SEMINARIO: DERECHO ADMINISTRATIVO Y DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
SEGUNDA SESIÓN
DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA
EL REGLAMENTO
EL FENÓMENO PARARREGLAMENTARIO
INTRODUCCIÓN. EL ESTADO. Como organización política, permanente entre los que mandan y los que obedecen, como estructura genérica de dominación legítima de unos seres humanos sobre otros, con el fin de ordenar y potenciar la vida de las sociedades, entonces debe limitarse la existencia de éste como idea y realidad en la modernidad. (Mario de la Cueva).
La organización estatal, en el punto de vista social, se concibe como la forma en que en las sociedades capitalistas, las personas entablan las relaciones de libertad y autoridad; las relaciones de dominio legítimo y obediencia o las relaciones de solidaridad y subordinación con miras a un fin común. (Weber)
En la teoría formalista se le considera como la conjunción de los elementos que lo integran, a saber, población, territorio, gobierno y/o autoridad, estructura u orden jurídico y bien común –interés general-.(Jellinek y Kelsen)
La forma en que la autoridad se representa en el mundo moderno, coexiste desde sus inicios con la aspiración del ser humano a la libertad. PODER
VS.
LIBERTAD
En el Estado moderno, cuando la autoridad actúa lo hace con fundamento en normas jurídicas, es decir, en reglas sociales de conducta declaradas obligatorias.
La teoría de Montesquieu se basa en la premisa “que el hace las leyes no sea el
encargado de aplicarlas no de ejecutarlarlas; que el que las ejecute no pueda hacerlas ni juzgar de su aplicación; que el que juzgue no las haga ni las ejecute”.
El hombre con poder debe estar limitado para impedir que abuse del mismo, por ello el poder es control de otro poder.
EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
La idea fundacional del Estado liberal ha sido matizada en la teoría del Derecho constitucional y administrativo bajo la premisa de que el Poder del Estado es único e indivisible y que las constituciones modernas establecen una distribución de facultades entre los diversos órganos jerárquicos estatales para evitar el aislamiento o antagonismo de los mismos.
EL PODER
Es la capacidad del Estado para decidir y accionar; en términos jurídicos es el imperium y el dominium con que se reviste éste y su ejercicio requiere la existencia de órganos que lo lleven a cabo. Más que una división de poderes existe la unidad de poder con una pluralidad de órganos y funciones, que no necesariamente desnaturaliza la teoría tradicional de la división tripartita de los poderes, pero que abre la oportunidad para crear órganos de origen constitucional.
La relación dialéctica entre seguridad jurídica versus eficiencia administrativa se conoce como gestión estratégica.
DISCRECIONAL ADMINISTRATIVA
FACULTAD DISCRECIONAL EN SENTIDO AMPLIO VINCULADA O REGLADA ACTO DISCRECIONAL CLASIFICACIÓN DISCRECIONALIDAD-ARBITRARIEDAD DISCRECIONALIDAD Y GARANTIAS
FACULTAD DISCRECIONAL
Es aquella que tienen los órganos del Estado para determinar su actuación o abstención, y si deciden actuar, qué limite darán a su actuar y cual será el contenido de la misma. Es la libre apreciación que se da al órgano de Administración Pública, con vistas a la oportunidad, la necesidad, la técnica, la equidad o razones determinadas que puede apreciarse circunstancialmente en cada caso con todo ello, con los límites consignados en a ley.
TIPOS DE FACULTAD DISCRECIONAL
LIBRE: Deja al órgano administrativo el ejercicio de la voluntad con amplios márgenes. OBLIGATORIA: Facultad discrecional cuyo ejercicio es obligatorio dentro de los límites de la ley. TÉCNICA: La ley señala que deben considerarse datos técnicos para su ejercicio
SUS ELEMENTOS Es otorgada en la ley. Sus límites son marcados por la ley. Su objeto es que dentro de esos límites el funcionario aprecie una serie de circunstancias que van desde la decisión de actuar hasta los límites de la actuación.
ACTO DISCRECIONAL Es el que se emite con base a la facultad discrecional. Aunque implica posibilidades diversas de apreciación, no es un acto fuera de la ley, pues la norma jurídica marca las bases, contenido y límites de la discrecionalidad.
FACULTAD REGLADA O VINCULADA
Es aquella que otorga la ley y exige imperativamente al órgano su cumplimiento, es una obligación ineludible.
ACTO REGLADO
Es aquél que consiste en el cumplimiento exacto de la obligación que impone la ley al órgano administrativo. (Ejemplos: informe anual de labores del ejecutivo; protesta para tomar posesión de un cargo público).
DISCRECIONALIDAD Y ARBITRARIEDAD SON CONCEPTOS DISTINTOS. EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DISCRECIONAL PARTE DE UNA BASE LEGAL EXISTE UNA AUTORIZACIÓN EXPLÍCITA EN LA NORMA. EN EL ACTO ARBITRARIO NO HAY SUSTENTO LEGAL.
LA FACULTAD DISCRECIONALIDAD Y LAS GARANTIAS CONSTITUCIONALES LEGALIDAD FUNDAMENTACION MOTIVACIÓN ESCRITO
FUNCIONES DEL ESTADO
Legislativa;
Ejecutiva; y,
Jurisdiccional.
La función jurisdiccional es la potestad de crear, modificar, transformar y extinguir situaciones particulares de derecho, a través de actos concretos que se integran por medio de un proceso en el que el Estado interviene para dirimir una controversia y que tiene la fuerza de verdad última.
La función administrativa es la potestad de crear, modificar, transformar y extinguir situaciones particulares de derecho emitidas conforme a un orden jurídico preestablecido, a través de actos jurídicos concretos para la consecución de los fines del Estado, la ejecución de la Ley y el accionar del Estado.
La función legislativa es la potestad de crear, modificar, transformar y extinguir situaciones generales de derecho, a través de actos jurídicos que crean normas abstractas, universales, permanentes e impersonales.
INTERACCIÓN DE PODERES EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
El Poder Legislativo como administrador
El Poder Ejecutivo como legislador y
y juzgador;
juzgador,
El Poder Judicial como administrador y legislador.
El Poder Ejecutivo, cuando reglamenta ejerce una función legislativa. El reglamento no es propiamente una función legislativa, sino una forma de concretarla norma general, abstracta e impersonal.
Con la creación del Consejo de la Judicatura Federal, el Poder Judicial debe ser responsable de su autogobierno, la unidad de ese poder, la conservación de su autonomía; se administra y reglamenta sus funciones
EL REGLAMENTO EN LA ACTUALIDAD
En México, la facultad reglamentaria, tradicionalmente, se ha apoyado en lo dispuesto por la fracción I del artículo 89 de la Constitución del 1857. A partir de 1824 en todas las Constituciones se reconoció siempre en forma expresa que el Presidente de la República tenía la facultad de dictar reglamentos.
ELEMENTOS PARA EL CONCEPTO DE REGLAMENTO
Manifestación unilateral de voluntad, del órgano público competente, en virtud del poder y autoridad que le confieren la Constitución o la ley. Expresión de una actividad legislativa de la administración. Se emite a través de un procedimiento distinto al de la ley. El refrendo Su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
EL REGLAMENTO
Es un acto unilateral de voluntad que establece normas jurídicas generales y obligatorias para regular situaciones impersonales, abstractas u objetivas, que generalmente emana del Poder Ejecutivo, pero puede provenir de órganos que actúan dentro de su órbita, o de los que pertenecen a los otros poderes del Estado, siempre que ésta facultades les haya sido especialmente atribuida.
Se le define también como el conjunto ordenado de reglas y conceptos que por autoridad competente se da para la ejecución de una ley o para el régimen interior de una corporación o dependencia.
A diferencia de la ley, no es expresión de la voluntad popular, sino de la Administración Pública que lo emite. Es un acto administrativo, en el sentido de que es una aplicación de la ley, no comparte la naturaleza de éste que es un medio para producir efectos jurídicos concretos. Es formalmente ejecutivo y materialmente legislativo.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo define al reglamento como acto administrativo general y lo equipara con otras normas de carácter general:
“Artículo 4. Los actos administrativos de carácter general, tales como reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, así como los lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones que contengan por objeto establecer obligaciones especificas cuando no existan condiciones de competencia y cualesquiera de naturaleza análoga a los actos anteriores, que expidan las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal...”
La potestad reglamentaria del Ejecutivo Federal, tiene su carácter originario en la potestad conferida directamente por la Constitución, en términos de la fracción I, del artículo 89. Está sometida al principio de legalidad, por ello el reglamento está subordinado a la ley, es un instrumento para la aplicabilidad de la ley.
PRINCIPIOS QUE RIGEN LA FACULTAD REGLAMENTARIA Reserva de ley, ( es una reacción al poder ilimitado del monarca). Subordinación jerárquica a la misma.
Principio de jerarquía normativa no puede rebasar o ir más allá del contenido de ésta. El reglamento y las reglas generales administrativas son, ambas, normas generales abstractas y permanentes, el primero puede imponer obligaciones a los particulares y las segundas, sólo a quienes forman parte de la estructura administrativa interna.
DIFERENCIAS ENTRE EL REGLAMENTO Y LA LEY
POR EL ÓRGANO QUE LA EMITE: La ley proviene del Legislativo y el reglamento del Ejecutivo. POR LA FORMA DE SU CREACIÓN: La Ley sigue el procedimiento del artículo 72 de la Constitución; y para emitir un reglamento los únicos requisitos formales para su validez son, en su caso, el refrendo ministerial y su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
DIFERENCIAS ENTRE EL REGLAMENTO Y LA LEY
POR JERARQUIA: La ley es superior al reglamento.
La ley tiene un situación de primacía
formal.
Existe una primacía material o de contenido de ley respecto del reglamento. Primacía objetiva o de ámbito.
DIFERENCIAS ENTRE EL REGLAMENTO Y LA LEY
La ley tiene una posición de primacía directiva respecto del reglamento, al tener plena determinación vinculante respecto del contenido del reglamento y los términos formales de su vigencia. No puede haber reglamento sin ley, pero ésta sí puede existir, per se, aunque nunca se reglamente. Si una ley se abroga o se deroga, sus reglamentos siguen la misma suerte (salvo disposición expresa en la reforma de la ley).
TIPOS DE REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS
Reglamentos ejecutivos, de ejecución o subordinados; Reglamentos autorizados o de integración; Reglamentos delegados; Reglamentos autónomos o independientes; y, Reglamento de necesidad o urgencia.
REGLAMENTOS EJECUTIVOS, DE EJECUCIÓN O SUBORDINADOS
Son emitidos por el Poder Ejecutivo u otro órgano estatal en ejercicio de sus facultades constitucionales, corresponden a la manifestación típica de la potestad reglamentaria. Para ser válidos deben estar refrendados por los Secretarios de Despacho competentes en la materia conforme a la dispuesto en la Constitución.
REGLAMENTOS AUTORIZADOS O DE INTEGRACIÓN
Contemplan, interpretan e integran, al precisar circunstancialmente, el principio jurídico general contenido en una ley. No derivan de la facultad constitucional reglamentaria para completar una ley, de las llamadas “leyes en blanco” o “leyes marco”. Como ejemplo, las reglas de carácter general que emiten las entidades supervisoras de los concesionarios de servicios públicos; reglas de carácter general en materia tributaria (misceláneas fiscales); cuotas compensatorias del comercio exterior; el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal y las normas oficiales mexicana.
REGLAMENTOS EJECUTIVOS, DE EJECUCIÓN O SUBORDINADOS
CPEUM Art. 92. Todos los Reglamentos, Decretos, Acuerdos y Ordenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos. LOAPF Art. 13. Los Reglamentos, decretos y acuerdos expedidos
por el Presidente de la Republica deberán, para su validez y observancia constitucionales ir firmados por el Secretario de Estado o el Jefe del Departamento Administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más Secretarías o Departamentos, deberán ser refrendados por todos lo titulares del mismo. Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la Secretaría de Gobernación.
REGLAMENTOS DELEGADOS
Se originan en la voluntad del legislador que atribuye a algún órgano estatal o de la Administración Pública, una cierta potestad para regular una determinada materia.
REGLAMENTOS AUTÓNOMOS O DE SERVICIO
No emanan de una ley, los dictan órganos estatales o de la Administración Pública en virtud de poderes constitucionales propios que regulan aspectos. Se originan en la zona de reserva que la Constitución garantiza al Poder Ejecutivo o a otros órganos estatales.
REGLAMENTOS AUTÓNOMOS O DE SERVICIO
Ejemplos: Las disposiciones generales que puede dictar el Consejo de Salubridad General en (Art. 73 f. XVI, base 1ª CPEUM); En materia de comercio exterior o interior los que dicta el gobierno federal (Art. 131 CPEUM); Acuerdos generales del Consejo de la Judicatura Federal, los bandos de policía y buen gobierno a que se refieren los artículo 21 y 115, fracción II de la Constitución.
REGLAMENTO DE NECESIDAD O URGENCIA
Los dicta el Ejecutivo por causas graves y urgentes para atender las necesidades públicas y regulando materias que corresponden al órgano legislativo.
REGLAMENTO DE AUTORIDAD
Regulan la actividad interna de las entidades y unidades administrativas que de ellas depende; por ejemplo, el reglamento Interior del Congreso de la Unión y de cada una de sus Cámaras.
LOS BANDOS DE POLICIA Y BUEN GOBIERNO Y LOS REGLAMENTOS, CIRCULARES Y DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS DE OBSERVANCIA GENERAL DE LOS MUNICIPIOS
Bando, significa pregonar o hacer público algo. Ordenanzas, significa poder orden a las cosas. Los bandos y ordenanzas fueron los principales instrumentos legislativos a través de los cuales se reguló la vida municipal durante muchos siglos.
ARTICULO 115 CPEUM Bandos de policía y buen gobierno. Reglamentos (administrativos) Circulares. Disposiciones administrativas de observancia
TIPOS DE REGLAMENTOS QUE EXPIDEN LOS AYUNTAMIENTOS.
De estructura y organización. Referentes a servicios públicos. Referentes a zonificación, planeación y desarrollo urbano, La fracción V del artículo 115 constitucional.
BANDOS MUNICIPALES
Ordinarios son los que expiden los ayuntamientos generalmente al inicio de su gestión, para hacer públicas las normas a que habrá de sujetarse la vida municipal y que en materias especiales darán cabida a otros reglamentos particulares. Los bandos extraordinarios o solemnes son aquellos que expiden los ayuntamientos para dar realce a un acontecimiento sobresaliente que debe ser conocido y difundido en la demarcación municipal. Los reglamentos municipales, son la fuente más importante de su legislación interna.
REGLAMENTOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN
Facultad para emitir actos pararreglamenarios ya que “estará facultado para expedir acuerdos generales”. Los actos parareglamentarios del Consejo de la Judicatura Federal son una verdadera facultad reglamentaria de un órgano del Poder Judicial Federal.
LAS PRÁCTICAS Y ACTOS PARARREGLAMENTARIOS
A nivel de Ministros o Secretarios de Estado y de niveles jerárquicos subordinados a ellos, los funcionarios emiten una serie de disposiciones que llevan los más variados nombres y adoptan las más diversas y variadas formas de expresión. Encontramos: circulares, decretos, instrucciones, directivas, criterios, reglas, disposiciones de orden interno, medidas, normas, orientaciones, políticas, cartas, esquemas, guías, modelos, directrices, notas, etcétera.
PROBLEMÁTICA DEL FENÓMENO PARARREGLAMENTARIO A) La naturaleza y efectos jurídicos de este conglomerado de normas y disposiciones; B) Su fundamento acorde al principio de legalidad; C) Su trascendencia jurídica hacia los particulares y los medios de defensa que puedan; D) Su jerarquía en la escala normativa (Artículo 133 constitucional).
LAS PRÁCTICAS PARARREGLAMENTARIAS, FENÓMENO DEGENERATIVO DEL PODER REGLAMENTARIO.
El fundamento de muchas disposiciones de orden general y de las prácticas pararreglamentarias es precisar la jerarquía, a través del poder del mando del superior y de la obligación de obediencia del subalterno.
SUS EFECTOS FRENTE A LOS ADMINISTRADOS
Muchos actos pararreglamentarios no sólo afectan el orden interno de la Administración Pública, en cuya eficacia se centra el poder jerárquico hacia los subalternos, sino que también afectan jurídicamente y de hecho a un sector que no se encuentra subordinado jerárquicamente (los administrados).
LEYES EN “BLANCO” “CUADRO”
A partir de 1926, en Francia surge una práctica de política legislativa que dio origen a las llamadas Leyes Marco. André de Laubadére sostiene: “Leyes Cuadro”
consisten en una práctica por medio de la cual el Parlamento no hace figurar en la ley sino los principios de la materia respectiva, dejando a los reglamentos la potestad de desarrollarlos ampliamente”.
LEYES EN “BLANCO” “CUADRO”
Jean Rivero: Con la expresión “Leyes Cuadro” se designó a aquellas que, en una materia específica, se limitan a definir las reformas por realizar, a precisar su “cuadro”, dejando la ejecución de dichas reformas al gobierno, mediante la expedición de decretos, pudiendo a través de éstos modificar la ley. Maurice Duverger: “es una ley que solamente
plantea los principios generales de una reforma, remitiendo a decretos ´gubernamentales´ la adopción de los detalles de aplicación”.
LEYES EN BLANCO Y PRÁCTICA PARARREGLAMENTARIA
Las leyes en blanco, cuadro o marco son resultado de una práctica legislativa consistente en que el legislador consigna los principios generales de la materia respectiva y deja a los reglamentos el desarrollo. Estas leyes se limitan a definir las materias que deben normarse, precisan su “cuadro” o “marco”, dejando su ejecución al órgano administrativo, a través de decretos o reglamentos.
En la práctica pararreglamentaria encontramos que en la actualidad proliferan un universo de circulares, criterios, reglas generales y normas, en general, expedidas por órganos administrativos de la más variada jerarquía y que en y que en su esencia corresponden a verdaderos reglamentos.
