Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten

Ökonomische Theorie der Politik B.2.1

Staatliche Verteilungspolitik ► wesentlicher Grund für Staatseingriffe: distributives Marktversagen ► Primäre Einkommensverteilung folgt (im Wesentlichen) der marktlichen Verteilungslogik: Entlohnung der Produktionsfaktoren (Arbeit, Kapital, Boden) als Preissignale, d.h. als Ausdruck relativer Knappheit  gilt i.d.R. als zu ungleich ► Staatliche Umverteilung durch Steuern und Abgaben sowie Sozialtransfers und Subventionen  sekundäre Einkommensverteilung ► Mit der Erhebung von Steuern und Abgaben sind ebenso wie mit der staatlichen Gewährung von Sozialtransfers und Subventionen allokative Effizienzverluste (Wohlfahrtseinbußen) verbunden ► wohlfahrtsökonomisch optimale Verteilungspolitik muss den Trade-Off zwischen Effizienz und Verteilungsgleichmäßigkeit berücksichtigen ► Realität: Verteilungspolitik des Staates wird durch ein politisches System bestimmt, das – in Demokratien – auf einer Mehrheitswahl beruht

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Ökonomische Theorie der Politik B.2.2

Polit-ökonomisches Grundmodell ► Meltzer, A. und S. Richard (1981): „A Rational Theory of the Size of Government“, Journal of Political Economy 89, S. 914-927 ► Modell einer Mehrheitswahl über einfachen Umverteilungsmechanismus: lineare Einkommensteuer, um Sozialtransfers zu finanzieren ► Alle Wirtschaftssubjekte: einheitlichen Einkommensteuertarif und gleicher Transferbetrag ► Wähler verhalten sich rein opportunistisch: treffen Wahlentscheidung nur auf Grundlage ihres Nettoeinkommens – ohne jegliche politisch-ideologische Erwägung ► Ein polit-ökonomisches Gleichgewicht ergibt sich in 3 Schritten: • Wirtschaftssubjekte maximieren ihren Nutzen für gegebene Finanzpolitik • auf Basis seiner Nutzenmaximierung bestimmt jeder Akteur die von ihm gewünschte Finanzpolitik • diese Präferenzen werden durch eine kollektive Entscheidungsregel (Mehrheitswahl) aggregiert zu einer kollektiv verbindlichen Finanzpolitik

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Ökonomische Theorie der Politik B.2.3

Grundmodell: individuelle Wirtschaftspläne ► Wirtschaftssubjekte i unterscheiden sich in ihrer Arbeitsproduktivität: hi; Verteilungsfunktion F(h) ► einzelnes Wirtschaftssubjekt wählt seine Arbeitszeit: 𝑙(ℎ); Freizeit 𝑧 = 1 − 𝑙 ► Einkommen vor Steuern: 𝑦(ℎ) = ℎ𝑙(ℎ)

► lineare Einkommensteuer mit Satz τ; pauschaler Transferbetrag s ► Nutzenfunktion eines Wirtschaftssubjekts: 𝑢(𝑐, 𝑧)

► Budgetbeschränkung eines Wirtschaftssubjekts: 𝑐 = (1 − 𝜏)𝑙ℎ + 𝑠 ► Individuelle Nutzenmaximierung führt auf:

• Wirtschaftssubjekte mit Produktivität unterhalb eines bestimmten Schwellenwertes h0: kein Arbeitsangebot • andere Wirtschaftssubjekte: nutzenmaximales Arbeitsangebot 𝑙𝑖∗ ; yi steigt monoton an mit hi

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Ökonomische Theorie der Politik B.2.4

Grundmodell: staatliche Verteilungspolitik (1) ► Staatliche Finanzpolitik muss den öffentlichen Haushalt ausgleichen: 𝜏𝑦� = 𝑠, ∞

► Durchschnittliches Pro-Kopf-Einkommen 𝑦� = ∫ℎ ℎ𝑙 [(1 − 𝜏)ℎ, 𝑠]𝑑𝐹(ℎ): 0

• nimmt mit steigendem s ab (für Freizeit als normales Gut)

• nimmt mit steigendem τ ab ► Bürger sind rein egoistisch und haben kein Interesse an Umverteilung als solcher  jeder Bürger bevorzugt den Steuersatz, der seinen persönlichen Nutzen 𝑢(𝑐, 1 − 𝑙) maximiert: 𝑦(ℎ) − 𝑦� ( ) , 0� 𝜏̅ ℎ = max � 𝑑𝑦�/𝑑𝜏

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Ökonomische Theorie der Politik B.2.5

Grundmodell: staatliche Verteilungspolitik (2) ► vom Bürger gewünschter Steuersatz (darf nicht negativ sein) ist umso höher, je niedriger sein Bruttoeinkommen ► Ein Bürger mit durchschnittlichem Bruttoeinkommen oder darüber wünscht sich einen Steuersatz von null und keine Sozialtransfers; er hat bei Umverteilung nichts zu gewinnen ► Bürger mit ℎ𝑖 ≤ ℎ0 erhalten Einkommen nur aus staatlichen Transferzahlungen und bevorzugen daher den Steuersatz τs, der s maximiert (die Elastizität von 𝑦� in Bezug auf τ beträgt: -1)

► Da y mit h monoton ansteigt, können die individuelle gewünschten Steuersätze gemäß individueller Arbeitsproduktivität hi geordnet werden ► Demokratische Mehrheitswahl ⇒ Medianwählertheorem  der Steuersatz entspricht demjenigen, der mit der Produktivität bzw. dem Bruttoeinkommen des Medianwählers korrespondiert

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Ökonomische Theorie der Politik B.2.6

Staatliche Verteilungspolitik: graphische Analyse τ τs

h0

ℎ�

h

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Ökonomische Theorie der Politik B.2.7

Grundmodell: Implikationen ► Solange das Bruttoeinkommen des Medianwählers oberhalb des durchschnittlichen liegt: • gibt es keine Umverteilung, egal wie ungleich die Einkommen verteilt sind • Änderungen der Einkommensverteilung haben keinen Einfluss auf den Umfang staatlicher Umverteilung, solange die Änderung nicht das Medianeinkommen unter das durchschnittliche drückt ► Wenn das Bruttoeinkommen des Medianwählers allerdings unterhalb des durchschnittlichen liegt: • kommt es zu staatlicher Umverteilung von oben nach unten • Änderungen der Einkommensverteilung, die den Zentral- relativ zum Durchschnittswert absenken (was einer Zunahme von Ungleichheit gleichkommt), erzeugen einen höheren Steuersatz und umfangreichere staatliche Umverteilung ► In der Realität: Einkommens- und Vermögensverteilungen in allen Ländern rechtsschief (linkssteil), sodass das Medianeinkommen bzw. -vermögen geringer ist als der entsprechende Durchschnittswert

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Ökonomische Theorie der Politik B.2.8

Analytische Robustheit (1): horizontale Umverteilung ► eine zentrale Restriktion des Grundmodells: Annahme, alle Bürger seien einem einheitlichen, allgemeingültigen Steuertarif unterworfen, der Einkommen vertikal umverteilt ► Realität: zahlreiche Transfers, Steuervergünstigungen und Subventionen verteilen überwiegend horizontal um ► Olsons (1965) Theorie der Interessengruppen, „Rent-Seeking“:  eine Umverteilung von großen Gruppen mit latenten Interessen hin zu kleinen Gruppen mit eng definierten gemeinsamen Interessen zu erwarten ⇒ nicht deckungsgleich mit vertikaler Umverteilung ► Dixit und Londregan (1996): •

zwei ideologisch unterschiedlich orientierte Parteien

•

Wettbewerb um Gruppen von Wählern, die ihre Wahlentscheidung sowohl vom Standpunkt einer Partei zu Sachfragen als auch von der Höhe empfangener Transfers abhängig machen

•

die Gruppen von Wählern, die die höchsten Transferzahlungen erhalten, sind diejenigen, …  die relativ viele Mitglieder besitzen  die zwischen den zur Wahl stehenden Parteien vergleichsweise indifferent sind  oder deren Mitglieder in ihrer Wahlentscheidung besonders stark auf gewährte Transfers reagieren

► Alles in allem: Wenn die Annahme eines für alle Bürger einheitlichen Steuer- und Transfertarifs aufgegeben wird, wird die im Medianwählermodell abgebildete vertikale Umverteilung zunehmend von horizontalen Umverteilungseffekten überlagert  kein einfacher Mechanismus, der (exogene) Änderungen der relativen Einkommens- oder Vermögensposition einzelner Bürger systematisch in ein Mehr oder Weniger an vertikaler staatlicher Umverteilung übersetzt.

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Ökonomische Theorie der Politik B.2.9

Analytische Robustheit (2): nichtlineare Instrumente der Umverteilung ► eine weitere zentrale Restriktion des Grundmodells: Annahme eines linearen Steuertarifs (eindimensional) ► Realität: Ausgestaltung sowohl einer einzelnen Steuer als auch des Steuersystems als Ganzem inhärent multidimensional Gültigkeit des Medianwählertheorems nicht mehr sichergestellt ► Probibalistische Abstimmungstheorie (Hettich und Winer (1984; 1997; 1999)): •

Kandidaten bzw. Parteien können für jeden einzelnen Wähler nur eine von ihren jeweiligen politischen Positionen abhängige Wahrscheinlichkeit ableiten, dass dieser sie wählen wird ⇒ versuchen, den Erwartungswert ihrer Stimmen zu maximieren

•

Die Steuerzahler, die die größte Steuerlast tragen müssen, sind diejenigen, deren Wahlverhalten am wenigsten durch die Steuerpolitik beeinflusst wird (unelastische Reaktion auf Steuerpolitik)

•

Die relative Einkommens- oder Vermögensposition beeinflusst daher die eigene Steuerlast nur insoweit, wie sie auf die steuerpolitische Elastizität des Wählers einwirkt

•

Eine Zunahme der Ungleichheit führt nur dann zu mehr Umverteilung, wenn sie die steuerpolitische Elastizität der Wahlentscheidung ärmerer Bürger im Vergleich zur Elastizität reicherer Bürger signifikant verstärkt.

•

Dies mag im Einzelfall so sein, ein systematischer Zusammenhang gemäß der einfachen Aussage: „größere Ungleichheit führt zu höherer Umverteilung“ lässt sich daraus aber nicht ableiten.

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Ökonomische Theorie der Politik B.2.10

Analytische Robustheit (3): Rolle politischer Vorstellungen ► eine weitere zentrale Restriktion des Grundmodells: politischer Verteilungskonflikt als Widerstreit verschiedener, aber jeweils wohlinformierter, d.h. in genauer Kenntnis der ökonomischen Interdependenzstrukturen formulierter Interessen ► Realität: Großteil der politischen Konflikte entstehen aus unterschiedlichen Auffassungen und Theorien darüber, welche Wirkungszusammenhänge in einer Volkswirtschaft existieren und in welcher Weise diese interagieren ► Piketty (1995): •

Rationale Wirtschaftssubjekte mit a priori identischen Verteilungszielen lernen aus ihrer eigenen Einkommensentwicklung die Mobilitätsmatrix der Gesellschaft und die Anreizkosten staatlicher Umverteilungspolitik

•

Rationaler Weise bleibt ein gewisses Maß an Ungewissheit über die tatsächlichen ökonomischen Zusammenhänge bestehen

•

Vor dem Hintergrund unterschiedlicher Mobilitätserfahrungen bildet sich langfristig aus:  „linke“ Bürger: vorwiegend in der Unterschicht, befürworten ein relativ hohes Maß an Umverteilung 

•

„rechte“ Bürger: vorwiegend in der Mittel- und Oberschicht; befürworten politisch ein relativ geringeres Maß an Umverteilung

im Ergebnis gleiche Schlussfolgerungen wie im polit-ökonomischen Grundmodell:  Wenn auch nunmehr vermittelt über politische Meinungen und Positionen, werden Ärmere eine höhere Umverteilung unterstützen, während die Reicheren einer solchen ablehnend gegenüber stehen

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Ökonomische Theorie der Politik B.2.11

Analytische Robustheit (4): politische Partizipation ► Annahme im polit-ökonomischen Grundmodell: jeder Wahlberechtigte wählt und hat den gleichen Einfluss auf staatliche Politik ► Realität: politische Partizipation und Einflussmöglichkeiten interagieren (stark) mit der Einkommens- und Vermögensverteilung ► In vielen Ländern ist die Wahlbeteiligung positiv mit dem Einkommen verknüpft  Medianwähler hat ein Einkommen oberhalb des Zentralwertes der Einkommensverteilung  Medianwähler kann bei steigender Ungleichheit relativ zum Durchschnitt reicher wird ⇒ weniger Umverteilung ► Niedrige Einkommen sind allgemein mit geringeren Einflussmöglichkeiten auf die staatliche Politik verbunden: •

gerade die Armen besitzen am wenigsten materielle Mittel, aber auch nichtmaterielle Ressourcen, um demokratische Entscheidungen durch Wahlen oder Lobbyarbeit zu beeinflussen  so dass ihre spezifischen Interessen im laufenden politischen Prozess typischerweise unterrepräsentiert sein werden

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Ökonomische Theorie der Politik B.2.12

Analytische Robustheit (5): Delegation, Prinzipal-Agent-Problem und Interessengruppen ► im polit-ökonomischen Grundmodell: Medianwählertheorem verknüpft die politischen Zielvorstellungen der Bürger in Bezug auf Umverteilung unmittelbar mit der tatsächlich vollzogenen staatlichen Verteilungspolitik (Regierung als perfekter Agent ihres Prinzipals, des Wahlvolkes) ► Realität: Notwendigkeit der Delegation in einer repräsentativen Demokratie ⇒ fundamentales Prinzipal-Agent-Problem ► diskretionäre Handlungsspielräume für politische Entscheidungsträger ► Bemühen von Interessengruppen, die staatliche Politik zu beeinflussen ► Modelle des Wettbewerbs unter Interessengruppen um Umverteilungsgewinne, z.B. Peltzman (1980): •

Verhandlungsmacht der potentiellen Wähler einem Kandidaten gegenüber umso stärker, je gleichmäßiger die Verteilung der Einkommen unter ihnen ist

•

bei relativ hoher Verhandlungsmacht der Wähler muss ein Kandidat für ihre Unterstützung eine entsprechend umfangreiche Umverteilung zusagen  Umverteilung umso höher ist, je gleichmäßiger (!) die Einkommen unter den Wählern verteilt sind

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Ökonomische Theorie der Politik B.2.13

Analytische Robustheit (6): politische Willensbildung ► polit-ökonomisches Grundmodell: Wähler bestimmten den von ihnen jeweils gewünschten Umfang staatlicher Umverteilung ausschließlich in Abhängigkeit von ihrer persönlichen gegenwärtigen Einkommensposition ► Realität: verteilungspolitische Zielvorstellungen sowohl der Armen als auch der Reichen differenzierter ► Grenzen der Vorliebe für Umverteilung bei relativ Armen: •

negative Anreizwirkungen (im Grundmodell enthalten)

•

„POUM-Hypothese“ (Prospect of Upward Mobility): auch Bürger mit gegenwärtig unterdurchschnittlichem Einkommen unterstützen politisch keine hohen Steuersätze, wenn sie erwarten, in der Zukunft in der Hierarchie der Einkommensverteilung nach oben aufsteigen zu können

► Befürwortung der Umverteilung durch relativ Reiche: •

Versicherungslogik: Umverteilung ex post durch den Wunsch motiviert, ex ante Einkommensrisiken abzusichern

•

Positive Nutzenexternalität vom Konsum Armer für Reiche („Altruismus“), Gerechtigkeitsvorstellungen

•

verbesserter Schutz von Eigentumsrechten ⇒ verringerte Defensivausgaben zum Schutz des Eigentums

•

Erhöhung der Produktivität bei Armen (Humankapital, Sozialkapital)