medida la Comisión dispone de un proceso que le permita tener en cuenta las lecciones extraídas para continuar prestando ayuda en este ámbito. A tales efectos se examinaron 40 contratos por un valor total de 100 millones de euros (véanse los apartados 8 a 10 y el anexo III).

III. Los resultados de la mayor parte de la ayuda examinada fueron satisfactorios, en particular en el subapartado de la «gestión de fronteras», mientras que en el de «migración y asilo» los progresos fueron en gran medida insatisfactorios. En los subapartados de «lucha contra la delincuencia organizada» y «tribunales y buen gobierno» los resultados fueron desiguales (véanse los apartados 11 a 52).

V. Partiendo de estas observaciones, el Tribunal formula una serie de recomendaciones detalladas que podrían contribuir a que la Comisión aumente la eficacia de la asistencia prestada a Belarús, Moldova y Ucrania en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia (véanse los apartados 63 a 73).

7

INTRODUCCIÓN

1.

2.

3.

4.

Uno de los objetivos fundamentales de la Unión Europea (UE) es ofrecer a los ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia 1 . Este objetivo tiene una importante dimensión exterior; tras las ampliaciones de 2004 y 2007, la UE pasó a ser vecina directa de Belarús, Moldova y Ucrania, compartiendo con estos países una frontera común y haciendo frente a retos comunes en la lucha contra la delincuencia organizada, el terrorismo y otras actividades ilegales (véase el mapa del anexo I).

La UE ha realizado esfuerzos específicos para ayudar a estos tres países a mejorar sus capacidades en materia de «control de fronteras», de «gestión de la migración y el asilo», de «lucha contra la delincuencia organizada» y de «tribunales y buen gobierno» 2 . En el período 2000-2005, la Comisión financió 89 proyectos, con una contribución total comunitaria de 165,7 millones de euros (véase el anexo II).

El canal principal de la ayuda comunitaria ha sido el programa TACIS 3 , financiándose los proyectos a través de sus varias ramas, es decir los programas de acción nacionales y regionales y los programas de cooperación transfronterizos. Creado en 1991, TACIS tenía por objetivo global apoyar la transición a la economía de libre mercado y reforzar la democracia y el estado de derecho en los estados asociados. Aunque TACIS finalizó en 2006, todavía continuarán realizándose pagos hasta 2010. Desde 2007, la asistencia a Belarús, Moldova y Ucrania se ha programado en el contexto del nuevo Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA) 4 .

1

La antigua denominación empleada por la Comisión para este ámbito político era «Justicia y Asuntos de Interior (JAI)».

2

Ya en 2003 se publicó un plan de acción en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior en Ucrania (DO C 77 de 29.3.2003), que fue objeto de una revisión en 2007.

3

Programa de asistencia técnica a los países de la Comunidad de Estados Independientes. 12 países se han beneficiado de TACIS: Belarús, Moldova, Federación de Rusia y Ucrania en Europa oriental, Armenia, Azerbaiyán y Georgia en el Cáucaso, Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán, Turkmenistán, y Uzbekistán en Asia central.

4

Reglamento (CE) nº 1638/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de octubre de 2006 por el que se establecen las disposiciones generales relativas a la creación de un Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (DO L 310 de 9.11.2006, p. 1).

Además de TACIS, la UE se ha servido de otros instrumentos para suministrar asistencia a estos tres países en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia:

5

a) Acción preparatoria para la cooperación en asuntos de migración (financiada por una línea específica del presupuesto);

6

b) programa de asistencia financiera y técnica a los terceros países en los ámbitos de la migración y el asilo (AENEAS) 5 ;

7

c) mecanismo de reacción rápida 6 ; d) Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos 7 .

Reglamento (CE) nº 491/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 80 de 18.3.2004, p. 1). Reglamento (CE) nº 381/2001, (DO L 57 de 27.2.2001, p. 5). Reglamento (CE) nº 2242/2004, (DO L 390 de 31.12.2004, p. 21).

8

5.

A raíz de la desconcentración 8 en 2003, se confirió a la delegación de la Comisión en Kiev la responsabilidad global de la ejecución de la asistencia de la UE en los tres países. En octubre de 2005 se abrió en Moldova una nueva delegación que asumió la responsabilidad de la ejecución del proyecto en verano de 2007. Los proyectos llevados a cabo al margen de TACIS suelen ser gestionados por los servicios centrales de la Comisión (EuropeAid y la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad).

6.

La mayor parte de la asistencia en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia se suministra a través de organizaciones internacionales como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) o el Consejo de Europa (CdE). Sobre la base de acuerdos de contribución normalizados firmados con la Comisión, estas organizaciones internacionales se encargan de determinados aspectos de la ejecución de los proyectos, entre los que se incluyen los procedimientos de adjudicación de contratos y de pago (es decir, en forma de gestión compartida).

7.

La situación en Belarús constituía un caso específico. Entre este país y la UE se firmó un acuerdo de colaboración y cooperación en 1996, cuya ratificación se congeló por no darse las condiciones necesarias de respeto de los principios democráticos y los derechos humanos. En consecuencia, durante el período que abarcó la fiscalización, la asistencia a Belarús se limitó a proyectos humanitarios y de cooperación transfronteriza y regional, a ayuda para responder a las necesidades de la población, y a proyectos de ayuda directa e indirecta a la democratización y a las fuerzas democráticas (por ejemplo, asistencia a los medios de comunicación independientes o becas de estudios para jóvenes). Los proyectos relacionados con la libertad, la seguridad y la justicia de Belarús son mayoritariamente proyectos plurinacionales que incluyen Moldova y Ucrania.

8

Por la que se confiere más responsabilidad a las delegaciones de la Comisión en los países.

9

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

8.

El objetivo de la fiscalización consistió en evaluar la eficacia de la ayuda comunitaria en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia en Belarús, Moldova y Ucrania. A tal efecto se plantearon las siguientes preguntas:

9

a) ¿En qué medida ha alcanzado sus objetivos la ayuda comunitaria a los proyectos relacionados con la libertad, la seguridad y la justicia en Belarús, Moldova y Ucrania?

10 La Comisión contrata un consorcio encargado de realizar el seguimiento regular de los proyectos.

b) ¿Cuáles son las razones principales de una posible insuficiencia de resultados? c) ¿En qué medida dispone la Comisión de un proceso de aprendizaje que permita tener en cuenta las lecciones extraídas de la experiencia adquirida para continuar prestando asistencia en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia?

9.

El Tribunal examinó 40 contratos, seleccionados conforme a una serie de criterios, que correspondían a una contribución total comunitaria de 99,3 millones de euros (de un conjunto de 89 proyectos 9 por valor de 165,7 millones de euros en 2000-2005). 24 contratos se habían realizado y 16 se encontraban aún en curso (anexo III). La mayoría de estos últimos procedía de proyectos financiados anteriormente por la UE, lo que permitía evaluar el proceso de aprendizaje de la Comisión (véase la pregunta principal c) formulada anteriormente). La fiscalización incluyó un examen de los resultados de los proyectos comparándolos, además, con los objetivos fijados, los obstáculos en la consecución de los objetivos, las lecciones extraídas y si éstas fueron tenidas en cuenta en proyectos o programas de seguimiento.

10.

Los 40 contratos examinados pertenecen a los siguientes subapartados: a) gestión de fronteras; b) migración y asilo; c) lucha contra la delincuencia organizada; d) tribunales y buen gobierno.

Entre noviembre de 2006 y julio de 2007, el equipo auditor examinó los proyectos sobre el terreno realizando también visitas a organizaciones internacionales y a organismos nacionales responsables de la ejecución de los proyectos, así como a las unidades encargadas del seguimiento 10 .

La ejecución de un proyecto se lleva a cabo a través de uno o más contratos.

OBSERVACIONES

EN QUÉ MEDIDA HA ALCANZADO SUS OBJETIVOS LA AYUDA COMUNITARIA A LOS PROYECTOS RELACIONADOS CON LA LIBERTAD, LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA EN BELARÚS, MOLDOVA Y UCRANIA? GESTIÓN DE FRONTERAS: RESULTADOS SATISFACTORIOS

11.

Belarús y Ucrania afrontan problemas importantes en la gestión de fronteras debido a la longitud total de sus fronteras exteriores (unos 3 000 km y 7 000 km respectivamente) y a la falta de demarcación oficial de las mismas, en particular con Rusia. Apenas se realizan controles fronterizos o aduaneros en la frontera que separa este país y Belarús. Semejante permeabilidad induce a la actividad delictiva transnacional y a la migración ilegal.

12.

La gestión de fronteras entre Moldova y Ucrania es complicada por la existencia de la autoproclamada República de Transnistria, no reconocida internacionalmente. La frontera entre Moldova y Ucrania se extiende a lo largo de 1 222 km, de los que 472 km de la parte moldava se encuentran bajo el control de las autoridades de Transnistria, que controlan la región situada al este del río Dniéster y actúan de hecho de forma independiente del resto de Moldova (véase el recuadro 1).

RECUADRO 1

ANTECEDENTES DEL CONFLICTO DE TRANSNISTRIA

Paralelamente al proceso de emancipación de Moldova de la Unión Soviética, desde 1989 se han venido produciendo movimientos de protesta en las regiones con población mayoritariamente no moldova contra los esfuerzos independentistas de aquél país. En respuesta a la declaración de soberanía de Moldova, en 1990 se proclamó una República moldava de Transnistria distinta, lo que dio lugar a unos enfrentamientos cuyo máximo recrudecimiento tuvo lugar en 1992, causando varias centenas de muertos y unos 100 000 refugiados. Desde 1995, Moldova y Transnistria, asistidos por la OSCE, Rusia y Ucrania en calidad de mediadores internacionales, han debatido la posibilidad de resolver el conflicto pendiente. La llegada del Presidente Yushchenko al poder en el Gobierno de Ucrania brindó la oportunidad de avanzar en la resolución de dicho conflicto. Desde septiembre de 2005, la UE y los Estados Unidos de América han participado como observadores del proceso de negociación y desde marzo de 2005, la UE cuenta con un representante especial para Moldova.

11

13.

La Comisión ha contribuido de forma considerable a mejorar las capacidades de Belarús, Moldova y Ucrania en lo que se refiere a la gestión de fronteras. Este ámbito, el más significativo desde el punto de vista financiero de los proyectos relativos a la libertad, la seguridad y la justicia, recibió el 63,2 % de la ayuda comunitaria (104,7 millones de euros) sufragada en el contexto de los programas del período 2000-2005. El Tribunal examinó 10 contratos equivalentes a un total de 51,8 millones de euros.

14.

La mayoría de los proyectos examinados obtuvieron resultados satisfactorios (véase el anexo III). El empleo de equipamiento moderno y tecnología más avanzada, así como la formación de los guardias fronterizos permitió mejorar los controles y la vigilancia de las fronteras (véanse ejemplos en el recuadro 2). En particular, el State Border Guard Committee (comité estatal de guardia fronteriza) de Belarús mostró un gran compromiso al recurrir a su estructura militar con el fin de aplicar estrictamente todo lo estipulado en el contrato. No obstante, se observaron problemas importantes en los contratos de obras para la construcción de la terminal transfronteriza Koslovichi II 11 (véase el recuadro 3).

11

La terminal fronteriza internacional de Kozlovichi (situada en las proximidades de Brest en la República de Belarús) constituye el paso principal de los vehículos de mercancías entre la República de Belarús y Polonia (corredor paneuropeo de transporte II).

RECUADRO 2

EJEMPLO DE RESULTADO SATISFACTORIO: EL EMPLEO DE EQUIPAMIENTO MODERNO REFUERZA LOS CONTROLES FRONTERIZOS Los proyectos «Border Management Improvement Ucrania» (Mejora de la gestión de fronteras en Ucrania) (contribución comunitaria: 4,0 millones de euros) y «Strengthening Border Management in the Republic of Belarus» (Refuerzo de la gestión de fronteras en Belarús) (contribución comunitaria: 13,3 millones de euros) posibilitaron el suministro de, entre otras cosas, cámaras, microscopios, dispositivos para la verificación de documentos, vehículos, equipos informáticos, incluidas centralitas telefónicas automatizadas para las unidades fronterizas, así como material para la verificación electrónica, por ejemplo de la «lista negra» de personas y vehículos robados. Todas las inversiones figuraban en el registro de inventario, tenían el etiquetado correcto, eran operativas y se utilizaban conforme a la finalidad prevista.

12

15.

El proyecto más significativo desde el punto de vista financiero en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia, es decir la «European Union Border Assistance Mission to Moldova and Ukraine» (misión de asistencia fronteriza de la UE en la frontera entre Moldova y Ucrania) 12 (la denominada EUBAM, con una contribución total comunitaria de 19,1 millones de euros) permitió en buena medida desarrollar las capacidades en la guardia y los servicios fronterizos entre Moldova y Ucrania (véase el mapa del anexo IV). La EUBAM ayudó, por ejemplo, al establecimiento y seguimiento eficaces de un nuevo régimen aduanero entre estos dos países, contribuyendo así a combatir el contrabando y las actividades transfronterizas ilegales. Gracias a ello pudo detectarse un contrabando importante que implicaba a Transnistria. La evasión ilegal de impuestos y aranceles afectaba, entre otros casos, a vehículos, fruta y verdura y carne de aves de corral. Sólo en este último caso la EUBAM calculó pérdidas de hasta 43 millones de euros para el presupuesto nacional de Ucrania y de hasta 18 millones de euros para el de Moldova (período de octubre de 2005 a mayo de 2006).

12 La EUBAM está establecida desde el 1 de diciembre de 2005. Sus operaciones están basadas en un memorando de acuerdo celebrado entre la Comisión Europea y los gobiernos de Ucrania y la República de Moldova. Entre los factores que motivaron su creación se encontraban las amenazas a la seguridad procedentes de la región de Transnistria, con una supuesta elevada tasa de actividades criminales. La EUBAM se desempeña a través del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con la contribución de 16 Estados miembros de la UE en forma de personal cualificado enviado en comisión de servicio a la Misión (unos 100 agentes de aduana y guardas fronterizos). La EUBAM estableció sus servicios centrales en Odessa (Ucrania) y ha creado una antena en Chisinau (Moldova), cinco más a lo largo de la frontera ucraniana, moldova y transnistria y otra como oficina sobre el terreno y base logística en los puertos marítimos de Odessa e Illichevsk.

RECUADRO 3

EJEMPLO DE RESULTADO INSATISFACTORIO: REDUCCIÓN DEL ALCANCE DEL TRABAJO Y RETRASOS Al final de 2006, fecha prevista inicialmente para su finalización, la terminal fronteriza Koslovichi II (contribución comunitaria: 14,0 millones de euros) todavía se mostraba como un inmenso lugar en obras en el que la construcción de la mayoría de los edificios aún estaba a medias y las carreteras, los estacionamientos y las aceras, todavía por construir. Los problemas relacionados con la exención de impuestos, junto con unos precios excesivamente bajos fijados en la fase de licitación, dieron lugar a la inserción de una cláusula adicional al contrato que redujo en gran medida el alcance de las obras (por ejemplo, algunos edificios se dejarán incompletos, finalizándose sólo su estructura). Se necesita una cuantiosa financiación suplementaria para realizar la terminal fronteriza internacional conforme a la planificación original y a las disposiciones contractuales.

13

16.

La EUBAM detectó la existencia de dificultades importantes en el ejercicio de acciones penales contra el contrabando 13 (legislación insuficiente; interacción ineficaz y falta de claridad entre las funciones del servicio nacional de aduanas, del servicio nacional de guardia fronteriza y de los servicios de policía fiscal y de seguridad; demarcación insuficiente de la frontera verde). La mayoría de los casos no fue objeto de acciones penales sino que se trataron como infracciones administrativas, sin confiscación obligatoria de las mercancías en cuestión 14 . Asimismo, la EUBAM informó de que, debido al grado de corrupción en el seno de la fiscalía y las instituciones judiciales, los contrabandistas fueron dejados en libertad y recuperaron los productos de contrabando.

Basándose en el ejemplo de un caso de alcoholes de valor elevado objeto de contrabando de la región transnistria a Ucrania.

17.

Cuando se inició la EUBAM en noviembre de 2005, los seis primeros meses de su existencia fueron financiados mediante el mecanismo de acción rápida 15 . Este mecanismo se puso en marcha para responder con celeridad y flexibilidad ante la oportunidad surgida en 2005 de avanzar en la resolución del conflicto de Transnistria (véase el recuadro 1). El proyecto se basa en la hipótesis de que unos controles aduaneros y una mejor vigilancia fronteriza a lo largo de toda la frontera son parte esencial de una resolución pacífica de dicho conflicto; sólo a muy largo plazo podrá valorarse la validez de esta hipótesis.

15 Este mecanismo puede ponerse en marcha «cuando aparezcan en los países beneficiarios afectados situaciones de crisis efectiva o incipiente, situaciones que amenacen el orden público, la seguridad y la integridad de las personas, situaciones que puedan degenerar en conflicto armado o amenacen con desestabilizar el país...».

18.

Posteriormente, la financiación de la EUBAM se caracterizó por el recurso a diversos contratos a corto plazo sufragados a través de diferentes programas de acción regionales TACIS. En consecuencia hubo que renovar cada pocos meses los contratos de personal o de arrendamientos. La Comisión no había previsto un proyecto de semejante duración y envergadura (equivalente a casi un millón de euros al mes) al programar sus actividades en la región.

16 En el contexto de un proyecto anterior para Ucrania no pudieron adquirirse ni suministrarse equipos de radar y un sistema de radiocomunicación (por un total de 5,0 millones de euros) porque fracasaron los procedimientos de licitación.

13

14

«Burden of Proof, the difficulty of securing criminal prosecutions for smuggling cases in Ukraine» (La carga de la prueba, la dificultad de llevar a cabo acciones penales en los casos de contrabando en Ucrania), Informe Especial de la EUBAM.

17

19.

Como complemento de la ayuda suministrada por la EUBAM, La UE financia la adquisición de equipamiento para las fronteras a través del proyecto «Improvement of border controls at the Moldova-Ucrania border» (Mejora de los controles fronterizos entre Moldova y Ucrania (denominado proyecto BOMMOLUK, con una contribución comunitaria de 9,9 millones de euros). Esta actividad suplementaria plantea una serie de retos que deberán ser abordados en el futuro, como por ejemplo, unos procesos de licitación complejos 16 , la elección de la mejor ubicación de los equipamientos teniendo en cuenta la longitud de las fronteras y la garantía del carácter complementario con los equipos aportados por otros donantes 17 . También los gobiernos han de proporcionar suficientes fondos nacionales para cubrir los gastos de gestión y mantenimiento.

El gobierno estadounidense ha destinado 28 millones de dólares a reforzar la lucha contra la proliferación de armas de destrucción masiva en la frontera entre de Ucrania y Moldova.

14

MIGRACIÓN Y ASILO: PROGRESOS INSUFICIENTES EN UN CONTEXTO DIFÍCIL

20.

La política comunitaria aspira a apoyar a los países terceros en sus esfuerzos por mejorar su capacidad de gestión de la migración y la protección de los refugiados, prevenir y combatir la migración ilegal, informar acerca de los canales legales de migración y resolver determinadas situaciones de los refugiados proporcionándoles un mejor acceso a soluciones estables.

21.

Belarús, Moldova y Ucrania se encuentran en la frontera oriental de la UE ampliada y los tres se consideran países de tránsito de la migración ilegal a gran escala hacia occidente. Ucrania en particular registra un incremento de los movimientos migratorios de personas (legales e ilegales) que entran y atraviesan su territorio, siendo miles los inmigrantes ilegales que cruzan el país anualmente, en gran parte a través de la frontera con Rusia.

22.

Ucrania padece una escasez crónica de viviendas, especialmente para inmigrantes ilegales a largo plazo. Para repatriarlos es necesaria su identificación por parte de las autoridades ucranianas, así como la colaboración, no siempre prestada, de las embajadas o consulados correspondientes. Otra solución sería la readmisión, es decir la aceptación de las personas detenidas por el país desde el que ilegalmente entraron en Ucrania. Ahora bien, no se ha firmado ningún acuerdo de readmisión entre Ucrania y Rusia, principal fuente de inmigrantes ilegales en Ucrania.

23.

La necesidad de viviendas adecuadas para inmigrantes ilegales se ha hecho más acuciante en los últimos tiempos con la entrada en vigor el 1 de enero de 2008 de un acuerdo de readmisión con la Comunidad Europea. En 2010, una vez transcurrido un período de transición de dos años, Ucrania tendrá que enfrentarse a la obligación de acoger a cientos o incluso miles de inmigrantes procedentes de países terceros, retenidos actualmente en los países comunitarios vecinos como Hungría, Eslovaquia y Polonia, después de haber entrado ilegalmente en la UE a través de Ucrania.

15

24.

Los proyectos del subapartado de «migración y asilo» recibieron un importe total de contribución comunitaria de 16,8 millones de euros (10,2 % del total de la ayuda) sufragados mediante los programas del período 20002005. El Tribunal examinó 10 contratos con una contribución comunitaria total de 13,8 millones de euros.

25.

Los resultados de los proyectos en este subapartado fueron insatisfactorios, en particular en lo tocante a las infraestructuras (véase el anexo III). Un objetivo clave de la UE es contribuir a la creación de centros de acogida conformes con las normas humanitarias internacionales, para los inmigrantes ilegales y para los solicitantes de asilo. En Ucrania, pese a la ayuda comunitaria, este objetivo permanece lejano: a) con frecuencia, las condiciones de detención y alojamiento de inmigrantes ilegales en los centros de acogida existentes distaban mucho de ser aceptables. En general, los inmigrantes ilegales en Ucrania soportan una grave superpoblación, condiciones sanitarias insuficientes y una mala alimentación (véase el recuadro 4). b) la construcción o renovación de nuevas instalaciones para inmigrantes ilegales no avanzó conforme a lo previsto (véase el recuadro 5); c) los centros de acogida de nueva construcción para solicitantes de asilo se encontraban infrautilizados o completamente sin utilizar (véase el recuadro 6).

RECUADRO 4

PESE AL ALIVIO APORTADO POR LA AYUDA COMUNITARIA, LAS CONDICIONES DE VIDA DE LOS INMIGRANTES ILEGALES EN LOS CENTROS DE ACOGIDA EXISTENTES SON TODAVÍA INACEPTABLES Fundamentalmente, el proyecto «Establishment of Migration Management System in Zakarpattya» (Establecimiento de un sistema de gestión de la migración en Zakarpattya), Ucrania18 (contribución comunitaria de 2 millones de euros para dos contratos) permitió prestar asistencia básica a los inmigrantes como distribución de paquetes de alimentos y material de higiene, asistencia médica, distribución de ropa, suministro de camas y asesoramiento jurídico. Además de la ayuda urgente se financiaron también obras de construcción y todo tipo de costes de funcionamiento. El proyecto es ante todo una acción de ayuda humanitaria y no de desarrollo de capacidades como puede sugerir su título. Tras casi un año de funcionamiento, la delegación realizó el seguimiento del proyecto sobre el terreno (abril de 2005) e informó sobre el hecho de que las condiciones de los centros de detención de Pavchino y Chop (antigua parte del edificio) eran inhumanas y degradantes y no reunían los mínimos establecidos por el Consejo de Europa, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y los Tratos o Castigos Inhumanos. La delegación halló también pruebas de que la asistencia humanitaria suministrada por el proyecto no siempre llegó a los inmigrantes destinatarios de la misma, por lo que las autoridades ucranianas procedieron a una acción correctora. 18 La región de Zakarpattya limita con Hungría, Polonia y Eslovaquia y constituye un corredor en Ucrania para emigrantes de camino a Europa occidental.

16

26.

La sostenibilidad de los centros de detención y acogida se ve comprometida en Ucrania por la falta de financiación nacional de los gastos de funcionamiento y mantenimiento, y por la ausencia de una clara separación de responsabilidades entre el servicio de guarda de fronteras y el Ministerio de Interior.

27.

Durante la construcción de un centro de acogida temporal para solicitantes de asilo (25 personas) en Belarús también se encontraron dificultades con respecto al registro del proyecto, la exención de impuestos, la propiedad de los terrenos y la financiación 19 . Por otro lado, en Moldova la situación era mejor, con un centro de acogida temporal totalmente operativo en Chisinau desde noviembre de 2005, que albergaba 160 plazas.

19

El centro está situado en Gomel, próximo a Ucrania, donde se encuentra una comunidad cada vez más numerosa de refugiados afganos.

RECUADRO 4

En el momento de la fiscalización, en noviembre de 2006, Pavchino excedía sus capacidades (320) en unas 100 personas. Los socios locales del proyecto declararon que en el verano la superpoblación había sido mucho más grave, alcanzando un exceso de 700 personas con las consiguientes consecuencias negativas para la higiene y la salud. Aun cuando los inmigrantes entrevistados por el Tribunal se mostraban recelosos para hablar abiertamente, se quejaron de no recibir medicinas y de que los reconocimientos médicos fueran efectuados por personas con el rostro cubierto. Se pudo averiguar también que el proyecto seguía sin cubrir necesidades básicas (por ejemplo, calefacción suficiente, agua caliente y limpia en cantidad suficiente, ropa adecuada, incluido calzado). A ello hay que añadir la falta de intérpretes disponibles en los campos, dificultándose así la comunicación entre los inmigrantes y las autoridades.

17

LUCHA CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA: RESULTADOS DESIGUALES

28.

El proceso general de transición posterior al período comunista en los países de Europa central y oriental fue acompañado de un incremento considerable de la delincuencia organizada como la trata de personas, el tráfico de estupefacientes y el blanqueo de dinero.

29.

Ucrania y Moldova son fuentes importantes de la trata de mujeres y niños con fines de prostitución forzosa en Europa. En los últimos años se ha registrado asimismo un aumento de la trata de hombres a los que se obliga a trabajar como jornaleros. Las dimensiones auténticas de estas prácticas se desconocen relativamente debido al propio carácter de la delincuencia organizada y al hecho de que pocas personas desean o pueden informar a las autoridades de lo que les ha ocurrido. Ello se ve agravado por la ausencia de medidas de protección de testigos. En lo que respecta al tráfico de estupefacientes, Belarús, Ucrania y Moldova se consideran rutas de tránsito hacia los Estados miembros de la UE. Los sistemas bancarios se utilizan cada vez más para blanquear los beneficios de delitos graves.

30.

La lucha contra la delincuencia organizada supuso 19,2 millones de euros (11,6 %) del total de los fondos destinados al ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia sufragados a través de los programas del período 2000-2005. El Tribunal examinó 10 contratos con una contribución total comunitaria de 18,6 millones de euros.

RECUADRO 5

AVANCES ESCASOS EN LA CREACIÓN DE NUEVOS CENTROS DE ACOGIDA PARA INMIGRANTES ILEGALES El proyecto «Capacity Building of Migration Management-CBMM I, Ukraine» (creación de capacidades de gestión de la migración), (contribución comunitaria de 3,8 millones de euros) consistió esencialmente en renovar y equipar dos antiguas instalaciones militares como centros de acogida de inmigrantes con capacidad para 1 260 personas. En junio de 2006, el comité directivo del proyecto decidió financiar únicamente la renovación de una de las dos instalaciones. En el momento de la fiscalización (noviembre de 2006), unos tres meses después de la fecha prevista de finalización del proyecto (1.9.2006), no se habían firmado contratos de obras ni se habían utilizado fondos con fines de renovación. Todavía seguían debatiéndose aspectos fundamentales de la renovación, como por ejemplo, el sistema de calefacción y el tratamiento de las aguas residuales. El comité directivo decidió también limitar la capacidad de acogida a 250 personas. Ello significa que las capacidades financiadas por la UE se redujeron en unas 1 000 plazas frente a la planificación original.

18

31.

A pesar de los diversos logros, los avances globales en la lucha contra la delincuencia organizada son todavía insuficientes (véase el anexo III). Los componentes de tipificación y acciones penales de los proyectos contra la trata de personas eran débiles 20 (véanse los apartados 34 y 35). El solapamiento es una característica importante, pues numerosos donantes están dispuestos a financiar proyectos en este ámbito (véase el apartado 36). En lo que respecta al control de los estupefacientes, los progresos avanzaron lentamente en los ámbitos de la legislación y la información policial (véase el apartado 40). En lo que se refiere a la prevención del blanqueo de dinero y la financiación terrorista, conseguir acciones penales efectivas constituye un reto importante (véase el apartado 44).

20

Los proyectos para combatir la trata contaban siempre con los tres elementos siguientes: protección y reintegración; tipificación y acciones legales; sensibilización. El término tipificación se utiliza comúnmente en la documentación del proyecto.

Lucha contra la trata de personas

32.

Los gobiernos de Ucrania y Moldova expresaron su compromiso de combatir la trata de personas en documentos políticos nacionales. El Tribunal examinó un proyecto en Ucrania (contribución comunitaria de 1,9 millones de euros) y tres (incluido el de renovación de centros para víctimas de la trata) en Moldova (contribución total de la UE de 1,2 millones de euros).

RECUADRO 6

INFRAUTILIZACIÓN DE CENTROS DE NUEVA CONSTRUCCIÓN PARA SOLICITANTES DE ASILO

En Ucrania, al final de 2006 sólo era posible alojar a unas 65 personas más en centros de acogida temporal en lugar de las 350 previstas (contribución comunitaria de 1,6 millones de euros para el proyecto «Strengthening the Asylum systems of Ukraine and Moldova» (refuerzo de los sistemas de asilo en Ucrania y Moldova)). El motivo principal de esta situación residía en que sólo la mitad de la capacidad del centro de Odessa estaba utilizada, por falta de financiación nacional de los costes de funcionamiento, y que el centro de Mukachevo, con capacidad para 80 personas, llevaba más de año y medio totalmente desocupado, de hecho desde su apertura en abril de 2005. Esta infrautilización de las capacidades de Mukachevo se debía a que aún no se había transferido la propiedad del edificio del servicio de guardia de fronteras a la institución responsable asociada al proyecto. Mientras, los solicitantes de asilo sin recursos privados estaban alojados en tiendas de campaña u otras instalaciones provisionales gestionados por la guarda de fronteras.

19

33.

Gracias a los proyectos pudieron llevarse a cabo grandes campañas de sensibilización en Moldova y Ucrania (por ejemplo, obras de teatro, numerosas publicaciones, información telefónica gratuita), y prestarse servicios de asistencia humanitaria a cientos de víctimas de la trata (por ejemplo, asistencia jurídica, asistencia médica, subsidios de vivienda, ayuda en materia de transporte, formación profesional, subvenciones «en especie» para la puesta en marcha de pequeños negocios). De esta forma, los proyectos cubrían en buena medida los aspectos de prevención y reintegración.

34.

En lo que atañe a los componentes de tipificación y acciones legales, los resultados eran menos positivos, en particular con respecto al intercambio de información entre los organismos encargados de la aplicación de la ley. Los responsables del seguimiento del programa TACIS observaron en Ucrania que el servicio de guardia de fronteras no colaboraba en el contexto de las iniciativas de intercambio de información. La medida de equipar los puestos de control fronterizos con el sistema i24/7 21 fracasó al anularse el proceso de licitación por insistir las partes interesadas ucranianas en un proveedor cuyos precios eran considerablemente superiores al precio medio del mercado.

35.

La obtención de pruebas constituye un reto importante, pues los delitos se cometen a menudo fuera de Moldova o Ucrania. Las autoridades nacionales reprocharon a otros países la lentitud en responder a las solicitudes de asistencia mutua. Con el fin de evitar estos bloqueos de procedimiento, los proyectos sufragaron visitas de los agentes encargados de garantizar la ley a los países de tránsito y destino de las víctimas. Además, agentes de policía participaron en talleres sobre técnicas de investigación y se revisó la legislación en materia de lucha contra la trata. Las disposiciones relativas a la asistencia mutua contienen todavía debilidades.

36.

Existe preocupación en cuanto a los aspectos de eficiencia y economía. Dado que numerosos donantes están dispuestos a financiar la lucha contra la trata de personas, resulta difícil evitar el solapamiento de acciones y garantizar un uso eficaz de los recursos. En Moldova, por ejemplo, fue preciso modificar algunas actividades y se pagó un alquiler especialmente elevado para las instalaciones del centro de rehabilitación de Chisinau 22 . Además, no siempre es posible distinguir con claridad los resultados de la ayuda comunitaria de los de la ayuda de otros organismos, lo que dificulta la evaluación de la eficacia de los desembolsos de la UE.

21

Sistema mundial de comunicación policial protegida de Interpol operativo durante las 24 horas del día. 22

El importe presupuestado para alimentos y alojamiento fue superior al doble del importe presupuestado para servicios comparables en el centro de rehabilitación equivalente de Kiev.

20

Control de estupefacientes

37.

Otro proyecto importante en el contexto de la lucha contra la delincuencia organizada es el denominado «Drug Control Multisectoral Assistance and Institution Building in Ukraine, Moldova and Belarus» (BUMAD) (Programa de asistencia multisectorial para el control de estupefacientes y el desarrollo de instituciones en Ucrania, Moldova y Belarús). BUMAD constituye una actividad plurianual desarrollada en tres fases, que se inició en 2003 y debe finalizarse al final de 2008 (contribución global de la UE de 6,5 millones de euros).

38.

Este programa, que abarca Ucrania, Moldova y Belarús, es el tercero de una serie de programas regionales financiados por la UE concebidos para filtrar el tráfico de heroína de este a oeste procedente de Afganistán hacia la UE 23 . El objetivo global es reducir el tráfico de estupefacientes procedentes y transportados a través de los tres países hacia los Estados miembros de la UE.

39.

Fue posible llevar a cabo la mayoría de las actividades previstas en el contexto de los diferentes subproyectos (por ejemplo, asistencia jurídica, control del puerto marítimo (Ucrania), control de la frontera terrestre, prevención policial y municipal). La situación general al final de la segunda fase (enero de 2007), refleja que se ha avanzado de manera considerable en la creación de estructuras para combatir los estupefacientes como, por ejemplo, los observatorios nacionales de las drogas, los cursos sobre prevención de drogas en las respectivas academias de policía o la formación destinada a numerosas ONG de los tres países acerca de la reducción de la demanda de estupefacientes.

40.

Fueron escasos los progresos constatados en los componentes de legislación e información policial. La cooperación necesaria entre servicios de aduanas, guardia de fronteras, policía y servicios secretos, destinada a conferir eficacia a las investigaciones penales, aún no se ha desarrollado suficientemente en los tres países. La creación de sistemas nacionales de apoyo a la investigación penal de traficantes de estupefacientes requiere no sólo unos instrumentos analíticos idóneos, sino también un alto grado de labor conjunta entre organismos que no tienen costumbre de compartir información operativa de forma sistemática. A ello hay que añadir la complicación que suponen los desequilibrios en las competencias de investigación. Un obstáculo particular de Belarús es el hecho de que los servicios de seguridad se muestran reacios a aceptar programas informáticos de análisis procedentes del extranjero. Cuando la Comisión planeó el proyecto, subestimó el tiempo necesario para cambiar la mentalidad en cuanto a la forma de operar y superar las rivalidades entre los diferentes organismos encargados de aplicar la ley.

23 El primer programa, CADAP, se inició en Asia central en 2000, y el segundo, SCAD, en el sur del Cáucaso, en 2001.

21

41.

Hasta la fecha de finalización de BUMAD 2 (enero de 2007), las incautaciones de heroína y cocaína fueron de escasa envergadura. Sólo se destaparon dos intentos de tráfico internacional de heroína en Ucrania, con ayuda de programas informáticos proporcionados por el proyecto. Las incautaciones de estupefacientes en el conjunto de los tres países consistían sobre todo en semillas de adormidera y cannabis de producción local. No obstante, los servicios de seguridad ucranianos comunicaron que en julio de 2007 se incautaron de 174 kg de heroína en el puerto de Illichevsk, en colaboración con la agencia estadounidense de lucha contra la droga y los organismos turcos encargados de aplicar la ley.

24

La iniciativa de «países y territorios reacios a cooperar» fue desarrollada por un Grupo intergubernamental de Acción Financiera (GAFI) para garantizar la aplicación de las medidas de prevención, detección y penalización del blanqueo de dinero, de conformidad con las normas reconocidas internacionalmente. 25

Proyectos para combatir el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo

42.

El objetivo global del «Project against money laundering in Ukraine» (proyecto para combatir el blanqueo de dinero en Ucrania) (contribución de la EU de 1 millón de euros) era prevenir el recurso al sistema financiero para blanquear los beneficios de los delitos graves y permitir la cooperación de las autoridades ucranianas en la lucha contra el blanqueo de dinero.

43.

El proyecto contribuyó a la muy significativa retirada de Ucrania, en febrero de 2004, de la lista de los países y territorios reacios a cooperar 24 y a su admisión como miembro del Grupo Egmont 25 en junio de ese mismo año. Además, al final del proyecto, el «State Committee for Financial Monitoring» (SCFM- comité nacional de seguimiento financiero) operaba como servicio de información financiera de Ucrania 26 y, efectivamente, a lo largo de los años hasta 2006, el número de asuntos presentados por este comité a las autoridades encargadas de la aplicación de la ley aumentó de manera considerable (18 en 2003; 446 en 2006).

44.

La creación de una UIF es tan sólo una primera condición importante para combatir el blanqueo de dinero. Es necesario también disponer de organismos encargados de aplicar la ley que funcionen con eficacia y contar con jueces que tengan una formación adecuada. Un problema importante en este sentido es la falta de acciones penales efectivas. Hasta el final de 2006, los tribunales únicamente dictaron tres sentencias relacionadas con este delito. La falta de un sistema moderno de incautación y confiscación de capitales se identificó como un déficit grave en el sistema de lucha contra el blanqueo de dinero. Con todo, Ucrania se encuentra más avanzada en términos de combatir el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo que Moldova, donde la eficacia del sistema existente suscita preocupaciones graves (por ejemplo, las debilidades observadas en el Centre for Combating Economic Crime and Corruption (Centro de lucha contra la delincuencia y la corrupción) o la utilización de las disposiciones relativas a la incautación, el congelamiento y la confiscación es insuficiente 27 .

Numerosos países en todo el mundo han creado organismos gubernamentales especializados, que se denominan «Unidades de Información Financiera» (UIF). Conscientes de los beneficios inherentes a la creación de una red de UIF, en 1995 unas cuantas UIF reunidas en el palacio Egmont Arenberg de Bruselas decidieron crear un grupo informal para estimular la cooperación internacional. Las UIF de este grupo, conocido actualmente como el Grupo Egmont, se reúnen con regularidad a efectos de explorar formas de cooperación, en especial en los ámbitos del intercambio de información, la formación y el intercambio de experiencia. Existen unos 100 países con UIF operativas reconocidas. 26 Es responsabilidad de la UIF reunir y analizar las operaciones sospechosas o superiores a un nivel establecido. Las competencias de investigación residen en los organismos encargados de aplicar la ley.

27

Informe de evaluación recíproca de la tercera fase sobre Moldova, septiembre de 2007, elaborado por MONEYVAL (Comité de expertos para la evaluación de medidas contra el blanqueo de capitales, bajo los auspicios del Consejo de Europa).

22

TRIBUNALES Y BUEN GOBIERNO: RESULTADOS DESIGUALES

45.

46.

47.

La política comunitaria ayuda a la reforma del sistema judicial con objeto de asegurar su independencia, imparcialidad y eficiencia. Tiene, además, la finalidad de reforzar la cooperación legal con la UE en asuntos civiles y penales y fomentar el buen gobierno en lo que se refiere a la estructura, el funcionamiento y la actuación de las autoridades y las instituciones públicas en todos los niveles.

Los proyectos del subapartado «tribunales y buen gobierno» recibieron una contribución comunitaria total de 24,8 millones de euros (15,0 % del total de la ayuda) a través de programas del período 2000-2005. Este subapartado afectó sólo a Moldova y Ucrania. El Tribunal examinó 10 contratos 28 con una contribución comunitaria total de 14,2 millones de euros.

Los resultados de los proyectos fueron desiguales (véase el anexo III). Así, aunque en algunos casos se consideran globalmente satisfactorios, como por ejemplo las mejoras en la aplicación de la legislación civil y comercial en Moldova (contribución comunitaria de 2,2 millones de euros) o un refuerzo de la cooperación internacional en asuntos penales en Ucrania (contribución comunitaria de 1,5 millones de euros), en otros casos, por el contrario, como el proyecto «Reform of Arbitration Courts and Support to Court Administration» (Reforma de los tribunales de arbitraje y apoyo a la administración judicial) (contribución comunitaria de 2,5 millones de euros) dichos resultados fueron menos satisfactorios, en particular por lo que respecta al suministro de equipos informáticos, ya que no se realizó ninguna entrega en el plazo previsto. Lucha contra la corrupción

48.

Los resultados obtenidos hasta la fecha gracias a los proyectos de lucha contra la corrupción son muy modestos. La corrupción es uno de los problemas más acuciantes en Moldova y Ucrania, pues pone en peligro el conjunto del subapartado «tribunales y buen gobierno». Ambos países están gravemente afectados por este problema, que repercute en la sociedad de manera considerable 29 . Los sistemas legales y administrativos son muy deficientes (por ejemplo, falta de confianza entre los ciudadanos, escasa independencia de los jueces, salarios insuficientes, elevado nivel de corrupción estimada) 30 .

28 Incluido un contrato que finalmente no se firmó, véase el apartado 52, letra c).

29

Moldova y Ucrania ocupan los puestos 111 y 118 respectivamente en el índice de percepción de la corrupción de 2007 elaborado por la organización «Transparencia Internacional». 30 Véase, por ejemplo, la evaluación sobre el buen gobierno en Ucrania, realizada en febrero de 2007 por SIGMA (Apoyo a la mejora del buen gobierno y la gestión), una iniciativa conjunta de la OCDE y de la Unión Europea.

23

49.

50.

El Gobierno de Moldova ya había adoptado en 1999 y 2002 unos ambiciosos programas nacionales para combatir la delincuencia y la corrupción, aunque con muy poco éxito, debido a la insuficiencia de los recursos y a la ausencia de un mecanismo de control eficaz. En diciembre de 2004, el Parlamento adoptó una nueva estrategia contra la corrupción junto con un nuevo plan de acción para llevarla a la práctica. Fue en ese momento cuando intervino la Comisión con su primer proyecto de lucha contra la corrupción en Moldova.

La contribución comunitaria consistió en una actividad piloto relativamente modesta (250 000 euros) cuyos resultados intermedios fueron satisfactorios, por lo que la Comisión decidió financiar un proyecto de seguimiento durante tres años hasta 2009 (contribución comunitaria de tres millones de euros 31 ). El nuevo proyecto avanzó con mayor lentitud de lo previsto y sus resultados tras el primer año de existencia fueron muy limitados, sin conseguirse los objetivos previstos en cuestiones claves 32 o en lo que se refiere al suministro de equipamiento. El proyecto no despegó hasta después de marzo de 2007.

51.

Estados Unidos firmó un acuerdo por un importe de 25 de millones de dólares, de ayuda a las iniciativas de lucha contra la corrupción en Moldova 33 . El Banco Mundial planea asimismo el apoyo a medidas con el mismo propósito. Un reto importante ahora lo constituye la coordinación de los esfuerzos de la UE con la asistencia de otros donantes internacionales. Ya existen estructuras de seguimiento paralelas que menoscaban el concepto de una estrategia nacional única para combatir la corrupción.

52.

En el subapartado de «lucha contra la corrupción» en Ucrania se han mostrado activos numerosos donantes. El primer proyecto comunitario de importancia en este ámbito (contribución comunitaria de 1,5 millones de euros) se inició en 2006 y se concibió para una duración de tres años. Un año después de su puesta en marcha el número de actividades llevadas a cabo fue considerablemente inferior al previsto en un principio: a) las autoridades ucranianas elaboraron un borrador de plan de acción contra la corrupción, sin utilizar el apoyo específico ofrecido por el proyecto para su redacción 34 . Hasta una fase tardía, en junio de 2007, el Ministerio de Justicia no solicitó que dicho borrador fuera objeto de una evaluación por expertos. Éstos criticaron la falta de transparencia en su elaboración y concluyeron que distaba de ser satisfactorio;

31

El proyecto cuenta con dos componentes, uno de lucha contra la corrupción y otro de lucha contra el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo. 32

Revisión de la estructura de seguimiento de la estrategia y el plan de acción; reducción del conflicto de competencias entre los principales organismos encargados de la investigación y las acciones judiciales; elaboración de análisis de riesgos en las instituciones judiciales, policiales, de inspección fiscal, aduaneras y de salud y educación. 33

Millennium Challenge Corporation (MCC) (Corporación de Desafío del Milenio) – Acuerdo de programa umbral. 34

Véase el segundo informe sobre las realizaciones de 26 de junio de 2007.

24

b) n o t u v i e r o n l u g a r a c t i v i d a d e s r e l a c i o n a d a s c o n u n m e c a n i s m o d e seguimiento para la futura ejecución del plan de acción. No está claro qué institución estará al frente de la lucha contra la corrupción ni se trató la cuestión del seguimiento de la financiación de los partidos políticos y las campañas electorales. Tampoco se llevó a cabo una encuesta general entre la opinión pública sobre la corrupción, pese a los amplios trabajos preparatorios efectuados para la realización de dicha encuesta (definición de una metodología, reuniones de expertos); c) aunque la Comisión constató la clara necesidad de promover la participación pública en el esfuerzo de combatir la corrupción, esta institución abandonó el plan de desarrollar un programa de subvenciones abierto a organizaciones no gubernamentales (ONG) y a otras organizaciones de la sociedad civil y destinado a fomentar la participación pública en dicho esfuerzo. La solución alternativa, consistente en apoyar la creación de un centro de defensa y asesoramiento jurídico, tampoco llegó a realizarse, por problemas de procedimiento.

25

CUÁLES SON LAS RAZONES PRINCIPALES DE UNA INSUFICIENCIA DE RESULTADOS?

53.

Si bien los resultados de muchos proyectos fueron satisfactorios, a continuación se exponen los motivos de aquellos casos en los que los logros fueron limitados.

LOGROS LIMITADOS DEBIDOS EN GENERAL A UNA COMBINACIÓN DE FACTORES QUE AFECTAN AL CONJUNTO DE LOS PARTICIPANTES PRINCIPALES

54.

La fiscalización desveló que, por lo general, los logros limitados se deben a una combinación de factores que afectan al conjunto de los participantes principales (Comisión, autoridades nacionales, instituciones internacionales). Por ejemplo, en el proyecto de lucha contra la corrupción en Ucrania estaba afectado por las insuficiencias siguientes (véase el apartado 52): a) insuficiencias en la evaluación de las necesidades por la Comisión en un contexto difícil y en la coordinación con otros donantes: algunas partes importantes del proyecto, en especial la asistencia para la elaboración de leyes, ya no respondían realmente a los intereses del Ministerio de Justicia. Otras organizaciones, en particular las estadounidenses, prestan también asistencia contra la corrupción; b) falta de compromiso y de cofinanciación por parte de las autoridades nacionales: el Ministerio de Justicia no proporcionó un local adecuado al equipo del proyecto, por lo que no sólo incumplió así las condiciones del contrato sino también el compromiso expresado en una mención aparte; c) gestión insuficiente por parte del contratista, que tropezó con dificultades para crear el equipo del proyecto y mantener su composición; d) factores externos : la difícil situación política que siguió al decreto presidencial del 2 de abril de 2007 relativo al adelanto de las elecciones, junto con el cambio frecuente de dirección en el Ministerio de Justicia, provocaron la suspensión de toda actividad legisladora en materia de lucha contra la corrupción.

26

INSUFICIENCIAS EN LA GESTIÓN DE LOS PROYECTOS POR LA COMISIÓN

55.

Dos factores acentuaron las dificultades de la gestión de la Comisión y el riesgo de fracaso: a) la mayoría de los proyectos son responsabilidad de la delegación de Kiev, que se encarga de su gestión no sólo en Ucrania sino también en Belarús y Moldova. Pese a la elevada competencia del personal destinado en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia, los gestores de proyectos de esta delegación no eran suficientes para abordar un ámbito de gran expansión y con un número de proyectos cada vez más elevado. La nueva delegación en Moldova se abrió en octubre de 2005 pero no entró en funcionamiento en lo que se refiere a la gestión de proyectos hasta el verano de 2007; b) la coexistencia de diferentes fuentes de financiación para apoyar el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia (véanse los apartados 3 y 4). El instrumento TACIS no alcanzó a satisfacer la creciente demanda de financiación de proyectos. Para la misma intervención en ocasiones se recurrió a diferentes instrumentos, procedimientos y servicios de la Comisión, lo que dio lugar a una gestión ineficiente de los contratos (véase el recuadro 7).

RECUADRO 7

EJEMPLO DE GESTIÓN DE CONTRATOS INEFICIENTE

La fase III de ayuda en la cooperación transfronteriza entre los Nuevos Estados Independientes occidentales y la UE (proceso de Söderköping) se dividió de forma artificial en dos contratos celebrados paralelamente con el mismo contratista. Uno de ellos es financiado a través de TACIS y gestionado por la delegación en Kiev y el otro es financiado a través de AENEAS y gestionado por los servicios centrales de la Comisión en Bruselas (EuropeAid). La Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad, antiguo gestor, ya no se ocupa de los mismos. La coexistencia de dos fundamentos jurídicos con diferente normativa para la misma acción no es coherente. Por ejemplo, el contrato de AENEAS fijó el tipo máximo de cofinanciación permitido en un 80 %, mientras que el contrato de TACIS cofinancia el 90 % del total de los gastos subvencionables. Además, el contrato de TACIS está sujeto a un seguimiento externo pero no así el de AENEAS, de manera que los responsables del seguimiento externo, que indicaron una serie de deficiencias en la lógica de la intervención (como la falta de indicadores mensurables), no pueden proporcionar una imagen completa de la acción. La división artificial en dos proyectos tampoco es eficiente. La carga administrativa se duplica en cada etapa de la ejecución para la Comisión y para el contratista (procedimientos paralelos en la selección de proyectos, contratación, verificación de costes, solicitudes de pago, pagos, elaboración de informes). Existe una gran necesidad de coordinación, para evitar financiaciones dobles.

27

56.

Estos dos problemas de carácter estructural fueron la causa de los fallos en los procedimientos de planificación y ejecución de la Comisión. No siempre se evaluaron suficientemente los requisitos (véase el ejemplo del apartado 52, letra a)) o las decisiones de financiación se adoptaron sin analizar en profundidad si se cumplían las condiciones básicas previas. Por ejemplo, en el caso de dos centros de acogida para solicitantes de asilo no estaban claras algunas cuestiones relacionadas con la atribución o la propiedad de los terrenos (véanse el recuadro 6 y el apartado 27). La supervisión de la Comisión con respecto a los requisitos para la elaboración de informes sobre los proyectos era insuficiente (véase el apartado 60). Una preocupación importante es la falta de intercambio de información con otras organizaciones donantes acerca de sus futuros proyectos para evitar duplicaciones innecesarias en la programación y posterior ejecución de los mismos. Con respecto a las extensiones de proyectos, no siempre se llevó a cabo un análisis convincente sobre la necesidad de disponer de más tiempo y, en un solo caso, de más fondos.

INSUFICIENCIAS EN LA GESTIÓN DE PROYECTOS POR ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

57.

En la mayoría de los contratos, la Comisión decidió conceder las subvenciones directamente a las organizaciones internacionales por su competencia particular en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia y por su presencia física en los países en cuestión. Estas organizaciones, pues, se ocupan de la ejecución cotidiana de los proyectos («gestión conjunta», véase el apartado 6), aunque la responsabilidad global de la buena gestión recae en la Comisión. Aunque en general la actuación de las organizaciones internacionales fue satisfactoria, se observaron las deficiencias siguientes en esta forma de gestión: a) con posterioridad a la firma del contrato, las organizaciones internacionales se enfrentaron a menudo con problemas para crear un equipo de proyecto operativo, retrasándose el inicio del proyecto varios meses; b) en otros casos se produjeron retrasos debidos a unos prolongados procesos de adjudicación de contratos. Los contratos con las organizaciones internacionales suelen estipular que ellas mismas se encarguen de la adquisición de los bienes, trabajos o servicios siguiendo sus propias normas y procedimientos. En un caso el contrato indicaba que los procedimientos utilizados por la organización internacional deberían ser al menos tan estrictos como las normas de la UE. Esta cláusula ralentizó los procedimientos de clarificación, restando eficacia al proceso de adjudicación de los contratos;

28

c) en una organización internacional que se ocupaba de varios contratos, la lentitud de los procedimientos administrativos ocasionó retrasos en los pagos a los proveedores locales; d) no está definida con suficiente claridad la posibilidad de llevar a cabo controles detallados sobre el gasto efectuado cuando los proyectos son ejecutados por una organización internacional. En un caso, la cláusula de verificación del Acuerdo marco financiero y administrativo (AMFA) firmado con las Naciones Unidas fue interpretada de forma diferente por la Comisión y sus homólogos, lo que obstaculizó los controles y el cierre del contrato en el plazo previsto; e) en algunos proyectos gestionados por organizaciones internacionales en Moldova no se aseguró la visibilidad de la UE. Los beneficiarios tampoco son conscientes en todos los casos de que los proyectos se financian mediante fondos comunitarios. En consecuencia, los proyectos se perciben como si tan sólo pertenecieran a las organizaciones internacionales encargadas de su gestión. Ello se explica por la directa participación de éstas en su ejecución y por el hecho de que las páginas web de los proyectos suelen encontrarse únicamente en su dirección.

EN QUÉ MEDIDA DISPONE LA COMISIÓN DE UN PROCESO DE APRENDIZAJE QUE PERMITA TENER EN CUENTA LAS LECCIONES EXTRAÍDAS PARA CONTINUAR PRESTANDO ASISTENCIA EN EL ÁMBITO DE LA LIBERTAD, LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA?

58.

El proceso de aprendizaje de la Comisión reviste una importancia crucial en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia dado que los cambios esenciales sólo pueden tener lugar desde un enfoque gradual a largo plazo. Un nuevo proyecto ha de basarse en los logros y la experiencia obtenidos en proyectos anteriores y es preciso evitar la repetición de errores. Diversos ejemplos permitieron constatar que, efectivamente, se había aprendido del pasado: por ejemplo, en el caso del nuevo proyecto «Increased independence, transparency and efficiency of the justice system of Moldova» (Mayor independencia, transparencia y eficiencia del sistema judicial en Moldova) (contribución comunitaria de tres millones de euros), la Comisión se centró en un número menor de objetivos de proyectos interdependientes, evitando la dispersión observada en el proyecto anterior.

29

59.

Siguiendo este enfoque gradual necesario, la Comisión ha financiado los proyectos uno tras otro, como es el caso de tres proyectos consecutivos en el subapartado del «control de estupefacientes». Las fichas de los proyectos elaboradas por la Comisión en el contexto de nuevos programas suelen contar con un apartado de lecciones aprendidas en las que se incorpora la información procedente de los informes sobre las realizaciones, las evaluaciones y el seguimiento de los proyectos.

NO SE EXPLORARON TODAS LAS POSIBILIDADES DE RECABAR INFORMACIÓN

60.

Con todo, algunas veces el apartado de lecciones aprendidas no aportaba información significativa. La Comisión no había explotado suficientemente las posibilidades de recabar información para el proceso de aprendizaje porque los informes sobre las realizaciones llegaban tarde o su calidad era escasa o no se habían realizado las evaluaciones previstas. Estas insuficiencias indican que la Comisión no había velado por que los contratistas respetaran las respectivas cláusulas de los contratos.

61.

Es un hecho positivo que la Comisión haya firmado un contrato con consultores externos para realizar el seguimiento de los proyectos incluyendo visitas sobre el terreno y entrevistas con los diferentes interesados. En general, los responsables del seguimiento externo realizaron un buen trabajo y, con frecuencia, sus comentarios dieron lugar a medidas correctoras en la gestión cotidiana. Pese ello, el Tribunal observó las dos debilidades siguientes: a) algunos proyectos no eran objeto de un seguimiento externo, en especial los que abarcaban trabajos o contratos de suministros y los no pertenecientes a TACIS y gestionados desde Bruselas 35 . Una gestión efectuada a distancia impide de por sí un seguimiento intenso; la ausencia de supervisión no hizo más que empeorar el problema. La consiguiente falta de actualización de los datos provocó en otro caso que la Comisión tuviera que aceptar de forma retroactiva una importante modificación del proyecto, así como ampliar el contrato un mes tras el vencimiento del acuerdo de subvención inicial; b) la puntuación global resultante de la supervisión de algunos de los proyectos fiscalizados era excesivamente optimista.

35

Generalmente, tampoco se cubrieron los proyectos de un valor inferior al umbral de 1 millón de euros.

30

LA EXPERIENCIA OBTENIDA NO SIEMPRE SE REFLEJÓ EN LOS NUEVOS PROYECTOS

62.

En algunos casos, la experiencia obtenida de proyectos anteriores no se reflejaba lo suficiente en los nuevos proyectos, en especial cuando su gestión había pasado de un servicio de la Comisión a otro. En consecuencia, los nuevos proyectos se enfrentaban a los mismos problemas surgidos ya en programas anteriores y los errores se repetían o no existía una continuidad entre las fases del proyecto (véase el recuadro 8):

RECUADRO 8

LA EXPERIENCIA NO SE REFLEJÓ SUFICIENTEMENTE EN LOS NUEVOS PROYECTOS a) En lo que se refiere al proyecto «Establishment of Migration Management System in Zarkapattya» (Establecimiento de un sistema de gestión de la migración en Zarkapattya), en Ucrania, la experiencia concreta del primer proyecto no constituyó un factor decisivo en el proceso de evaluación de la propuesta del segundo proyecto por la Comisión. Si bien la propuesta explicaba brevemente cómo debía basarse la acción en los resultados de la anterior, la Comisión la evaluó como si se tratara de una nueva. No se evaluó si los documentos de planificación tuvieron en cuenta los riesgos materializados en el proyecto predecesor. No se consideraron, por ejemplo, la función, la dirección y los problemas de presupuesto de los servicios de guardia fronteriza en lo que atañe a la gestión de los centros. Debería haberse tratado de manera más detallada la cuestión de cómo mejoraría el proyecto las capacidades; b) el proyecto «Capacity Building of Migration Management-CBMM II» (creación de capacidades de gestión de la migración) (Ucrania) se preparó sin haberse sopesado suficientemente la experiencia del proyecto anterior. Pese a haber surgido dificultades de ejecución importantes en el primer proyecto, la Comisión firmó un acuerdo de financiación para efectuar un seguimiento en una primera fase. Carecía de lógica replicar en mayor o menor medida un proyecto que debía hacer frente a retos graves de ejecución, en especial con plazos de finalización justos; c) en el proyecto de la terminal fronteriza Koslovichi II (véase el recuadro 3) surgieron dificultades para recibir ofertas dentro de los límites presupuestarios de la licitación y obtener la exención del impuesto sobre el valor añadido. Ambos problemas fueron ya señalados en un Informe Especial del Tribunal de Cuentas publicado en noviembre de 200136 sobre el programa de cooperación transfronteriza TACIS. 36

Informe Especial nº 11/2001 sobre el programa de cooperación transfronteriza TACIS, acompañado de las respuestas de la

Comisión, DO C 329 de 23.11.2001.

31

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

EN QUÉ MEDIDA HA ALCANZADO SUS OBJETIVOS LA AYUDA COMUNITARIA A LOS PROYECTOS RELACIONADOS CON LA LIBERTAD, LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA EN BELARÚS, MOLDOVA Y UCRANIA?

63.

Aunque la mayor parte de los proyectos destinados a Belarús 37 , Moldova y Ucrania que se controlaron tuvieron resultados satisfactorios (véase el anexo III), su alcance fue limitado si se compara con la amplitud de los problemas que debían abordarse. Su éxito fue desigual, incluso entre los distintos componentes de un mismo proyecto. Por lo general se avanzó a un ritmo menor del esperado por la Comisión y, en su mayoría, los proyectos se prorrogaron varios meses, incluso más de un año.

64.

Los mejores resultados se obtuvieron en el subapartado de la «gestión de fronteras», donde la ayuda de la UE reforzó de manera considerable las capacidades de Belarús, Moldova y Ucrania. Ahora bien, aún queda camino que recorrer hasta alcanzar el objetivo a largo plazo de un sistema de gestión de fronteras cercano a las buenas prácticas europeas. La clave reside en convertir el éxito inicial en una mejora operativa sostenible (véanse los apartados 11 a 19).

65.

El proyecto europeo más destacado del subapartado de «ayuda a la gestión de las fronteras», EUBAM, respondió en buena medida a las expectativas. La resolución pacífica del conflicto de Transnistria es una tarea, no obstante, que a largo plazo requiere medidas políticas que van más allá de la mejora de los controles fronterizos y aduaneros y la vigilancia de las fronteras (véase el recuadro 1).

66.

Los resultados relativos al subapartado de «migración y asilo» fueron insatisfactorios, principalmente con respecto a las infraestructuras. En Ucrania en particular, se ha avanzado poco en el sentido de ofrecer a los inmigrantes ilegales y a los solicitantes de asilo un alojamiento adecuado y conforme a las normas humanitarias internacionales. Continúa existiendo falta de claridad en la división de responsabilidades a nivel nacional y el Gobierno no asignó fondos suficientes para cubrir los gastos de infraestructura y funcionamiento (véanse los apartados 20 a 27).

67.

En el subapartado de «lucha contra la delincuencia organizada» se obtuvieron resultados desiguales. Pese a algunos éxitos, los proyectos no han conseguido los efectos esperados en la garantía de la eficacia de las acciones judiciales, así como de la cooperación entre los servicios de aduanas, las guardas de fronteras, la policía y los servicios secretos en el ámbito de las investigaciones penales (véanse los apartados 28 a 44).

37

Ante las deficiencias existentes en materia de respeto de los principios democráticos y de los derechos humanos, la asistencia a Belarús se limitó a proyectos de ayuda humanitaria, transfronterizos y de cooperación regional (véase el apartado 7).

32

68.

Por lo que respecta al subapartado de «tribunales y buenas prácticas», los resultados fueron también desiguales. Pese a las reformas democráticas y las mejoras observadas gracias a la ayuda comunitaria, Moldova y Ucrania continúan afectadas profundamente por la corrupción (véanse las notas de pie página nº 31 y nº 32). El Tribunal opina que es necesario un cambio profundo y duradero de la voluntad política, las mentalidades, el comportamiento y las actitudes para reducir este alto nivel de corrupción de forma significativa (véanse los apartados 45 a 52).

RECOMENDACIÓN:

La Comisión debería: a) buscar, a efectos de mejorar de forma sostenible la gestión de las fronteras en el plano operativo, el asesoramiento de la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (FRONTEX); el objetivo es conseguir que el futuro apoyo al equipamiento de las fronteras garantice la complementariedad con el equipamiento suministrado por otros donantes; b) asegurarse, antes de liberar fondos suplementarios para centros de inmigrantes ilegales y solicitantes de asilo, del compromiso del gobierno beneficiario de, como mínimo, sufragar los gastos de funcionamiento y garantizar la sostenibilidad; c) en la lucha contra la delincuencia organizada, centrar más las actividades de los proyectos en la eficacia de las acciones judiciales (incluido un sistema moderno de incautación y confiscación de bienes) y velar por que el intercambio de información entre los organismos encargados de la aplicación de la ley sea más sistemático; d) continuar explorando posibilidades para fomentar una mayor participación pública en la política de lucha contra la corrupción mediante el apoyo a las organizaciones de la sociedad civil y los centros de asesoramiento.

CUÁLES SON LAS RAZONES PRINCIPALES DE UNA INSUFICIENCIA DE RESULTADOS?

69.

Aunque la Comisión es la responsable en última instancia de los proyectos, la fiscalización permitió constatar que los casos de logros limitados podían atribuirse generalmente a acciones u omisiones de todas las partes principales: la Comisión, las autoridades nacionales en los estados receptores de la ayuda y los contratistas, que en este ámbito con frecuencia eran organizaciones internacionales. Factores externos como la inestabilidad política contribuyeron también a limitar los resultados de los proyectos (véase el apartado 54).

33

70.

La Comisión no asignó recursos humanos suficientes a la delegación de Kiev para abordar un ámbito de rápido desarrollo que requiere mucho personal, en estos tres países. A su vez, en la delegación de Moldova (creada en 2005) se necesitaron casi dos años para poner en marcha la gestión operativa de los proyectos. La coexistencia de diferentes instrumentos financieros de la UE para un mismo objetivo, junto con una falta de coherencia entre ellos, constituyeron un obstáculo para lograr un enfoque de calidad. Además, la Comisión no tomó medidas rigurosas cuando se hizo evidente que la calidad de la ayuda comunitaria se veía disminuida por las deficiencias en la gestión de los proyectos por los contratistas receptores de las subvenciones (véanse los apartados 55 a 57).

71.

Los gobiernos beneficiarios y la Comisión no coordinaron de manera suficiente las actividades de la UE con el apoyo masivo prestado por otros donantes. El flujo descoordinado de fondos procedentes de distintas fuentes provoca una duplicación innecesaria de esfuerzos, da lugar a enfoques incoherentes y disminuye la motivación para reducir los costes (véanse los apartados 36, 51 y 54, letra a)).

72.

En los países beneficiarios se observó una falta de compromiso a nivel de los proyectos, especialmente en los subapartados de «migración y asilo» y de «tribunales y buen gobierno». Asimismo, la Comisión subestimó el grado en que factores externos como la inestabilidad política, la discontinuidad de las estructuras de gobierno y, potencialmente, la falta de perspectiva de ingreso en la UE podían impedir la consecución de los objetivos de los proyectos. Estos factores son ajenos a la responsabilidad directa de la Comisión pero no fueron sopesados de manera realista en su evaluación del riesgo (véanse los apartados 54, letras b) y d)). RECOMENDACIÓN:

La Comisión debería: a) reforzar su personal en el ámbito de la libertad, seguridad y justicia en las delegaciones de Moldova y Ucrania y disponer de competencia suficiente para abordar los elementos en materia de adjudicación de contratos y de obras; b) esforzarse por utilizar el nuevo instrumento Política Europea de Vecindad (PEV) como herramienta única y flexible de apoyo a este sector; c) efectuar un control más riguroso de las instituciones internacionales que actúan como contratistas en lo que se refiere a los procedimientos de gestión de los proyectos, tales como la movilización de personal, la adjudicación de contratos, los pagos, la elaboración de informes, el control del gasto y las condiciones para la visibilidad de la UE; d) dar los pasos adecuados para estimular y ayudar a los países beneficiarios a establecer y poner en práctica una coordinación eficaz de los donantes; e) apoyar los proyectos en los que existe un interés manifiesto y demostrado, entre otros elementos, por la financiación nacional; al mismo tiempo ser más realista en lo que se refiere a los objetivos y sopesar unos períodos de ejecución más dilatados para cada proyecto.

34

EN QUÉ MEDIDA DISPONE LA COMISIÓN DE UN PROCESO DE APRENDIZAJE QUE PERMITA TENER EN CUENTA LAS LECCIONES EXTRAÍDAS PARA CONTINUAR PRESTANDO ASISTENCIA EN EL ÁMBITO DE LA LIBERTAD, LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA?

73.

La Comisión no ha explotado a fondo las oportunidades de aprender las lecciones y la experiencia obtenida no siempre quedaba reflejada en la realización de nuevos proyectos, lo que en algunos casos llevó a repetir antiguos errores (véanse los apartados 60 a 62).

RECOMENDACIÓN

A la hora de preparar nuevos proyectos, la Comisión debería tener en cuenta de manera más sistemática la experiencia de proyectos anteriores. En los documentos preparatorios deberían desarrollarse más ampliamente los apartados de «lecciones aprendidas», que deberían constituir uno de los elementos permanentes de las solicitudes de subvención de las organizaciones internacionales.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 19 de noviembre de 2008.

Por el Tribunal de Cuentas

Vítor Manuel da Silva Caldeira Presidente

35

ANEXO I

Fuente: Comisión Europea.

1

Lucha contra el crimen organizado (terrorismo, drogas, blanqueo de dinero, trata de personas)

TOTAL

Fuente: Comisión Europea.

Otros

6

2

Migración y asilo

Tribunales y buen gobierno (incluida la lucha contra la corrupción

3

Gestión de fronteras (incluidas las aduanas)

Nº de proyectos

29 440 700

1 200 000

940 700

27 300 000

Millones de euros

Belarús

14

4

4

1

5

Nº de proyectos

14 019 758

6 244 015

4 207 408

794 700

2 773 635

Millones de euros

Moldova

31

1

7

73 888 583

172 000

16 175 935

6 892 000

8 628 764

5

2

42 019 884

Millones de euros

16

Nº de proyectos

Ucrania

38

4

4

9

21

Nº de proyectos

48 346 350

2 382 483

6 898 012

6 472 354

32 593 501

Millones de euros

Multinacional

89

1

15

11

17

45

Nº de proyectos

JAI  CUADRO SINÓPTICO DE LOS PROYECTOS COMPROMETIDOS EN EL CONTEXTO DE LOS PROGRAMAS 20002005

100,0

1,1

16,9

12,3

19,1

50,6

%

165 695 391

172 000

24 802 433

19 197 420

16 836 518

104 687 020

Millones de euros

Total

100,0

0,1

14,9

11,6

10,2

63,2

%

36

ANEXO II

37

ANEXO III

CONTRATOS AUDITADOS N°

Título del contrato

Contribución de la UE

País

Situación (Julio de 2007)1

Contratista / Fuente de financiación

Valoración global de los resultados2

GESTIÓN DE FRONTERAS 1

Misión de asistencia fronteriza de la UE en la frontera entre Moldova y Ucrania EUBAM I

4 000 000,00

UA, MD

finalizado a 21.5.2006

PNUD / Instrumento de respuesta rápida (IRP)

2

Misión de asistencia fronteriza de la UE en la frontera entre Moldova y Ucrania EUBAM II

4 000 000,00

UA, MD

finalizado a 31.10.2006

PNUD / IRP 2004

3

Misión de asistencia fronteriza de la UE en la frontera entre Moldova y Ucrania EUBAM III

2 200 000,00

UA, MD

finalizado a 31.1.2007

PNUD / IRP 2003

4

Misión de asistencia fronteriza de la UE en la frontera entre Moldova y Ucrania EUBAM IV

8 885 000,00

UA, MD

en curso desde el 1.2.2007

PNUD / IRP 2006

5

Refuerzo de la gestión de fronteras en la República de Belarús

4 500 000,00

BL

finalizado a 31.12.2006

PNUD / RAP 2001

6

Refuerzo de la gestión de fronteras en la República de Belarús – BOMBEL II

8 800 000,00

BL

en curso desde el 1.9.2006

PNUD / IRP 2003

7

Terminal fronteriza Kozlovichi II – obras

14 000 000,00

BL

en curso desde el 30.12.2004

Contrato de obras / CBC 2000; CBC 2002

insatisfactorios

8

Mejora de la gestión de fronteras, Ucrania – Lotes 1 y 2

2 223 738,00

UA

finalizado a 17.7.2005

1 770 555,00

UA

finalizado a 17.7.2005

Contrato de suministros / TACIS PAN 2001

satisfactorios

9

Mejora de la gestión de fronteras, Ucrania Lote 5

10

Reforma y modernización de los servicios de aduanas en Ucrania

1 372 500,00

UA

finalizado a 15.1.2005

Contrato de servicios / PAN 2001 (Programas de proyectos reducidos)

satisfactorios, pero insuficientes en el componente «nuevo sistema de tránsito informatizado»

satisfactorios

satisfactorios

MIGRACIÓN Y ASILO

1

11

Establecimiento de un sistema de gestión de la migración en Zakarpattya

1 278 186,41

UA

finalizado a 31.12.2006

Acuerdo de subvención / Línea presupuestaria B7-667

12

Refuerzo de las capacidades en el ámbito de la protección y el trato a los refugiados y solicitantes de asilo en Zakarpatia

699 942,43

UA

en curso desde el 1.1.2007

Acuerdo de subvención /AENEAS

13

Creación de capacidades de gestión de la migración

3 781 505,00

UA

en curso desde el 1.3.2005

14

Creación de capacidades de gestión de la migración – Fase II

2 767 000,00

UA

en curso desde el 22.7.2006

15

Refuerzo de los sistemas de asilo en Ucrania y Moldova

1 635 000,00

UA, MD

finalizado a 31.12.2006

Organización internacional para las migraciones / TACIS PAN 2003

insatisfactorios en su actividad esencial (Centros de acogida para inmigrantes); tras las visitas de fiscalización se pusieron en marcha medidas correctoras

ACNUR / TACIS PAR 2002

insatisfactorios en su actividad esencial (Centros de acogida para temporal) para Ucrania y Belarús y satisfactorios para Moldova

16

Refuerzo del sistema nacional de asilo de la República de Belarús

365 000,00

BL

finalizado a 31.12.2006

17

Proceso de cooperación transfronteriza (Proceso de Söderköping) – Secretaría

147 479,00

BL, UA, MD

finalizado a 3.5.2004

ACNUR / ATA

18

Proceso de cooperación transfronteriza (Proceso de Söderköping) – Söderköping I

762 488,00

BL, UA, MD

finalizado a 28.2.2006

Oficina nacional sueca de migración / Línea presupuestaria B7-667

19

Proceso de cooperación transfronteriza (Proceso de Söderköping) – Söderköping II a

1 307 898,00

BL, UA, MD

en curso desde el 1.3.2006

ACNUR (subcontratistas OIMc & Oficina nacional sueca de migración) / AENEAS

20

Proceso de cooperación transfronteriza – Söderköping II b

BL, UA, MD

en curso desde el 1.3.2006

ACNUR (subcontratistas OIM& Oficina nacional sueca de migración / PAR 2004

1 026 000,00

insatisfactorios en lo que se refiere al refuerzo de capacidades (acción de ayuda humanitaria)

satisfactorios, aunque se registraron retrasos. Es preciso elaborar una estrategia de salida.

La última visita sobre el terreno tuvo lugar en julio de 2007. Insatisfactorios: significa que partes importantes de los objetivos específicos no se han logrado (contratos finalizados) o los resultados actuales se encuentran muy por debajo de las expectativas (contratos en curso). 2

38

ANEXO III N°

Título del contrato

Contribución de la UE

País

Situación (Julio de 2007)1

Contratista / Fuente de financiación

Valoración global de los resultados2

LUCHA CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO

21

Programa de asistencia multisectorial para el control de estupefacientes y el desarrollo de instituciones en Ucrania, Moldova y Belarús – BUMAD 1

22

Programa de asistencia multisectorial para el control de estupefacientes y el desarrollo de instituciones en Ucrania, Moldova y Belarús – BUMAD 2

2 500 000,00

BL, UA, MD

finalizado a 21.1.2007

PNUD/ PAR2002

23

Programa de asistencia multisectorial para el control de estupefacientes y el desarrollo de instituciones en Ucrania, Moldova y Belarús – BUMAD 3

2 000 000,00

BL, UA, MD

en curso desde el 1.1.2007

PNUD / PAR2004

24

Lucha contra la trata de mujeres en Moldova

MD

finalizado a 23.6.2004

Organización internacional para las migraciones / PAR 2000

2 000 000,00

599 408,00

BL, UA, MD

finalizado a 30.4.2005

PNUD/ PAR 2001 satisfactorios en la creación de nuevas estructuras contra los estupefacientes; insatisfactorios en cuanto a la legislación y los servicios de información policial

satisfactorios, aunque suscita preocupación la eficiencia (solapamiento con otros donantes)

25

Lucha contra la trata de personas en la República de Moldova

300 000,00

MD

finalizado a 18.12.2006

Organización internacional para las migraciones / TACIS PAR 2002

26

Centro de rehabilitación de la OIM para víctimas de la trata en Chisinau, Moldova: recuperación, rehabilitación y reintegración mediante cuidados globales

308 000,00

MD

finalizado a 3.3.2006

Organización internacional para las migraciones / TACIS PAR 2002

satisfactorios, aunque suscita preocupación la economía (arrendamiento elevado) satisfactorios en cuanto a la protección, la reintegración y la sensibilización; insatisfactorios con respecto a tipificación y las acciones penales insatisfactorios al inicio pero mejoras en el componente contra la corrupción

27

Lucha contra la trata de personas en Ucrania

1 892 000,00

UA

finalizado a 18.6.2006

Organización internacional para las migraciones / TACIS PAR 2002

28

Proyecto contra el blanqueo de dinero, la financiación del terrorismo y la corrupción en Moldova

3 000 000,00

MD

en curso desde el 2.8.2006

Consejo de Europa / PAN 2005

29

Proyecto contra el blanqueo de dinero – MOLI-UA-1

974 502,00

UA

finalizado a 1.7.2005

Consejo de Europa / PAR 1999

30

Seguimiento del proyecto contra el blanqueo de dinero – MOLI-UA-2

5 000 000,00

UA

en curso desde el 1.5.2006

Consejo de Europa / PAR 2005

satisfactorios

1

La última visita sobre el terreno tuvo lugar en julio de 2007. Insatisfactorios: significa que partes importantes de los objetivos específicos no se han logrado (contratos finalizados) o los resultados actuales se encuentran muy por debajo de las expectativas (contratos en curso). 2

39

ANEXO III N°

Título del contrato

Contribución de la UE

País

Situación (Julio de 2007)1

Contratista / Fuente de financiación

Valoración global de los resultados2

TRIBUNALES Y BUEN GOBIERNO 2 194 015,00

MD

finalizado a 29.7.2005

GTZ/ PAN 2001

satisfactorios

Apoyo a la estrategia nacional contra la corrupción de Moldova (PACO Moldova)

250 000,00

MD

finalizado a 14.1.2006

Consejo de Europa/ PAN 2003

satisfactorios (acción piloto)

33

Programa conjunto de la Comisión Europea y el Consejo de Europa: apoyo a reformas democráticas duraderas 2004-2006

800 000,00

MD

finalizado a 15.12.2006

Consejo de Europa/ PAN 2003

satisfactorios, aunque la concepción no es eficaz

34

Mayor independencia, transparencia y eficiencia del sistema judicial en Moldova

3 000 000,00

MD

en curso desde el 1.10.2006

Consejo de Europa/ PAN 2005

satisfactorios, pero no se aprovechan las lecciones aprendidas

35

Reforma de los tribunales de arbitraje y apoyo a la administración judicial

2 476 000,00

UA

finalizado a 31.12.2005

PNUD/ PAN 2000

insatisfactorios

36

Cooperación internacional en materia penal en Ucrania

1 500 000,00

UA

en curso desde el 1.12.2005

Consejo de Europa/ PAN 2004

satisfactorios

37

Procedimiento de selección y de nombramiento judicial, formación, cuestiones disciplinarias, gestión de casos y métodos alternativos de resolución de litigios

2 000 000,00

UA

en curso desde el 31.5.2006

Consejo de Europa/ PAN 2003

insatisfactorios al inicio, pero mejores desde 2007

38

Apoyo al buen gobierno: proyecto contra la corrupción en Ucrania (UPAC)

1 500 000,00

UA

en curso desde el 9.6.2006

Consejo de Europa/ PAN 2004

insatisfactorios

39

Cooperación internacional con el apoyo de Interpol sobre cuestiones penales en la aplicación de la ley en Ucrania

989 788,00

UA

en curso desde el 15.1.2007

INTERPOL/PAN 2004

insatisfactorios al inicio, pero mejores desde junio de 2007

40

Defensa contra la corrupción y centro de asistencia jurídica en Ucrania (ALAC)

UA

proyecto preparado pero sin firma de contrato

PAN 2004

insatisfactorios, actividad anulada

31

Proyecto NIS en materia de justicia civil y comercial, Moldova

32

Total contribución comunitaria 1

500 000,00

99 306 004,84

La última visita sobre el terreno tuvo lugar en julio de 2007. Insatisfactorios: significa que partes importantes de los objetivos específicos no se han logrado (contratos finalizados) o los resultados actuales se encuentran muy por debajo de las expectativas (contratos en curso). 2

40

ANEXO IV

EUBAM tiene su sede en Odesa y seis oficinas exteriores en la frontera entre Moldova y Ucrania y en el puerto de Odesa. Asimismo, cuenta con cuatro asesores sobre análisis de riesgo destinados en Chisinau y Kyiv.

Fuente: Comisión Europea.

41

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN RESUMEN I. La ayuda de la Comisión ha tenido que intervenir en entornos políticos e institucionales difíciles caracterizados por una administración de tipo soviético que necesita reformas de gran calado. Debido a la falta de respeto de los principios democráticos, de los derechos humanos, y de los principios del Estado de Derecho, la asistencia de la Comisión a Belarús se limitará a 5 millones de euros para el periodo 2007-2010. En sucesivas conclusiones del Consejo se afirma que la asistencia de la UE a Belarús respaldará las necesidades de la población así como la democratización, en particular mediante la cooperación humanitaria, regional y transfronteriza y por medio de proyectos que apoyen directa e indirectamente la democratización y a las fuerzas democráticas.

III. La Comisión expresa su satisfacción por la valoración positiva que hace el Tribunal de los proyectos en el ámbito de la Gestión de Fronteras, que representan casi dos tercios del peso financiero de todos los proyectos. Por lo que se refiere a los proyectos del ámbito de la Migración y el Asilo, han surgido dificultades en los apartados de obras y suministros de los mismos, en particular en Ucrania, mientras que el apartado de desarrollo de capacidades de los proyectos ha arrojado resultados satisfactorios.

IV. La inestabilidad política de la región ha retrasado los avances. Con todo, sólo algunos proyectos ofrecieron resultados poco satisfactorios. Por lo que se refiere a la coordinación con otros donantes, la consideración unánime sitúa a la Delegación de Ucrania a la cabeza. El nivel de coordinación depende en gran medida de la voluntad de las partes implicadas (algunos donantes, en particular los donantes de fuera de la UE, son más reacios que otros).

42

La Comisión se ha comprometido a liderar y reforzar de forma sistemática los esfuerzos de coordinación de los donantes en cada país y en enero de 2008 organizó una conferencia de donantes de la región con el fin de poner en marcha el proceso. Teniendo en cuenta la posibilidad de comparar las especificidades técnicas de los proyectos, para el diseño de nuevas operaciones se tuvieron en cuenta las enseñanzas obtenidas en proyectos anteriores. Ya se ha culminado el traspaso de las responsabilidades de gestión de programas de la Delegación de Kiev a la Delegación CE en Moldova.

V. La Comisión aprecia el trabajo del Tribunal y su contribución al aumento de la eficacia de los proyectos.

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN 13. La Comisión muestra su satisfacción por la valoración positiva del Tribunal de la parte más significativa de la fiscalización, desde el punto de vista financiero. Cuadro 3 – Ejemplo de resultado no satisfactorio: obras insuficientes y atrasos A pesar de las dificultades mencionadas, la Comisión adoptó una serie de medidas para garantizar la conclusión del proyecto. Se ha llevado a cabo un seguimiento estrecho y permanente de la evolución de las obras hasta la finalización de las mismas. Por último, el contrato de obras se ha concluido con plena utilización de los fondos CE. En marzo de 2008, las

autoridades bielorrusas firmaron el certificado de recepción provisional correspondiente al contrato de obras de construcción de la terminal fronteriza Kozlovichi II, financiado por la CE. El servicio de aduanas bielorruso decidió completar los elementos de infraestructura excluidos tras las negociaciones con su financiación nacional (es decir, zonas de aparcamiento e instalaciones de almacén). Las obras respectivas están en curso. Está previsto que la nueva terminal fronteriza esté operativa para principios de 2009. Las obras se planificaron de modo que la antigua terminal fronteriza siguiera funcionando durante la construcción de la nueva; la antigua terminal seguirá usándose como parte del complejo de Kozlovichi. 17. El Mecanismo de Reacción Rápida (MRR) permite la pronta movilización y despliegue de recursos financieros específicos para intervenir con carácter urgente con objeto de restaurar o salvaguardar las condiciones normales de ejecución de las políticas en curso, y preservar su efectividad. El artículo 2 del Reglamento (CE) nº 381/2001 indica claramente que el MRR podrá financiar acciones que, en circunstancias normales, entran dentro del ámbito de los programas de asistencia ordinarios. El principal objetivo del MRR es permitir a la Comunidad reaccionar con prontitud a situaciones de crisis y, de este modo, apoyar la política exterior de las Comunidades. El MRR preparó el terreno para que los programas ordinarios fueran utilizados para alcanzar los objetivos globales de la intervención. Tal y como se menciona en el mandato de la EUBAM, desde el primer momento se asumió que solo se podrían alcanzar resultados tangibles a medio o largo plazo. Esta idea coincide plenamente con la intención del Reglamento del Consejo por la que se establece el MRR.

43

18. El programa Tacis no era lo suficientemente flexible como para permitir una movilización rápida de grandes fondos por un periodo de tiempo más largo. En junio de 2005 se presentó la oportunidad de emprender un proyecto semejante, cuando los presidentes de Moldova y Ucrania firmaron una carta conjunta dirigida al Consejo y a la Comisión pidiendo asistencia. La Comisión consideró importante reaccionar rápidamente a esta petición. Sin embargo, la inestabilidad política en ese momento en la región (Revolución Naranja en Ucrania), hizo inevitable la firma de acuerdos a corto plazo con los fondos disponibles. En paralelo, se amplió el mandato de la Misión (hasta finales de 2009). Con la entrada en vigor del IEVA se introdujo un factor de predecibilidad, en el marco del Programa Indicativo Regional del Este 2007-2010. Está prevista una asignación anual para la EUBAM hasta finales de 2009. 19. Los proyectos BOMMOLUK se basan en el informe sobre la evaluación de las necesidades y recomendaciones de la EUBAM, en el que se analizaban las lagunas y necesidades de las autoridades fronterizas nacionales en la frontera entre Moldova y Ucrania. Una ventaja clara es que se están teniendo en cuenta las lecciones aprendidas de licitaciones de proyectos anteriores. Por lo que se refiere a otros donantes, se consiguió la complementariedad con los EE.UU., cuyo objetivo era ofrecer asistencia en la lucha contra el terrorismo. Antes de licitar para la adquisición del equipamiento, los beneficiarios deben demostrar que son capaces de manejar los equipamientos y de cubrir los costes operativos y de mantenimiento. La EUBAM está examinando cuidadosamente la capacidad de los servicios de los países socios para cumplir con sus compromisos.

25. a) La Comisión decidió prestar apoyo al Gobierno de Ucrania a petición de éste último, que mostró un serio compromiso en 2004 con la mejora de las condiciones de los inmigrantes ilegales y acordó prestar apoyo financiero al Comité estatal para las nacionalidades y la migración para crear dos centros de detención de inmigrantes que respeten las normas establecidas por el Convenio Europeo de los Derechos Humanos y las recomendaciones del CPT. Recuadro 4 – A pesar de la mejora registrada gracias a la ayuda de la UE, las condiciones de vida de los inmigrantes ilegales en el centro de acogida existente siguen siendo inaceptables Dadas las condiciones extremadamente malas de los centros de acogida de Pavshino y Chop, este proyecto suministró más ayuda humanitaria que desarrollo de capacidad. Tras la visita a la Delegación CE, se mantuvo una seria conversación con los representantes del Servicio estatal de guarda de fronteras que reaccionaron de forma inmediata adoptando medidas correctivas. Tras la visita del Tribunal, la Comisión recomendó al gobierno de Ucrania el cierre de Pavshino por la deficiente situación de los derechos humanos. Mientras tanto, el Consejo de Ministros decidió cerrar Pavshino en cuanto estuvieran disponibles otros centros. Cuadro 5 – Avances escasos en la creación de nuevos centros de acogida para inmigrantes ilegales Se han producido retrasos en el acondicionamiento de los centros de detención de inmigrantes seleccionados en Zhuravychi (Volyn oblast) y Rozsudiv (Chernihiv oblast) debido a la inestabilidad política (la denominada Revolución Naranja), a los cambios en el Ministerio competente durante el periodo 2004-2005 y a la falta de transferencia de los recursos comprometidos.

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La Decisión de reducir el número de plazas de las 1 260 iniciales a 250 se basó en las prácticas europeas que consideran que una mayor capacidad afecta negativamente al funcionamiento del centro. En 2007 se registraron importantes avances en las obras de acondicionamiento. Entretanto, ambos centros de detención de inmigrantes han comenzado a operar de acuerdo con las prácticas europeas.

27. El proyecto de refuerzo del sistema nacional de asilo bielorruso tuvo problemas administrativos y legales que la Delegación CE abordó y solucionó a través de contactos con la administración nacional. El centro de acogida temporal para solicitantes de asilo de Gomel, en Belarús, se inauguró oficialmente el 16 de enero de 2008 y ahora se encuentra operativo y en uso.

Cuadro 6 – Infrautilización de centros de nueva construcción para solicitantes de asilo A finales de 2006, el Centro de acogida temporal de Odessa ofrecía 250 plazas a los solicitantes de asilo, gracias al proyecto de refuerzo de los sistemas de asilo de Moldova y Ucrania. En el momento de la fiscalización, sólo se usaba la mitad del centro de acogida temporal, por falta de financiación estatal. El centro de acogida temporal de Mukachevo entró en funcionamiento en noviembre de 2007, después de que la Comisión convenciera al Gobierno de Ucrania de que transfiriera la propiedad del terreno y del edificio del Servicio estatal de guardia de fronteras al Comité nacional para las nacionalidades y la religión y suministrara financiación estatal para su funcionamiento.

34. En un intento por contribuir a la mejora de la transmisión de la información entre los organismos encargados de la aplicación de la ley en Ucrania, la Comisión, en cooperación con la INTERPOL, ha estudiado la posibilidad de ampliar el sistema i24/7 al Servicio estatal de guarda de fronteras de Ucrania. No obstante, esta ampliación no ha sido posible por razones de soberanía nacional.

26. La Comisión está abordando los aspectos financieros en sus reuniones con el Gobierno de Ucrania. La división de responsabilidades entre el Servicio estatal de guarda de fronteras y el Ministerio de Interior está clara: la responsabilidad del primero concluye al cabo de 10 días (detención de corta duración), después los inmigrantes ilegales deberán de ser entregados al Ministerio de Interior. No obstante, dado que el Ministerio no gestionaba ningún centro de detención hasta hace poco, la ley no se aplicaba, y el Servicio estatal de guarda de fronteras mantenía detenidos a los inmigrantes hasta seis meses, la duración máxima permitida por la legislación ucraniana.

35. Ucrania no ha ratificado aún el Convenio del Consejo de Europa sobre protección de datos, que constituye un requisito para la transmisión de datos personales. La Comisión está instando a Ucrania a que ratifique el Convenio con el fin de que los organismos encargados de la aplicación de la ley puedan colaborar entre sí. La no ratificación del Convenio sobre protección de datos constituye también una razón por la que aún no se ha firmado un acuerdo estratégico con Europol.

36. La Comisión empezó a colaborar en la lucha contra la trata de seres humanos en la región ya en 2000. Tras la participación de otros donantes en la lucha contra la trata de seres humanos, la Comisión dejó de incluir proyectos de este tipo en el programa Tacis bilateral. El último proyecto fue el de Belarús con arreglo al PAN 2005. 40. El proceso legislativo se vio obstaculizado, al menos en Ucrania, por los frecuentes cambios de Gobierno tras la Revolución Naranja. Por lo general, en esta región son lentos los procesos legislativos.

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41. En el momento de la visita del Tribunal las incautaciones eran aún modestas, pero desde entonces los resultados han mejorado notablemente. Ucrania incautó en 2007 un total de 415 kg de heroína y 19 kg de cocaína. Durante los primeros cinco meses de 2008 se incautaron 214 kg de heroína y 41 kg de cocaína. En Moldova se incautaron 200 kg de heroína en febrero de 2008. El proyecto de la CE ha contribuido sin duda a estas incautaciones a través de sus actividades de desarrollo de capacidades. 47. El proyecto de reforma de los tribunales de arbitraje y de apoyo a la administración judicial ha dado resultados tangibles. Se trata del primer proyecto de asistencia judicial de este alcance y calado en Ucrania y ha intervenido en un contexto institucional herencia del perfil de administración de estilo soviético. Algunos cambios operativos importantes sugeridos por el proyecto los llevó a cabo la administración de justicia del Estado. El control de la transparencia en todas las adquisiciones de equipamiento obligó a anular algunas licitaciones, lo que originó los retrasos correspondientes. 50. El proyecto de seguimiento se inició en agosto de 2006 y padeció un retraso inicial debido a la dimisión del asesor anticorrupción poco después de la conferencia de lanzamiento, por lo que tuvo que iniciarse de nuevo el proceso de selección.

52. La crisis política de 2006-2007 alteró el ritmo de las reformas y de las actividades relacionadas con la aprobación de nueva legislación anticorrupción y con el plan de acción contra la corrupción. El proyecto volvió a lanzarse a finales de 2007, momento en el que las elecciones parlamentarias anticipadas llevaron al poder a fuerzas políticas pro presidenciales. El plan de trabajo del proyecto se revisó durante la reunión del grupo de dirección (steering group) del 29 de noviembre de 2007 y se aprobó una lista de actividades prioritarias para el periodo de diciembre de 2007 a marzo de 2008. Parte de las actividades relacionadas con la redacción y aprobación de legislación anticorrupción se volvieron a programar para los años 2008 y 2009. a) El plan de acción contra la corrupción se puso en marcha con ayuda del proyecto. Sin embargo, posteriormente el Ministerio de Justicia decidió redactar el plan en solitario. Como medida de seguimiento dirigida a apoyar la aplicación del Plan de Acción, el proyecto ayudó en la redacción del «paquete anticorrupción». La evaluación de los expertos del Consejo de Europa se centró en los tres proyectos de ley recogidos en el paquete anticorrupción. En su evaluación, el presidente del Grupo de estados contra la corrupción (GRECO) mencionó la gran calidad de los proyectos de ley revisados. Los expertos solo tuvieron acceso al plan de acción contra la corrupción poco antes de su adopción. Por consiguiente, no había ninguna posibilidad de introducir cambios en el documento. Por otro lado, los proyectos de ley debían aprobarse al mismo tiempo que el plan de acción para servir de fundamento jurídico de la lucha contra la corrupción en Ucrania. El desarrollo del proyecto y la adhesión de Ucrania al GRECO sirvieron de catalizador para la aprobación del plan de acción. No obstante, la impresión fue que la adopción del Plan de Acción por parte del Gobierno respondía más a la necesidad de informar a tiempo de las medidas adoptadas que a la de disponer de un documento exhaustivo, bien orquestado y de fácil aplicación.

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b) El plan de acción contra la corrupción se adoptó en agosto de 2007. Así pues, en el momento de la fiscalización no estaba en marcha ninguna actividad de seguimiento del mismo. El grupo de trabajo interinstitucional de lucha contra la corrupción, del que se ha designado miembro a un representante del proyecto, presta apoyo al mismo. Uno de los objetivos del grupo es el seguimiento del plan de acción. La cuestión de la financiación de los partidos políticos se planteó por primera vez en la reunión del 6 de marzo de 2007, pero fue subestimada por el Ministro de Justicia. Por lo que se refiere a la encuesta de la opinión pública sobre la corrupción, las autoridades ucranianas enviaron peticiones simultáneas a varios donantes internacionales sin la necesaria coordinación y difusión de la información. 54. a), b), c) El principal problema ha sido sin duda la difícil situación política desde abril de 2007 hasta finales de año. La percepción del Tribunal de la evaluación de las necesidades en las áreas de justicia/judicial/anticorrupción en Ucrania es resultado fundamentalmente de un contexto particularmente difícil y específico, caracterizado por un alto nivel de fragmentación y dilución de responsabilidades entre distintos organismos ejecutivos, y por la falta total de coordinación intersectorial. El proyecto ha sido diseñado y desarrollado conjuntamente con los futuros posibles beneficiarios (entre ellos, el Ministerio de Justicia). La apropiación local, por lo tanto, ha estado garantizada desde el primer momento y se ha confirmado con el gobierno actual, designado tras las elecciones de 2007.

El equipo del proyecto ha tomado con regularidad iniciativas de coordinación de los donantes con el fin de poner en común información, garantizar la coherencia de las distintas intervenciones y evitar el solapamiento de actividades. Con el nuevo gobierno se han superado los problemas de personal iniciales y la cuestión de la disponibilidad de oficinas. Hay que insistir en que la cofinanciación no constituye una obligación para el país receptor. 55. a) Ya se ha culminado el traspaso de las responsabilidades de gestión de programas de la Delegación de Kiev a la Delegación CE en Moldova. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que contar con un personal adecuado, tanto en cantidad como en cualificaciones, representa un desafío. b) A pesar de crear cierta complejidad administrativa, esta arquitectura de fondos mixtos no impidió que el proyecto Söderköping alcanzara resultados satisfactorios, como reconoce el Tribunal. Cuadro 7 – Ejemplo de gestión de contrato ineficiente La división de la fase 3 del proyecto Söderköping entre los programas AENEAS y Tacis se debió a que ninguno de los dos programas disponía de fondos suficientes para llevar a cabo la totalidad del proyecto, lo que era particularmente importante después de la ampliación de la UE en 2004 con el fin de fomentar la cooperación transfronteriza en el área del asilo, la migración y la gestión fronteriza y para evitar la impresión de que la UE está levantando un nuevo muro en su frontera exterior.

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56. Es cierto que los socios de ejecución de la Comisión no prestaron la debida atención a la cuestión de la atribución o propiedad de los terrenos. No obstante, la Comisión adoptó medidas correctivas con carácter inmediato tan pronto como conoció estos problemas. Los contactos de coordinación con otras organizaciones donantes fueron frecuentes antes, durante y después de los ejercicios de programación. Se institucionalizaron después de la Declaración de París. Entretanto, se llevaron a cabo misiones de programación conjunta. 57. A pesar de algunos problemas aislados, las organizaciones internacionales demuestran un alto grado de competencia en, entre otras cosas, la movilización de expertos, la gestión financiera en el extranjero y la contratación pública eficiente en circunstancias adversas. Se introducirán mejoras en la definición de las modalidades de verificación en el contexto del AMFA mediante la elaboración de mandatos comunes. Asimismo se mejorará la visibilidad gracias a la aparición, prevista para abril de 2008, del Manual de visibilidad y comunicación para las acciones exteriores de la UE, que ahora también se aplica a las organizaciones internacionales. d) «En el caso específico, se ha decidido llevar a cabo verificaciones de algunos proyectos PNUD y de realizar un seguimiento sobre la base de las conclusiones de las verificaciones.» 60. La Comisión sigue escrupulosamente el procedimiento de elaboración de informes obligatorio antes de proceder al pago de los contratistas. En algunos casos, la continuidad de la acción requiere el lanzamiento de nuevos contratos antes de que concluya el proceso de presentación de los informes para la acción en curso, dando lugar a situaciones, inevitables, en las que no es posible aprovechar todas las posibilidades de recabar información.

61. a) La Comisión ha ampliado la cobertura del seguimiento de los resultados desde que se llevó a cabo la fiscalización del Tribunal. b) Las dos páginas del informe resumido del seguimiento de los resultados, junto con la ficha de síntesis detallada, no solo incluyen la puntuación de los cinco principales criterios de seguimiento: pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad, sino también un total de 21 subcriterios, analizados, puntuados y disponibles para la elaboración de estadísticas y ulteriores estudios comparativos. La base de datos MONIS (Sistema de información del seguimiento) pone un análisis estadístico detallado, estratégico y fácil de usar, a la disposición de todos los gestores que participan en la supervisión, ejecución y seguimiento de los proyectos. Recuadro 8 – La experiencia no se reflejó suficientemente en los nuevos proyectos a) El proyecto de seguimiento seleccionado constituyó la mejor propuesta recibida a través de la convocatoria de propuestas AENEAS 2005 y responde a las necesidades reales de los centros de detención en la región de los Cárpatos. b) Por lo que se refiere a la elección del momento del proyecto de seguimiento, el proyecto CBMM II se firmó en apoyo de los resultados positivos de las negociaciones entre la UE y Ucrania sobre el Acuerdo de Readmisión. Se tuvieron en cuenta las lecciones aprendidas del proyecto CBMM I, en particular por lo que se refiere a la atención prestada a los centros de acogida temporal y a la asignación y propiedad de los terrenos, aclaradas desde un primer momento con la organización responsable, y a los fondos adicionales necesarios para el centro de detención de inmigrantes de Volyn puestos a disposición durante la segunda fase del proyecto.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 63. La Comisión se felicita de la apreciación global positiva del Tribunal por lo que se refiere a los proyectos fiscalizados. Su alcance se limitó para evitar la dispersión de las actividades y para reducir el riesgo de falta de eficacia en términos de resultados, dada la escala de los problemas a tratar en estos países en transición. Si bien el componente de desarrollo de capacidades de los proyectos ha arrojado resultados globales satisfactorios, los componentes de obras y suministros han progresado de forma más lenta debido a los procesos de contratación pública y a la necesidad de contar con la logística adecuada por la parte de la administración beneficiaria. 64. El tema clave de la sostenibilidad se abordó desde una doble perspectiva. Por un lado, los proyectos de gestión de las fronteras están fuertemente orientados al refuerzo de las capacidades técnicas e institucionales de los beneficiarios. Por otro, se ha continuado la incorporación de las valoraciones y recomendaciones de la EUBAM a nivel nacional en Moldova y Ucrania, con el apoyo adicional de la CE, para garantizar la adecuada sostenibilidad a más largo plazo. 65. La resolución pacífica del conflicto de Transnistria se aborda, de hecho, fundamentalmente a nivel político. 67. La responsabilidad última de los logros en materia de enjuiciamiento y de mejora de la cooperación entre los servicios de investigación de delitos corresponde a las autoridades nacionales debido a cuestiones relacionadas con la soberanía nacional, incluida la seguridad.

68. La Comisión estima que se están realizando progresos graduales en materia de corrupción. GRECO, el Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa al que Ucrania se unió en 2006, adoptó el informe de evaluación del grupo de homólogos en marzo de 2007 (publicado en octubre de 2007). Ucrania debería informar a GRECO para el otoño de 2008. El plan de acción anticorrupción antes mencionado tiene por finalidad abordar una serie de recomendaciones del GRECO. Entre los temas a abordar, figuran:



creación de una entidad especial para los delitos de corrupción;



levantar inmunidades indebidas y simplificar los procedimientos de concesión de la inmunidad;



hacer más transparente la contratación pública;



tipificar todos los delitos de corrupción, algunos de los cuales aún no están contemplados en el Derecho penal.

Recomendación a) En principio, el Reglamento FRONTEX otorga a la Agencia un mandato para facilitar la cooperación operativa entre Estados miembros y terceros países. No obstante, la Comisión está de acuerdo en buscar su asesoramiento. Se ha asegurado y se seguirá asegurando la complementariedad del equipamiento de las fronteras con el suministrado por otros donantes. b) La Comisión está de acuerdo con la recomendación del Tribunal y desearía subrayar que, en el contexto del programa de asistencia ligado a la Readmisión (2007), el Ministerio de Interior de Ucrania ya ha confirmado tal compromiso.

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c) La Comisión suscribe la recomendación del Tribunal. Esta recomendación se tiene en cuenta en el marco del proyecto conjunto de la CE y del Consejo de Europa sobre Cooperación internacional de Ucrania en materia penal, lanzado en 2006 y todavía en curso. d) La Comisión ha explorado y seguirá explorando las posibilidades de favorecer la participación de organizaciones de la sociedad civil en la política de lucha contra la corrupción. 69. El principal problema fue el difícil contexto político desde abril hasta finales de 2007. A pesar de estos acontecimientos, se garantizó la apropiación local. Las dificultades iniciales de personal se han superado con la designación de un miembro del personal del Consejo de Europa destacado en Ucrania encargado de la dirección y supervisión directas de los asuntos relacionados con el proyecto. 70. Ya se ha culminado el traspaso de las responsabilidades de gestión de programas de la Delegación de Kiev a la Delegación de la CE en Moldova, lo que debería solucionar el problema de los recursos. Por lo que se refiere al uso de varios instrumentos de financiación de la UE para el mismo fin, el recurso a dos instrumentos financieros para apoyar el proyecto Söderköping constituyó en su momento la solución para responder de forma adecuada a la envergadura del problema. 71. La Comisión se ha comprometido a liderar y reforzar de forma sistemática los esfuerzos de coordinación de los donantes en cada país y en enero de 2008 organizó una conferencia de organizaciones donantes de la región con el fin de poner en marcha este proceso.

Por otro lado, se estudian activamente las posibilidades de programación conjunta y ya se ha completado una misión de programación conjunta en Ucrania con SIDA, de Suecia. 72. La Comisión llama la atención sobre la importancia de los factores externos. Recomendación La Comisión deberá esforzarse en los siguientes ámbitos: a) La dotación adecuada de personal, en número y cualificaciones sigue constituyendo un problema. No obstante, ya se ha culminado el traspaso de las responsabilidades de gestión de programas de la Delegación de Kiev a la Delegación CE en Moldova. Por lo que se refiere a la Delegación en Ucrania, la reorganización interna del personal de operaciones dirigida a la redistribución de la carga de trabajo, en particular en el área de Justicia, Libertad y Seguridad, es efectiva desde el 1 de septiembre de 2008. b) Aunque el IEVA es más flexible que el instrumento que le precedió, sigue siendo necesaria una división del trabajo entre los instrumentos de financiación, según las ventajas y especificidades de cada uno. El IEVA en Ucrania y Moldova se centra en, por ejemplo, grandes programas de ayuda a todo un sector, y no tanto en proyectos de menores dimensiones. Ello coincide con la necesidad de mejorar el enfoque e impacto estratégico de la financiación del IEVA. No obstante, otros instrumentos, como el Programa temático para el asilo y la migración, tienen la capacidad de movilizar fondos de forma más rápida y flexible que los programas de reforma sectorial a gran escala.

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c) El acuerdo tipo de contribución refleja los requisitos del Reglamento Financiero y contiene un vasto conjunto de requisitos por lo que se refiere a las obligaciones de las organizaciones internacionales en materia de visibilidad, información sobre los procedimientos de adjudicación de contratos, los concursos, la concesión de subvenciones, el respeto de los criterios de exclusión y la adecuada publicidad ex post de las subvenciones financiadas por la UE y de los contratos públicos adjudicados por la organización. d) La Comisión ha trabajado con los gobiernos socios, los Estados miembros y otros donantes para fomentar y apoyar mecanismos de coordinación liderados por el propio país, y continuará trabajando en este sentido. e) La Comisión está de acuerdo en que el país receptor debe expresar claramente sus intereses y desea subrayar que los acuerdos de asociación y de cooperación y los planes de acción de la PEV contienen disposiciones en ese sentido. Esos intereses se tienen en cuenta en la fase de identificación del proyecto, de acuerdo con las prioridades fijadas en el documento de estrategia por país y en los programas indicativos nacionales de acuerdo con los planes de acción PEV. La participación nacional se prevé y ejecuta en función de la naturaleza del proyecto. En el marco del ejercicio habitual de seguimiento de los resultados, se prestará especial atención a la definición de los objetivos en consonancia con la capacidad política e institucional de los países receptores. Por lo que se refiere a la duración de los periodos de ejecución, ésta se definirá en función de la capacidad de absorción de los países receptores, medida en términos del tiempo necesario para acometer reformas sectoriales.

73. Recomendación La Comisión comparte esta preocupación y desearía subrayar que en la fase de preparación de los proyectos ya incluye la información adecuada de las lecciones aprendidas. El grupo de apoyo a la calidad usa la ficha de identificación de los proyectos y la refleja en una ficha de acción, que forma parte de la decisión de financiación y contiene una sección sobre las «lecciones aprendidas» (sección 2.2).

Tribunal de Cuentas Europeo Informe Especial n o 9/2008 La eficacia de la ayuda de la UE en el ámbito de la seguridad, la libertad y la justicia en Belarús, Moldova y Ucrania Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 2009 – 50 pp. – 21 x 29,7 cm ISBN 978-92-9207-140-0 doi: 10.2865/43061

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EL INFORME ESPECIAL LA EFICACIA DE LA AYUDA DE LA UE EN EL ÁMBITO DE LA SEGURIDAD, LA LIBERTAD Y LA JUSTICIA EN BELARÚS, M O L D O VA Y U C R A N I A  E X A M I N A LO S LO G R O S D E L A AY U DA COMUNITARIA Y ANALIZA LAS RAZONES DE LA INSUFICIENCIA DE LOS RESULTADOS. ASIMISMO, ESTUDIA EL GRADO EN QUE LA COMISIÓN HABÍA ESTABLECIDO UN PROCESO PARA TENER EN CUENTA LAS LECCIONES EXTRAÍDAS EN SU ASISTENCIA CONTÍNUA EN ESTE ÁMBITO. EL INFORME CONTIENE RECOMENDACIONES DETALLADAS QUE PODRÍAN AYUDAR A LA COMISIÓN A AUMENTAR LA EFICACIA DEL APOYO PRESTADO A ESTOS TRES PAÍSES.

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

ISBN 978-92-9207-140-0