TU Braunschweig – Institut für Rechtswissenschaften

Thomas Gawron Das ferne Gericht Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

RATUBS Nr. 4/2012

RATUBS 4/2012 Thomas Gawron Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

TU Braunschweig – Institut für Rechtswissenschaften

Thomas Gawron Das ferne Gericht Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

RATUBS Nr. 4/2012

Technische Universität Braunschweig Carl-Friedrich-Gauß-Fakultät Institut für Rechtswissenschaften Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Verwaltungswissenschaften Bienroder Weg 87 38106 Braunschweig

ISSN 2190-5606 (Rechtswissenschaftliche Arbeitspapiere der TU Braunschweig - RATUBS Nr. 4/2012) [Printausgabe]

Bibliographische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliographie; detaillierte bibliographische Informationen sind im Internet über http://dnb.ddb.de/ abrufbar

1

Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung ....................................................................................................................................... 1 2. Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichte – Leerstellen...................................................... 2 2.1. Kurven der Verwaltungswissenschaften – von der Implementationsforschung über die PolicyAnalyse zur Rezeption von Managementlehren hin zu Governance-Ansätzen .......................... 4 2.2. Rechtstatsachenforschung ........................................................................................................... 8 3. „Grey box“ Mobilisierung des Bundesverfassungsgerichts ......................................................... 10 4. Black box Wirkung des Bundesverfassungsgerichts.................................................................... 22 4.1 Implementationsfragen ............................................................................................................... 22 4.2 Offene Fragen............................................................................................................................. 28 Anhang: Aktualisierungen............................................................................................................... 30 Tabellen ............................................................................................................................................ 36 Literaturverzeichnis.......................................................................................................................... 37

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

1. Einleitung Wirkungsforschung zum Recht rückt in jüngster Zeit wieder in den Fokus rechts- und politikwissenschaftlicher Forschung. Obwohl die Frage nach der Effektivität des Rechts zum Kernbestand rechtssoziologischer Theoriebildung und Forschungspraxis gehört, fehlt es – zumindest im deutschsprachigen Raum – fast vollständig an Untersuchungen zu Wirkungen von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Der Beitrag geht der Frage nach, wie sich die tatsächliche Wirkung des Bundesverfassungsgerichtes über den Einzelfall hinaus bestimmen lässt. Er schließt an den wirkungstheoretischen Ansatz an, den Ralf Rogowski und ich entwickelt haben.1 Der Ansatz verbindet die rechtssoziologische Effektivitätsforschung mit dem aus der Politikwissenschaft entlehnten Implementationsansatz und der sozialwissenschaftlichen Evaluationsperspektive, um den Prozess der Umsetzung von Entscheidungen sowie gesamtgesellschaftliche Folgen verfassungsgerichtlicher Judikate zu erfassen.2 Unser Ansatz hat fünf Adressatenfelder des Bundesverfassungsgerichts unterschieden, die ihren eigenen, spezifischen Systemlogiken folgen und damit unterschiedliche Wirkungsbedingungen erzeugen: Gerichte, Gesetzgeber, Verwaltungen, Vereinigungen und Private3. Während die Implementationsbedingungen durch Gerichte4 und durch den Gesetzgeber5 von uns bereits analysiert worden sind, ist das bei den Adressatenfeldern Verwaltungen, Vereinigungen und Private noch nicht erfolgt. Der folgende Beitrag versucht mit einer ersten Skizze, das Ausstehende für den Bereich der Verwaltung nachzuholen. Im ersten Abschnitt wird eine kursorische Musterung von Ergebnissen der verwaltungswissenschaftlichen Forschung sowie (älterer) Rechtstatsachenuntersuchungen vorgenommen (Teil 1). Sie zeigt, dass beide empirisch verfahrende Vorgehensweisen nur wenige Erkenntnisse zum Themenbereich des Verhältnisses von Bundesverfassungsgericht und Verwaltungsbehörden beigetragen haben. Meine zentrale These, dass der hohe Autonomiegrad, über den Verwaltungen verfügen, die von Verfassung wegen geforderte Ausrichtung an Recht und Gesetz leer laufen lässt, entfalte ich in drei Stufen (Teil 2): Zuerst bemühe ich veröffentlichte Daten, um die Abfilterung von Klagen gegen Maßnahmen der Verwaltungsbehörden zu demonstrieren. Daran schließe ich Hinweise auf die Selektivität des Verfassungsprozessrechts und der vom Bundesverfassungsgericht selbst konstruierten Zugangshürde an, es sei nur für Fälle der Verletzung „spezifischen Verfassungsrechtes“ zuständig. Als zentrale Barriere gegenüber einem unkontrollierten Zufluss öffentlich-rechtlicher Konfliktfälle zum Bun1

2 3 4 5

Zuerst: Effektivität, Implementation und Evaluation. Wirkungsanalyse am Beispiel von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. In: Zeitschrift für Rechtsoziologie 1996, S. 177 ff. GAWRON/ROGOWSKI, Die Wirkung des Bundesverfassungsgerichts, 2007. GAWRON/ROGOWSKI, a.a.O., Kapitel 3. GAWRON/ROGOWSKI, a.a.O., Kapitel 4. GAWRON/ROGOWSKI, a.a.O., Kapitel 5.

1

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

desverfassungsgericht erweist sich die sog. Erschöpfungsklausel des § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, der die Petenten gegen unrechtmäßiges Handeln der Verwaltungen zwingt, zunächst den Rechtsweg zu den Gerichten für öffentliches Recht6 (Verwaltungs-, Sozial- und Finanzgerichte) zu beschreiten. Schließlich erweist die neuere rechtsdogmatische und verwaltungsrechtswissenschaftliche Diskussion, dass sich auch in einer juristisch normativen Betrachtungsweise der (verfassungs)gerichtliche Spielraum zur Überprüfung des Verwaltungshandelns zunehmend verengt. Abfilterung, Zugangshürden und Dogmatik summieren sich zu dem Effekt, dass das Bundesverfassungsgericht so gut wie keine einzelne Verwaltungsmaßnahme als isolierten Rechtsakt unmittelbar kontrolliert, sondern dass die Fälle nur mittels der öffentlich-rechtlich gerichtlichen Vorkontrolle das Bundesverfassungsgericht erreichen. Für eine Wirkungsanalyse von Entscheidungen des BVerfG bedeutet das zunächst, „mangels Masse“ auf die allgemeinen Kenntnisse über die Implementation von Gerichtsentscheidungen zurückzugreifen und sie auf ihre Relevanz für das hier erörterte Thema zu prüfen (Teil 3). Dabei sind die Ergebnisse der Implementations- und verwaltungswissenschaftlichen Forschung zum Umgang mit Recht neu zu sortieren und auf die Frage zu fokussieren, welchen Stellenwert im Verwaltungsvollzug heute noch das Steuerungsmedium Recht einnimmt. Es wird zweitens auf die verschiedenen Typen von Verwaltung zu rekurrieren sein: Für den sog. Regelvollzug in Sozialämtern und Steuerbehörden wird die Wirkungsfrage anders zu beantworten sein als für PlanfeststellungsEntscheidungen beim Ausbau von Höchstenergieleitungen oder bei Flughafenplanungen und ähnlichen Vorhaben im Bereich von Infrastrukturmaßnahmen. Der Anhang enthält Ergänzungen zu diversen statistischen Übersichten, die in den beiden eingangs genannten Kapiteln unseres Buches über Implementation als intergerichtliche Kommunikation und durch Gesetzgebungsaufträge enthalten sind und der Aktualisierung bedürfen.

2. Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichte – Leerstellen Eingangs eine Anmerkung zum Forschungsstand: Weder Rechtssoziologie und Rechtstatsachenforschung noch die sozialwissenschaftlich orientierte Verwaltungswissenschaft haben sich Jahrzehnte lang mit dem Themenfeld Verwaltungsbehörden – Verwaltungsgerichte beschäftigt. Die Justizforschung hat vor ca. 30 Jahren einige Untersuchungen vorgelegt, die sich im Wesentlichen mit der Mobilisierung und dem Zugang zu GöR befasst haben. Politikwissenschaftliche „Klassiker“ wie die Publikationen von Thomas Ellwein/Joachim Jens Hesse und Klaus von Beyme streifen das Thema nur am Rande (und beschäftigen sich ausführlich mit Fragen des Verhältnisses von Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht). Selbst die Implementationsforschung, die sich – zumindest in ihren Politikfeldanalysen – bis zum heutigen Tage der Umsetzung von legislativen und politischen Programmen widmet, hat nach anfänglichem Engagement zum Thema7 bald das Interesse 6 7

Im Folgenden abgekürzt als GöR. WOLLMANN ET AL. 1984, SCHÄFER-SCHMIDT-EICHSTAEDT 1984, TREIBER 1987, SCHARMER 1987, GAWRON 1987, BREUNING 1990.

2

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

verloren. Als im Jahr 1998 eine dritte Konferenz im Rahmen des Themenkreises „Wirkungsforschung zum Recht“ unter dem Titel Folgen von Gerichtsentscheidungen durchgeführt wurde, resümierte Hubert Rottleuther leicht sarkastisch: „Für Informationen zu den ... angesprochenen Themen – Wirkung von Gerichtsentscheidungen und ihre Grenzen, Mobilisierung von Gerichten, Alternativen zu Gerichten und zu gerichtlichen Verfahren – sollte man sich ... zu den Quellen aus den 80er Jahren bemühen.“8. Noch drastischere Fehl-Aussagen finden sich in zwei wichtigen neuen Abhandlungen zur Verwaltungswissenschaft und Politikfeld-Analyse. Verwaltungsgerichtsbarkeit wird nur noch in beschreibender Weise vorgestellt9 bzw. ordnungshalber erwähnt – mit einem Spiegelstrich10.

8 9 10

ROTTLEUTHNER 2001, S. 307. BOGUMIL/JANN 2005, S. 105 ff. WOLLMANN 2009, S. 379.

3

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

2.1. Kurven der Verwaltungswissenschaften – von der Implementationsforschung über die Policy-Analyse zur Rezeption von Managementlehren hin zu Governance-Ansätzen Das Fehlen einer Beschäftigung mit dem Verhältnis zwischen Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichten, das mit den vorangegangenen Hinweisen pointiert worden ist, kann allerdings als Charakteristikum der Verwaltungswissenschaft insgesamt vermerkt werden. Nach dem Abflauen der Implementationsforschung11 rücken andere Themen in den Mittelpunkt sozialwissenschaftlich ausgerichteter Verwaltungswissenschaft. Den Übergang hatte die Implementationsforschung, hier als Teil einer sozialwissenschaftlichen Politik- und Verwaltungsforschung verstanden, selber vorbereitet, indem sie nachgewiesen hat, dass die Verwaltung als Kontroll- und Regulierungsbehörde in hohem Maße in eine Implementationsstruktur eingebunden ist, in ihr sind gesellschaftliche Organisationen am Implementationsprozess beteiligt und finden zur notwendigen aufgabenbezogenen Kooperation zusammen.12 Bei der genaueren Analyse von Eigenschaften und Merkmalen der Implementationsstruktur wurden Akteurskonstellationen modelliert und Typen der Politikverflechtung herausgearbeitet. Insbesondere die Politikfeldanalyse hat hier wichtige Erkenntnisfortschritte erbracht13. Im Fortgang ist die Implementationsforschung in einer policy-Forschung aufgegangen, die sich weiterführender Ansätze bediente. Für die Analyse der politischen Problemverarbeitung erlangten vor allem Bedeutung: der akteurszentrierte Institutionalismus (Mayntz/Scharpf 1995; Scharpf 2000), die Policy-Netzwerk-Analyse (Kenis/Schneider 1991; Jansen 1999) sowie der Advocacy-Ansatz (Sabatier 1993). Bei aller (deutlichen) Verschiedenheit dieser Ansätze und Forschungsrichtungen tritt als Gemeinsamkeit hervor, die zentrale Rolle des regelsetzenden Staates, vor allem in Form des Gesetzgebers, und der für eine maßstabsgerechte Regelumsetzung verantwortliche Verwaltung, in Frage zu stellen. „Die neueren Ansätze ... gehen von einem generellen Bedeutungsverlust einer hierarchisch verfahrenden politischen Steuerung aus. Statt dessen werden unübersichtliche Akteurskonstellationen und komplexe Abstimmungsmechanismen zwischen politischen und privaten Akteuren analysiert. ... In den empirischen Fallstudien tauchen Verwaltungen ... kaum noch als direkter Bezugspunkt der Analyse auf.“14

In der Tendenz entwickelte sich damit die verwaltungswissenschaftliche Policy-Forschung hin zu einer gesamtgesellschaftlichen Steuerungstheorie, die zunehmend die Steuerbarkeit der gesell-

11 12 13 14

MAYNTZ 1987; MAYNTZ 1983; WOLLMANN 1980. JANNING 2006, S. 82. SCHUBERT 1991; GRUNOW 1993; SCHNEIDER/JANNIG 2006; SCHUBERT/BANDELOW 2009. JANNING, a.a.O., S. 78.

4

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

schaftlichen Subsysteme problematisierte15 und darüber ihren ursprünglichen Fokus, staatliche Institutionen, ihre Funktionen und ihre Arbeitsweise, aus dem Blick verlor. Diese insbesondere von der deutschen sozialwissenschaftlichen Verwaltungswissenschaft hinterlassene Lücke füllte seit den 1990er Jahren eine betriebswirtschaftliche Managementlehre mit z.T. einander widersprechenden Konzepten. Entsprechende Forschungen waren und sind stark betriebswirtschaftlich geprägt und konzeptionell normativ und präskriptiv16 ausgerichtet. Aus Sicht der Verwaltungspraxis stand das Ziel der Effizienzsteigerung im Vordergrund.17

Die Betonung der Rechtsform für das Verwaltungshandeln steht historisch in Verbindung mit der Durchsetzung des Rechtsstaats. Wird die Normbindung des Verwaltungshandelns durch die Betonung der – auf welchem Weg auch immer – politisch vermittelten „Zielorientierung“ gelockert, wachsen die Defizite an rechtsstaatlicher Kontrolle. „Je stärker ‚Zwecke’ regieren, desto stärker wird die Rechtsnorm entwertet.“18 Trotz der wieder auf den Binnenbereich des Staates – vor allem seiner Verwaltungsträger und –organisation – konzentrierten, oft der Beratung nachfragender Einheiten dienenden Untersuchungen bleibt das Thema Verwaltungsbehörden – Verwaltungsgerichte ohne Erörterung. So ist beispielsweise viel vom Controlling die Rede, aber nicht mehr vom Stellenwert verwaltungsgerichtlicher Kontrollen.

Der im letzten Jahrzehnt in Unübersichtliche anwachsenden Verwendung des governanceBegriffes ist immerhin der Verdienst zuzuschreiben, bei aller unklaren analytischen Begrifflichkeit den Staat und damit die Verwaltung wieder mit ihren/seinen Außenbeziehungen als handelnde Subjekte ins Spiel gebracht zu haben. Zwar hat die „inflatorische Governance-Debatte bewirkt, dass die Existenz scharfer Staatseingriffe kaum noch vorkommt“19; zugleich konnte aber insofern an den Erkenntnisstand der policy-Forschung angeschlossen werden, dass Netzwerke und Verhandlungen den Politik-Prozess maßgeblich formen.

Politische Steuerung – so ein Zwischenergebnis – kann nicht mehr durch Gesetze autoritär – einseitig angeordnet und dementsprechend regulativ-hoheitlich durch Verwaltungen vollzogen bzw. umgesetzt werden, sondern setzt ein komplexes Arrangement von wechselseitigen Kooperationsangeboten staatlicher und nicht-staatlicher Akteure und möglichst inklusiver Verhandlungslösungen unter Berücksichtigung bzw. Einbeziehung der Selbststeuerungskompetenzen nicht-staatlicher Akteure voraus.20

15 16 17 18 19 20

BOGUMIL/JANN 2005, S. 34. Zur Unterscheidung: BOGUMIL/JANN 2005, a.a.O., S. 38. BOGUMIL/JANN, ibid. STOLLEIS 2000, S. 419. DÖHLER/WEGRICH, in: dms 2010, S. 35. KOOIMANN 2003.

5

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Die Vorstellung einer direkten Steuerungskraft des Gesetzes kann zugleich in dem Maße als überwunden gelten, wie zahlreiche untergesetzliche Normierungen an Akzeptanz gewonnen haben21. Die Komplexität der Regelungsgegenstände führt zu einem Gesetzgebungsstil, in dem die inhaltliche Profilierung und Konkretisierung der immer weiter aus der parlamentarischen Arena in den von Expertenzirkeln dominierten „Vollzug“ verlagert wird22. „Bei regulativer Politik kann das soweit gehen, dass die Verwaltung nicht nur die Regeln, die sie anwenden soll, selbst entwickeln muss, sondern auch ihren Regelungsgegenstand.“23 Unter dem missverständlichen Begriff „regulative Politik“ skizziert Marian Döhler die Dimension und Merkmale des Wandels von der klassischen hin zur regulierenden Verwaltung24, die sich im folgenden Schaubild zusammenfassen lassen:

21 22 23 24

So bereits DREIER 1991, ebenso HOFFMANN-RIEM 2005 und DÖHLER 2006, S. 213. STEINBERG 1998, S. 185 ff., S. 192 f. DÖHLER 2006, a.a.O., S. 214. Der Begriff der regulativen Politik ist in der politikwissenschaftlichen Diskussion als Politiktyp behandelt worden, der sich durch Gebote, Verbote, Aufsicht und hierarchische Durchsetzungsbefugnisse auszeichnet und von distributiven und redistributiven policies unterscheiden lässt. DÖHLER will diese Begrifflichkeit um den Aspekt der Regulierung erweitert bzw. gar ersetzt wissen.

6

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Schaubild: Dimension des Verwaltungswandels Dimension und Merkmale des Wandels

PolicyDimension

Klassische Verwal- Moderne Verwaltung tung

Regulierende Verwaltung

Legislative Programmierung

Konditionalprogramm

Zweckprogramm

Gestaltungsmandat

Umgebung mit Eigendynamik des Regelungsfeldes

primär über Gesetzesnovellen

Beurteilungsspielräume

eigene Regulierungsstandards

Instrumente

Verwaltungsakt

Verwaltungsakt, Absprache

Verwaltungsakt, verhandelte Regelbildung

Akteurstatus

nachgeordnete Behörde

fachlich selbständi- eigenständiger „Rege Behörde gulierer“

Steuerung

hierarchisch

„at arm’s length“, hierarchisch, vereinzelt „ministerial- Steuerung auf Distanz freie Räume“

Strukturmodell

Einheit der Verwal- Pluralisierte Vertung waltung

Legitimation durch

Ministerverantwort- Ministerverantwort- Ministerverwantwortlichkeit lichkeit, Expertise lichkeit, Expertise, Autonomie

Beteiligung der Adressaten

Information der „Betroffenen“

Institutionelle Dimension

Prozedurale Dimension

Umweltbeziehungen souverän

Disaggregierte Verwaltung

Anhörungsrechte

Teilhabe an regulierender Regelbildung

kooperativ

konsultativ

Quelle: Marian Döhler, Regulative Politik und die Transformation der klassischen Verwaltung. In: Jörg Bogumil/Werner Jann/Frank Nullmeier (Hg.). Politik und Verwaltung, Wiesbaden 2006, Seite 212; leicht verändert.

7

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Die aktuelle Verwaltungswissenschaft rezipiert nur zögerlich den (nur summarisch umrissenen) Wandel des Verwaltungshandelns, der sich durch die verstärkte regulierende Staatstätigkeit vornehmlich in den Bereichen der Versicherungs- und Bankaufsicht, der Medienkontrolle und der Telekommunikation, der Post, Eisenbahn und des Energiewesens abspielt25 – im Gegensatz zu den Rechts- und Wirtschaftswissenschaften (dazu weiter unten). Allenfalls wird die internationale Diskussion um „better regulation“ rezipiert, allerdings mit der charakteristischen Engführung auf Gesetzgebungstechnik und Verwaltungspolitik. Sie konzentriert sich auf Aspekte des Gesetzgebungsprozesses, die jenseits der zentralen Fragen der Marktregulierung verbleiben und auch die (neuen) Beziehungen zwischen Regulierungsbehörden und Marktteilnehmern ausklammern. In Deutschland wird diese Diskussion (fast) ausschließlich aus einer verwaltungspolitischen Sicht und mit Bezug auf Verfahren der „Rechtsetzung“ geführt. Daher spielt die Vollzugsdimension von Regulierungen (bzw. Gesetzen und Rechtsverordnungen) bislang nur hinsichtlich der durch Informationspflichten verursachten Befolgungskosten eine Rolle. Zentrale Fragen des Regulierungsdiskurses, wie das Verhältnis von staatlicher Regulierung und gesellschaftlicher Selbstregulierung, haben zwar Eingang in die Vorschrift zur Gesetzesfolgenabschätzung gefunden (siehe Anlage 5 zu § 43 Absatz 1 Nummer 3 GGO „Prüfkatalog zur Feststellung von Selbstregulierungsmöglichkeiten“), praktische Relevanz hat diese Anforderung aber zu keinem Zeitpunkt erlangt.26 Als Ergebnis der nur kursorischen Ausführungen zur „Wiederentdeckung“ staatlicher Steuerung in governance-Ansätzen und Diskursen über Regulierung bleibt festzuhalten, dass nach einigen Anläufen in den 1980er Jahren das Verhältnis zwischen Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichten nicht mehr thematisiert worden ist. Dementsprechend bleibt auch die Rolle des Bundesverfassungsgerichts uner- und ungeklärt. Sieht es in der Justiz- bzw. Rechtstatsachenforschung besser aus?

2.2. Rechtstatsachenforschung Das wenige empirische Wissen über das Verhältnis von Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichte ist älter als ein Vierteljahrhundert. Die alten Untersuchungen kreisen um den Begriff der Kontrolldichte. Der Begriff Kontrolldichte wird in der rechtswissenschaftlichen Diskussion anders verstanden als in einem sozialwissenschaftlichen Sinne. Im juristisch-dogmatischen Diskurs ist unter dem Begriff die Intensität der gerichtlichen Überprüfung einzelner Maßnahmen der Gesetzgebung oder der Verwaltung gemeint. Legislative Entscheidungen werden häufig an den Grundrechten gemessen, die unterschiedliche Eingriffsintensitäten gestatten und dementsprechend die richterliche Kontroll-

25 26

DÖHLER/WEGRICH. In: dms2 2010, S. 35. DÖHLER/WEGRICH. In: dms 2010, S. 43.

8

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

fähigkeit erhöhen oder senken. Gegenüber Maßnahmen der Verwaltung spielen in der juristischen Dogmatik insbesondere unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensklauseln eine wichtige Rolle bei der Maßstabsbildung gerichtlicher Kontrolle. In der sozialwissenschaftlichen Sichtweise versucht der genannte Parameter (nur), die Häufigkeiten gerichtlicher Überprüfung von Maßnahmen des Gesetzgebers oder der Verwaltung zu ermitteln. Ihm liegen Annahmen über die Selektivität judizieller Kontrolltätigkeit zu Grunde. Üblich sind Vorstellungen über die stufenweise Abfilterung gesellschaftlicher Konflikte durch staatliche Institutionen. Es existieren verschiedene rechtsoziologische Untersuchungen über die Kontrolldichte von Gerichten vornehmlich aus den 1980er Jahren. Sie beziehen sich auf so unterschiedliche Bereiche wie die Vergerichtlichung von Konflikten im Arbeitsleben27 und in Bauangelegenheiten28. Die tiefgestaffelten Analysen reichen vom Erfassen des Ursprungskonfliktes (Kündigung bzw. Baugenehmigung) über die Stufen der Verrechtlichung („Berliner Trichter“29) und Vergerichtlichung bis hin zur Erhebung von Folgen gerichtlicher Entscheidungen (Impact und Implementation)30. Bemerkenswert an diesen Untersuchungen im Zusammenhang mit dem hier erörterten Thema ist, dass das Bundesverfassungsgericht als Akteur judizieller Konfliktlösungen nicht in Erscheinung tritt31. Dieser Befund scheint im Gegensatz zu den Angaben des Bundesverfassungsgerichts zu stehen. Denn den Verfahrensdaten zum Geschäftsanfall des Gerichts zufolge nehmen Verfassungsbeschwerden gegen Justizakte der Verwaltungs-, Sozial- und Finanzgerichtsbarkeit einen beachtlichen Umfang ein.32 (Etwas anderes gilt für Beschwerden gegen Entscheidungen der Arbeitsgerichte.) Allerdings sagt der Geschäftsanfall nichts über die Selektion dieser Beschwerden durch das Gericht und erst recht nichts über die erfolgreich beschiedenen Klageverfahren aus. Darauf wird zurückzukommen sein.

27 28 29 30

31 32

ROTTLEUTHNER 1984; BLANKENBURG/SCHÖNHOLZ/ROGOWSKI 1979. WOLLMANN/SCHARMER 1987; SCHÄFER/SCHMIDT-EICHSTAEDT 1984. ROTTLEUTHNER 1984. So die scharfsinnige Unterscheidung der Terminologie einer Wirkungsforschung zur Rechtsprechung bei ROTTLEUTHNER 2001, S. 307. So explizit bemängelt bei SCHÄFER 1987, S. 284 f. Siehe Tabellen im Anhang.

9

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

3. „Grey box“ Mobilisierung des Bundesverfassungsgerichts Eine unmittelbare Überprüfung von Verwaltungsmaßnahmen in Form von Verwaltungsakten (VA) inkl. Planfeststellungsbeschlüssen findet beim Bundesverfassungsgericht so gut wie gar nicht statt. Die Rechtsprechungsübersicht des alle Entscheidungen des Gerichts unter Zuordnung zu den einzelnen GG-Artikeln dokumentierenden GG-Kommentars von Leibholz/Rink/Hesselberger weist ganze 3 Entscheidungen aus, die explizit als Überprüfung von Einzelmaßnahmen der Verwaltungsbehörden anzusehen sind. (Entscheidungen der Justizverwaltungen bzw. Strafvollzugsbehörden bleiben unberücksichtigt.) Das Ergebnis überrascht, wenn es mit dem hohen Anteil von Verfassungsbeschwerden gegen Entscheidungen der GöR konfrontiert wird. Auch wenn die hohe Quote erfolgloser Beschwerden berücksichtigt wird, bleibt die Feststellung, dass sich bei den entschiedenen und veröffentlichten Fällen so gut wie keine Fallkonstellation findet, in denen das Verfassungsgericht Anlass zu einer direkten Überprüfung einzelner Verwaltungsmaßnahmen gefunden hätte. Für das vergangene Geschäftsjahr 2011 hatte das Bundesverfassungsgericht die Überprüfung einer Verwaltungsmaßnahme angekündigt (Verfassungsbeschwerden gegen die Zulassung des Rahmenbetriebsplans für den Tagebau Garzweiler I/II)33. Allerdings ist aus dieser Ankündigung nicht in genügender Deutlichkeit hervorgegangen, ob es sich „nur“ um die Überprüfung des Rahmenbetriebsplanes oder um „bestätigende verwaltungsgerichtliche Entscheidungen“ handelt34. Der Output des Bundesverfassungsgerichts in Form unmittelbar beanstandeter Einzelmaßnahmen (VA’s inkl. Planfeststellungsbeschlüsse) spielt – so kann hier ohne Verkürzung oder Verzerrung formuliert werden – für die Praxis der Verwaltung keine intervenierende Rolle. Für diese durchaus überraschende Feststellung ist nach Gründen zu suchen.

33

34

STATISTIKEN DES BUNDESVERFASSUNGSGERICHTS: Übersicht über die Verfahren, in den BVerfG anstrebt, im Jahr 2011 unter anderem zu entscheiden, hier: Erster Senat Nr. 18, Karlsruhe 2011, S. 2. AZ: 1BvR 3198/08; 1 BvR 3386/08.

10

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

(a) Der erste Grund liegt im Abfilterungsprozess, den die Mechanismen der Konfliktlösung von Streitigkeiten, die an die GöR herangetragen, verursachen: Noch bevor die Gerichte eingeschaltet werden, hat zunächst ein Vorverfahren stattzufinden, dass sowohl dem Rechtsschutzinteresse der Bürger wie der Selbstkontrolle und Fehlerkorrektur der Verwaltung dienen soll35. Erst dann schließt sich ein i.d.R. mehrere Justizinstanzen durchlaufendes Gerichtsverfahren an. Im Bereich der Finanzverwaltung und Finanzgerichtsbarkeit liegt ein deutlicher Schwerpunkt auf dem Aspekt der Fehlerkorrektur. Das Steuerermittlungsverfahren ist ein Massenverfahren. Sein Ziel, die Steuern nach Maßgabe der Gesetze unter Beachtung aller verfahrensrechtlichen Vorgaben gleichmäßig festzusetzen und zu erheben, kann angesichts der beschränkten personellen und sächlichen Mittel der Finanzverwaltung nicht durchgängig fehlerfrei erreicht werden.36 Bei der Fehlerkorrektur im Vorverfahren geht es im Übringen nicht nur um Versäumnisse der Behörde. Vielmehr wird das Rechtsbehelfsverfahren im Schrifttum zuweilen auch als „Reparaturbetrieb“ für Versäumnisse der Steuerpolitik charakterisiert37. Dies korrespondiert mit der Aussage, dass in der Praxis 60-70% der Einsprüche nicht gegen fehlerhafte Festsetzungen im Einzelfall gerichtet sind, sondern eine Abgabenentscheidung im Hinblick auf den Ausgang eines Musterverfahrens offen halten soll.38 Im Bereich der Sozialverwaltung und Sozialgerichtsbarkeit verhält es sich ähnlich: Auch hier hat der Zweck der Fehlerkorrektur besondere Bedeutung, weil die Sozialverwaltung durch Massenverfahren und durch eine zunehmende Mechanisierung geprägt ist. Beides führt zu erhöhten Fehlerrisiken; und alle Eigenkorrekturen durch die Verwaltung ersparen den Sozialgerichten Arbeit. Inzwischen erlangt die Fehlerkorrektur auch bei den GöR selber wachsende Bedeutung. Aus der Sozialgerichtsbarkeit wird ein stark ansteigender Klageanfall in sog. Hartz IVEntscheidungen der Arbeitsämter berichtet. Im Land Berlin ist seit Inkrafttreten der entsprechenden Regelungen des SGB II (01.01.2005) die Zahl der Verfahren von 6.905 im Jahr 2005 auf 30.735 im Jahr 2011 gestiegen39, hat sich also mehr als vervierfacht. Die nachfolgende Tabelle listet den steilen Anstieg der Jahre 2005 (Inkrafttreten der Hartz IV-Regelgungen) bis 2011 (Jahresende) auf:

35 36 37 38 39

Statt aller: ULE, § 23 I. STEINBEIß-WINKELMANN/OTT. In DVBl 2011, S. 916. CARL/KLOS. In INF 1994, S. 417f. STEINHAUFF. In: HÜTSCHMANN/HEPP/SPITALER, FGO. RdNr. 4 zu § 44. STATISTIKEN der Sozialgerichtsbarkeit im Land Berlin. Zugriff am 31.12.2011.

11

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Tabelle 1: Neue Verfahren „Hartz IV“ (SGB II und SGB III) vor dem Sozialgericht des Landes Berlin in den Jahren 2005-2011 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

6.950 11.892 18.336 21.510 26.748 31.776 30.735

Quelle: Statistiken der Sozialgerichtsbarkeit im Land Berlin, Berlin 2011 Die hohe, ständig gestiegene Zahl der Sozialgerichtsverfahren in „Hartz IV“-Fällen wird besonders aussagekräftig, wenn sie der Zahl der insgesamt als arbeitslos im Sinne von §§ 16 und 18 SGB III gemeldeten Personen gegenübergestellt wird. Laut Bericht der Berliner Industrieund Handelskammer (IHK Berlin) waren zum Jahresende 2011 in Berlin rund 213.000 Personen als arbeitslos registriert40. Die Zahl der vom Sozialgericht für das abgeschlossene Jahr 2011 mitgeteilten Verfahren von Hartz IV-Fällen liegt bei fast 31.000. Unterstellt, auf jeden Arbeitslosen entfällt nur ein Verfahren, beträgt die Vergerichtlichungsquote über 14 Prozent oder anders ausgedrückt: jeder siebente Arbeitslose strengt ein Klageverfahren vor dem Sozialgericht an. Diese Vergerichtlichungsquote weicht signifikant von den aus anderen Rechtgebieten bekannten Zahlen von Klagehäufigkeiten ab. Die Quote wird ermittelt, indem die Gesamtheit der Klagen zur Zahl der von der Verwaltung insgesamt entschiedenen Fällen ins Verhältnis gesetzt wird. Ältere Untersuchungen zur Klageanfälligkeit von Baugenehmigungen41 und Steuerbescheiden42 belegen deutlich niedrigere Quoten als die eben zitierte. In der „Rechtstatsachenuntersuchung zur Baugenehmigungspraxis“ beträgt die Vergerichtlichungsquote unter 2 Prozent43; die Untersuchung zur „Finanzverwaltung und Gesetzesvollzug“ ermittelt eine Klagequote von 1,8 Prozent, allerdings bereits bezogen auf eine Grundgesamtheit, die sich aus der Zahl der Erledigungen in den Rechtsbehelfsstellen ergibt44. Ebenso große Bedeutung kommt dem sich anschließenden Selektionsprozess zu, der durch die GöR-Instanzen hergestellt wird. Berufung und Revision mindern die Konfliktzahlen der Ein40

41 42 43

44

INDUSTRIE- UND HANDELSKAMMER BERLIN, Bericht 03.01.2012: Der Arbeitsmarkt im Dezember. www.ihk-berlin.de Aus dem Bericht geht nicht hervor, inwieweit zwischen Beziehern von Arbeitslosengeld und Hartz IV-Empfängern unterschieden wird. WOLLMANN/SCHARMER/ARGAST 1985. WEINGARTEN 1993. WOLLMANN/SCHARMER/ARGAST 1985, S. 105 ff. Tabellen 1.9.1. bis 1.9.7. Die Angaben beruhen auf der Datenerhebung im Regierungspräsidium Freiburg, in den Städten Nürnberg und Siegen, drei kreisfreien Städten und drei Landkreisen in Hessen sowie im Saarland. Die Vergerichtlichungsquote liegt zwischen 0,7 Prozent (RP Freiburg) und 2,0 Prozent (Saarland). Angaben für das Jahr 1983 im Bereich der OFD Münster: 169. 293 Steuerbescheide in den Veranlagungs- und Rechtsbehelfsstellen, 9.564 Klagen; siehe WEINGARTEN 1993, Tabellen 8/9 bis 8/11, S. 301f.

12

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

gangsinstanzen in erheblichstem Umfang. Unterlagen des Statistischen Bundesamtes, des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungs-gerichtes ermöglichen die (Re-)Konstruktion eines GöR-Filters. Die Zahlen lauten für das Jahr 200745 und 200846: Tabelle 2: Filter erledigter Verfahren bei den Gerichten für öffentliches Recht im Jahr 2007 Verwaltungsgerichte

Sozialgerichte

Finanzgerichte

Eingangsinstanz davon VG davon OVG

139.986 139.472 512

Klagen Berufungszulassung

14.395

Berufungsinstanz

3.392

27.786

Bundesgericht darunter Revisionen darunter Einganginstanz

1.987 303 133

2.657 500 ___

3.514 ___ ___

735

355

163

164

218

156

49 13

2 15

Verfassungsbeschwerden - gegen Gerichtsentscheidungen insgesamt - gegen Entscheidungen der Bundesgerichte Entschiedene Verfassungsbeschwerden - gegen Gerichte der Länder - gegen Bundesgerichte

318.450

50.560

___

___

___ 3

Quellen: Statistiken des Statistischen Bundesamtes, Statistisches Jahrbuch 2009, S. 269; Pressegespräch der Präsidentin des BVerwG vom 20.02.2008, Geschäftslage des BVerwG – Neuordnung der Rechtswegzuständigkeit – erstinstanzliche Zuständigkeit des BVerwG, in: DVBl 2008, S. 501; Statistiken des Bundesverfassungsgerichts, Verfassungsbeschwerden gegen Gerichtentscheidungen und Verfassungsbeschwerden gegen Entscheidungen von Bundesgerichten, jeweils für das Jahr 2007, Karlsruhe 2011. Eigene Auszählung der Amtlichen Sammlungen von Entscheidungen und Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 2007.

45 46

STATISTISCHES JAHRBUCH 2009, S. 269. STATISTISCHES JAHRBUCH 2010, S. 274.

13

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Tabelle 3: Filter erledigter Verfahren bei den Gerichten für öffentliches Recht im Jahr 2008 Verwaltungsgerichte

Sozialgerichte

Finanzgerichte

Eingangsinstanz - davon VG - davon OVG

136.175 135.658 517

338.048

49.262

Klagen Berufungszulassung

12.756

___

___

Berufsinstanz

3.651

27.764

___

Bundesgericht darunter Revisionen darunter Eingangsinstanz

1.712 326 51

2.727 537 ___

3.494 ___ ___

720

401

161

181

254

158

32 20

3 16

2 22

Verfassungsbeschwerden - gegen Gerichtsentscheidungen insgesamt - gegen Entscheidungen der Bundesgerichte Entschiedene Verfassungsbeschwerden - gegen Gerichte der Länder - gegen Bundesgerichte

Quellen: Statistiken des Statistischen Bundesamtes, Statistisches Jahrbuch 2010, S. 274; Statistik des Bundesverwaltungsgerichts für das Jahr 2008, Pressemitteilung Nr. 6/2009 vom 11.02.2009; Statistiken des Bundesverfassungsgerichts, Verfassungsbeschwerden gegen Gerichtentscheidungen und Verfassungsbeschwerden gegen Entscheidungen von Bundesgerichten, jeweils für das Jahr 2008, Karlsruhe 2011. Eigene Auszählung der Amtlichen Sammlungen von Entscheidungen und Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 2008. Die Zahlen belegen die enormen Filtereffekte des gestuften Justizaufbaus der GöR. Von den in der Eingangsinstanz anhängig gemachten Verfahren bleiben im Jahr 2007 1,4 Prozent bei den Verwaltungs- und sogar nur 0,8 Prozent bei den Sozialgerichten in der dritten Instanz der Bundesgerichte übrig. Bei der nur zweistufig organisierten Finanzgerichtsbarkeit liegt der Prozentsatz

14

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

zwar höher, verbleibt aber immer noch im einstelligen Bereich (= 7 Prozent). Für das Jahr 2008 gelten ähnliche Relationen. Bei den Bundesverwaltungsgerichten ist zu berücksichtigen, dass dieses Gericht seit einigen Jahren als Eingangsinstanz für Infrastrukturvorhaben fungiert. Nach Angaben der Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts entfielen von den beim Gericht im Jahr 2010 anhängigen 84 erstinstanzlichen Verfahren 60 auf Vorhaben der Infrastruktur. Von den insgesamt 33 Neuzugängen (gegenüber 20 im Jahr 2009) bezogen sich fünf Vorhaben auf Planungen des Luftverkehrs, fünf auf Fernstraßen, vier auf Schienenwege, eins auf Wasserstraßen und drei auf das neu hinzugekommene Energieleitungsausbaugesetz (EnLAG)47. Wird der Filter zum Bundesverfassungsgericht hin verlängert (das Gericht also in statistischer Hinsicht als „Superrevisionsinstanz“48 angesehen), steigert sich noch einmal die Selektionsleistung: Im Jahr 2007 sind vom BVerfG insgesamt 13 Verfahren, die sich gegen Judikate des BVerwG gewandt haben, 15 gegen solche des BSG und ganze drei gegen diejenigen des BFH entschieden bzw. veröffentlicht worden. Für das Jahr 2008 lauten die Zahlen: 20 Judikate des BVerwG, 16 des BSG und – ungewöhnlich hoch – 22 des BFH49. Werden die Zahlen der erhobenen den im selben Jahr entschiedenen bzw. veröffentlichten Verfassungsbeschwerden gegenübergestellt, dann hat das BVerfG im Jahr 2007 7,9 Prozent der angegriffenen Judikate des BVerwG, 6,9 Prozent des BSG und 2 Prozent des BFH entschieden. Im darauffolgenden Jahr 2008 liegt die Quote zum Teil deutlich höher: Während die Zahlen der angegriffenen Entscheidungen des BSG mit 6,3 Prozent eher gering abweichen, ist die Quote bei Beschwerden gegen Entscheidungen des BVerwG mit 11 Prozent signifikant höher als die des Vorjahres und bei Beschwerden gegen Entscheidungen des BFH mit 14 Prozent extrem gestiegen. Auch die Größenordnungen im Bereich angegriffener Entscheidungen der Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichte/ Gerichtshöfe der Länder schwanken. Hier stehen im Jahr 2007 735 Verfassungsbeschwerden 49 veröffentlichten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (= 6,7 Prozent) gegenüber. Im Jahr 2008 beträgt das Verhältnis 720 Verfassungsbeschwerden gegenüber 32 Entscheidungen (= 4,4 Prozent). Nach Politikbereichen geordnet, lassen sich für die veröffentlichten Verfassungsbeschwerden gegen Entscheidungen der Verwaltungsgerichte (im Jahr 2007 insgesamt 62, im Jahr 2008 insgesamt 52) und der Sozialgerichte (im Jahr 2007 insgesamt 17, im Jahr 2008 insgesamt 19) Häufigkeiten ermitteln. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Zusammenstellung der veröffentlichten Verfassungsbeschwerden auf der vom Verfassungsgericht selber vorgenommenen 47 48 49

Alle Angaben nach ECKERTZ-HÖFER in BVerwG, DVBl 2011, S. 876. Siehe zum Bundesverfassungsgericht als Supervisionsgericht SCHLAICH/KONOTH 2010, RdNr. 283 ff. m.w.N. Die hohe Zahl erklärt sich vor allem wegen zahlreicher Parallelverfahren gegen Urteile des BFH in Angelegenheiten der steuerrechtlichen Abzugsmöglichkeiten gemäß § 10 Abs. 3 EStG.

15

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Auswahl basiert. Dessen Kriterien für die Veröffentlichungen sind nicht bekannt und werden vom Gericht auch nicht bekannt gemacht. Angenommen werden kann jedoch, dass bei der Veröffentlichungspraxis – insbesondere bei den angenommenen, aber abschlägig beschiedenen Verfassungsbeschwerden – das Kriterium einer „juristischen Relevanz“ eine Rolle spielt. Auch ein Abschreckungseffekt ist in Rechnung zu stellen. Potentielle Beschwerdeführer sollen durch die entsprechende Veröffentlichung einer im Ergebnis für den Petenten negativ ausgegangenen Entscheidung davon abgehalten werden, in gleich gelagerten Fällen ihrerseits den Gang nach Karlsruhe einzuschlagen. Tabelle 4: Politikbereiche der mit einer Verfassungsbeschwerde angegriffenen Entscheidungen von Verwaltungs- und Sozialgerichten in den Jahren 2007 und 2008, die das Bundesverfassungsgericht veröffentlicht hat

Beamtenrecht Rentenrecht Prozessrecht Ausländerrecht Polizei-, Ordnungs- und Versammlungsrecht Wirtschaftsrecht Sport-Wetten Planfeststellungen Bildungs- und Hochschulrecht Verkehrsrecht Baurecht Aussiedler / Vertriebene Umwelt / Energie Andere *

Summe

2007

2008

gesamt

19 15 11 8 6

19 16 5 9 -

38 31 16

5 -

2 3 3 1

7 3 3

2

2 2 2 2 5 79

1 -

6 3 68

17

6

3 2

3 2 8

8 147

* je eine Nennung für Datenschutz, Ernährung/ Landwirtschaft, Krankenversicherung, Parteifinanzierung, Unfallversicherung, Kommunalrecht, Namensrecht, Naturschutz Quelle: Amtliche Sammlungen der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) und der Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGK) für die Jahre 2007 und 2008. Eigene Auszählung. Ein Viertel der vom Bundesverfassungsgericht veröffentlichten Verfassungsbeschwerden betrifft beamtenrechtliche Einzelfragen, von der Nebentätigkeit bis zur Konkurrentenklage. Ebenso wie bei Fragen des Rentenrechts werden die meisten dieser Beschwerden als nicht zulässig zurückgewiesen. Dies gilt auch für prozessrechtliche Beschwerden, im Wesentlichen Anträge

16

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

auf Einstweilige Anordnungen. Eine sehr hohe Annahme- und erfolgreiche Entscheidungsquote haben hingegen Beschwerden gegen Gerichtsentscheidungen in Fällen des Ausländerrechts zu verzeichnen. Dasselbe gilt auch für die Bereiche des Polizei-, Ordnungs- und Versammlungsrechts und des Wirtschaftsrechts, in denen häufig die Beschwerdeführer Recht erhalten. Schließlich sei noch auf einige ältere Zahlenangaben zur Verteilung der Rechtsstreitigkeiten vor Gerichten der ersten Instanz hingewiesen, die um die Milleniumswende Jost Pietzcker veröffentlicht hat. Nach dessen Angaben stand Ende der 1990er Jahre das Asylrecht mit 45 % der Rechtsstreitigkeiten an der Spitze. Es folgte das Sozialrecht im weiteren Sinn mit 13 %, das Abgabenrecht mit über 8 %, das Ausländerrecht mit über 7 %, das Recht des öffentlichen Dienstes mit knapp 7 %, das Baurecht mit 5 % und das Kultur-, Schul- und Hochschulrecht mit 3 % der erledigten Hauptverfahren. Verwaltungsrichter erlebten ihre Tätigkeit also ganz überwiegend im Bereich des Asyl- und Ausländerrechts und, mit großem Abstand, im Sozial- und Abgabenrecht. Das Natur- und Landschaftsschutzrecht etwa machte nur 0,3 % der Fälle aus50. (b) Der zweite Grund ist in den Beschränkungen zu suchen, die das BverfGG vorsieht und die das BVerfG sich selber auferlegt. Fachgerichtliche Kontrollen des „einfachen“ Rechts müssen zwei Filterstufen durchlaufen, bevor sie einer verfassungsgerichtlichen Überprüfung unterzogen werden können: Der erste Filter besteht in der Vorschrift des § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Nach ihr kann die behauptete Verletzung eines Grundrechtes durch die öffentliche Gewalt erst „nach Erschöpfung des Rechtsweges“ vor dem BVerfG geltend gemacht werden. Die Erschöpfungsklausel stellt eine außerordentlich wirksame Zugangshürde gegenüber einer möglichen Kontrolle von Handlungen der Verwaltung dar. Gegen deren rechtswidrige Vorgehensweise ist zwar der Rechtsschutz möglich (Art. 19 Abs. 4 GG); es muss jedoch – von wenigen Ausnahmen abgesehen (§ 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG) – zunächst stets der Klageweg beschritten werden und absolviert sein, bevor sich das Bundesverfassungsgericht des Falles annimmt. Das Bundesverfassungsgericht hat den Begriff der Rechtswegerschöpfung sehr weitgehend interpretiert. Über die ordnungsgemäße Erschöpfung des Rechtsweges hinaus muss der Beschwerdeführer „alle nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreifen, um die geltend gemachte Grundrechtsverletzung in dem unmittelbar mit ihr zusammenhängenden sachnächsten Verfahren zu verhindern oder zu beseitigen“51. Die vorrangige Anrufung der Fachgerichte soll eine umfassende Vorprüfung der Beschwerde, auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten, gewährleisten und dem Bundesverfassungsgericht die

50 51

PIETZCKER 2001, S. 98. BVERFGE 68, 384, 388 f.; BVERFGE 77, 381, 401.

17

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Fallanschauung der Gerichte vermitteln52. „Anderenfalls geriete das BVerfG in die Gefahr, auf ungesicherten Grundlagen weitreichende Entscheidungen treffen zu müssen.“53 Wie wirksam dieser Filter arbeitet, lässt sich sehr gut am Beispiel der vom Bundesverfassungsgericht im Internet veröffentlichten Entscheidungen von Verfassungsbeschwerden (BVerfGE und BverfGK) demonstrieren: Im untersuchten Jahreszeitraum 2007 ist nur eine Entscheidung einer Verwaltungseinheit zu verzeichnen, die das Gericht ohne die Zwischenschaltung der Verwaltungsgerichte sofort zur Beratung angenommen hat. (Dritte Kammer des Ersten SenatsBeschluss vom 14.06.2007 – gegen einen Bescheid des Landesverwaltungsamtes SachsenAnhalt)54. Für den Jahreszeitraum 2008 ist von keiner derartig gelagerten Entscheidung zu berichten. Der Befund bestätigt empirisch die eingangs des Abschnitts aufgestellte Behauptung, dass der Output des Bundesverfassungsgerichts in Form direkt beanstandeter Einzelmaßnahmen für die Praxis der Verwaltung keine Rolle spielt. Der zweite Filter besteht in der Formel des „spezifischen Verfassungsrechts“, mit dem das BVerfG Umfang und Grenzen seines Kontrollumfanges markiert hat. Mit dieser Formel bringt das Bundesverfassungsgericht zum Ausdruck, dass es nicht prüft, ob ein Urteil nach dem einfachen Recht zutreffend und „richtig“ ist. Das Gericht ist nur bereit zur Kontrolle darüber, ob „Auslegungsfehler sichtbar werden, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung eines Grundrechts, insbesondere vom Umfang seines Schutzbereiches beruhen und auch in der materiellen Bedeutung für den konkreten Rechtsfall von einigem Gewicht sind“55. Die Formel bringt die materielle Reichweite und Ausstrahlungswirkung des Verfassungsrechts in das „einfache“ Recht hinein zum Ausdruck und akzentuiert den Gegensatz zwischen dem Verfassungsrecht, besonders der Grundrechte, zum einfachen Gesetzesrecht oder sonstigem Recht56: „Gestaltung des Verfahrens, die Feststellung und Würdigung des Tatbestandes, die Auslegung des einfachen Rechts und seine Anwendung auf den einzelnen Fall ... ist allein Sache der dafür allgemein zuständigen Gerichte und der Nachprüfung durch das BVerfG entzogen; nur bei einer Verletzung von spezifischem Verfassungsrecht durch die Gerichte kann das BVerfG auf Verfassungsbeschwerde hin eingreifen ... Spezifisches Verfassungsrecht ist aber nicht schon dann verletzt, wenn eine Entscheidung, am einfachen Recht gemessen, objektiv fehlerhaft ist; der Fehler muss gerade in der Nichtbeachtung von Grundrechten liegen.“57

52 53 54 55 56 57

BVERFGE 79, 29,37. BVERFGE 86, 15, 22 f. AZ. 1BvR 1075/07. Sog. Hecksche Formel – BVERFGE 18, 85, 93. Zur Kritik siehe SCHLAICH/KORIOTH, 2010VIII, RdNr. 282, FN 377 ff. BVerfGE 18, 85, 92f.; ständige Rechtsprechung, Siehe die weiteren Nachweise bei SCHLAICH/ KORIOTH 2010VIII, RdNr. 281, FN 370 f.

18

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

(c) Der dritte Grund ist in der Struktur der juristisch-dogmatischen Figuren des Verwaltungsrechtes zu sehen. Nach dem deutschen Staatsrechtsverständnis ist das Handeln der Verwaltung rechtlich programmiert. Die Maßnahmen und Entscheidungen der Verwaltung müssen rechtmäßig sein. Alle an Adressaten gerichtete Einzelakte, namentlich Verwaltungsakte, Planfeststellungsbeschlüsse und öffentlich-rechtliche Verträge, haben auf der Grundlage einer gesetzlichen oder geseztesakzessorischen Regelung (Rechtsverordnung, autonome Satzung, Richtlinien und Erlasse) zu erfolgen. Vom System sind in diesem Sinne gesetzlose VA’s ebenso wenig vorgesehen wie die oben angesprochene Selbstprogrammierung der Verwaltung. Die im Verfassungsrecht ausgesprochene Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz ermöglicht erst die verwaltungsgerichtliche Kontrolle – übrigens an demselben Maßstab. Das Grundverständnis dieses Verwaltungshandelns ist durch das Modell der Eingriffsverwaltung geprägt, die nur „konditionale Rechtsprogramme“ zu vollziehen hat. Klaus Lenk hat dies vor Jahren anschaulich beschrieben: „Wenn ein auslösendes Ereignis x gesetzt wird, greift die Folge y ein, oder besser: man geht davon aus, die Verwaltung werde von selbst, automatisch, dafür sorgen, dass diese Folge eingreife.“58 Mit der Unterscheidung zwischen Konditional- und Finalprogrammierung59 sind in gewisser Weise Erkenntnisse der Implementationsforschung vorweggenommen worden, da sie Handlungsspielräume der Verwaltung in Form der Zweckorientierung anerkennen. Heute ist es allgemeine Rechtsauffassung, dass Planungsnormen nach dem Zweck-Mittel-Schema aufgebaute Zwecknormen sind. Dementsprechend „offen“ verläuft der Prozess der Normanwendung: „Die Anwendung von Planungsnormen ist ..., anders als bei Konditionalprogrammen, keine Subsumtion, sondern teils durch rechtliche, teils durch außerrechtliche, fachlich-technische Maßstäbe gebundener, teilweise auch freie planerische Gestaltung umschließender, systematisch ablaufender Informations- und Ermessensspielraum.“60 Bei Planungsgesetzen hat sich an die Seite des subsumierenden Gesetzesvollzugs die konkretisierende Gesetzesverwirklichung durch die planende Verwaltung61 gestellt. Damit ist für die Exekutive ein Handlungsspielraum geschaffen worden, der bis zum heutigen Tage intensivste juristisch-dogmatische Diskussionen über Gesetzesbestimmtheit „unbestimmter Rechtsbegriffe“ und über Reichweite und Grenzen von Verwaltungsermessen ausgelöst hat62. Beständiger Fluchtpunkt bleibt die Abgrenzung zwischen Kompetenzen der Verwaltung beim „Gesetzesvollzug“ auf der einen Seite und denen der Verwaltungsgerichte zur Überprüfung des Verwaltungshandelns auf der anderen Seite. 58 59 60 61 62

LENK 1981, S 93. Grundlegend LUHMANN 1966. BATTIS 2006, S. 17. SCHUPPERT 2000, S. 89. Überblick bei HWANG 2010.

19

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Dabei ist unbestritten, dass die GöR die Verwaltung nur in einer in mehrfacher Hinsicht beschränkten Weise kontrollieren. Der Maßstab der Kontrolle ist allein die Rechtmäßigkeit, umfasst also nur, aber auch alles das, was Inhalt von Rechtsnormen geworden ist. Die Verwaltungsgerichte können lediglich auf Anstoß hin kontrollieren, d.h. nur dann und insoweit, als ein in seiner subjektiven Rechtssphäre Betroffener klagt (von Ausnahmen wie der partiell zugelassenen Verbandsklage abgesehen). Damit sind gewisse Bereiche – Innenrechtbeziehungen, rechtswidrige Begünstigungen ohne Drittbelastung, sonstige keine subjektiven Rechte berührende Verwaltungstätigkeiten – von vornherein von dieser Kontrolle nicht erfasst63. „Soweit die Gerichtskontrolle ihren vorrangigen Bezug in der Staat-Bürger-Beziehung hat, bleibt sie eine Rechtmäßigkeitskontrolle, also auf einen thematischen Ausschnitt der Verwaltungskontrolle (Hervorhebung von mir – Th. G.) begrenzt. Die Veränderungen der normativen Programmierung – der schon erwähnte verstärkte Einsatz von Finalprogrammen, Konzept- und Planvorgaben u.Ä. – verdeutlichen aber, dass die Rechtskontrolle nicht allein nach dem Subsumtionsmodell ablaufen kann, sondern eigene Prognosen, Wertungen und vor allem Abwägungen fordert.“64 Gegenüber der herkömmlichen These, die an der Bindungsfunktion unbestimmter Rechtsbegriffe festhält und dem gemäß eine umfassende verwaltungsgerichtliche Kontrolle postuliert, rücken neue Ansätze in Rechtswissenschaft und Rechtsdogmatik (insbesondere zum sog. Regulierungsrecht), die Offenheit und logisch notwendige Unbestimmbarkeit der unbestimmten Rechtsbegriffe betonen, in den Vordergrund. Damit geht der Verlust an gesetzesförmiger Steuerungsfähigkeit einher65. Besonders in den Referenzgebieten des Umweltrechts66 und des Regulierungsrechts67, in denen die Gestaltungsaufgabe der Exekutive eine besonders gewichtige Rolle spielt, wird die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe im Hinblick auf die komplexen Entscheidungssituationen für notwendig gehalten. Dementsprechend werden sowohl die behördlichen Gestaltungs- und „Beurteilungsspielräume weitgehend anerkannt, so dass die gerichtliche Nachprüfung in den Hintergrund treten müsste“68. Neben den unbestimmten Rechtsbegriffen und der Ermessenslehre schränken zwei weitere Rechtsinstrumente den Überprüfungsraum der Verwaltungsgerichte gegenüber den Verwaltungsbehörden ein: die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips und die Abwägungsdoktrin. Für das erste gilt, dass zahlreiche Fallkonstellationen von vorne herein die Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ausschließen. Ganze Rechtsbereiche eignen sich nicht für eine Zwecks-Mittel-Kontrolle, weil es zur Erreichung des Zweckes typischerweise nur ein Mittel gibt69. 63 64 65 66 67 68 69

PIETZCKER 2001, S. 115 f. HOFFMANN-RIEM 2001, S. 361. Nachweise bei HWANG 2001, FN 43, S. 194. KOCH (Hg.). 2010III. FEHLING/RUFFERT (Hg.), 2010. HWANG 2011, a.a.O., S. 195. LEPSIUS 2011, S. 234, mit Verweis auf das Steuerrecht.

20

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

„Umgekehrt kann man feststellen, dass es auch strukturell besonders gut für eine Verhältnismäßigkeitsprüfung geeignete Rechtsfragen gibt. Typischerweise sind dies biopolare normative Konflikte ohne prognostische oder empirische Unklarheiten, also generalisierbare intersubjektive Interessenskonflikte,. Hierzu zählen ....klassische Felder der Eingriffsverwaltung ..., nicht aber multipolare Interessenskonflikte, sozialrechtliche Verteilungs- oder wirtschaftsrechtliche Regulierungsentscheidungen sowie generell prognostische Entscheidungen.“70 Die eingeübte juristische Subsumtionstechnik stellte ein einfaches und vertrautes Methodenmuster und Begründungsschema ihrer Anwendungsentscheidungen dar.71 Steuerungsleistungen kann die Subsumtionstechnik jedoch nur bei überschaubaren Wirkungszusammenhängen erbringen. Häufig fehlt die Subsumtionsfähigkeit von Begriffen; die Feststellung von Tatsachen muss mit Unsicherheit operieren; und die Verwaltung übernimmt Aufgaben der Rechtsgestaltung72. Die Subsumtionstechnik ist nur in der Lage, „einen Ausschnitt administrativer Rechtsanwendung ...(zu – Th. G. ..) ... bewältigen.“73 Zum Zweiten: Abwägungserfordernisse tauchen in vielen Rechtsgebieten auf. In allen Fällen sind Zielkonflikte zu lösen. Als normstrukturelle Basis von Abwägungsentscheidungen werden dabei Rechtsprinzipien angesehen, die von Rechtsregeln zu unterscheiden sind. Im Anschluss an Richard Dworkin sind als Regeln Rechtssätze mit einer Wenn-Dann-Struktur zu verstehen, die für den Fall einer gegebenen Wenn-Komponente eine bestimmte (Dann-) Rechtsfolge gebieten74. Demgegenüber stellen Prinzipien Normaussagen des Inhalts dar, dass eine Rechtsfolge graduell, mehr oder weniger stark erfüllt werden können und möglichst weitgehend verwirklicht werden solle. Der teleologische Charakter von Prinzipien gebietet eine nicht vollständige, aber möglichst umfassende Realisierung des formulierten Ideals75. Während der Geltung einer Regel das Gebot impliziert, sie immer unmittelbar anzuwenden und zu befolgen, folgt aus der Geltung eines Prinzips (nur), „das Prinzip der Abwägung zu berücksichtigen und so wie tatsächlich und rechtlich möglich anzuwenden und zu befolgen76. Prinzipien sind u.a. dadurch gekennzeichnet, dass sie als gleich gültig nebeneinander stehen. Anders als Zielhierarchien enthalten Prinzipien keine Aussagen über Vorrangigkeit bzw. Nachrangigkeit. Kollidieren Prinzipien miteinander, muss für den Kollisionsfall ein Verfahren entwickelt werden, das trotzdem Entscheiden zulässt. Das Entscheidungsmodell für Fälle von Prinzipienkollision ist die Abwägung. Sie hat dadurch zu erfolgen, „ dass Bedingungen ange-

70 71 72 73 74 75 76

LEPSIUS 2011, a.a.O., S. 235. SCHMIDT-AßMANN. In Festschrift BROHM 2002, S. 547. FRANZIUS, 2006, Funktionen des Verwaltungsrechtes, S. 361. SCHMIDT-AßMANN, 2004IV, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 408 ff. DWORKIN 1984, S. 58. SIECKMANN 1990, 78. SIECKMANN 1990, 85.

21

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

geben werden, bei deren Erfüllung das eine Prinzip dem anderen vorgeht (Vorrangbedingungen). Dabei liegt die Kollisionslösung darin, dass durch eine Sequenz von Abwägungsentscheidungen ein Komplex von Vorrangregeln dergestalt gebildet wird, dass unter bestimmten Bedingungen das eine, unter anderen Bedingungen das andere Prinzip Vorrang erhält. Auf diese Weise wird beiden Prinzipien soweit wie möglich Rechnung getragen“77. Die Bildung von Vorrangregeln im Umgang mit Prinzipien kann als Projektion von Prinzipien auf Regeln verstanden werden. Rechtsprechung und Lehre haben das Abwägungsgebot temporalisiert, indem sie die Abwägung in einzelne, aufeinander folgende Verfahrensschritte zerlegt haben.

4. Black box Wirkung des Bundesverfassungsgerichts Wie wirken Entscheidungen, die es gar nicht gibt? Auf diese paradoxe Frage ließe sich das Ergebnis der vorangegangenen Aussage reduzieren. Das Bundesverfassungsgericht veröffentlicht nur ganz wenige Entscheidungen, die sich unmittelbar auf rechtlich fixierbare Handlungen von Verwaltungsbehörden beziehen. Was gibt es da zu implementieren?

4.1 Implementationsfragen Ich nehme die oben zitierte Entscheidung des Jahres 2007 in Verwaltungsangelegenheiten zum Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen: Die Verfassungsbeschwerde gegen den Bescheid des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt ist nicht zur Entscheidung angenommen worden, weil sie als verfassungsprozessrechtlich unzulässig qualifiziert wurde78. In dem genannten Verfahren ist über die Entscheidung der beklagten Verwaltung verfassungsrechtlich überhaupt nicht befunden worden und hat damit der Behörde keinen Anlass geboten, ihre bislang geübte Entscheidungspraxis in irgendeiner Weise zu verändern – im Gegenteil: Sie kann sich in ihrer Rechtsansicht bestätigt sehen und wird weitere Fälle entsprechend subsumtionstechnisch lösen. Mit dieser simplen Feststellung hat sich die Wirkungsfrage jedoch nicht – gleichsam von selber – erledigt. Auch wenn sich die Rechtsbindung, die das Verfassungsrecht vorschreibt, hier erübrigt hat, bleibt die Frage, welche „Fernwirkungen“ denn der Entscheidung zukommen. Und auch wenn diese im zitierten Fall angesichts der gefestigten Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts und gängigen Praxis der Handhabung der Erschöpfungsklausel keine Probleme zu bieten scheint, hat die oben am Beispiel der Entscheidungstätigkeit des Bundesverfassungsgerichts zu Verfassungsbeschwerden erhobene Zusammenstellung gezeigt, dass Verwaltungen sehr wohl im Visier des Verfassungsgerichts auftauchen. Der Blick geht jedoch immer „um die Ecke“, da die Verwal-

77 78

KOCH 1996. Beschluss vom 14.06.2097 – 1 BvR 1075/07.

22

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

tungsbehörden nur mittels verwaltungsgerichtlicher Entscheidungstätigkeit ins Karlsruher Blickfeld geraten. Die Implementations- und Wirkungsfrage verschiebt sich damit. Sie hat angesichts dieses – auch empirisch belegbaren – Ergebnisses nicht mehr zu lauten: Wie gehen Verwaltungsbehörden mit Judikaten des Bundesverfassungsgerichtes um? Stattdessen muss gefragt werden: Wie gehen Verwaltungsbehörden mit Entscheidungen der Verwaltungsgerichte, ggf. „nachjustiert“ durch das Bundesverfassungsgericht, um? Das Verfassungsgericht erreicht Verwaltungen nur noch mittels der GöR. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Spruchtätigkeit der GöR sich von der Logik des Verfassungsbeschwerde-Verfahrens in der Rolle des Beklagten befindet – auch wenn die Beschwerde nicht der „klassischen“ Konstellation eines Prozesses von Klägern und Beklagten folgt. Die Beschwerde richtet sich stets gegen das Judiz eines GöR, durch das der Beschwerdeführer sich in seinen durch die Verfassung garantierten Grundrechten verletzt sieht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG). Das beschwerte Gericht wird in das Verfahren hineingezogen, auch wenn es im verfassungsprozessrechtlichen Sinne kein Verfahrensgegner ist79. Es kann nicht – wie bei den konkreten Normenkontrollen gemäß Art. 100 GG – von sich aus das Verfassungsgericht anrufen und einschalten. Die Kommunikation Verfassungsgericht – GöR wird damit nicht dem Muster der strategischen Interaktion folgen, die die GöR in einem Dialog mit dem Verfassungsgericht anstrengen80. Strategische Interessen werden vielmehr beim Verfassungsgericht selber erkennbar. So lässt die zweijährige Auswertung aller veröffentlichten Entscheidungen des Gerichts bei Verfassungsbeschwerden deutliche Schwerpunkte in der Veröffentlichungspraxis erkennen, was auf eine judicial policy81 des Gerichts hindeutet. Für den Beschwerdeführer erfolgreich endenden Verfassungsbeschwerden führen – wie gezeigt – nicht zu dem Ergebnis, dass sich die beklagte Verwaltungsbehörde sofort des Falles anzunehmen hat und den angegriffenen Verwaltungsakt oder eine vergleichbare Maßnahme erneut bescheiden muss. Das verfassungsgerichtliche Judiz ist zunächst an die GöR adressiert, mit der Aufforderung, den betreffenden Fall neu aufzurollen und die Rechtsfrage im Sinne der verfassungsgerichtlichen Entscheidung neu zu beantworten. Die Wirkungsfrage wird durch diese Prozesslogik zunächst zu einer Frage nach den Implementationsbedingungen von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts durch andere Gerichte82. Das verfassungsgerichtliche Judikat erreicht die im Ausgangsfall beklagte Verwaltungsbehörde erst durch die vermittelnde Spruchtätigkeit der GöR. Insofern ist es zutreffend, von „Fernwirkungen“ der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu reden. Damit stehen jedoch nicht mehr die 79 80 81 82

SCHLAICH/KORIOTH 2010VIII, RdNr. 61. GAWRON/ROGOWSKI 2007, S. 123 f. Zu judicial policy in systemtheoretischer Sicht siehe GAWRON/ROGOWSKI 2007, S. 167 f. Siehe GAWRON/ROGOWSKI 2007, Kapitel 4.

23

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

entschiedenen Einzelfälle selber im Vordergrund, die analog implementiert werden müssen – es sind vielmehr einzelne Begründungsinhalte und Argumentationsketten, die weiter verwandt und in andere Kontexte gestellt werden. „Das verfassungsgerichtliche Argument gilt – Ausdruck der ‚Dogmatiklastigkeit’ – eben grundsätzlich dem System und nicht dem Fall.“83 Dieser Fernwirkung ist empirisch schwer beizukommen. Die rechtswissenschaftlich/ rechtstheoretischen Debatten um Rechtssystem und Rechtsdogmatik84, um Vorverständnis und Methodenwahl85 und zur Frage „Was weiß Dogmatik?“86 ist bislang noch nie in ein für empirische Untersuchungen brauchbares Analysedesign umgesetzt worden. Die Bestimmung von Wirkungen wird dadurch außerordentlich schwierig, da sie Befolgungsparameter neu konstruieren muss. Anzunehmen ist, dass für die Verarbeitung verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen eine komplexe Gemengelage von rechtlichen, verwaltungsökonomischen, technischen und sozialen Aspekten typisch ist87. Hubert Treiber hat in der Debatte über „Implementation von Gerichtsentscheidungen“ seinerzeit vorgeschlagen, angesichts des „enormen Defizits an empirischen Untersuchungen“88 anhand von Fallstudien mögliche Regelmäßigkeiten zu erkunden. Bei aller gebotenen Zurückhaltung gegenüber Verallgemeinerungen kann immerhin festgehalten werden, dass in der Implementationsforschung verschiedene Muster der Befolgung, Abweichung und „Gegenimplementation“ (vornehmlich gegenüber Entscheidungen politischer Programme) diskutiert worden sind. Sie sollen im Folgenden kurz vorgestellt werden: (a) (b) (c) (d) (e) (f) (g)

Befolgung Rezeption Verbreitung Umdeutung Nichtanwendung „Gegenimplementation“ Vermeidung neuer Justizkonflikte

(a) Befolgung Verschiedene Formen von Unkenntnis und Verweigerung steht eine Verwaltungspraxis gegenüber, in der sich das Substrat verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung in der „kleinen Münze“ regelhaft verfahrenden Alltagshandelns eingeschliffen hat. Dazu ist der Bestimmtheitsgrundsatz ebenso zu 83 84 85 86 87 88

JESTAEDT 2011, S. 148. LUHMANN 1974. ESSER 1972. KIRCHHOF/MAGEN/SCHNEIDER 2012 (i.E.) Am Beispiel arbeitsgerichtlicher Entscheidungen: ROTTLEUTHER 1987, S. 193. TREIBER 1987, S. 323.

24

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

zählen wie – mit den oben gemachten Einschränkungen – das Verhältnismäßigkeitsprinzip und der Gleichbehandlungsgrundsatz. Befolgt kann nur werden, was positiv-rechtlich formuliert ist. Verwaltungstradition der deutschen Administration und eine (auch im internationalen Vergleich) solide Ausbildung des Personals garantieren einen Umsetzungsprozess entlang von „Recht und Gesetz“. Allerdings darf diese – von Juristen häufig als empirisch geltende Tatsache interpretierte – Annahme nicht ohne Einschränkungen getroffen werden. Die Umsetzung wird von vielen Faktoren beeinflusst, die außerhalb des Rechtes liegen: mangelnder Personalbesatz, fehlende Finanzausstattung, ständiger „Neubau der Verwaltung“, Führungsstile, „Verwaltungskultur“ und nicht zuletzt die Neuen Steuerungsmodelle, die bereits vom Ansatz her auf eine Entrechtlichung zielen. Die Verwaltungswissenschaft hat zwar viel über diese Modelle geschrieben, eine genaue Bestimmung des Verhältnisses zwischen rechtsförmiger Steuerung und neuen Steuerungsmodellen jedoch unterlassen. (b) Rezeption Rezeption und Wirkung eines „Rechts aus Rezensionen“89 sind wenig erforscht. Zwar dürfte der Abdruck einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der nach wie vor von vielen Juristen gelesenen „Neuen juristischen Wochenschrift“ ein guter Indikator für die Wichtigkeit des Karlsruher Judikats in dem entsprechenden Fachkreis bilden90; dasselbe ist für den Abdruck in den führenden Rechtszeitschriften der Fachgebiete von GöR anzunehmen. Die zunehmende Auffächerung des juristischen Zeitschriftenmarktes und vor allem die Verfügbarkeit von Internet und OnlineDatenbanken multipliziert jedoch die Möglichkeiten der Kenntnisnahme. Genaue Untersuchungen zu dieser Explosion der Informationsquellen und ihrer tatsächlichen Nutzung im juristischen Bereich wären wünschenswert. Weniger am Informationsinteresse der professionellen Rechtsbenutzer in Verwaltungen und Anwaltskanzleien ausgerichtet sind dagegen die Kommentar- und Rezensionsstrategien der juristischen Fachzeitschriften. Kenntnis von Inhalt und Duktus der Entscheidungen bei Juristen dürfte nur ein Ziel ihrer Kommentierung oder ausführlichen Entscheidungsrezension bilden. Sie zielen vielmehr auf einen Dialog mit dem Gericht selber, um bestimmte Entscheidungsentwicklungen zu beeinflussen91. Ein solcher Dialog kann allerdings ebenfalls den Kenntnisgrad einer Entscheidung deutlich erhöhen. In dem oben angesprochenen Entscheidungsfall spricht vieles für die Vermutung, dass außer dem äußerst begrenzten Kreis „professioneller“ Beobachter des Bundesverfassungsgerichtes nur die überschaubaren Gruppen von juristischen Mitarbeitern in den einschlägig befassten Behörden Kenntnis nehmen. (c) Verbreitung Die weithin geübte Rechtspraxis besteht in der Weitergabe verfassungs- und verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen in Form von Ländererlassen, Richtlinien der Ministerialbürokratie, Rund-

89 90 91

HÄBERLE 1980. So GAWRON/ROGOWSKI 2007, S. 48. GAWRON/ROGOWSKI 2007, S. 49.

25

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

schreiben und sog. Handreichungen von Regierungspräsidien und städtischen Rechtsämtern92. Untersuchungen zur Praxis einer „Normsetzung durch die Verwaltung“93 ermöglichten jedoch keine quantifizierbaren Aussagen darüber, ob und in welchem Umfang, in welcher Genauigkeit höchstrichterliche Rechtsprechung wiedergegeben und ggf. mit kommentierenden Anmerkungen versehen wird. Dies gilt auch für die Mitteilungen in den Periodika der kommunalen Spitzenverbände oder Informationsblättern der Fachpolitiken. Nicht nur im juristischen Bereich hat die Verfügbarkeit von Internet und Online-Datenbanken die Möglichkeiten der Kenntnisnahme gesteigert. Es existieren inzwischen Medienauftritte, die sich explizit an Klienten und Betroffene wenden94und auf diese Weise für eine „externe“ Implementation sorgen. (d) Umdeutung Aus der Verwaltungsgerichtsforschung der 1980er Jahre ist bekannt, dass der „Rechtsgehorsam“ gegenüber gesetzgeberischen Programmen ähnlich ausgeprägt wie der den gerichtlichen gegenüber ist.95 Damalige Untersuchungen haben aber auch Tendenzen zu Tage gefördert, ergangene Entscheidungen, die die eingeübte und praktizierte Verwaltungspraxis in Frage stellen, etwa durch Veränderungen des Planungsmaßstabes – so Bauverwaltungs-/ Stadtplanungsämter –96 neu zu justieren oder bei ähnlichen Fällen, die Grund für eine verwaltungsgerichtliche Beanstandung gegeben haben, „nicht weit vom Buchstaben des Gesetzes zu entscheiden“97. Diese Eingrenzung des Vollzuges auf unstrittige Programmteile ist streng zu unterscheiden von einer tatsächlich ausgeübten und/oder angeordneten Nichtbefolgung bzw. Nichanwendung. (e) Nichtanwendung Diese Praxis ist als Nichtanwendungserlass der obersten Finanzbehörden des Bundes und der Länder in der Vergangenheit mehrfach Gegenstand kleiner Anfragen im Deutschen Bundestag98 und einer Stellungnahme des Deutschen Industrie- und Handelskammertages99 geworden. In derartigen Erlassen ordnet das Bundesministerium der Finanzen (BMF) an, dass bestimmte Rechtsgrundsätze, die der Bundesfinanzhof (BFH) in einer konkreten Entscheidung aufgestellt hat, von den Finanzverwaltungen nicht oder nicht vollumfänglich über den entschiedenen Einzelfall hinaus anzuwenden sind. Praktisch hat dies zur Folge, dass die Verwaltungen das (i.d.R.) für die Allgemeinheit steuerzahlerfreundliche Urteil nicht anwenden und auf diese Weise andere Steuerzahler von der sie begünstigenden Rechtsprechung nicht profitieren können. Beruft sich ein anderer Steuerzahler auf das Urteil, muss er selbst noch einmal klagen. In einer Antwort der Bundesregierung auf die kleine Anfrage der FDP-Bundesfraktion100 wurden für den Zeitraum 01.01.2000 – 31.12.2004 25 Schreiben des Bundesministeriums der Finanzen 92 93 94 95 96 97 98 99 100

SCHARMER 1987, S. 309. BRANDT/SMEDDINCK 2000. Statt aller sei das Periodikum info also genannt, dass sich an Arbeitslosengeld Hartz IV – und Sozialhilfe – Empfänger wendet. GAWRON 1987, S. 272 f. m.w.N. „Briefmarkenplanung“ – VOGE 1993, S. 25. „Freie Orientierung am Vorschriftenzweck“ – WEINGARTEN 1993, S. 429. BT-DRS. 15/4546 und 16/13517; Antwort der Bundesregierung auf die ersten Anfragen BT-DRS. 4614. DEUTSCHER INDUSTRIE- UND HANDELSKAMMERTAG et al. BT-DRS. 15/4546.

26

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

sowie drei gleichlautende Erlasse der obersten Finanzbehörden genannt, mit denen angeordnet wurde, eine BHF-Entscheidung über den entschiedenen Einzelfall nicht anzuwenden101. Bezogen auf die im selben Zeitraum zur amtlichen Veröffentlichung bestimmten 1.654 Entscheidungen ist in ca. jedem 60. Fall ein Nichtanwendungserlass ergangen102. Unklarheiten bestehen über die Zahl der Nichtanwendungserlasse seit Regierungsantritt der Großen Koalition im Oktober 2005. Das BFH spricht von 20; der BFH zählt hingegen 31 Nichtanwendungserlasse. Nach Berechungen des BFH wird damit etwa jede 10. Grundsatzentscheidung mit einem Nichtanwendungserlass belegt. Experten-Wissen, Umdeutung und „Freie Orientierung“ setzen Wissen der Akteure voraus. Von diesen Varianten sind alle Fallkonstellationen von Nicht-Wissen als Unkenntnis zu unterscheiden. So ist sowohl bei kleinen Gemeinden mit wenigen Mitarbeitern103 aber auch in Steuerverwaltungen104 der Grad von Uninformiertheit groß. Dementsprechend ist die Chance der Nichtbefolgung auf Grund von Nicht-Wissen außerordentlich hoch105. (f) „Gegenimplementation“ Ein häufiger beschriebener Weg besteht in der Umnormierung beanstandeter Gesetzesregeln. Der Gesetzgeber nutzt die zahleichen Anlässe zur Novellierung bestehender Gesetze und ändert – meist auf einzelne Paragrafen beschränkt – handlungsanweisende Aussagen des Normwerkes. Im Städtebaurecht ist diese Praxis schon vor 25 Jahren beschrieben worden.106 Soeben ist im Kommentarteil einer überregionalen Tageszeitung die im Steuerrecht eingerissene Praxis kritisiert worden, durch „Schnellschüsse“ die Fehleranfälligkeit von Gesetzen zu steigern, sie aber im Falle einer Beanstandung durch Nichtanwendungserlasse oder durch Novellierungen zu kassieren.107 (g) Vermeidung neuer Konflikte mit GöR Ein weiterer Weg, Autonomie der Entscheidung gegenüber dem Klienten zu bewahren, ist mit der gütlichen Einigung bzw. der vorgerichtlichen Streitbeilegung vorgezeichnet. Es sind häufig strategische Interessen seitens der Verwaltung, die damit verfolgt werden. Ein Gerichtsurteil birgt das Risiko einer Beanstandung und damit einer notwendigen Korrektur der bisherigen Verwaltungspraxis. Mit einer vor- oder außergerichtlichen Streitbeiliegung bleibt die eigene Handlungsroutine aufrechterhalten und kann im nächsten zur Entscheidung anstehenden Fall unangefochten weiter ausgeübt werden.108

101 102 103 104 105 106 107 108

BT-DRS. 15/4614, S. 2. BUNDESREGIERUNG, op.cit. Für die Bauverwaltung VOGE 1993, S. 27; für die Umweltverwaltung ..... WEINGARTEN 1993, S. 380 ff. POPITZ 1968, Über Präventivwirkung des Nichtwissens. SCHARMER 1987; Schaefer 1987. Unlogisches Steuergesetz, Leitartikel der Financial Times Deutschland vom 18.08.2011. BLANKENBURG/KLAUSA/ROTTLEUTHNER; Mitarbeit ROGOWSKI (HG.) 1980, Alternative Rechtsformen und Alternativen zum Recht; Blankenburg/Gottwald/Strempel (Hg.) 1982.

27

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

4.2 Offene Fragen Eine Wirkungsanalyse, die ein wenig Licht in das (empirisch unbekannte) Verhältnis zwischen Verfassungs- bzw. Verwaltungsgericht und Verwaltungsbehörde bringen möchte, steht damit vor mehreren Aufgaben: Zum ersten sind die wenigen bekannten Ergebnisse der Implementations- und verwaltungswissenschaftlichen Forschung zum Umgang mit Recht erneut zu sortieren und auf die Frage zu fokussieren, welcher Stellenwert im Verwaltungsvollzug heute noch dem Steuerungsmedium Recht zukommt. Die umfangreiche Diskussion der 1980er Jahre über Grenzen und Alternativen zum Recht hat sich (zu) wenig auf das Verwaltungshandeln i.e.S. konzentriert und das Mit-/Nebeneinander von rechtsförmiger und nich-rechtsförmiger Steuerung des Verwaltungsvollzuges nicht in genügender Schärfe herausgearbeitet. Nicht die Alternativität, sondern die Mischung der Steuerungsformen ist über die Zeit zum klärungsbedürftigen Phänomen geworden. Das Verhältnis der Formen zu- und untereinander ist zugegebenermaßen schwer zu konzeptualisieren und noch schwieriger empirisch zu ermitteln. Gleichwohl ist es für die eingangs des Teils gestellte Frage unabdingbare Voraussetzung für eine (wenigstens in Umrissen erkennbare) Beantwortung der Frage: Der präzise Stellenwert rechtsförmiger Steuerung des Handelns von Verwaltungen ist deshalb von zentraler Bedeutung, da eine judizielle Kontrolle per definitionem nur das rechtsförmige Handeln der Verwaltung ins Visier nehmen kann109. Ein nicht am Rechtsbegriff orientiertes Verwaltungshandeln ist wenig „gerichtsfest“ und praktisch nur über Mißbrauchsannahmen einer juristischen (Gerichts) Kontrolle zugänglich. Um Autonomie i.S. von Rechtsfreiheit im Verwaltungshandeln genauer bestimmen zu können, ist die Ermittlung des rechtlich gebundenen Handelns zwingende Voraussetzung. Es bietet sich an, zunächst auf die älteren Untersuchungen zur Steuerverwaltung zurückzugreifen und daran anzuknüpfen. Allerdings müssen weitere Verwaltungsfelder in den Blick genommen werden. Notwendig erscheinen insbesondere Untersuchungen auf den Gebieten des Sozial- und Umweltrechtes. Aber nicht nur verschiedene Verwaltungsfelder bedürfen weiterführender Untersuchung. Von ebenso großer Bedeutung dürfte die Ermittlung von Varianz in ein und demselben Verwaltungsfeld sein. Es fehlen nahezu vollständig substantiierte Untersuchungen in vergleichbarer Perspektive darüber, wie Verwaltungsbereiche an unterschiedlichen Orten mit demselben Rechtsprogramm umgehen110. Dabei wird zweitens auf die verschiedenen Typen von Verwaltung zu rekurrieren sein: Für den sog. Regelvollzug in Sozialämtern und Steuerbehörden wird die Frage anders zu beantworten sein als im Bereich der Gefahrenabwehr oder für Planfeststellungs-Entscheidungen beim Ausbau von 109 110

Siehe bereits die Ausführungen zu Teil 3.c des Beitrages. So ist beispielsweise bekannt, dass in den einzelnen Verwaltungsbezirken Berlins die Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt (HLU) unterschiedlich bemessen worden sind – trotz desselben Rechtsprogrammes. Vgl. die älteren Ansätze bei GRUNOW/HEGNER 1978.

28

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Fernenergieleitungen oder bei Flughafenplanungen. Hier eröffnen die Rechtsprogramme unterschiedliche Gestaltungs- und Handlungsspielräume für die betreffenden Verwaltungen. Ermessen und unbestimmte Rechtsbegriffe rufen andere Handlungsspielräume auf als Planungsanforderungen und finale Programmierungen111. Dementsprechend wird das Mischungsverhältnis von rechtlichem Steuerungspotenzial und außerrechtlichen Faktoren veränderbar. Verwaltungsrechtsdogmatik112 und neueste Ansätze der Verwaltungswissenschaften113 lassen sich sinnvoll kombinieren und können zu präzisen Fragestellungen führen. Insbesondere bei Auslotung der Gestaltungsspielräume einer „regulierenden Verwaltung“114 und bei Planfeststellungsbeschlüssen zu Infrastrukturvorhaben sind neue Designoptionen für entsprechende Untersuchungen erkennbar. Werden die Ergebnisse beider Wissenschaftsstränge mit einer (wiederzubelebenden) Justizforschung kombiniert, ließen sich genauere Aussagen über Gründe von Beanstandungen der GöR treffen. Ähnliche Aufklärung tut – drittens – in Sachen Neue Steuerungsmodelle (NSM) not: Zielvereinbarungen, Management by objectivs (MBO), Budgetierungen u.Ä. stellen keine Steuerungsinstrumente dar, die auf das Recht völlig verzichten und ohne jeden rechtlichen Gehalt sind. Es fehlt nicht an juristisch-dogmatischen Abhandlungen über deren Inhalte. Was fehlt, ist zweierlei: Zum einen ist auf empirischer Basis die grundsätzliche Klärung des Verhältnisses von „klassischer“ rechtsförmiger Steuerung einerseits und den – in der Tendenz nicht rechtsförmigen – Steuerungsformen der NSM erforderlich. Die Mischungsverhältnisse werden hier ihre besondere Brisanz erhalten, da sich auf dem Kontinuum von „verrechtlicht“ bis „ent- bzw. nicht rechlich(t)“ neue Gravitationsschwerpunkte bilden. Dabei können – zweitens – rechtstatsächliche Untersuchungen über deren Verbreitung, deren Einsatz sowie deren Klageanfälligkeit wichtige Informationen liefern. Die Verlagerung der Rechtswege weg von den GöR hin zu den Zivilgerichten115 verkomplizieren die Zugänge zum Forschungsfeld, da die Zugänge bei den Zivilgerichten detailliert auf ihre öffentlichrechtlichen Streitgehalte ‚abgesucht’ werden müssen.. Was für den Bereich der Neuen Steuerungsmodelle gilt, trifft – mutando mutandis – auch für das „Regulierungsrecht“ zu.

111 112 113 114 115

TREIBER 1980. Siehe oben unter Teil 3c dieses Beitrages. Siehe oben unter Teil 2.2 dieses Beitrages. Siehe Ausführung und Schaubild in Teil 2.1 dieses Beitrages. Hinweise bei ECKERTZ-HÖFER in DVBl 2011, S. 876.

29

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Anhang: Aktualisierungen 1. Statistiken zum Geschäftsanfall beim Bundesverfassungsgericht zeigen, dass in den zwanzig Jahren seit Herstellung der deutschen Einheit der völlig überwiegende Teil der entschiedenen Verfassungsbeschwerden sich gegen Entscheidungen anderer Gerichte gewandt haben. Dabei dominieren Beschwerden gegen Judikate der Zivilgerichte (38.379), gefolgt von denen gegen Entscheidungen der Verwaltungs-, Sozial- und Finanzgerichts-barkeit (29.569) und gegen Strafgerichte (25.084). Tabelle 5: Herkunft der Verfassungsbeschwerden gegen Gerichtsentscheidungen seit 1991 O rdentliche Gerichtsbarkeit

Insgesamt

a) Zivilgerichte (einschl. freiwillige Gerichtsbarkeit)

38.379

b) Strafgerichte

25.084

Verwaltungsgerichte a) allg. Verwaltungsverfahren

13.166

b) Asylverfahren

8.496

Sozialgerichte

5.013

Finanzgerichte

2.894

Arbeitsgerichte

2.517

Patentgerichte

47

Disziplinar-/Berufs-/Ehrengerichte

571

Bundesgerichtshof in Anwalts- und Notarsachen

498

Staats- und Verfassungsgerichtshöfe

428 97.093

Insgesamt

Quelle: Jahresstatistik des Bundesverfassungsgerichts 2010 (Karlsruhe 2011), Tabelle A IV 7, Verfassungsbeschwerden gegen Gerichtsentscheidungen seit 1991.

Etwa 20 Prozent der Verfassungsbeschwerden gegen Gerichtsentscheidungen haben sich gegen Entscheidungen von Bundesgerichten gewandt. Bei ihnen dominieren die Klagen gegen Gerichte, die für öffentliches Recht zuständig sind. Zwar richten sich 7.615 Klagen nur gegen Entscheidungen des Bundesgerichtshofes (Zivil- und Strafsachen), gefolgt von 3.388 gegen das Bundessozial-

30

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

gericht, 2.943 gegen das Bundesverwaltungsgericht und 2.491 gegen den Bundesfinanzhof; addiert, werden jedoch 8.722 GöR-Entscheidungen, also deutlich mehr Entscheidungen als des BGH, beim Bundesverfassungsgericht beschwert.

Tabelle 6: Verfassungsbeschwerden gegen Entscheidungen von Bundesgerichten seit 1991 Bundesgerichtshof

7.615

Bundesverwaltungsgericht

2.943

Bundessozialgericht

3.388

Bundesarbeitsgericht

1.733

Bundesfinanzhof

2.491

Insgesamt

18.170

Quelle: Jahresstatistik des Bundesverfassungsgerichts 2010 (Karlsruhe 2011), Tabelle A IV 6, Verfassungsbeschwerden gegen Entscheidungen von Bundesgerichten seit 1991.

Knapp die Hälfte aller beim Bundesverfassungsgericht eingereichten Beschwerden gegen Entscheidungen von obersten Bundesgerichten richten sich gegen Judikate von GöR. Festzuhalten bleibt, dass von den insgesamt 18.170 gegen höchstrichterliche Entscheidungen gerichteten Verfassungsbeschwerden nur 313 – das entspricht 1,72 Prozent – erfolgreich waren116.

Ein ähnliches Verteilungsbild ergibt sich, wenn die Ausgangsgerichtsbarkeit der konkreten Normenkontrollverfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG betrachtet wird. Zwar sind auch hier die Zivilgerichte “Spitzenreiter” (229 Verfahren = 24 Prozent); auf Rang zwei folgen jedoch auch hier die Verwaltungsgerichte (194 Verfahren = 20,0 Prozent); erst auf Platz drei liegen die Sozialgerichte (171 Verfahren = 17,9 Prozent). Werden die 80 Verfahren, die ihren Ausgangspunkt in der Finanzgerichtsbarkeit haben (= 8,3 Prozent), ebenfalls berücksichtigt, nehmen fast die Hälfte aller konkreten Normenkontrollverfahren in GöR ihren Anfang.

116

Zahlen bei JESTAEDT 2011, S. 118.

31

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Tabelle 7: Ausgangsgerichtsbarkeit der konkreten Normenkontrollverfahren seit 1991 Von den 956 Vorlagen kamen aus der Ordentlichen Gerichtsbarkeit Verwaltungsgerichtsbarkeit Sozialgerichtsbarkeit Finanzgerichtsbarkeit Arbeitsgerichtsbarkeit Sonstige Gerichtsbarkeiten

383 194 171 80 35 93

40 % 20 % 17,9 % 8,3 % 3,6 % 9,7 %

Quelle: Jahresstatistik des Bundesverfassungsgerichts 2010 (Karlsruhe 2011), Tabelle A V 2, Ausgangsgerichtsbarkeit der konkreten Normenkontrollverfahren (Art. 100 Abs. 1 GG) seit 1991. Gerichte kommunizieren mit dem Bundesverfassungsgericht meist aus strategischem Interesse, bei dem das Bewahren der eigenen Rechtssprechungskonsistenz und Auslegungstradition im Vordergrund steht. Nur gelegentlich leisten die Gerichte Widerstand und treten in Rechtsprechungskonkurrenz zum Bundesverfassungsgericht. Interaktionsprozesse zwischen Bundesverfassungsgericht und anderen Gerichten spiegeln nicht vorrangig (partei-) politische Machtpositionen wider, sondern beruhen auf der Entpolitisierung gesellschaftlicher Konflikte durch fortlaufende Kleinarbeit funktional arbeitsteiliger Justiz. Bei der Implementation seiner Entscheidungen durch andere Gerichte ist das Bundesverfassungsgericht auf politische Koalitionsbildung nicht angewiesen117. Es kann sich auf bürokratische und argumentative Diskursmechanismen beschränken118. 2. Die in der Forschung anzutreffende Konzentration auf Gesetzesverwerfungen in der Bestimmung der Gesetzes- und Normenkontrolle des BVerfG greift dann zu kurz, wenn sie die Kontrolltätigkeit des Gerichts nur jahrgangsweise ermittelt und die Ergebnisse mit der Anzahl der Verfahreneingänge pro Jahr119 bzw. in einem Jahr entschiedenen Verfassungsbeschwerdeverfahren mit Normprüfung120 relationiert. Eine derartige Vorgehensweise ist zwar in der Lage, die durchaus jahresweise schwankende Zahl von Gesetzesbeanstandungen zu illustrieren, lässt aber den Fokus der verfassungsgerichtlichen Beanstandung, nämlich das konkrete Gesetz, relativ unbeleuchtet. Sinnvoller erscheint, die Kontrolltätigkeit mit dem jeweiligen Zeitpunkt der Gesetzesproduktion/Legislaturperiode ins Verhältnis zu setzen und die verfassungsgerichtlichen Beanstandungen auf das Jahr bzw. die Legislaturperiode zu beziehen, in der das fragliche Gesetz bzw. die Gesetzesnovelle verabschiedet wurde. Der von uns – erstmals im Jahr 2002 für den Zeitraum 1949-1987 –

117 118 119 120

HASE/LADEUR 1980, S. 295f.; DOPATKA 1982, S. 87. GAWRON/ROGOWSKI 2007, S. 126. So von KOMOROWSKI/BECHTEL 2006, S. 294 ff. So KNEIP 2011, S. 226 ff.

32

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

konstruierte verfassungsgerichtliche Kontrollfilter121 – Gesetzesproduktion, Gesetzesüberprüfung und Gesetzesbeanstandung – ermöglicht präzisere Aussagen, welche Gesetze aus welcher Legislaturperiode beanstandet wurden, und erreicht auf diese Weise eine Aussagequalität, die vergleichbare Untersuchungen zur Kontrollfähigkeit des Verfassungsgerichtes nicht aufweisen.

Angaben zur Gesetzesproduktion finden sich in den Datenhandbüchern des Deutschen Bundestages. Ihnen zufolge sind von der Konstituierung bis Ablauf der 16. Legislatur-periode des Deutschen Bundestages (1949-2009) insgesamt 7.036 Parlamentsgesetze beschlossen worden.122 Die Datenhandbücher weisen weiterhin Beanstandungen von Bundesgesetzen durch das Bundesverfassungsgericht aus.123 Die nachfolgende Tabelle informiert über die Zahl der im Zeitraum 1949 bis 2009 vom Bundestag verabschiedeten Gesetze und ordnet die beanstandeten Bundesgesetze den jeweiligen Legislaturperioden ihrer Verabschiedung resp. Novellierung zu. Ergebnis ist, dass von den 7.036 Parlamentsgesetzen lediglich 306 Gesetze – das sind 4,4 % – mit dem Makel der Nichtigkeit/Teilnichtigkeit oder der vollständigen oder teilweisen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz versehen wurden124.

121 122

123

124

GAWRON/ROGOWSKI 2002. DATENHANDBUCH ZUR GESCHICHTE DES DEUTSCHEN BUNDESTAGES 1949-1999, Baden-Baden 1999; 2388f.; DATENHANDBUCH ZUR GESCHICHTE DES DEUTSCHEN BUNDESTAGES 1994-2003, Baden-Baden 2005; 574 und DATENHANDBUCH ZUR GESCHICHTE DES DEUTSCHEN BUNDESTAGES 1990-2010, Baden-Baden 2011 (i.E.), Abschnitt 10.1. DATENHANDBUCH ZUR GESCHICHTE DES DEUTSCHEN BUNDESTAGES 19949-1999, Baden-Baden 1999: 2495-2511; DATENHANDBUCH ZUR GESCHICHTE DES DEUTSCHEN BUNDESTAGES 1994 bis 2003, Baden-Baden 2005: 594-600, und DATENHANDBUCH ZUR GESCHICHTE DES DEUTSCHEN BUNDESTAGES 1990-2010, Baden-Baden 2011 (i.E.), Abschnitt 10.6. Zur Diskussion des Bundesverfassungsgerichtes als „Vetospieler“ bereits STÜWE 1997. Zur aktuellen Diskussion zusammenfassend KNEIP 2011. In: Politische Vierteljahresschrift (PVS), S. 220 ff.

33

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Tabelle 8: Beanstandete Bundesgesetze 1949 - 2009 (1. bis 16. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages) Zahl der Beanstandungen Legislaturperiode

Zahl der Bundesgesetze

ganz/teilweise insgesamt

nichtig/teilnichtig

unvereinbar

1. 1949-1953

545

31

26

5

2. 1953-1957

507

34

22

12

3. 1957-1961

424

26

19

7

4. 1961-1965

427

20

7

13

5. 1965-1969

453

22

7

15

6. 1969-1972

335

8

3

5

7. 1972-1976

516

36

14

22

8. 1976-1980

354

14

6

8

9. 1980-1983

139

16

5

11

10. 1983-1987

320

13

3

10

11. 1987-1991

369

19

8

11

12. 1991-1994

507

26

7

19

13. 1994-1998

565

18

5

13

14. 1998-2002

559

12

7

5

15. 2002-2005

400

7

2

5

16. 2005-2009

616

4

1

3

7036

306

142

164

Quellen: Datenbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Baden-Baden 1999, S. 2388f., 2495-2511, 4377 (1. bis 11. Legislaturperiode des Deutsches Bundestages 9.9.1951 bis 15.,12.1990); Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1990 bis 2003, Baden-Baden 2005, S. 574, 594-600 (12. bis 14. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages 16.12.1990 bis 20.10.2002); Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestags 19902010 (12. – 16. Legislaturperiode des Deutschen Bundestag, Baden-Baden 2011 (i.E.), Abschnitte 10.1 und 10.6. Eigene Auszählungen.

34

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Unter Implementationsgesichtspunkten ist die Tenorierung der verfassungsgerichtlichen Verwerfung von hoher Bedeutung. Die Tenorierungsmöglichkeiten, derer sich das Gericht bedienen kann, ergeben sich aus den Bestimmungen des § 31 BVerfGG. Für verfassungsrechtliche Beanstandungen sieht er die Nichtigerklärung oder die Feststellung der Unvereinbarkeit der Norm mit dem Grundgesetz vor. Ein für nichtig erklärtes Bundesgesetz verliert seine Rechtsgeltung rückwirkend ab dem Zeitpunkt seines Inkrafttretens. Daraus ergeben sich gravierende Folgen: Nicht nur das für nichtig erklärte Bundesgesetz, sondern auch die Rechtsakte, die sich in irgendeiner Weise auf die verworfenen Rechtsnormen gestützt haben, sind hinfällig. Die Nichtigerklärung eines Gesetzes erzeugt ein rechtliches Programmvakuum, das zu Vollzugsunsicherheiten, politischen Willkürentscheidungen und Proporzmaßnahmen der mit dem Verwalten des Politikbereiches betrauten Behörden führen kann. Die Orientierung des Verwaltungsvollzuges am Gesetzesprogramm entfällt bei der Nichtigerklärung ebenso wie die Legitimationsfunktion rechtsstaatlicher Berechenbarkeit von Verwaltungsmaßnahmen für den Rechtsadressaten.

Mit der Entscheidungsformel, ein Gesetz sei mit dem Grundgesetz unvereinbar, vermeidet das Bundesverfassungsgericht einen Teil dieser unerwünschten Folgen. Wird auf die Nichtigerklärung verzichtet, entsteht kein Rechtsvakuum. Vielmehr wird der Gesetzgeber aufgerufen, in eigener Kompetenz zu entscheiden, wie er die vom Verfassungsgericht monierte Norm verbessert. Im Verhältnis zwischen Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber haben wir dementsprechend die Bedeutung der Gesetzgebungsaufträge hervorgehoben. Mit ihnen verschafft sich das Gericht eine große – wenn auch indirekt wirkende – Einflussposition, indem sie die Bedeutung ministerialer Verfassungsreferate bei der Vorprüfung der Referenten- und Ministerialentwürfe von Gesetzesvorlagen der Bundesregierung stärkt. Eine Analyse arenenspezifischer Intervention, die letztlich dem Bundesverfassungsgericht nur Wirkungen im Bereich symbolischer Politik zuschreiben kann, verkennt die Bedeutung der Verfahrenssteuerung im Sinne einer Verrechtlichung des Gesetzgebungsverfahrens.

35

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Tabellen 1. Neue Verfahren „Hartz IV“ (SGB II und SGB III) vor dem Sozialgericht des Landes Berlin in den Jahren 2005-2011 2. Filter erledigter Verfahren bei den Gerichten für öffentliches Recht im Jahr 2007 3. Filter erledigter Verfahren bei den Gerichten für öffentliches Recht im Jahr 2008 4. Politikbereiche der mit einer Verfassungsbeschwerde angegriffenen Entscheidungen von Verwaltungs- und Sozialgerichten in den Jahren 2007 und 2008, die das Bundesverfassungsgericht veröffentlicht hat 5. Herkunft der Verfassungsbeschwerden gegen Gerichtsentscheidungen seit 1991 6. Verfassungsbeschwerden gegen Entscheidungen von Bundesgerichten seit 1991 7. Ausgangsgerichtsbarkeit der konkreten Normenkontrollverfahren seit 1991 8. Beanstandete Bundesgesetze 1949-2009 (1. bis 16. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages)

36

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

Literaturverzeichnis

BATTIS, ULRICH, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 5. Auflage, Stuttgart 2006 BLANKENBURG, ERHARD/EKKEHARD KLAUSA/HUBERT ROTTLEUTHNER; Mitarbeit RALF ROGOWSKI (HG.), Alternative Rechtsformen und Alternativen zum Recht, Opladen 1980 BLANKENBURG, ERHARD/WALTHER GOTTWALD/DIETER STREMPEL (HG.), Alternativen in der Ziviljustiz, Bonn 1982 BLANKENBURG, ERHARD/SIEGFRIED SCHÖNHOLZ/RALF ROGOWSKI, Soziologie des Arbeitsgerichtsverfahrens, Neuwied/Darmstadt 1989 BOGUMIL, JÖRG/WERNER JANN, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, Wiesbaden 2005 BRANDT, EDMUND/ULLRICH SMEDDINCK, Rechtssetzung durch die Verwaltung, Berlin 2000 BREUNUNG, LEONIE, Rechtstatsachenforschung im Bereich des Stadtplanungsrechts. Stand und Perspektiven. Vervielfältigtes Manuskript, Hannover 1990 DÖHLER, MARIAN, Regulative Politik und Transformation der klassischen Verwaltung, in: Politik und Verwaltung. Hg. Jörg Bogumil/Werner Jann/Frank Nullmeier, Wiesbaden 2006, S. 209 ff. DÖHLER, MARIAN/KAI WEGRICH, Regulierung als Konzept und Instrument moderner Staatstätigkeit, in: Der moderne Staat (dms), 2011 S. 31 ff.

37

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

DOPATKA, FRIEDRICH-WILHELM, Das Bundesverfassungsgericht und seine Umwelt, Berlin 1982 DREIER, HORST, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, Tübingen 1991 DWORKIN, RONALD, Bürgerrechte ernstgenommen, Frankfurt am Main, 1984 ECKERTZ-HÖFER, MARION, Geschäftslage des BVerwG – Neuordnung der Rechtswegezuständigkeit – erstinstanzliche Zuständigkeit des BVerwG, in: Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl), 2008, S. 500 ff. ECKERTZ-HÖFER, MARION, Geschäftslage beim BVerwG,

in: Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl), 2011 S. 876 ff. ESSER, JOSEPH, Vorverständnis und Methodenwahl in der Rechtsfindung, Frankfurt am Main 1972 FEHLING, MICHAEL/MATTHIAS RUFFERT (HG.), Regulierungsrecht, Tübingen 2010 FRANZIUS, CLAUDIO, Funktionen des Verwaltungsrechtes, in: Die Verwaltung, 2006, S. 335 ff. GAWRON, THOMAS, Einleitung zum Teil Implementation verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen, in: Implementation von Gerichtsentscheidungen. Hg. Erhard Blankenburg/Rüdiger Voigt, Mitarbeit Thomas Gawron/Ralf Rogowski, Wiesbaden 1987, S. 264 ff.

38

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

GAWRON, THOMAS/RALF ROGOWSKI, Effektivität, Implementation und Evaluation. Wirkungsanalyse am Beispiel von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, in: Zeitschrift für Rechtsoziologie, 1996, S. 177 ff. GAWRON, THOMAS/RALF ROGOWSKI, Implementation of German Federal Constitutional Court Decisions. Judical Orders and the Federal Legislature, in: dies. (ed.): Constitutional Courts in Comparison. The U.S. Supreme Court and the German Federal Constitutional Court, New York and Oxford, 2002, p. 239-256 GAWRON, THOMAS/ RALF ROGOWSKI, Die Wirkung des Bundesverfassungsgerichts, Baden-Baden 2007 GRUNOW, DIETER (HG.), Verwaltungshandeln in Politikfeldern, Wiesbaden 2006 GRUNOW, DIETER, Steuerzahler und Finanzamt, Frankfurt am Main 1978 GRUNOW, DIETER/FRIEDHART HEGNER, Die Gewährung persönlicher und wirtschaftlicher Sozialhilfe, Bielefeld 1978 GRUNOW, DIETER/FRIEDHART HEGNER/FRANZ-XAVER KAUFMANN, Steuerzahler und Finanzamt, Frankfurt am Main 1978 HÄBERLE, PETER, Recht aus Rezensionen, Königstein 1980 HASE, FRIEDHELM/KARL-HEINZ LADEUR, Verfassungsgerichtsbarkeit und politisches System, Frankfurt am Main 1980

39

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

HEGNER, FRIEDHART, Das bürokratische Dilemma, Frankfurt am Main 1978 HOFFMANN-RIEM, WOLFGANG, Verwaltungskontrolle – Perspektiven, in: Verwaltungskontrolle. Hg. Eberhard Schmidt-Aßmann/Wolfgang Hoffmann-Riem, Baden-Baden 2001, S. 325 ff. HOFFMANN-RIEM, WOLFGANG, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch: zur Qualitätsgewährleistung durch Normen, Baden-Baden 2005 HOFMANN, ECKEHARD, Die Abwägung, Tübingen 2008 HWANG, SHU-PERNG, Gesetzesbindung durch unbestimmte Rechtsbegriffe, in: Verwaltungsarchiv (Vol. 101), 2010, S. 180 ff. JANNING, FRANK, Über das Verhältnis zwischen Policy-Forschung und Verwaltungswissenschaft, in: Politik und Verwaltung. Hg. Jörg Bogumil/Werner Jann/Frank Nullmeier, Wiesbaden 2006, S. 77 ff. JANSEN, DOROTHEA, Einführung in die Netzwerkanalyse, Opladen 1999 JESTAEDT, MATTHIAS, Phänomen Bundesverfassungsgericht – Was das Gericht zu dem macht, was es ist, in: Das entgrenzte Gericht, Berlin 2011, S. 77 ff. KENIS, PATRICK/ VOLKER SCHNEIDER, Policy Networks and Policy Analysis, in: Policy Networks. Hg. Bernd Mann/Renate Mayntz, Frankfurt am Main 1991, S. 25 ff. KIRCHHOF, GREGOR/STEFAN MAGEN/KARSTEN SCHNEIDER (i.E.), Was weiß Dogmatik? Tübingen 2012 KNEIP, SASCHA, Verfassungsgerichte als demokratische Akteure, Baden-Baden 2009

40

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

KNEIP, SASCHA, Gegenspieler, Vetospieler oder was? Demokratiefunktionales Agieren des Bundesverfassungsgerichts 1951-2005, in: Politische Vierteljahrschrift (PVS), 2011, S. 220 ff. KOCH, HANS-JOACHIM, Die normtheoretische Basis der Abwägung, in: Abwägung im Recht. Hg. Wilfried Erbguth/Janbernd Oebecke/Hans-Werner Rengeling/Martin Schulte, Köln et al. 1996, S. 9 ff. KOCH, HANS-JOACHIM (HG.), Umweltrecht, 3. Auflage, München 2010 KOMOROWSKI, ALEXANDER VON/MICHAEL BECHTEL, Gesetzgebungs- oder Justizstaat? Zum (Macht-) Verhältnis zwischen Bundesverfassungs-gericht und Parlamentsgesetzgeber, in: Politik und Recht. Hg. Michael Becker/Ruth Zimmerling, Wiesbaden 2006, S 282 ff. KOOIMANN, JAN, Governing as Governance, London 2003 KRANENPOHL, UWE, Hinter dem Schleier des Beratungsgeheimnisses: Der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess des Bundesverfassungsgerichts, Wiesbaden 2010 LEMBCKE, OLIVER, Hüter der Verfassung, Tübingen 2007 LENK, KLAUS, Funktionsverlust des Rechts in der öffentlichen Verwaltung? In: Gegentendenzen zur Verrechtlichung. Hg. Rüdiger Voigt, Opladen 1983, S. 88 ff. LEPSIUS, OLIVER, Die maßstabsetzende Gewalt, in: Das entgrenzte Gericht, Berlin 2011, S. 159 ff. LUHMANN, NIKLAS, Rechtssystem und Rechtsdogmatik, Stuttgart et al. 1974

41

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

MAYNTZ, RENATE (HG.), Implementation politischer Programme I, Königstein 1983 MAYNTZ, RENATE (HG.), Implementation politischer Programme II, Königstein 1987 MAYNTZ, RENATE/FRITZ W. SCHARPF, Der Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus, in: Gesellschaftliche Selbstregulierung und politische Steuerung. Hg. dies., Frankfurt am Main 1995, S. 39 ff. OOYEN, ROBERT VAN/ MARTIN MÖLLERS (HG.), Das Bundesverfassungsgericht im politischen System, Wiesbaden 2006 PIETZCKER, JOST, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit als Kontrollinstanz, in: Verwaltungskontrolle. Hg. Eberhard Schmidt-Aßmann/Wolfgang Hoffmann-Riem, Baden-Baden 2001, S. 89 ff. POPITZ, HEINRICH, Über die Präventivwirkung des Nichtwissens, Tübingen 1968 ROTTLEUTHNER, HUBERT, Rechtssoziologische Studien zur Arbeitsgerichtsbarkeit, Baden-Baden 1984 ROTTLEUTHNER, HUBERT, Pointierte Zusammenfassung: Deja Vu, in: Wirkungsforschung zum Recht III. Hg. Hagen Hof/Martin Schulte, Baden-Baden 2001, S. 307 ff. SABATIER, PAUL A. Advocacy-Koalitionen, in: Policy-Analyse. Hg. Adrienne Heritier, Wiesbaden 1983, S. 116 ff. SCHÄFER, RUDOLF, Städtebaupolitik vor dem Verwaltungsgericht, in: Implementation von Gerichtsentscheidungen. Hg. Erhard Blankenburg/Rüdiger Voigt; Mitarbeit Thomas Gawron/Ralf Rogowski, Wiesbaden 1987, S. 281 ff.

42

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

SCHÄFER, RUDOLF/GERD SCHMIDT-EICHSTAEDT, Praktische Erfahrungen mit dem Bundesbaugesetz, Melle 1984 SCHARMER, ECKART, Der Gesetzgeber als Akteur bei der Implementation von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, in: Implementation von Gerichtsentscheidungen. Hg. Erhard Blankenburg/Rüdiger Voigt; Mitarbeit Thomas Gawron/Ralf Rogowski, Wiesbaden 1987, S. 308 ff. SCHARMER, ECKART/ HELLMUT WOLLMANN/ MICHAEL ARGAST, Rechtstatsachenuntersuchung zur Baugenehmigungspraxis, Berlin 1984 SCHARPF, FRITZ W., Interaktionsformen. Akteurszentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Opladen 2000 SCHLAICH, KLAUS/STEFAN KORIOTH, Das Bundesverfassungsgericht, Achte Auflage. München 2010 SCHMIDT-AßMANN, EBERHARD, Zur Gesetzesbindung der verhandelnden Verwaltung, in: Festschrift Brohm, 2002, S. 547 ff. SCHMIDT-AßMANN, EBERHARD, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, Berlin 2004 SCHNEIDER, VOLKER/FRANK JANNING (HG.), Politikfeldanalyse, Wiesbaden 2006 SCHUBERT, KLAUS, Politikfeldanalyse, Opladen 1991 SCHUBERT, KLAUS/NILS C. BANDELOW (HG.), Politikfeldanalyse 2.0, München 2009 SCHUPPERT, GUNNAR FOLKE, Verwaltungswissenschaft, Baden-Baden 2000

43

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

SIECKMANN, JAN-REINHARD, Regelmodelle und Privilegienmodelle des Rechtssystems, Baden-Baden 1990 STEINBEIß-WINKELMANN, CHRISTINE/GEORG OTT, Das Widerspruchsverfahren als Voraussetzung des Gerichtszuganges in VwGO, FGO und SGG, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ), 2011, S. 914 ff. STEINHAUFF, DIETER, in: Abgabenordnung-Finanzgerichtsordnung, Hepp/Armin Spitaler, Berlin

Kommentar.

Hg.

Walter

Hübschmann/Ernst

STEINBERG, RUDOLF, Der ökologische Verfassungsstaat, Frankfurt am Main 1998 STOLLEIS, MICHAEL, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland. Band 3, München 2000 TREIBER, HUBERT, Kritische Anmerkungen zum Referat Dieter Grunows „Personenbezogene und personalstrukturelle Bedingungen unterschiedlicher Rechtsanwendung im Verwaltungsalltag“, in: Organisatorische Bedingungen des Gesetzesvollzuges. Hg. Erhard Blankenburg/Klaus Lenk; Mitarbeit Ralf Rogowski, Opladen 1980, S. 195 ff. TREIBER, HUBERT, Was leistet der Implementationsansatz bei der Analyse des Vollzuges verwaltungs-gerichtlicher Entscheidungen? in: Implementation von Gerichtsentscheidungen. Hg. Erhard Blankenburg/Rüdiger Voigt; Mitarbeit Thomas Gawron/Ralf Rogowski, Wiesbaden 1987, S. 264 ff. VOGE, ANDREAS, Bebauungspläne vor Gericht, Dortmund 1993 WEINGARTEN, JOE, Finanzverwaltung und Gesetzesvollzug, Opladen 1993 WOLLMANN, HELLMUT (HG.), Politik im Dickicht der Bürokratie, Opladen 1980

44

RATUBS 4/2012

Das ferne Gericht. Wirkungsanalyse von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Verwaltungsbehörden

WOLLMANN, HELLMUT, Untersuchungsansätze und Nutzungschancen einer Rechtstatsachenforschung im Städtebaurecht, Berlin 1982 WOLLMANN, HELLMUT, Kontrolle in Politik und Verwaltung: Evaluation, Controlling und Wissensnutzung, in: Politikfeldanalyse 2.0. Hg. Klaus Schubert/Nils C. Bandelow, München 2009, S. 879 ff. WOLLMANN, HELLMUT/ECKART SCHARMER/MICHAEL ARGAST ET AL., Rechtstatsachenuntersuchung zur Baugenehmigungspraxis. Schriftenreihe des BM für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau Heft 03.110, Bonn 1985

45

Zum Autor: Thomas Gawron Jurist und Soziologe. Dozent für Recht an der Hochschule für Wirtschaft und Recht (HWR) in Berlin. Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Verwaltungswissenschaften, Institut für Rechtswissenschaften der Technischen Universität Braunschweig. Vormals Senior Fellow am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung Leipzig GmbH – UFZ, Department Umwelt- und Planungsrecht, und wissenschaftliche Mitarbeit am Deutschen Institut für Urbanistik (DIfU), am Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes NordrheinWestfalen (ILS) und am Leibniz-Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung (IRS). Zwanzigjährige Lehrtätigkeit im Städtebau-, Planungs- und Umweltrecht, zuletzt Gastprofessor am Fachbereich Architektur, Stadtplanung, Landschaftsplanung der Universität Kassel für Politik und Recht der räumlichen Entwicklung. Mit Ralf Rogowski ab 1982 - zum Abschluss der Tätigkeiten als Wissenschaftlicher Assistent am Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin Veröffentlichungen zum Bundesverfassungsgericht. Seit 1996 zahlreiche Veröffentlichungen zum Städtebau- und Raumordnungsrecht, zur Stadt- und Regionalforschung sowie zu Wirkungsanalysen räumlicher Politik.

Im Jahr 2010 sind die unten aufgeführten RATUBS-Bände erschienen:

Andreas Klees Rechtswissenschaftliche Forschung und Lehre an einer Technischen Universität – Cui bono? 16 Seiten Band 1/2010 Thomas Gawron Reorganisation von Verwaltungsstrukturen in schrumpfenden Regionen 102 Seiten Band 2/2010 Edmund Brandt Rechtswissenschaftliche Forschung im Spannungsfeld zwischen Disziplinarität und Interdisziplinarität 23 Seiten Band 3/2010 Andreas Klees/Sebastian Max Hauser Entflechtungen von Unternehmen als Instrument des allgemeinen Wettbewerbsrechts? Zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Entflechtungsbefugnis vom 8. Januar 2010 49 Seiten Band 4/2010 Lothar Hagebölling Technik und Recht. Die Rechtswissenschaften an der Technischen Universität Braunschweig mit Tradition und Zukunft 23 Seiten Band 5/2010 Ralf Kreikebohm Solidarität und Subsidiarität als Ausprägung des „Sozialen“ in den Zeiten der Finanz- und Wirtschaftskrise 21 Seiten Band 6/2010 Günter C. Burmeister Das Diskriminierungsverbot in der dienstrechtlichen Rechtsprechung – dargestellt am Beispiel der Alters- und Teilzeitbeschäftigungsdiskriminierung 33 Seiten Band 7/2010

Andreas Klees Energy Law in South Africa – Comments from a German Perspective on an Evolving Field of Law. Part one: Legal and Regulatory Framework of the Electricity Supply Industry 92 Seiten Band 8/2010

Im Jahr 2011 sind erschienen: Edmund Brandt/Helmut Spangenberger Windenergieanlagen und Rotmilane – Anforderungen an die Bewertung des Tötungsrisikos 51 Seiten Band 1/2011 Eberhard Eichenhofer Sozialpolitik im Kontext des Lissabonner Vertrages und der Finanzmarkt- und Eurokrise 36 Seiten Band 2/2011 Ralf Kreikebohm Der Demographische Wandel: Nicht nur ein Thema für die sozialen Sicherungssysteme 31 Seiten Band 3/2011 Edmund Brandt Energierechtswende als geronnene Politik 54 Seiten Band 4/2011

Im Jahr 2012 sind bisher erschienen: Materialien zur Endlagersuchgesetzgebung I (Zusammengestellt und eingeleitet von Edmund Brandt/Ulf Roßegger) 80 Seiten Band 1/2012 Thomas Gawron Biomasseanbau und räumliche Planung 62 Seiten Band 2/2012 Jürgen Peter/Sveja Eberhard Entwicklungsperspektiven im Gesundheitswesen: Chancen einer Veränderung 30 Seiten Band 3/2012