Sobre el marco legal ambiental en Colombia

El presente documento preparado por los encargados del tema de Recurso Hídrico al interior del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, tiene ...
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El presente documento preparado por los encargados del tema de Recurso Hídrico al interior del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, tiene por objeto motivar la discusión técnica que sobre los temas de Gobernabilidad y Gobernanza del Agua, deberán abordar los diferentes participantes en el Séptimo Dialogo Interamericano sobre la Gestión del Agua a realizarse en Medellín entre el 13 y el 19 de Noviembre de 2011. Si bien el documento toma como base la evolución de la Gobernabilidad y la Gobernanza del agua en Colombia, brinda una mirada a lo que acontece en estos temas en otros países de la región y del mundo; presenta un análisis conceptual del tema, soportado en cifras nacionales y regionales; y termina proponiendo a los diferentes países de la región, el fortalecimiento de sus procesos de gobernabilidad y gobernanza del agua, de los cuales dependen en gran parte el mejoramiento de la Gestión Integral del Recurso Hídrico en Latinoamérica.

Sobre el marco legal ambiental en Colombia Hasta hace poco crecimos con la convicción que los recursos naturales, entre ellos el agua (recurso hídrico), eran inagotables y que siempre iban a estar allí para atender y solventar todas nuestras necesidades; hoy en día, algunas personas siguen creyendo que podemos acceder a ellos como en alguna época lo dispuso el Código Civil Colombiano, como a las cosas que no tienen dueño y para entonces, al parecer nadie tenía que preocuparse de su cuidado y renovabilidad, porque ellos mismos se renovaban y nuestras preocupaciones socioeconómicas solo estaban centradas en proveernos supuestamente de crecimiento económico y mejoramiento de la calidad de vida, sin que nos hubiéramos detenido a pensar que el bienestar y la vida se soportaban precisamente en la existencia y calidad de nuestros recursos naturales renovables, incluida el agua como fuente esencial de vida. Con los movimientos globales ambientales de los años setenta, algunos grupos sociales tuvieron a bien destacar que los recursos naturales (los del planeta tierra, los de todos), en algunos países, estaban siendo sometidos a presiones extremas como resultado de los impactos dejados por las dos guerras mundiales y el acelerado proceso de industrialización en que estaban inmersas varias regiones del mundo. Algunos países como Colombia, se dieron a la tarea de atender esta alerta y se dispuso entonces de ordenamientos jurídicos bien intencionados que establecían que los recursos naturales renovables eran bienes de la nación, es decir, de todos los colombianos en nuestro caso, que su administración estaba confiada al Estado y que su uso estaba sujeto a los permisos, concesiones y autorizaciones correspondientes que señalaban las obligaciones, términos y condiciones para hacerlo, de tal suerte que se garantizara su protección, conservación y renovabilidad.

No obstante hoy, después de más de 35 años de vigencia del marco legal colombiano en materia de protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables (Decreto Ley 2811 de 1974), del reglamentario en materia de acceso y uso de las aguas continentales (Decreto 1541 de 1974) y de la vigencia de las normas de calidad para el uso del agua y el vertimiento de las aguas residuales (Decreto 1594 de 1984 modificado por el Decreto 3930 de 2010), se debe aceptar con gran tristeza que todas esas buenas intenciones de nuestro ordenamiento jurídico, quedaron simplemente en buenas intenciones; pero esto no solo ocurrió en Colombia, sino que al parecer esta situación fue generalizada al menos en Centro y Suramérica, según se deduce de los estudios que compilan el Estado de la Gobernanza del Agua en Mesoamérica y en Suramérica, promovidos por UICN (2009) 1.

Preocupación global y búsqueda de soluciones Existe una urgente necesidad global de hallar soluciones a problemáticas como la ilegalidad en el uso del agua, el uso ineficiente2, la ocupación indebida de los cauces y de sus zonas de protección, los conflictos de uso y la contaminación3 incontrolada del recurso hídrico; problemáticas que persisten, generando cada vez mayor imposibilidad de acceso y disponibilidad del agua, en términos de cantidad y calidad. Cada día se hace más evidente la crisis hídrica mundial, afectando desproporcionadamente a las poblaciones más pobres. En este sentido, se debe examinar al más alto nivel político mundial, cualquier iniciativa conjunta de solución para garantizar el acceso al agua, su calidad y conservación, el saneamiento básico, el uso adecuado y sostenible del agua en los diferentes sectores productivos, el manejo transfronterizo del agua, los conflictos de uso, tecnologías viables en las regiones, las evaluaciones hídricas informadas y legítimas, el cambio climático y la adaptación a éste, la ocurrencia de fenómenos naturales extremos, sin restar importancia a las cuestiones de género, equidad y derechos humanos relacionadas con el agua, entre otros.

1 UICN, “Gobernanza del Agua en Mesoamerica – Dimensión Ambiental” y “Gobernanza del Agua en Suramerica – Dimensión Ambiental”, 2006. 2 En muchos lugares del mundo se despilfarra un porcentaje colosal de agua –entre 30% y 40%, según algunas estimaciones–, debido a escapes de tuberías, pérdidas en canalizaciones y empalmes ilegales. 3 La mala calidad del agua es una de las principales causas de las malas condiciones de vida y de los problemas de salud en el mundo. En 2002, las enfermedades diarreicas y el paludismo acabaron con la vida de 3.100.000 seres humanos aproximadamente. 90% de los fallecidos eran niños menores de cinco años. Se ha estimado que cada año se podría salvar la vida de 1.600.000 personas, si se les ofreciera la posibilidad de acceder a abastecimientos de agua potable e instalaciones sanitarias e higiénicas.

Algunos de los principales obstáculos para lograr dicha gestión adecuada, sostenible, integrada y compartida del agua son la fragmentación sectorial, la pobreza, la corrupción, presupuestos financieros congelados, disminución de la asistencia económica para el desarrollo e inversión en el sector del agua, instituciones débiles e inadecuadas y sin continuidad en las políticas ambientales. Por lo anterior, se requiere avanzar rápidamente en la concepción de la gobernanza del agua a fin de poder equilibrar las dimensiones biofísica, social, económica, política y medioambiental del agua. Conscientes de la importancia vital que tiene el recurso hídrico para la seguridad y el desarrollo humano y socioeconómico, los estados miembros de las Naciones Unidas adoptaron en la Cumbre sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo en 2002, un Plan de Acción en el que se hacía un llamamiento a todas las naciones para que, a más tardar en 2005, elaboraran planes destinados a la gestión integrada de los recursos hídricos y su uso eficiente. Según los informes de seguimiento a este compromiso, a la fecha solo el 12% de los países del mundo han ultimado la elaboración de esos planes. En el sexagésimo tercer período de sesiones de la Asamblea General de la Naciones Unidas (4 de junio de 2008), una de las prioridades de los estados Miembros era precisamente la necesidad de cumplir y alcanzar los objetivos del Decenio de las Naciones Unidas "El agua, fuente de vida" (2005-2015), aprobados en la Resolución 58/217 en febrero de 2004; lo anterior, en reconocimiento a que el agua es fundamental para el desarrollo sostenible, en particular para la integridad del medio ambiente y la erradicación de la pobreza y el hambre4, e indispensable para la salud y el bienestar humanos. Por su parte el Segundo Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos en el Mundo, “Crisis del Agua: Un problema de Gobernabilidad - El agua, una responsabilidad compartida” (marzo de 2006) se centra en la importancia que reviste el “buen gobierno” 5para administrar los recursos hídricos mundiales y hacer frente al problema de la pobreza; al respecto, se prescribe que son los sistemas de gobierno y administración “los que 4

En 2030, la población mundial necesitará 55% más de alimentos para poder subsistir. Esto va a traducirse en un incremento de la demanda de agua para regadíos, que ya representa 70% aproximadamente de todo el agua dulce destinada al consumo humano. Pese a que la producción de alimentos aumentó considerablemente en los últimos cincuenta años, 13% de la población mundial –esto es, unos 850 millones de personas concentradas sobre todo las en zonas rurales– sigue hambrienta. En 2030, esa proporción alcanzará los dos tercios, lo cual provocará un aumento espectacular de la demanda de agua en las zonas urbanas. Se estima que unos 2.000 millones de los habitantes de éstas vivirán en asentamientos ocupados ilegalmente y barriadas miserables. Esta categoría de la población urbana es la que más sufre las consecuencias de la falta de agua limpia e instalaciones de saneamiento. 5 “Si bien no existe una guía precisa para un factor tan complejo y dinámico como el buen gobierno lo que sí sabemos es que éste exige la existencia de instituciones apropiadas en el plano nacional, regional y local, de marcos jurídicos sólidos y eficientes, y de recursos humanos y financieros suficientes”. Director General de la UNESCO, Koichiro Matsuura.

determinan quién obtiene una determinada clase de agua, cuándo y de qué manera, y deciden quién tiene derecho al acceso al agua y servicios conexos”; no obstante, indican que esos sistemas no pueden limitarse únicamente a los “gobiernos” propiamente dichos, sino que deben incluir a los poderes públicos locales, al sector privado y a la sociedad civil. De otra parte, el “buen gobierno” del agua debe considerar aspectos más allá de la planificación y administración del recurso hídrico, como el crecimiento demográfic 6, la salud, la seguridad alimentaria, el desarrollo económico, el ordenamiento territorial7 y la expansión urbana, los recursos financieros destinados al agua 8 y la conservación de los ecosistemas estratégicos9 de los que dependen nuestros recursos hídricos y su ciclo hidrológico. Este informe también asegura que el buen gobierno exige el reconocimiento de “las libertades fundamentales, como las de expresión y asociación” y subraya que “si los ciudadanos no tienen acceso a una información básica sobre los aspectos cuantitativos y cualitativos de los recursos hídricos, reduce seriamente sus posibilidades de frenar la realización de proyectos desatinados con respecto al medio ambiente, y también su derecho a pedir cuentas a los organismos gubernamentales pertinentes.”

El papel de las instituciones frente a los nuevos desafíos Como si estas preocupaciones mundiales fueran pocas, a esta crisis del agua, desde hace varios años, casi una década, se han venido sumando los impactos de la variabilidad climática (fenómenos del Niño y de la Niña) y del cambio climático sobre el recurso hídrico, afectando su cantidad (déficit o exceso de agua) y la calidad. Al respecto, las acciones gubernamentales se han centrado en la atención humanitaria de las emergencias generadas, sin que haya lugar a examinar las causas reales de estos impactos, las cuales bajo un examen objetivo de las mismas, se puede 6

El consumo de agua se multiplicó por seis en el siglo XX, mientras que la población mundial se ha triplicado. En el 2º. informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos en el Mundo se dice que nuestra capacidad para satisfacer el aumento incesante de la demanda mundial dependerá del buen gobierno y de la calidad de la gestión de los recursos hídricos disponibles. 7 El volumen de sus aguas ha disminuido en 90% desde el decenio de 1960, sobre todo a causa del pastoreo excesivo, la deforestación y la realización de vastos proyectos de regadío incompatibles con el medio ambiente. Dos de cada cinco habitantes de la Tierra viven actualmente en zonas vulnerables a las inundaciones 8 En los últimos años el promedio del total de la Asistencia Oficial al Desarrollo (ODA) destinada al sector del agua osciló en torno a 3.000 millones de dólares anuales, a los que vinieron a añadirse 1.500 millones suplementarios en forma de préstamos sin condiciones favorables, que fueron suministrados por el Banco Mundial principalmente. No obstante, sólo una proporción muy reducida de ese dinero (12%) redunda en beneficio de los más necesitados, y tan sólo 10% se destina a financiar la elaboración de políticas, planes y programas relativos al agua. 9 La calidad del agua está disminuyendo en muchas regiones del mundo. Las cifras muestran que se está deteriorando rápidamente la diversidad de los ecosistemas y las especies vegetales y animales de agua dulce, con frecuencia a un ritmo más acelerado que en el caso de los ecosistemas terrestres y marinos. El informe destaca que, para funcionar como es debido, el ciclo hidrológico del que depende nuestra vida necesita un medio ambiente saludable.

concluir que para el caso de inundaciones, la mayoría de las veces están relacionadas con el uso inadecuado del territorio por ocupación indebida de las fajas de protección de los cuerpos de agua, el desvío de los mismos y la ocupación de tierras ubicadas en pendientes superiores a 45 grados, entre otros. Esta situación de variabilidad climática y los efectos del cambio climático están afectando tanto a Colombia como a otros países del continente americano e incluso del mundo entero. Para el caso colombiano, cuando los impactos afectaron y superaron los daños promedio de la ocurrencia de eventos extremos, se dio inicio a una búsqueda de culpables y de manera unánime se señaló como principal responsable a las autoridades ambientales encargadas de la administración y manejo de los recursos naturales renovables, entre ellos, el recurso hídrico. Si bien es cierto, estas autoridades ambientales tienen responsabilidades en el tema porque les corresponde planificar y administrar entre otros, el recurso hídrico, propendiendo en todo momento por su conservación, protección y renovabilidad, así como ejercer el control y vigilancia sobre el uso y afectación del mismo -tarea en la que al parecer algunas de ellas se han quedado cortas-, no es menos cierto que quienes hacen uso del recurso hídrico, es decir todos, también tenemos responsabilidades en la gestión que se hace del agua. No hemos tomado consciencia del rol, compromisos y obligaciones que cada uno de nosotros tenemos frente a la gestión del agua, siendo más fácil considerar que la tarea es de los demás, especialmente de las autoridades gubernamentales. Lo anterior se observa claramente en cifras como las de la Contraloría General de la República de Colombia que reporta un 76% de ilegalidad en los usos del agua en el país10 ; o como las de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que reporta un 50% de agua no contabilizada en promedio en las empresas de acueducto que son las que mayor control ejercen sobre los usuarios11 ; o como las del Ministerio de Ambiente que registra una producción media de 76 m3/s de aguas residuales domésticas que son vertidas a los cuerpos de agua y de las cuales solo se tratan cerca de 19 m3/s 12; así como las de los conflictos que todos los días surgen en torno al uso del agua, acarreando problemas de salud y seguridad alimentaria que se generan con ocasión de

10 Contraloría General de la República, “Informe Nacional de Auditoría e Cooperación a la Gestión Integral del Recurso Hídrico en Colombia”, Diciembre de 2009. 11 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, “Estudio Sectorial de Acueducto y Alcantarillado 2002 - 2005”, Septiembre de 2007. 12 Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, “Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico”, Marzo de 2010.

estas situaciones. Todo lo anterior, a pesar de contar con un sólido ordenamiento jurídico y marco regulatorio en el tema, incluso ejemplar a nivel de Latinoamérica. De otro lado, las cuencas hidrográficas y los bienes y servicios ambientales que brindan, proveen una serie de beneficios al crecimiento económico del país, pues el agua se convierte en un insumo esencial para la producción industrial, agrícola, pecuaria, hidroenergética, y de las empresas de servicios públicos de acueducto. De igual manera, durante el proceso productivo se presentan ineficiencias que se manifiestan al final de los procesos, en términos de contaminación hídrica, es ahí donde surge otro servicio ambiental que el recurso hídrico y nuestros cuerpos de agua, le prestan a la economía, el cual consiste en la recepción y dilución de los desechos y desperdicios de las actividades productivas y del consumo de los hogares. Así mismo, el costo estimado de la contaminación hídrica en Colombia para los temas de salud, tratamiento de agua para consumo domestico e industrial, productividad y turismo, asciende a un billón de pesos del año 2005, que equivale a 0,3 % del PIB nacional, al 3,7% del PIB agrícola y al 2,6% del PIB industrial13 , cifra que demuestra de manera contundente la importancia de este recurso en la economía y el desarrollo nacional y justifica económicamente las inversiones públicas y privadas en la gestión integral del agua.

Gobernabilidad y Gobernanza del agua Según la definición de la Real Academia de la Lengua Española, la Gobernabilidad es una cualidad de lo “gobernable” y la Gobernanza, es el arte de gobernar para alcanzar un desarrollo económico, social e institucional a largo plazo, logrando un equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y la economía. No obstante, estos términos han sido objeto de diferentes concepciones, que algunas veces los toman como sinónimos y otras les marcan diferencias bien establecidas, por lo que es conveniente revisar algunas de ellas para poder comprender mejor que es lo que realmente debemos entender por cada uno de los términos. Antonio Camou 14, en el artículo “Los desafíos de la Gobernabilidad”, publicado por la Flacso México en el 2001, afirma que “la gobernabilidad se refiere al poder del estado, a la elaboración de una estrategia de poder; se refiere al “cómo” se gobierna, prestando atención a la estabilidad política. “Es la articulación adecuada de acuerdos básicos entre las élites dirigentes (gobierno) y una mayoría significativa de la población (actores estratégicos) que adoptan un carácter 13 Valor Económico de la Contaminación Hídrica, H Jaime, 2007. 14 Gobernabilidad y gobernanza en América Latina. Por Fernando Mayorga,Eduardo Córdova

institucional, reduciendo la incertidumbre y proporcionando legitimidad a las acciones de gobierno”. De acuerdo con esta concepción, la legitimidad (problema de la calidad de la acción gubernamental) es una cualidad de la gobernabilidad; la estabilidad (la previsible capacidad del sistema de durar en el tiempo) tiene que ver con el estado de la gobernabilidad, y la eficacia/eficiencia (capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible) es una propiedad de la gobernabilidad. En consecuencia, los sistemas políticos adoptan determinado modelo de gobernabilidad de acuerdo con las exigencias de un entorno cambiante, como una estrategia de “poder”. Con respecto a la gobernanza, Camou afirma que es “el ejercicio de gobierno; cómo el gobierno construye y desarrolla sus decisiones;… una manera específica en que los gobiernos establecen sus agendas, diseñan sus políticas, toman sus decisiones y evalúan sus impactos”. Es una estrategia de “orden”. En consecuencia, la gobernanza sobrepasa el concepto de gobernabilidad referido meramente a la acción del gobierno o ejercicio del gobierno en una región, al marco de reglas, instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los incentivos para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas 15. Por su parte Joan Prats 16, define la gobernabilidad como “un atributo de las sociedades que se han estructurado sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones de autoridad y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales e informales (…) dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias” (en IIG 2003:28). Es decir, la gobernabilidad es postulada como una cualidad de las sociedades o sistemas sociales, “no de sus gobiernos” (Prats 2001:120). De acuerdo con Prats, un modelo de gobernabilidad se define por la composición de actores estratégicos y sus prácticas, por el tipo de reglas e instituciones (formales e informales) y su grado de prevalencia, y por el grado de conflicto susceptible de ser procesado bajo las reglas y procedimientos en vigencia; en consecuencia, la “Gobernabilidad” para este autor, relaciona tres elementos: a) actores estratégicos, b) reglas, procedimientos o fórmulas, y c) conflictos entre actores estratégicos. (Prats 2001) Como se observó anteriormente, actores, reglas y conflictos constituyen para Prats los elementos a ser considerados en el estudio de un determinado “modelo de gobernabilidad” y los contornos de éste dependen de las peculiaridades de esa relación. Por ello, Prats considera, “todo análisis de gobernabilidad comienza identificando en un momento histórico dado los actores estratégicos — 15 Elena Martínez, Directora del Buró de América Latina y el Caribe del PNUD, en Prats 2001:119 16 Gobernabilidad y Gobernanza en América Latina. Por Fernando Mayorga, Eduardo Córdova

internos e internacionales—, los recursos de poder que controlan, su solidez interna, sus expectativas, sus mapas mentales, su capacidad para representar o para agregar los intereses que dicen representar o expresar, el tipo de alianzas estratégicas —internas o internacionales— y los conflictos en lo que están envueltos”. Los actores estratégicos se definen e interactúan en función de reglas y procedimientos (régimen político) que deciden la manera en que se toman las decisiones de autoridad. (Prats 2001) Por ello, “el concepto de gobernabilidad asume (…) el conflicto entre actores como una dimensión fundamental sin la que no sería posible interpretar la dinámica de las reglas, procedimientos o fórmulas (instituciones) llamadas a asegurar la gobernabilidad en un momento y un sistema sociopolítico dados”. (Prats 2001) Michel Coppedge 17 (en Camou 2001) define la “Gobernabilidad” como “el grado en el cual el sistema político se institucionaliza”, y la institucionalización, citando a Huntington, como “el proceso por el cual las organizaciones y los procedimientos adquieren valor y estabilidad”. A partir de interrogarse respecto a quiénes deben otorgar validez a los procedimientos y organizaciones, apunta a los “llamados actores estratégicos”, a aquéllos que son “capaces de socavar la gobernabilidad, interfiriendo en la economía y en el orden público” mediante el uso de recursos de poder; e identifica los siguientes actores estratégicos “típicos en América Latina”: el gobierno, el ejército, la burocracia y las empresas estatales (Estado), las asociaciones empresariales, los sindicatos de trabajadores, organizaciones campesinas, la Iglesia, otros grupos de interés (sociedad) y los partidos políticos. Estos actores se relacionan mediante determinados procedimientos o “fórmulas”; de esa manera específica la definición de gobernabilidad como “el grado en que las relaciones entre los actores estratégicos obedecen a unas fórmulas estables y mutuamente aceptadas”. Coppedge (en Camou 2001) afirma que mientras menor es el nivel de abstracción, resulta más útil la información para estudiar la gobernabilidad y plantea los siguientes pasos: “a) identificar a los actores estratégicos en un nivel apropiado — mientras más concreto mejor— durante un período delimitado, b) considerar a los actores no estatales tomando en cuenta variables tales como, inclusión, luchas de poder, capacidades de negociación y grado de formalización de las fórmulas que pautan sus relaciones con el Estado y con otros actores no estatales, c) evaluar el sistema de partidos, d) considerar los recursos y la fortaleza de los actores estatales y del sistema de partidos en sus relaciones intraestatales, e) en un régimen democrático, analizar las relaciones entre los actores estatales y su adecuación a las normas; y finalmente, f) efectuar un balance de los recursos y la capacidad del Estado para responder a las demandas sociales”.

17 Gobernabilidad y Gobernanza en América Latina. Por Fernando Mayorga, Eduardo Córdova

Por lo anteriormente expuesto, se encuentran dos enfoques divergentes. En primer lugar, el enfoque “governance theory”, aplicado a los asuntos del "buen gobierno", bajo criterios eminentemente relacionados con la eficiencia administrativa de las políticas públicas en la escala nacional, o con el desempeño institucional en los asuntos relativos a la política económica y a la inserción nacional en el mercado global. Las escalas de actuación de este concepto van de la dimensión local hasta la supranacional y la gobernabilidad global, pero otorgando un peso decisivo a la dimensión del Estado nacional. En segundo lugar, se encuentra el enfoque relacionado con la "gobernabilidad democrática" que ha venido adquiriendo un peso mayor en la discusión relacionada con las ciencias sociales en general. Si bien sus preocupaciones son similares a las de la “teoría del governance”, su propuesta metodológica supera los asuntos de dirección de gobierno e incorpora el tema de la participación ciudadana, de la llamada sociedad civil, de las redes de intereses estratégicos agrupados en instituciones o en flujos organizativos que apenas prefiguran instituciones, como es el caso de las Organizaciones Públicas No Gubernamentales (ONGs). De acuerdo a lo anterior, se infiere que el primer enfoque hace referencia a la “Gobernabilidad” dado el alcance de las relaciones del buen gobierno y a toda la institucionalidad establecida para alcanzar el cumplimiento de las políticas públicas de manera eficiente, con un flujo de decisiones que va de arriba hacia abajo. Se entendería como las directrices que se han establecido desde el gobierno nacional, pasando a los gobiernos regionales y locales. Por su parte la “Gobernabilidad Democrática”, se deduce que se trata de la “Gobernanza”, en tanto que incorpora para la toma de decisiones, como hemos visto, a los asuntos de buen gobierno, el tema de participación de varios actores, entre ellos la sociedad civil, las diversas redes existentes, las instituciones no gubernamentales, entre otros, como otro de los mecanismos para la toma de decisiones. En este contexto, la gobernanza es por tanto un proceso que va más allá de incluir simplemente la participación ciudadana en la toma de decisiones. Se convierte entonces, en un medio de articulación de políticas, directrices, intereses, retos y perspectivas entre los diversos actores con un fin común y que cada día va siendo retroalimentado de acuerdo a las necesidades que van surgiendo por efectos del mismo funcionamiento de los sistemas, de la globalización y de cambios globales climáticos. José Miguel Orozco, Asesor Gobernanza Forestal Bosques FLEGT/Colombia (2008), afirma que “en la gobernanza, se genera un sano equilibrio entre el estado, sociedad civil y el mercado, mientras que en el concepto de gobernabilidad hay un sesgo ‘estatista’ y hacia la gestión meramente gubernamental”.

Por todo lo anterior, se evidencia que la crisis del agua en Colombia, así como en muchos países del mundo, tiene que ver, cada vez más, con la manera en que los individuos, como parte de una sociedad, se relacionan y administran el acceso y el control del agua y sus beneficios; por lo tanto, es un problema de gobernabilidad y de gobernanza, como ya se anotó en el Primer y Segundo Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos en el Mundo (2003 y 2006, respectivamente) y como se evidenció en las problemáticas y debilidades presentadas anteriormente.

Sobre las políticas y hacia una nueva cultura del agua Con el fin de mejorar la gobernabilidad del agua, UN Water recomienda adoptar un enfoque de Gestión Integral de Recursos Hídricos – GIRH, en lugar de un enfoque sectorial o fraccionado que considere las cuatro dimensiones de la gobernabilidad el agua: (i) Dimensión social (uso equitativo); (ii) Dimensión económica (uso eficiente); (iii) Dimensión política (iguales oportunidades democráticas); (iv) Dimensión ambiental (uso sostenible). Esto se logra, entre otros, a partir de cambios en la demanda y el uso del agua y a través de una mayor sensibilización, educación y reformas en la política del agua. En este contexto, Colombia ha avanzado en la formulación y publicación de la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico – PNGIRH, que lo ubica a la vanguardia en la gestión de una de sus principales riquezas naturales, porque adopta la Gestión Integral del Recurso Hídrico - GIRH como estrategia para enfrentar la compleja problemática del agua y resalta en su lugar, los beneficios que puede ofrecer un enfoque integrado y global de la gestión basado en la cuenca como unidad de planificación y administración del recurso. De esta manera, y tratando de consolidar no solo a nivel nacional sino también continental, una efectiva “Gestión Integrada y Compartida del Recurso Hídrico”, es preciso reiterar que la gestión del agua no es solo responsabilidad de las autoridades ambientales, sino que también involucra por igual a otras entidades gubernamentales de los diferentes niveles de la administración en cada país (por ejemplo otros Ministerios, institutos de investigación e información y entidades territoriales, entre otros); incluye a los diferentes usuarios del recurso hídrico, sean éstos naturales o jurídicos, públicos o privados, productivos o no; los centros de formación y educación y, a la comunidad en general organizada o no, que deben articularse, coordinarse y complementarse en la búsqueda de un bien común, tendiente a la renovabilidad y sostenibilidad del recurso hídrico como fuente de vida (humana y biológica) y como recurso estratégico para el mejoramiento de la calidad de vida de los pueblos y factor de desarrollo económico del mundo.

Por todo lo anterior, la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico de Colombia, fue enfática en señalar como uno de sus objetivos específicos de mayor relevancia, la necesidad de trabajar como ya se anotó anteriormente, en el fortalecimiento de la “Gobernanza” del agua, proceso que no es ajeno en otros partes del continente, dados los crecientes conflictos que se están suscitando y presentando en torno al uso del recurso hídrico por parte de los diferentes sectores usuarios del mismo, lo que debe conducir indiscutiblemente a la concreción y consolidación de acuerdos que permitan atender todos los intereses, satisfacer todas las necesidades (humanas, ecosistémicas y económicas) y al mismo tiempo, preservar la vida a través de la preservación del agua y la consecuente construcción de una agenda inteligente entre gobiernos, entre sectores, entre sociedades y entre generaciones alrededor de la Gestión Integrada y Compartida del Recurso Hídrico al interior de cada uno de nuestros países, del continente y del mundo entero. Así mismo, para avanzar en este proceso de consolidación y fortalecimiento, y teniendo claro los alcances tanto de la “Gobernabilidad” como de la “Gobernanza” aplicadas a la gestión del agua, se debe consolidar a nivel global, la construcción de un nuevo modelo de Gestión y Cultura del Agua que desarrolle adecuadamente el principio que considera que el "Agua como elemento esencial para la vida", es mucho más que un recurso estratégico para el desarrollo económico del país, en la medida en que incide contundentemente no solo en la conservación de la vida sino en la existencia misma del planeta.

Sobre la articulación e integración sectorial para alcanzar la gobernanza La “Estrategia y Política del Agua del PNUMA - 2006”, considera que “la perspectiva de gobernanza ambiental, incluida por supuesto la Gobernanza para el Agua, contempla dos elementos fundamentales: la integración intersectorial en la gestión de los recursos hídricos y la integración de todos los interesados directos en la planificación y el proceso de adopción de decisiones.” 18 Dicha integración intersectorial, “posibilita los vínculos institucionales entre los sectores que utilizan los recursos hídricos o que los afectan y los ecosistemas relacionados con el agua, y obliga a que en la gestión general de los recursos hídricos se tengan en cuenta las cuestiones relacionadas con el agua dentro de todos los sectores económicos y sociales. Así pues, la política sobre los recursos hídricos debe integrarse en las políticas sectoriales y económicas nacionales y locales. Esto significa que debe reconocerse el valor del agua y sus consecuencias sociales, y abordar sus riesgos asegurando, al mismo tiempo, que la gestión sostenible de los recursos 18

Estrategia y Política del Agua del PNUMA, 2006

hídricos se integre en forma efectiva en el rumbo social y de desarrollo que se haya decidido adoptar19” (subrayas y negrillas fuera de texto). De acuerdo con el PNUMA, la integración de los interesados directos (los cuales varían según el nivel de gestión y planificación de que se trate) en la GIRH, garantiza la participación en la adopción de decisiones y la adecuada gestión del agua por parte los usuarios de los recursos hídricos, las autoridades locales y nacionales, los órganos e instituciones regionales y subregionales entre otros. Para el PNUMA hay tres pilares sobre los cuales descansa la “Gobernanza para la GIRH”: a) Un entorno propicio, es decir el marco general en el que se encuadran las políticas y estrategias nacionales e internacionales, las leyes, los mecanismos de financiación y la comunicación de información a los interesados directos en la gestión de los recursos hídricos. Este marco permite que todos los interesados directos puedan desempeñar los papeles que les corresponden en el desarrollo y la gestión sostenibles del recurso; b) Las funciones institucionales que posibilitan una interacción efectiva entre los distintos niveles administrativos y los interesados directos. Hacen falta mecanismos y foros de colaboración para facilitar la integración intersectorial y la participación de los interesados directos para fortalecer la integración de las funciones ambientales de gestión del agua en el marco global de gestión de los recursos hídricos; c) Instrumentos de gestión, es decir, los instrumentos operacionales para una planificación, reglamentación, aplicación, vigilancia y cumplimiento efectivos. Con esos instrumentos, los responsables de la adopción de decisiones podrán elegir con conocimiento de causa entre las distintas medidas posibles. Esas elecciones deben basarse en las políticas acordadas, los recursos disponibles, las repercusiones ambientales y las consecuencias socioeconómicas. Los instrumentos de gestión también incluyen orientación práctica y técnica, y tecnologías para la ordenación de los recursos hídricos, incluidas las de nivel local (por ejemplo, de nivel urbano). La cuestión fundamental para el conjunto de la sociedad es cómo diseñar sistemas de gobernanza efectivos, estables y legítimos, a escala local, nacional e internacional, que garanticen la coevolución de la naturaleza y las sociedades humanas bajo el objetivo general de un modelo de desarrollo sustentable, efectivo e integral, alternativo al modelo de utilización actual. Se cree que la gobernanza medioambiental global es la forma más avanzada sobre "democracia de actores" o "democracia de las partes" (stakeholder democracy) en la gobernanza global.

19 Estrategia y Política del Agua del PNUMA, 2006

Es por todo lo anterior, que en el marco de la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico -PNGIRH, el Plan Nacional de Desarrollo vigente, y las demás directrices en torno al agua a nivel regional e internacional a través de la estructura institucional establecida, se espera alcanzar y consolidar tanto los conceptos de “Gobernabilidad” del agua, entendida como la cualidad propia del Gobierno Colombiano de actuar eficazmente, como de “Gobernanza” del agua, articulada a la gobernanza ambiental, la cual puede ser entendida como el “conjunto de procesos e instituciones, tanto formales como informales, que incluye normas, valores, comportamientos y modalidades organizativas a través de las cuales los ciudadanos, las organizaciones, los movimientos sociales y los diversos grupos de interés, articulan sus intereses, median sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones en relación al acceso y uso de los recursos naturales.” 20

En relación con la situación particular de Colombia, el concepto de Gobernabilidad debe estar aplicado al fortalecimiento en todos los órdenes (institucional, político, de recursos humanos y financieros, informáticos entre otros), del aparato estatal a nivel de todas sus entidades de gobierno de todos los niveles, encargados tanto de planificar como de administrar los recursos hídricos del país (que definen y ejecutan políticas ambientales), como de definir las políticas sectoriales aplicables a los usuarios de dichos recursos hídricos. En el primer caso, se estaría hablando de la necesidad de consolidar y fortalecer en nuevo Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como ente rector del Sistema Nacional Ambiental, bajo cuya responsabilidad está la definición y la orientación de la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico y la determinación de la normatividad en la materia y las autoridades ambientales competentes (Corporaciones Autónomas Regionales, de Desarrollo Sostenible, Grandes Centros Urbanos y Establecimientos Públicos Ambientales de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena, cada cual en el marco de sus respectivas competencias), encargados de aplicar la política, la normatividad y ejercer como autoridad ambiental en materia de GIRH. En el segundo caso, se estaría haciendo referencia a los Ministerios encargados de definir la políticas sectoriales de agricultura, pesca, ganadería, minería, infraestructura, educación, vivienda, ordenamiento territorial, innovación, ciencia y tecnología, entre otras, las cuales deben estar en completa articulación, armonía, coordinación y subsidiaridad con la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico como quiera que dicho recurso es conductor y orientador del ordenamiento ambiental del territorio, evitando la generación de conflictos por el uso del agua.

20 Ojeda, L.; Gobernabilidad en la Conservación de los Recursos Naturales; Red ECOUF; Universidad de la Florida (Manuscrito para discusión); 2005

También se debería tener en cuenta la articulación y coordinación debidas en materia de Gestión Integral del Agua de las autoridades nacionales y regionales con las autoridades locales, las cuales sin ser en Colombia autoridad ambiental, si detectan funciones y obligaciones ambientales importantes para la consolidación de una gestión integrada y compartida del recurso hídrico.

En consideración de lo anterior, en el marco de la “Gobernabilidad” para la GIRH, se proponen algunas de las líneas de acción estratégicas: Fortalecimiento institucional de los responsables de la GIRH: creación y funcionamiento de la Dirección de Gestión Integral de Recursos Hídricos en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a nivel nacional; a nivel regional y/o local, la creación y funcionamiento de Subdirecciones o Grupos de Trabajo de Recurso Hídrico, en las AAC del país. Así mismo, se propone la creación y funcionamiento de Oficinas o Grupos de Trabajo Ambiental que incluyan el tema de GIRH en los demás Ministerios o entes gubernamentales de todos los órdenes. -

Fortalecimiento de la capacidad técnica de las entidades públicas para la GIRH.

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Desarrollo de mecanismos de articulación entre el sector público de todos los niveles.

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Armonización y actualización de los marcos jurídicos y normativos para la GIRH

Por su parte, el concepto de “Gobernanza del Agua” debe entenderse como el proceso de interacción, e integración que se debe lograr para que el conjunto de principios, instituciones, marcos normativos, procesos (tanto formales como informales), valores, comportamientos y modalidades organizativas (públicas y privadas) del gobierno en todos sus niveles, junto con los ciudadanos, las organizaciones, los movimientos sociales y los diversos grupos de interés, articulen sus intereses, medien sus diferencias y ejerzan sus derechos y obligaciones en relación al acceso y uso en nuestro caso del recurso hídrico, en procura de garantizar su protección, conservación, renovabilidad y sostenibilidad como fuente esencial de vida y como recurso estratégico para el mejoramiento de la calidad de vida y desarrollo económico, evitando y/o transformado los conflictos que se pudieran suscitar por su uso. En esencia, la Gobernanza, además de la articulación y coordinación debidas, implica un fuerte componente de una efectiva y eficaz participación ciudadana, así como una autorregulación por parte de todos los usuarios del recurso hídrico sin perjuicio del ejercicio de la autoridad ambiental cuando a ello haya lugar.

Con respecto a la participación, la Constitución Política de Colombia en su artículo 2 establece que “son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”; y en el Artículo 79 establece que “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”. Así mismo el articulo 8 Ibídem, prevé que es obligación de todos los colombianos entre otros, la protección de las naturales de la Nación (autoregulación). La participación debe entenderse entonces como un mecanismo de reconocimiento como actores esenciales en la gestión integral del agua, en la cual deben quedar identificados intereses y expectativas para la toma de decisiones. En este sentido, la Ley 99 de 1993 creó procedimientos de participación ciudadana tales como el Derecho a Intervenir en los Procedimientos Administrativos Ambientales, Trámite de las Peticiones de Intervención, Publicidad de las Decisiones sobre el Medio Ambiente, Audiencias Públicas Administrativas sobre Decisiones Ambientales en Trámite, Conducencia de la Acción de Nulidad, Derecho de Petición de Informaciones, Acciones Populares y consultas previas para comunidades étnicas susceptibles de ser afectados directamente por las decisiones que se adopten en la ejecución de proyectos que involucren para efectos, el agua en territorios indígenas o de propiedad colectiva de comunidades afrocolombianas (artículos 69 a 76 Constitución Política de Colombia). Adicionalmente el Ministerio de Medio Ambiente en el año de 1999 formuló los Lineamientos de una Política para la Participación Ciudadana en la Gestión Ambiental. Dentro de las acciones a emprender, en relación con la GIRH se requiere entonces, la identificación de los grupos de actores, la determinación de las posibles sinergias entre cada uno de ellos y la determinación de los diferentes niveles de gestión en el marco de las competencias de cada uno para definir el mapa de gestión sostenible del agua. Finalmente y en consecuencia, para poder consolidar una verdadera Gobernanza del Agua, integrada y compartida, se requiere, además de los elementos estratégicos de la “Gobernabilidad”, los siguientes: -

Identificación de los actores estratégicos para la GIRH, estatales y no estatales

Considerar los recursos y la fortaleza de los actores estatales en sus relaciones intraestatales.

Analizar las relaciones entre los actores estatales y su adecuación a las normas; y efectuar un balance de recursos y capacidad del Estado para responder a demandas sociales local.

Fortalecimiento de la articulación intersectorial y entre los niveles nacional, regional y

Manejo de conflictos por el agua (identificación, caracterización y desarrollo de procesos de transformación de conflictos). -

Apoyo a iniciativas de gestión con base en la legalidad y confianza hacia la comunidad.

Creación y formalización de mecanismos y espacios para la participación e interlocución de los actores en la gestión y toma de decisiones en torno al agua. Diseño e implementación de una estrategia de comunicaciones orientada a la sensibilización sobre la importancia del agua como recurso estratégico, así como también sobre el proceso de gobernanza del agua.

Con el fin de alcanzar el proceso de consolidación nacional para la Gobernanza Integrada y Compartida del Recurso Hídrico, Colombia emprenderá un gran dialogo nacional: Misión Gobernanza del Agua que tendrá por objeto precisamente socializar este nuevo marco conceptual y sensibilizar acerca del rol y responsabilidades de cada cual, en relación con la planificación, ordenación, administración y gestión del agua en nuestro país, proceso que esperamos sea ejemplo y referente exitoso del tema a nivel mundial.