ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA AGLOMERACIÓN CENTRAL DOCUMENTO DE AVANCE
Dirección General de Planeamiento Urbano y Ordenamiento Territorial
Unidad de Gestión Territorial
ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA AGLOMERACIÓN CENTRAL SAN CARLOS – MALDONADO – PUNTA DEL ESTE
Plan Maestro de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Aglomeración Central Plan Local de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible del Sistema Urbano de la Aglomeración Central
DOCUMENTO DE AVANCE
marzo de 2011
marzo de 2011 1
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ÍNDICE (provisorio) I PRIMERA PARTE. Antecedentes. I.1 Presentación. I.2 El Sistema de Planeamiento Departamental. I.2.1 El Ordenamiento del Territorio Departamental. I.2.2 Plan Maestro de la Aglomeración Central y sus Planes Derivados. I.2.3 Objetivos Generales. I.2.4 Objetivos Particulares. I.3 El Marco Legal Nacional y Departamental. I.3.1 La renovación del Marco Legal del Ordenamiento Territorial. I.3.2 La Descentralización en el Ámbito de los Gobiernos Departamentales. I.3.3 La junta Local autónoma y electiva de San Carlos convertida en Municipio. I.3.4 Nuevos Instrumentos Jurídico‐Administrativos para la Participación. I.3.5 Decretos reglamentarios sobre Disposiciones de Ordenamiento Territorial y Categorización del Suelo. II SEGUNDA PARTE. El Modelo Territorial. II.1 La Aglomeración Central y su Territorio. La configuración del Modelo Territorial al 2025. II.2 Propuestas Metropolitanas de Carácter Estratégico. II.2.1 El Arco Costero. II.2.2 El Parque Metropolitano. II.2.3 El Frente Territorial. II.2.4 La Avenida de la Integración. III TERCERA PARTE. Plan Maestro de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Aglomeración Central. III.1 Los principios rectores del Ordenamiento. III.1.1 Delimitación del Área y Alcance del Plan Maestro. III.1.2 Lineamientos de carácter general. III.2 Los Sistemas Estructurantes del Territorio. III.2.1 La Matriz Ambiental Territorial. III.2.2 Sistema de Producción: Aptitud y Usos del Suelo Rural.
5 6 9 9 10 13 13 14 14 14 16 17 19
20 21
31 31 38 39 43
45
46 46 47 49 49 60
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III.2.3 Sistema Urbano Metropolitano. III.2.4 Sistema Metropolitano de Espacios Públicos Abiertos. III.2.5 Drenaje fluvial sustentable. III.2.6 Sistema de Enlaces y Nodos. Jerarquización. III.2.7 Sistema de Centralidades. III.2.8 Equipamientos Colectivos. III.2.9 Infraestructuras y Servicios Básicos. III.2.10 Grandes Equipamientos. III.3 La Categorización de Suelo, Usos y Áreas de Gestión Diferenciada. III.3.1 Categorización y Subcategorización del Suelo. III.3.2 Áreas con el Atributo de Potencialmente Transformable. III.3.3 Zonas de Gestión Diferenciada. IV CUARTA PARTE. Plan Local del Sistema Urbano San Carlos‐Maldonado‐Punta Del Este. IV.1 Diagnóstico y Prospectiva. IV.1.1 Población. IV.1.2 Vivienda. IV.1.3 Índice de Estacionalidad y Prospectiva. IV.2 Los principios rectores del Ordenamiento. IV.2.1 Delimitación del Área y alcance del Plan Local (Art. 20 Ley de OT y DS). IV.2.2 Lineamientos Estratégicos de carácter general para el Plan Local. IV.2.3 Estrategias de Manejo del Área Urbana. IV.3 La Categorización de Suelo: Usos, Gestión y Transformación IV.3.1 Zonificación. IV.3.2 Transformación de Suelo (PAI). IV.3.3 Usos del Suelo Urbano y Suburbano. IV.3.4 Modalidades de Gestión. IV.3.5 Modificaciones de Normativa de Edificación. IV.4 Propuestas de Ordenamiento. Sistemas de Equipamiento e Infraestructura. IV.4.1 Sistema Metropolitano de Espacios Públicos Abiertos. IV.4.2 Sistema Vial. IV.4.3 Sistema de Centralidades. IV.4.4 Infraestructuras, Equipamientos Colectivos y Servicios Básicos. IV.4.5 Grandes Equipamientos. V QUINTA PARTE. Estrategias Sectoriales. V.1 Estrategia de Vivienda y Hábitat. V.2 Estrategia de Protección del Patrimonio.
63 65 68 71 73 75 77 82 87 88 95 100
104 105 105 109 114 117 117 119 120 124 124 132 134 136 139 141 141 144 149 156 173
183 184 189
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V.3
Estrategia de Accesibilidad, Movilidad y Transporte.
197
VI
SEXTA PARTE. Metodología.
202
VI.1 Participación. VI.1.1 Antecedentes: Proceso Participativo Primera Etapa VI.1. 2 Procesos participativos para la Planificación de la Aglomeración Central.
203 203 205
VI.2
215
Los Planes y la Información Geográfica.
VII.
SÉPTIMA PARTE. Anexos.
219
VII.1
Esquemas.
220
VII.2
Anexo Legal.
225
VII.3
Decretos Departamentales.
255
VII.4
Estacionalidad.
305
VII.5
Gráficos Costa.
307
VII.6
Cuadros.
322
VII.7
Códigos Clasificación Internacional.
354
VII.8
Cronograma de Reuniones 2009.
380
VII.9
Cartografía
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(en
soporte
digital
Cd).
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I
PRIMERA PARTE Antecedentes
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I
PRIMERA PARTE. Antecedentes.
I.1
Presentación.
El Decreto Nº 3867/2010 de Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de 27 de abril de 2010, promulgado por la Resolución Nº 03144/2010 de 5 de mayo de 2010, dispone en su Capítulo II Disposiciones Especiales, el inicio de un proceso de planificación derivada. Por sus artículos 61º y 62º, el mencionado Decreto prefigura un sistema de planificación complejo para el territorio de la que denomina Aglomeración Central Maldonado – Punta del Este – San Carlos (en adelante: Aglomeración Central). El presente documento contiene el avance en el proceso de elaboración de los instrumentos de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible previstos para la Aglomeración Central, a efectos del Artículo 24 de la Ley Nº 18308 del Marco General del Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de 18‐06‐08. Se incluyen así los principales estudios realizados y los criterios y propuestas generales que orientarán la formulación del documento final, tal como dispone dicha ley. El principal antecedente lo constituye el ya indicado Decreto Nº 3867/2010 que establece, por sus capítulos III, V y VI, la imagen objetivo 2025 y las directrices específicas según las dimensiones físico‐espacial, socioeconómica, ecosistémica y político‐jurídico‐institucional para las microrregiones que comprende el presente proceso planificador. Las mismas se encuadran por el Capítulo II que determina la imagen objetivo 2025, las directrices generales y las particulares para el conjunto del territorio departamental. Este Decreto fue el resultado de la primera fase del trabajo de los Talleres Territoriales, por los que se inició el proceso de planificación participativa, abierta y flexible del territorio departamental con el apoyo de la Universidad de la República. La Universidad de la República, a través de las Facultades de Arquitectura e de Ingeniería y posteriormente de Ciencias, se comprometió a desarrollar en conjunto con la Intendencia de Maldonado, por medio de un Convenio específico firmado a fines de 2005, proyectos de investigación, asesoramiento y desarrollo así como actividades conexas (cursos, talleres, ensayos, etc.) en áreas que se evalúen como de interés común, entre otras: ordenamiento urbano y territorial, manejo integrado de la franja costera, sistema hídrico, transporte y movilidad, catastro y capacitación. En la primera etapa del apoyo universitario, la implantación del sistema mencionado consistió en sentar las bases de un proceso socialmente participativo, diferenciado en lo territorial y lo social, lo que implicó la instrumentación de un conjunto de Talleres Territoriales, de manera de posibilitar la mejor comprensión de la realidad departamental, de su proceso histórico y de sus problemas incluyendo los fenómenos vinculados con la reproducción y asignación de los recursos, y la mejor definición y puesta en marcha de las propuestas. marzo de 2011 6
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El trabajo realizado en el período 2006‐2008 está condensado en una colección de nueve cuadernos, ocho microrregionales y uno departamental. Los contenidos de los mismos expresan el fruto de los Talleres Territoriales realizados desde enero de 2006 y del trabajo de sus Mesas Representativas. Paralelamente, los Decretos Nos. 3866 y 3869 implementan para la jurisdicción del Gobierno Departamental de Maldonado las disposiciones de la Nº 18308 de 18‐06‐08, y refieren a regulaciones generales relativas a la categorización, uso y gestión de los suelos, procedimientos para la elaboración de los instrumentos de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible y relativas a otras cuestiones (retorno por mayor valor inmobiliario, creación del fondo de gestión territorial, creación de comisión especial mixta asesora y consultiva, entre otras). En la etapa iniciada en febrero de 2009, se aborda la planificación a escala de la Aglomeración Central, segunda en importancia de la Región Metropolitana del Sur del país después de la de Montevideo. En el llamado “Modelo Territorial” se alude a un territorio de alta complejidad funcional, socio‐económica y política y que por lo mismo gravita decisivamente en el conjunto del Departamento. El polígono de actuación abarca una porción del territorio del Departamento al Sur de la Ruta 9, teniendo como límite Oeste la Laguna del Sauce, y por el Este, el Balneario Buenos Aires. En la Aglomeración Central radica una población permanente de 111.000 habitantes (INE, Censo 2004), cerca del 80 % de la población total del Departamento y recibe la mayor parte del flujo turístico, alcanzando una población estimada en alta temporada en 270.000 habitantes. Todo hace suponer que esta realidad persista en el largo plazo. La población estimada al 2025, en una hipótesis de máxima, alcanzaría los 158.000 habitantes, y en alta temporada, 420.000 habitantes. Por las láminas 01, 02 y 03 se documentan los aspectos más salientes de la importante significación de la población visitante en el contexto nacional. En el marco de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, la propuesta refiere específicamente a la formulación de un Plan Maestro de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible para el ámbito de la Aglomeración Central y de un Plan Local (Art. 17 Ley de OT y DS) para el sistema urbano San Carlos‐Maldonado‐Punta del Este. Si bien simultáneamente y en el mismo proceso se ha trabajado en la elaboración de los Planes Especiales para la localidad de La Capuera y para el Balneario Buenos Aires, estos se han desglosado a efectos de la instrumentación de las instancias de participación social previstas. El Sistema de Planificación es de carácter regulador, orientando los usos y actividades en el territorio, a la vez que estratégico, priorizando una serie de operaciones clave y proyectos. La metodología de trabajo incluyó, también en esta etapa, la realización de Talleres Territoriales en especial a escala Barrial, continuando con la modalidad de planificación participativa, contando con figuras de interlocución ‐Mesas Representativas‐, ya instauradas en la primera etapa del proceso planificador. En esta etapa se incorporan nuevos actores marzo de 2011 7
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sociales organizados en torno a las Mesas Sociales impulsadas por el Gobierno Departamental. De esta manera, se dio continuidad a lo que se entendió desde el principio del proceso planificador como clave: la participación activa de los actores públicos, privados y sociales protagonista del proceso por cierto muy dinámico, de conformación y reconformación permanente del territorio de la Aglomeración Central. El presente DOCUMENTO DE AVANCE está basado en la versión de 20 de diciembre de 2010 del documento “Plan Maestro de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Aglomeración Central Maldonado‐Punta del Este‐San Carlos Plan Local para la conurbación Maldonado‐Punta del Este‐San Carlos Planes Especiales para la localidad de La Capuera y del Balneario Buenos Aires ITU Facultad de Arquitectura diciembre 2010”1, resultado del Convenio oportunamente suscrito con la Universidad de la República, cuyos contenidos se transcriben en su casi totalidad y se ajustan y complementan por las dependencias técnicas de la Intendencia.
1
Equipo de Trabajo constituido por Equipo Base: Arq. Carlos Acuña (Responsable Académico), Arq. Lucio de Souza, Arq. Isabel Gadino, Arq. Eleonora Leicht (Coordinadora del Equipo Técnico), Arq. Carlos Musso, Arq. Débora Vainer, Arq. Alma Varela. Ayudantes: Arq. Andreina Finozzi, Arq. Virginia Osimani, Bach. Silvia Pastorino, Bach. Alejandro Plada. Asesores: LIc. Yuri Resnichensko (SIG), Dr. José Sciandro (Derecho Ambiental). Visualizaciones: Bach. Santiago Benenati. Relevamientos Frente Costero: Bertrand Beillard. marzo de 2011 8
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I
PRIMERA PARTE. Antecedentes.
I.2
El Sistema de Planeamiento Departamental.
I.2.1
El Ordenamiento del Territorio Departamental.
Esta fase de trabajo en el sistema de planificación participativa, abierta, flexible y sostenible del territorio departamental de Maldonado refiere a la formulación de la Propuesta de Plan Instrumentos de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Aglomeración Central con su área metropolitana, constituyendo una profundización de los estudios anteriores, que aportan los lineamientos básicos para definir los criterios para las futuras acciones a encarar y la selección de los proyectos que se consideran de nivel estratégico para alcanzar las metas buscadas. En los Cuadernos Territoriales elaborados en la primera etapa se analizan las distintas escalas de gestión que corresponden directamente a los cometidos del gobierno del Departamento de Maldonado, sin perjuicio de su relación con las escalas de orden superior, la Macrorregional, la Nacional y la Mesorregional, y de las que resultan de los vínculos que las áreas de borde del departamento tienen con las áreas contiguas de los limítrofes. Con este propósito en los Cuadernos además de los elementos de diagnóstico territorial, se definen las Directrices Estratégicas Generales y la Agenda de Proyectos Estratégicos (ver Ámbito del Plan / Propuestas 1ª etapa y Ámbito del Plan / Categorización tentativa del Suelo 1ª etapa) para la escala Departamental y las diferentes Microrregiones, pero también se destaca la importancia de una tercera escala, la constituida por la Aglomeración Central. Ella abarca el territorio completo de las Microrregiones Maldonado – Punta del Este y de Punta Ballena, junto con una parte muy importante de la de San Carlos y un sector de la jurisdicción de Piriápolis y en el Cuaderno Departamental. En los Cuadros de nivel departamental que figuran en los Cuadernos se presentan siempre como subtotal de las localidades que incluye, los datos del conjunto de la Aglomeración Central, ámbito espacial en el que por su gran importancia y complejidad se focalizan los estudios de esta segunda fase de trabajo. Esta propuesta consta de: El Plan Maestro del conjunto de la Aglomeración Central con su entorno rural, el Plan Local del Sistema Urbano San Carlos – Maldonado – Punta del Este y Subsistema Costero. En documento aparte se incluyen los Planes Especiales para el Balneario Buenos Aires y de la Localidad de La Capuera, que por su problemática son objeto de propuestas más detalladas. Para esta nueva instancia se continúan aplicando los mismos principios metodológicos, con fuerte acento en la participación mediante Talleres, pero ahora al requerirse del marzo de 2011 9
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conocimiento más detallado de ciudades extensas, se profundiza la relación con las comisiones barriales. Con respecto a la metodología aplicada, en el Esquema E 1 (ver Anexo 01) se presenta el proceso general de elaboración del Plan de la Aglomeración Central y su entorno, se presenta mostrando en forma sintética la secuencia de sus distintas instancias técnicas y participativas que se realizan mediante talleres barriales, entrevistas calificadas con técnicos y jerarcas de los distintas sectores de la administración, relevamientos complementarios, que van retroalimentando los estudios hasta llegar a la propuesta que aquí, incluyendo y operando en los tres niveles o escalas espaciales involucradas: la del conjunto de la Aglomeración Central con su entorno rural, las áreas urbanas y suburbanas de las ciudades componentes y balnearios próximos, y finalmente la de los sectores o barrios objeto de Planes Especiales. Para atender la problemática del ordenamiento del territorio y el desarrollo urbano, la Intendencia de Maldonado dispone de la Dirección General de Planeamiento Urbano y Ordenamiento Territorial, la cual se organiza mediante una serie de Divisiones: Coordinación de Planificación Urbana y Territorial; Ingeniería Sanitaria y Ambiental; Planes Directores, Control Edilicio, Agrimensura y Catastro y Tránsito y Transporte. Durante la pasada Administración se creó e incorporó la Unidad de Gestión del Plan Estratégico de Ordenamiento del Departamento (UGT), para atender más directamente lo relacionado con el funcionamiento de los talleres territoriales, las mesas representativas de las microrregiones, la preparación y aplicación del Plan de la Aglomeración Central. A su vez dada la naturaleza multisectorial de sus cometidos, la Dirección General de Planeamiento Urbano y Ordenamiento Territorial, debe coordinar con las demás Direcciones Generales que atienden los distintos temas sectoriales, que en forma directa o indirecta, tienen una fuerte incidencia en el ordenamiento y gestión del territorio, como ser: Higiene y Protección Ambiental; Obras; Integración y Desarrollo Social; Cultura; Deportes; Turismo; Hacienda; Administración y Recursos Humanos, y Jurídico Notarial. El territorio departamental estuvo organizado en cuanto a las jurisdicciones político‐ administrativas con varias Juntas Locales, y el ámbito del presente Plan incluye territorios de varias de esas Juntas Locales las que actualmente, en el marco de la reciente Ley No. 18567 de Descentralización han pasado a ser Municipios: San Carlos –anteriormente Junta Local Autónoma y Electiva‐, Maldonado, Punta del Este y Piriápolis.
I.2.1
Plan Maestro de la Aglomeración Central y sus Planes Derivados.
El ámbito de este Plan comprende las áreas urbanas de la Aglomeración Central del Departamento de Maldonado (ver gráficos en las láminas 04, 05, 06 y 07: Ámbito del Plan / Imagen satelital Ámbito del Plan / Relieve y batimetría, levantadas del Cuaderno 0), así como marzo de 2011 10
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las áreas suburbanas y rurales próximas que están más directamente vinculadas con ella, lo que se indica en los mencionados gráficos. El núcleo del área que abarca este Plan es el territorio comprendido entre la Laguna del Sauce y el Arroyo Maldonado y en su parte norte su afluente el Arroyo San Carlos, desde la franja que bordea por el norte la Ruta 9 entre la Ruta 12 y la Ruta 104, hasta la costa del Río de la Plata y del Océano Atlántico. Pero no se reduce exclusivamente a este, sino que se extiende en varias direcciones a áreas complementarias que han adquirido creciente importancia, así por la costa hacia el Oeste la franja de tierra situada al sur de la Laguna del Sauce hasta Sauce de Portezuelo y La Capuera; hacia el Este por la costa hasta el Balneario Buenos Aires, así como a todo el entorno de la Ruta 104. Oportunamente se podrán definir los padrones de borde de los límites que por sus características así lo requieran2. Esta propuesta además de plantearse como continuación de un proceso de planificación participativo para todo el Departamento, se formula poco tiempo después de la entrada en vigencia de la LOTDS y de la más reciente ley de Descentralización, que aportan nuevas herramientas e introducen ciertas variantes en la gestión del territorio. El fuerte y sostenido crecimiento de la población y las actividades económicas con polo en Maldonado – Punta del Este, muestran una clara tendencia para consolidar a la Aglomeración Central como 2ª área metropolitana del País y muy directamente vinculada con la de Montevideo por el fuerte eje vial estructurante del sistema de núcleos urbanos de la costa sur del País. A su vez ese desarrollo diferencial muestra el rol preponderante que la aglomeración San Carlos – Maldonado – Punta del Este, por la calidad y nivel de su equipamiento ha comenzado y está en condiciones de seguir cumpliendo en el sistema urbano del espacio regional Sureste del país. En consecuencia el conjunto de instrumentos de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible propuestos constan de elementos referidos a tres escalas de gestión: (ver Lámina 08 “Sistema de Planes”). − Plan Maestro del conjunto de la Aglomeración Central con su entorno rural inmediato. − Plan Local del sistema de las ciudades componentes: Maldonado‐Punta del Este con los balnearios próximos desde Sauce de Portezuelo hasta balneario Buenos Aires y la Ciudad de San Carlos. − Planes Especiales para balneario Buenos Aires y La Capuera, que por su problemática son objeto de propuestas más detalladas. 2
En la franja al Norte de Ruta 9, dicho límite podría establecerse incluyendo los padrones o la parte de ellos que esté comprendida entre el borde norte de la Ruta 9 y una línea paralela situada a 500 m. hacia el norte. De igual forma para la franja situada al Este de la Ruta 104.
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Dada la extensión y complejidad del ámbito del Plan son varias las jurisdicciones municipales involucradas y con la entrada en vigencia de la ley de Descentralización, que aumenta potestades de los gobiernos locales pre existentes o de reciente creación, la operativa de gestión debe ajustarse a las nuevas condiciones. El Plan Maestro abarca la totalidad del área de los Municipios de Maldonado y Punta del Este, la parte principal del de San Carlos y un sector del de Piriápolis. El Plan Local del Sistema Urbano de San Carlos – Maldonado – Punta del Este, abarca parte del Municipio de Maldonado parte del de San Carlos y todo el de Punta del Este, en tanto los balnearios situados al Este del Arroyo Maldonado son parte integrante del de San Carlos y los situados al Oeste del Arroyo Del Potrero al de Piriápolis. Los Planes Especiales de Balneario Buenos Aires y de La Capuera, abarcan un sector de los Municipios de San Carlos y de Piriápolis respectivamente. Las decisiones que deban adoptarse para y durante la aplicación del Plan, que sean de mayor nivel o involucren territorios de varios municipios, en cuanto son materia departamental corresponden al Gobierno Departamental, el cual en consecuencia es el que debe coordinar y supervisar la marcha general del Plan, sin perjuicio de las coordinaciones que realice con los municipios respectivos. Las decisiones de menor nivel, que son materia local y competencia local, corresponden a cada Municipio dentro de su jurisdicción, pudiendo acordarse las actuaciones conjuntas que se entienda conveniente. Pero todas las decisiones deben estar enmarcadas en los criterios definidos en el Plan que apruebe la Junta Departamental. Estos planes con su alto grado de definición constituyen a su vez un insumo para la formulación de Planes y Directrices Generales, para las escalas mayores de planeamiento territorial que en el marco de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible se irán implementando en los próximos años: profundización de la Departamental, la Mesorregional (o regiones sub nacionales) y la Nacional. A su vez los estudios y propuestas que presenta el Plan, permiten encuadrar la coordinación de los organismos nacionales con la Intendencia de Maldonado en el ámbito de la Aglomeración Central y de su área metropolitana, aportando elementos que le facilitan territorializar su actuación. marzo de 2011 12
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I.2.3
Objetivos Generales.
Se definen como objetivos generales los siguientes: • Promover la conformación de un territorio socialmente justo y ambientalmente sostenible, que fomente la inclusión social y el aprovechamiento de las potencialidades locales • Implementar un Sistema de Planes Estratégicos que sea a la vez: multiescalar, abierto y participativo para orientar las transformaciones en el territorio
I.2.4
Objetivos Particulares.
En cuanto a los objetivos particulares se especifican los que siguen: • Orientar el desarrollo del sistema urbano‐rural, cuidando la preservación de los entornos ecosistémicos sensibles y apuntalado dicho desarrollo en los atractivos que el territorio posee. • Concebir un modelo territorial con manejo responsable para la expansión de la mancha urbana, así como de los usos suburbanos dispersos, manteniendo la producción sostenible en el medio rural. • Impulsar estratégicamente una serie de operaciones clave, para el desarrollo sostenible de la Aglomeración Central, que identifique e impulse proyectos y propuestas específicas. • Innovar en las modalidades de gestión, aportando a la Administración, nuevas herramientas para facilitar la puesta en práctica del Sistema de Planes. • Potenciar el patrimonio cultural, paisajístico, arquitectónico y urbanístico de la Aglomeración, que cuenta con peculiaridades destacadas a nivel nacional. • Poner en valor y potenciar las vocaciones e identidades de cada componente caracterizado del sistema urbano de la Aglomeración Central (San Carlos‐San Fernando de Maldonado‐Punta del Este y subsistema frente costero). • Profundizar en el uso de los Sistemas de Información Geográfica para la gestión del Plan, haciendo uso de la información compilada en todos los ámbitos de la Administración.
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I
PRIMERA PARTE. Antecedentes.
I.3
El Marco Legal Nacional y Departamental.
Se realiza un repaso del marco legal del ordenamiento territorial vigente, las potestades de los gobiernos departamentales en el actual marco legal y la descentralización en el ámbito de los gobiernos departamentales. También se adjuntan los decretos recientemente aprobados por la Junta Departamental respecto a disposiciones de ordenamiento territorial y categorización del suelo. En el Anexo 02 “Anexo Legal”, figuran antecedentes, estudios comparados e información complementaria.
I.3.1
La renovación del Marco Legal del Ordenamiento Territorial.
Con la aprobación de la ley Nº 18.308, se inició el proceso para la resolución del vacío legal existente en nuestro ordenamiento jurídico y se amplió con una serie de conceptos novedosos dicho ordenamiento. Se inicia así en Uruguay una nueva rama del derecho que reconoce extensos antecedentes jurídicos y su aplicación, desde hace medio siglo en el derecho comparado. No podemos dejar de destacar que la misma puso fin a viejas discusiones doctrinarias que limitaban a los gobiernos departamentales, cuando estos tenían interés en regular los procesos de ordenamiento territorial de sus jurisdicciones. La incorporación del principio de desarrollo sostenible y sus corolarios: utilizar el ordenamiento del territorio como un instrumento de la conservación del ambiente, vincular la sostenibilidad económica y la social junto con la ambiental, es una pretensión ambiciosa y nada fácil de implementar. Con esta ley, el legislador demuestra una clara voluntad de comenzar a implementar un cuerpo de derecho urbanístico nacional a tono con las ideas más reconocidas internacionalmente.
1.3.2
La Descentralización Departamentales.
en
el
Ámbito
de
los
Gobiernos
1.3.2.1 Los Municipios de acuerdo a la Ley Nº 18 567. En base a las disposiciones constitucionales incorporadas en la última reforma a la Constitución de la República3 (arts. 262, 287 y disposición transitoria Y) la Ley Nº 18567 de 3
plebiscitada el 8/12/1996
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Descentralización Política y Participación Ciudadana crea una nueva autoridad local que se la denomina “Municipio”, figura hasta ahora ausente de nuestro régimen local. Para que haya municipio, en principio se requieren las siguientes condiciones físicas y sociales: a) una población de no menos de 2.000 habitantes; b) conformar una circunscripción territorial urbana y suburbana unitaria; c) contener una personalidad social y cultural con intereses comunes propios. Sin perjuicio de lo dicho, también podrán constituirse municipios dentro de las capitales departamentales para lo cual se requerirá iniciativa del intendente y aprobación de las Juntas Departamentales conforme el mandato del segundo inciso del art. 262 de la Carta. Cumpliendo la misma condición administrativa podrá constituirse municipios en poblaciones con menos habitantes. 1.3.2.2 Estudio comparativo entre las competencias de las Juntas Locales y los Municipios. Comparando las competencias de unos y otros podemos concluir en que estamos en el mismo nivel de descentralización. En efecto, las atribuciones son básicamente de gestión, aún a los Municipios se les confiere mayores potestades en el ámbito de su jurisdicción, a saber: Ejercer la potestad disciplinaria sobre sus funcionarios en el marco de la política de recursos humanos y de las disposiciones vigentes establecidas por el respectivo Gobierno Departamental. Ordenar gastos o inversiones de conformidad con lo establecido en el presupuesto quinquenal. Adoptar las medidas tendientes a conservar y mejorar los bienes y edificaciones. Formular y ejecutar programas sociales y culturales. Crear ámbitos de participación social. Las demás atribuciones que se le confieren son básicamente de apoyo o asesoramiento al Gobierno Departamental. Todas los actos administrativos dictados por el Alcalde son sometidas al recurso jerárquico conforme lo expresa el art. 17 de la ley Nº 18 567, lo que representa que el Intendente puede revisar lo resuelto por este y reformarlo, revocarlo o sustituirlo; la decisión final de la administración, le corresponde al Intendente como jerarca del Gobierno Departamental.
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De la misma forma que ocurría con las juntas locales, a los Municipios se le pueden delegar atribuciones dentro de los límites legales y constitucionales vigentes; como vimos las limitaciones refieren a la imposibilidad de transferir a estos las “facultades de Gobierno y Administración de los Departamentos” que son privativas del Intendente Municipal, de acuerdo con los preceptos constitucionales (art. 275 de la Constitución). Además se debe respetar el principio consagrado por la propia ley: “La gradualidad de la transferencia de atribuciones, poderes jurídicos y recursos hacia los Municipios en el marco del proceso de descentralización”. Podemos concluir entonces en que los Municipios son órganos desconcentrados de la persona jurídica Gobierno Departamental, con facultades de gestión en un ámbito territorial definido, dentro del departamento donde fue creado.
1.3.3
La Junta Local Autónoma y Electiva de San Carlos convertida en Municipio.
1. La Junta Local Autónoma y electiva de San Carlos, es plenamente autónoma políticamente, porque sus miembros son electos directamente por la ciudadanía comprendida dentro de su jurisdicción territorial y no pueden ser destituidos por la Junta Departamental (art.273 numeral 5º de la Constitución).Además sus miembros no pueden ser sometidos a juicio político (arts. 296, 93, 102 y 103 de la Constitución). En suma, los miembros de la Junta, únicamente responderán ante el cuerpo electoral por su actuación política, en la próxima elección municipal. 2. Tienen una relativa autonomía administrativo ‐ financiera: pueden "emplear todos aquellos recursos que le asigne el presupuesto ...para los servicios y necesidades locales"; "cobrar, fiscalizar el cobro y administrar las rentas y aquellos proventos que el Gobierno Departamental le adjudique dentro de las Rentas Departamentales ..."; "actuar imponiendo multas o sanciones en el territorio incluido por toda aquella infracción de naturaleza municipal"; "cuidar todos los bienes propiedad del Municipio que se encuentran dentro del área ..."; "atender especialmente la higiene y la salubridad de la zona"; "cumplir todos aquellos cometidos que le confieran las leyes ..."; "promover la agricultura y el mejoramiento de la ganadería, así como todo aquello que propenda al adelanto de la zona"; "velar por las garantías individuales y la instrucción primaria"; "ejercer las atribuciones que le encomiende el Intendente". En el ejercicio de las competencias precedentemente señaladas, las Juntas Locales Autónomas son la única autoridad ejecutiva, desplazando al Intendente, que no puede ejercerlas dentro del territorio de éstas, salvo, las facultades de contralor sobre el manejo de los fondos. Los actos cumplidos dentro de este ámbito de competencia son actos definitivos, que no admiten la revisión por vía del recurso jerárquico. Solo en este reducido campo de marzo de 2011 16
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atribuciones podría entenderse configurada una hipótesis de verdadera descentralización administrativa. 3. Solo pueden designar al Secretario Administrativo por mayoría simple de votos, no así al resto de sus funcionarios que los designa, sanciona y destituye el Intendente, sin perjuicio de las facultades conferidas por el artículo 8 del Decreto Municipal Nº 3567/987, en cuanto al derecho a informar en el expediente administrativo que trata sobre dichos temas. 4. El Presidente de la Junta representa a la misma y ejecuta sus resoluciones (artículo 54 de la Ley 9515 y art. 8º del Decreto Municipal Nº 3567/987). Los funcionarios municipales le están subordinados jerárquicamente y deberán acatar las órdenes que les imparta para el cumplimiento de su competencia. 5. Existen materias y potestades que le son vedadas, no solo por imperio de la ley de creación, sino por ser competencia exclusiva del Intendente, según mandato constitucional: No pueden presentar en forma directa, proyectos de ordenanzas y resoluciones a la Junta Departamental, ni hacer observaciones a las que ella sanciona. Se trata de una competencia de colegislador atribuida expresamente al Intendente por el art. 275 numeral 6º de la Constitución. No pueden promulgar, publicar ni observar las ordenanzas y resoluciones que apruebe la Junta Departamental; tampoco pueden reglamentar dichas ordenanzas y resoluciones; estas son funciones exclusivas del Intendente en todo el territorio departamental según expresa disposición del art. 275 numeral 2º y 281 de la Constitución. No pueden proponer directamente a la Junta Departamental para su aprobación, los impuestos, tasas, contribuciones y precios para los servicios que se tributen en el departamento, ya que según expreso mandato del art. 275 numeral 4º es competencia exclusiva del Intendente. Tampoco pueden designar bienes a expropiarse por causa de necesidad o utilidad pública conforme a lo dispuesto por el art. 275 numeral 7º, y por el mismo fundamento que en los casos anteriores. 1.3.4 Nuevos Instrumentos Jurídico‐Administrativos para la Participación. El actual marco legal del Ordenamiento Territorial (Ley N° 18 308 en adelante LOT) establece como principio básico la participación de los ciudadanos. En efecto, en el literal d) del art 5 de la referida ley se dispone:
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“La promoción de la participación ciudadana en los procesos de elaboración, implementación, seguimiento, evaluación y revisión de los instrumentos de ordenamiento territorial.” En el art. 6 de la misma ley se consagra como derechos territoriales de las personas: “…el derecho a la participación en los procedimientos de elaboración de los instrumentos de ordenamiento territorial” (literal b)”. En el art 72 consagra como una obligación para las autoridades la promoción de la participación social utilizando como mínimo, los instrumentos específicos que se establecen en la misma ley. Expresamente habilita a que toda persona interesada podrá realizar propuestas, con la debida fundamentación, a los efectos de su consideración por las instituciones públicas competentes en los instrumentos de ordenamiento territorial. También se faculta para que cualquier persona pueda demandar ante el Poder Judicial la observancia de la legislación territorial y de los instrumentos de ordenamiento territorial (lit c. art. 6 de la LOT). A su vez: “Los instrumentos de ordenamiento territorial conforme a la presente ley deberán prever mecanismos de seguimiento, control y evaluación técnica y monitoreo ciudadano, durante el período de vigencia. Las entidades públicas responsables de la implementación y aplicación de las disposiciones de los instrumentos deberán rendir cuenta de su actividad regularmente, poniendo de manifiesto los resultados de su gestión.”(art. 28 de la LOT). La omisión de las instancias obligatorias de participación social acarreará la nulidad del instrumento de ordenamiento territorial pertinente (art 26 inc 2do de la LOT). A su vez la ley N° 18 567 (descentralización política y participación ciudadana) en su art. 5 dispone que “Los Municipios instrumentaran la participación activa de la sociedad en las cuestiones del Gobierno local…” Dentro de los cometidos de los Municipios se estableció la obligación de:”Presentar anualmente ante los habitantes del Municipio en régimen de Audiencia Pública un informe sobre la gestión desarrollada en el en el marco de los compromisos asumidos y los planes futuros” (art. 13 literal 19). Esto habilita y legitima el uso de un instrumento moderno de la gestión muy aplicado en el derecho comparado contemporáneo: la carta de servicios. El origen de este instituto se encuentra en el derecho anglosajón: “Citizen’s charter” consagradas como instrumento de mejora de los servicios públicos desde 1991 en Inglaterra, ampliamente difundido en la actualidad.
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1.3.5
Decretos reglamentarios sobre Disposiciones de Ordenamiento Territorial y Categorización del Suelo.
La Junta Departamental de Maldonado con fecha 27 de Abril de 2010 aprobó a través de los Decretos Nos. 3866, 3867 y 3869 las disposiciones relativas a: la implementación de la Ley Nº 18.308 para la jurisdicción del departamento de Maldonado, las Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible; la categorización, uso y gestión de los suelos del territorio departamental; y por último, relativas a otras cuestiones (retorno por mayor valor inmobiliario, creación del fondo de gestión territorial, creación de comisión especial mixta asesora y consultiva, etc.). Al respecto, por su incidencia en el proceso de ordenamiento del territorio de la Aglomeración Central del Departamento de Maldonado, se ha entendido importante transcribir en el Anexo 03, aquellas disposiciones aplicables al ámbito del Plan Local de la Aglomeración y de los Planes Locales y Especiales correspondientes.
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA AGLOMERACIÓN CENTRAL SAN CARLOS – MALDONADO – PUNTA DEL ESTE
II
SEGUNDA PARTE El Modelo Territorial
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA AGLOMERACIÓN CENTRAL DOCUMENTO DE AVANCE
II
II.1
SEGUNDA PARTE. El Modelo Territorial.
La Aglomeración Central y su Territorio. La configuración del Modelo Territorial al 2025.
El modelo territorial constituye el imaginario del territorio terrestre, lacustre y marítimo al largo plazo (2025), de la denominada Aglomeración Central del Departamento –segunda Área Metropolitana del País‐, que se fue consensuando socialmente a lo largo del proceso participativo de elaboración de los planes, en especial en el ámbito de los talleres barriales realizados en las ciudades de Maldonado‐Punta del Este y San Carlos. Se inscribe en la visión a futuro o imagen‐objetivo del Departamento al 2025 que surge de la primera etapa de elaboración en tanto proceso participativo, de un sistema de ordenamiento del territorio departamental. (Cuadernos Territoriales. Construyamos el Territorio Departamental entre Todos. Intendencia de Maldonado‐UdelaR, Facultad de Arquitectura. 2008). Esta visión general del Departamento fue recogida por las Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible: Modelo territorial, de base turística reconvertida, diversificado e integrado a las redes regionales e internacionales, orientado a priorizar la calidad de vida de la población en especial la de los sectores más desfavorecidos. Basado en la protección y manejo responsable de los recursos naturales, rurales y de paisaje, y en una gestión descentralizada y concertada socialmente de todo el territorio departamental. El mismo contempla el desarrollo del sistema urbano, cuidando la preservación de los entornos ecosistémicos sensibles, centrado básicamente en la aglomeración Maldonado‐Punta del Este‐San Carlos como segundo polo de la Región Metropolitana Sur. Aglomeración a su vez, articulada con el subsistema urbano costero recualificado y diversificado ‐Solís, Piriápolis/Pan de Azúcar, José Ignacio‐, relacionada a otros centros urbanos funcionales al área rural ‐Aznárez, Edén, Garzón, Aiguá‐, y asiento de actividades de investigación, universitarias y de servicios avanzados. En cuanto al Territorio Rural, se formula un modelo de promoción y desarrollo sostenido de la actividad agropecuaria y agroindustrial, así como extractiva, articulado a la dinámica de una actividad turística de nuevo perfil de disfrute del ocio, complemento del tradicional de sol y playa. (Artículo 5º del Decreto 3867/2010). marzo de 2011 21
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En este marco, el modelo territorial se presenta a través del gráfico contenido en la Lámina 09 que se adjunta y cuyo contenido se describe a continuación. II.1.1 Soporte Natural. La base natural de la porción terrestre comporta una forma que se evidencia por su orografía graficada ésta a través de “curvas de nivel”. Desde esta perspectiva, el soporte natural constituye un activo de enorme diversidad y riqueza paisajística del que destaca las cuencas del sistema hidrográfico y lacustre (Laguna del Sauce, del Diario, Blanca, José Ignacio) y la planicie de inundación del Arroyo Maldonado. Precisamente, el sistema lacustre sumado al marítimo constituyen los otros componentes fundamentales del territorio del Área Metropolitana y determinantes decisivos también ellos, de su desarrollo futuro en clave de sostenibilidad basado en el turismo como motor principal de la base económica. En este sentido, en el gráfico de la lámina 09 se ha estimado importante, mostrar las singularidades de este otro tipo de soporte natural: profundidades en metros del estuario del Río de la Plata y Atlántico Sur; áreas con singular riqueza de fauna marítima; caracterización de las áreas de interfase del frente costero. II.1.2 El territorio transformado actual. El modelo a su vez expresa el imaginario al largo plazo, de su estructura material y actividades. Constituye una suerte de fotografía al 2025 de la realidad resultante de la acción de los actores y agentes involucrados en el proceso de creación y/o recreación del territorio desde el momento actual, sobre la base de acuerdos consensuados socialmente en el marco entre otras disposiciones, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Desde esta perspectiva, el modelo distingue a grandes rasgos, el territorio rural y el territorio urbano. La primera categoría alude al territorio productivo (suelo rural productivo) y también al territorio que por sus características se ve la conveniencia de mantener su naturalidad (suelo rural natural). Pero cabe aclarar que la acción antrópica también se da sobre los cuerpos de agua lacustres, el mar y sobre las áreas de interfase tierra‐agua (playas, puntas rocosas, desembocaduras de arroyos, etc.) necesarias de contemplar de modo de no comprometer delicados procesos de producción y reproducción de fauna y flora asociados y de provisión de agua potable para la población del Departamento (Laguna del Sauce, Laguna Blanca). En cuanto al territorio urbano en el Modelo se expresa las características poblacionales, la dimensión y extensión que el proceso de urbanización alcanza hacia el 2025. Al largo plazo termina de madurar una estructura urbana de carácter metropolitano de singulares características. marzo de 2011 22
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En efecto, en lo que respecta a sus componentes ‐la ciudad de Maldonado‐Punta del Este y subsistema urbano costero y la ciudad de San Carlos‐, se parte de la hipótesis de que persiste a grandes rasgos, una realidad muy evidente en el momento actual que no tiene punto de comparación con otros contextos urbanos del País. Seguirán conviviendo dos tipos de ciudades en estrecha interrelación e interdependencia: la “ciudad de la población permanente” –en la lámina en amarillo‐, y la “ciudad de la población estacional” –en la lámina en color marrón rojizo‐. II.1.3 Las dinámicas poblacionales y patrones de asentamiento. La impronta de la urbanización del área metropolitana, se puso en evidencia a partir del análisis y mapeo en el territorio urbano de los llamados índices de estacionalidad de la población tomando en cuenta con datos del 2004, la relación entre la cantidad de viviendas de uso estacional y la suma de éstas y las ocupadas en forma permanente, expresados en porcentajes. Precisamente, donde dichos índices son más bajos, corresponde a lo que se denomina “ciudad de la población permanente”. En el otro extremo, donde los índices de estacionalidad son más altos, se da la “ciudad de la población estacional”. Lo importante a destacar en relación a esta realidad, es que hacia el 2004 en San Carlos y en Maldonado, residía en el 40% del total de la extensión urbana, el 81% (91.000 hab.) del total de la población permanente (112.000 hab.). Precisamente, estos residentes ocupan aquellas áreas urbanas donde los índices de estacionalidad asumen valores bajos y medios bajos, identificadas en el gráfico (lámina 09) del modelo en color amarillo (predominio casi absoluto de población permanente) y en color marrón suave (áreas de transición con mayoría de población permanente), aunque cabe aclarar, áreas en el modelo que corresponden a la situación actual. La población restante, se aloja en forma dispersa al interior de la llamada “Ciudad de la Población Estacional”. En alta temporada, la población se incrementa notablemente pero cabe acotar que lo mismo se da durante un período de tiempo muy breve (enero, febrero). Este hecho determina en forma muy importante las características y funcionamiento de este fenómeno urbano metropolitano de impronta de enclave turístico de alto nivel en el contexto de la región. Durante la mayor parte del año, en el 60% de la superficie total de la mancha urbana reside hacia el 2004 apenas el 19% de la población total (21.000 hab.) asentada en un área de gran calidad físico‐espacial y ambiental significativamente mayor en calidad a la de la porción del territorio urbano donde habita la mayor parte de la población residente. Hecha la precisión anterior, en el gráfico “Cantidad y Porcentaje de Población Permanente y de Alta Temporada en el año 2004”, que se expone a continuación, surge que en alta temporada y a partir del manejo de datos del INE del 2004, la población total pasa de 112.000 a 269.000 habitantes. Lo importante a destacar es que este explosivo crecimiento se da en el área turística. La población crece de 21.000 a 156.000, es decir se multiplica 7.4 marzo de 2011 23
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veces, ocupando en su casi totalidad el stock habitacional existente. No obstante, la población visitante también se aloja al interior de las áreas donde predomina la población que reside durante todo el año aunque el porcentaje de incremento es muy inferior al citado, alcanzando un 25%. Cantidad y Porcentaje de Población Permanente y de Alta Temporada en el año 2004 300.000
100% 269.000
Upp Maldonado Upp San Carlos
250.000
Uoc Punta del Este -Subsist. Costero Total General
200.000
población
100%
58%
157.000 150.000 100%
156.000
86%135.000
112.000 30% 100.000
59%
82.000
66.000 50.000
12% 22% 25000 19% 21.000
10%
31.000
16.000 6.000
4%
0 Población Permanente
Población Alta Temporada
Total General
%
localidades
En el gráfico “Población Permanente y Población de Alta Temporada en las localidades de Maldonado, San Carlos y Punta del Este ‐Sub sistema Costero‐ en el año 2004” que sigue, se sintetizan los datos de población permanente y en alta temporada según su localización: en la denominada ciudad de la población estacional (Punta del Este, Subsistema Costero) y en la llamada Ciudad de la Población Permanente (Maldonado y San Carlos)
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Población Permanente y Población de Alta Temporada en las localidades de Maldonado, San Carlos y Punta del Este -Subsistema Costero- en el año 2004 300.000
Uoc Punta del Este -Subsist. Costero
250.000
Upp San Carlos Upp Maldonado
población
200.000 156.000
58%
31.000
12%
82.000
30%
150.000
100.000
21.000
19% 135.000
25.000
22%
66.000
59%
86%
50.000 4% 6.000 16.000
0 Población Permanente
Población Alta Temporada
10% Total General
%
En el modelo territorial al 2025, se parte de la base de que el patrón de asentamiento de la población descrito anteriormente, en grandes líneas se va a mantener, acompañado de un gradual proceso de ocupación del stock de vivienda de temporada para uso permanente. Al respecto, en el gráfico “Proyección de Cantidad y porcentaje de Población Permanente y de Alta Temporada en el año 2025” que sigue se presenta un escenario de población hacia esa fecha. Se estima que en la porción de las áreas urbanas de la metrópolis correspondiente a los lugares donde habita la población permanente (Maldonado, San Carlos) ésta pasaría de 91.000 a 128.000 habitantes. Habría un incremento absoluto en el período de un 40%. En las áreas predominantemente de población estacional, el escenario de incremento de la población que se asentaría todo el año sería menor, del orden del 24% (21.000 a 26.000 hab.) considerando las dificultades objetivas que plantean los mayores valores de mercado de estas áreas.
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Proyección de Cantidad y porcentaje de Población Permanente y de Alta Temporada en el año 2025
450.000 Upp Maldonado
412.000
Upp San Carlos
400.000
Uoc Punta del Este -Subsist. Costero Total General
350.000
100%
300.000 población
258.000 250.000
247.000
86% 221.000
200.000 154.000 150.000 100.000
125.000 97.000 11%
50.000
31.000 26.000
17% 63%20%
100%
40.000
28.000 9.000
3%
30%10%60%100% Total General
Población Alta Temporada
Población Permanente
0
localidades
En resumen, la población permanente pasaría de 112.000 a 154.000 habitantes. En alta temporada se pasaría de 157.000 habitantes en 2004 a cerca de 260.000, 65% más de población visitante. Quiere decir que en total, en el momento pico de la alta temporada (enero – febrero), el área metropolitana, contaría con una población estimada entre 400 mil y medio millón de habitantes. En el gráfico “Población Permanente y Población de Alta Temporada en las localidades de Maldonado, San Carlos y Punta del Este –Sistema Costero‐ en el año 2025”, que figura a continuación, se presentan los datos de forma resumida y según los territorios de la “población permanente” y de la “población estacional”.
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Población Permanente y Población de Alta Temporada en las localidades de Maldonado, San Carlos y Punta del Este - Sistema Costero- en el año 2025 450.000
400.000
Uoc Punta del Este -Subsist. Costero Upp San Carlos
350.000
Upp Maldonado
población
300.000
247.000
60%
40.000
10%
125.000
30%
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
26.000
17%
31.000
20%
97.000
221.000
86%
63% 9.000 28.000
3% 11%
0 Población Permanente
Población Alta Temporada
Total General
Por último, la dinámica poblacional del área urbana y su territorialización expuesta en detalle más arriba, se presenta a continuación en forma de cuadro, como otra forma de lectura del fenómeno analizado.
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En conclusión, expresar en el modelo territorial al largo plazo lo que respecta al comportamiento y patrón de asentamiento de la población permanente y estacional, resulta crucial para la definición y adopción de las políticas y para aplicación selectiva de los instrumentos para el ordenamiento del territorio de la Aglomeración. Por lo pronto, el reconocimiento de la dualidad del territorio urbano de la Aglomeración Central ‐ciudad de la población permanente vs. ciudad de la población estacional‐, evidencia en la actualidad asimetrías e inequidades muy importantes las dotaciones de infraestructuras y servicios en perjuicio de la población residente de menores ingresos. El Modelo retoma esta realidad en el entendido que al 2025, se han completado los avances significativos hoy en curso, en la calidad de vida en sus lugares, en especial de la población residente de menores recursos, concretándose un continuo territorial que integra e interrelaciona de mejor manera dos lógicas de funcionamiento distintas pero necesariamente complementarias. II.1.4 Categorización del Suelo. Suelo Categoría Urbana. La propuesta de categorización primaria suelo urbano, concibe a éste “contenido” en lo que hoy constituye la actual mancha urbana o sistema de fraccionamientos. Ello significa una estrategia de desarrollo fundamentalmente “hacia adentro” ya que nada justifica el consumo de territorio productivo como recurso finito importante de conservar y potenciar al largo plazo, en función de demandas emergentes (productos hortifrutícolas, lácteos y derivados, etc.) propios de la consolidación del fenómeno metropolitano y en función también del rol creciente del área rural productiva en el proceso de diversificación de la oferta turística (turismo rural). La propuesta es viable en el sentido de constatarse la amplia capacidad de alojamiento del área urbana actual y ampliaciones previstas, o dicho de otra manera, de constatarse la notoria subutilización de vastos sectores de lo actualmente fraccionado a lo que se debe sumar el altísimo costo de dotar de infraestructura ‐en especial de red de saneamiento‐, y servicios públicos a lo actualmente existente. Al respecto, las consideraciones que se presentan en el Anexo 04 “Estimación de la Evolución de la Población y Vivienda en la Aglomeración Central hasta el 2025, con su Distribución Espacial y Modalidades de Desarrollo de las Áreas Urbanas en el Marco del Plan”, constituyen los fundamentos que avalan la estrategia de intervención planteada. Por otro lado, el modelo concibe a la actual estructura urbana metropolitana constituida por las Ciudades de Maldonado‐Punta del Este y San Carlos, manteniendo cada uno de estos entornos su propia identidad. Ello significa que se propone que ambos contextos urbanos actúen como un todo pero sin conurbarse.
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De aquí surge la importancia que connota la Ruta 39 (Avenida de la Integración) como eje articulador entre ambas realidades y la necesidad de colgar en este eje otro tipo de actividades diferentes a lo urbano‐habitacional pero compatibles con el espacio productivo y natural. Suelo Categoría Suburbana. La propuesta de categorización que surge del Modelo Territorial propuesto, parte del concepto de suelo categoría suburbano manejado por la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible: “Comprenderá las áreas de suelo constituidas por enclaves con usos, actividades e instalaciones de tipo urbano o zonas en que éstas predominen, dispersos en el territorio o contiguos a los centros poblados, según lo establezcan los instrumentos de ordenamiento territorial. Son instalaciones y construcciones propias de suelo categoría suburbana las: habitacionales, turísticas, residenciales, deportivas, recreativas, industriales, de servicio, logística o similares. (…)”. En este sentido, en el área de la Aglomeración, los clubes de campo existentes y/o aprobados al momento de la sanción de la Ley y otras formas de división colectiva anteriores y similares, el Aeropuerto y los enclaves militares existentes, pasan a clasificarse como suelos categoría suburbana. El modelo a su vez, propone ámbitos del territorio rural como potencialmente transformables a suburbano en los términos del (art. 34 de la LOTDS‐ Atributo de potencialmente transformable). La propuesta alude a dos tipos de áreas potencialmente transformables a futuro de rural a suburbano: para el desarrollo de actividades turísticas y de disfrute del tiempo libre, para uso residencial campestre y para el desarrollo de actividades de producción de bienes y servicios, ambas de importancia estratégica en el orden de contribuir a la diversificación de la economía del área. Las dos primeras figuras, de desarrollo de áreas para actividades turísticas y residenciales campestres, por sus características, supuso la consideración previa a la definición de los ámbitos, de varios factores que se entendieron como determinantes de lo mismo, entre otros: la aptitud del suelo para la producción agropecuaria; la aptitud del suelo para el desenvolvimiento de actividades ecoturísticas, las áreas de fragilidad ecosistémica; la accesibilidad; la valoración acerca de la contigüidad de este tipo de urbanización del territorio con el ámbito urbano, la oportunidad de limitar su extensión territorial, su avance a expensas del territorio de producción agropecuaria, entre otras. En conclusión, la propuesta responde a una estrategia de promoción y direccionamiento de esta oferta tendiente a superar la actual, basada en la colonización del territorio con esta figura en forma dispersa. En cuanto a la segunda figura de afincamiento –ámbitos para la producción de bienes y servicios‐ el modelo comporta la incorporación de suelo rural a suburbano en el eje de la ruta 39 y en el ex predio de propiedad del Banco de Seguros al sur y contiguo al Aeropuerto. marzo de 2011 29
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II.1.5 Áreas de Gestión Diferenciada. Por último en relación al conjunto del territorio de la Aglomeración, se reconocen ámbitos de gestión diferenciada, en el marco de lo establecido por el Artículo 71º del Decreto Nº 3867/20010. En el gráfico de la Lámina 09 destacan las denominadas zonas: de Prioridad Social (ZPS), de Prioridad Patrimonial y/o Ambiental (ZPA), de Protección de Fuentes de Agua y Recursos Hídricos (ZPF), de protección paisajística y de nacientes de cursos de agua y biodiversidad (ZPP), del frente del Arroyo Maldonado, Isla Gorriti e Isla de Lobos (ZPI), de promoción de la actividad agropecuaria (ZAG), del Frente Marítimo (ZFM), del frente del Arroyo Maldonado, Isla Gorriti e Isla de Lobos (ZMI),de consolidación del uso agroindustrial (ZUA). II.1.6 Sistema de accesibilidad y movilidad. La estructura de accesibilidad y movilidad hacia el 2025 se la visualiza basada en la ruta 9 al norte y los denominados Arcos “costero” y “norte” de la Ciudad de Maldonado‐Punta del Este al sur, vinculados entre sí por una estructura vial en peine (Ruta 12, Ruta 39, Camino Eguzquiza, Ruta 104, by pass Ruta 9‐Ruta 39, Camino de los Ceibos, Camino Paso del Guerrero). De este sistema se destaca como eje vertebrador principal, la Ruta 39 San Carlos‐ Maldonado/Punta del Este que a lo largo de su trazo, se la conoce con diferentes nombres (Avenida Alvariza, Avenida de la Integración, Bulevar Artigas). Su importancia estratégica en lo que hace a la movilidad del área, se la refuerza con la propuesta de instalación al mediano plazo, de una línea de metro ligero de superficie o tranvía retomando el trazo del ferrocarril que llegaba a Punta del Este. Respecto a los denominados Arcos, en el gráfico de la Lámina 09 se alude a Áreas de Interfase. Las mismas, se destacan para llamar la atención acerca de definir e implementar acciones de ordenamiento que posibiliten una adecuada relación de los ámbitos urbanos con los territorios rurales productivos y naturales, lacustres y marítimos. Desde esta perspectiva, se trata de avanzar en la superación de una concepción ordenadora que privilegia el frente costero marítimo, básicamente de la denominada Ciudad de la Población Estacional. En las interfases de la Ciudad de la Población Permanente (Maldonado, San Carlos) con su entorno rural, se hace indispensable implementar acciones de mejoramiento en los términos de calidad físico‐espacial y ambiental para este frente territorial como los que suelen aplicarse en la actualidad casi exclusivamente en el área de interfase del frente marítimo (Estuario del Plata, Atlántico Sur).
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II
SEGUNDA PARTE. El Modelo Territorial.
II.2
Propuestas Metropolitanas de Carácter Estratégico. Propuestas Metropolitanas de Carácter Estratégico u Operaciones Clave son aquellas propuestas que se consideran claves para la consecución del modelo territorial planteado. Configuran grandes grupos de proyectos estratégicos, que se desarrollan en profundidades en el Sistema de Planes que se presenta. Las Operaciones Clave que figuran en la Lámina 10 Propuestas metropolitanas de carácter estratégico son: El Arco Costero, el Parque Metropolitano, el Frente Territorial y la Avenida de la Integración El “Arco Costero” constituye el espacio público por excelencia y principal atractor de la actividad turística de la Aglomeración. En consecuencia se propone articular sus diferentes tramos, mejorar el equipamiento y la accesibilidad a las playas, procurando optimizar sus cualidades ambientales y paisajísticas La “Avenida de la Integración” (Proyecto Bulevar – Ruta 39 – Av. Alvariza) constituye un vínculo entre las ciudades que integra la aglomeración, articulando la ciudad de la población estacional y la ciudad de la población permanente. La propuesta del “tranvía de la integración” contribuye a fortalecer este vínculo. El “Parque Metropolitano” es una propuesta que integra el “Parque Jagüel”, el “Parque del Humedal” y el “Área Rural Natural” en un sistema articulado de espacios abiertos. La puesta en valor y preservación del Humedal del Arroyo Maldonado constituye una operación clave para el equilibrio ecosistémico de toda el área. En esta dirección se propone un parque de escala metropolitana que incluya paseos a través de senderos peatonales y/o ciclovías tendrán un propósito recreativo y didáctico. El “Frente Territorial” es el Sistema estructurante básico constituido por la Avenida Norte y la Rambla del Humedal, interfase entre el sistema urbano y el frente rural productivo y natural. Se considera clave su equipamiento como avenida urbana que se abra al paisaje, a la vez que jerarquice y mejore la accesibilidad a las periferias. II.2.1 El “Arco Costero” El Arco Costero correspondiente al ámbito del Plan Maestro tiene una extensión de unos 50 km, casi el 50% de los 122 km de costa del Departamento. Constituye el espacio público por excelencia y principal atractor de la actividad turística de la Aglomeración. En consecuencia se propone articular sus diferentes tramos, mejorar el equipamiento y la accesibilidad a las playas, procurando optimizar sus cualidades ambientales y paisajísticas. marzo de 2011 31
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Es una interfase terrestre‐marítima, conformada principalmente por grandes arcos de playa, definidos entre puntas rocosas, de los cuáles una mitad está orientada hacia el Oeste y otra hacia el Este, siendo la Península de Punta del Este la que marca la inflexión. Cuenta además, con una variada orografía que contribuye a la diversidad de paisajes y vistas panorámicas. Se suma a lo anterior un significativo Sistema Insular (Isla de Gorriti, Isla de Lobos) que aporta valiosas zonas de avistamiento de fauna marina. Al Arco se Incorpora un significativo Sistema Insular. El Arco Costero es el principal atractivo para el asentamiento de balnearios en la zona, y el principal espacio público para pobladores permanentes y turistas. Las diversas formas de ocupación y uso antrópico que se encuentran a lo largo del mismo, presentan tipologías urbanas y morfologías constructivas que varían según la época y/o el diseño original del balneario, y la época de ocupación real y construcción de viviendas. La ocupación urbana surge en cascos dispersos: Punta del Este (ocupada desde la segunda mitad de 1700 pero que nace como tal en año 1907), Punta Ballena desarrollada a partir de 1945), y La Barra (que a mediados del S XX era un pequeño asentamiento de población), entre otros. Actualmente la costa del ámbito del Plan Maestro es casi un continuo construido. Las características urbanas se conjugan, a lo largo de este arco, con las cualidades ecosistémicas, logrando así una atractiva y heterogénea oferta de espacios disfrutables todo el año. Si bien es un territorio colonizado (edificaciones, infraestructura, arbolado y parquizado), mantiene aún diferencias en las características naturales (orientación de los arcos, perfil y granulometría de la playa, vegetación dunar, afloraciones rocosas, oleaje, etc.) que conforman diversos paisajes y ambientes. II.2.1.1 Tramos caracterizados del Arco Costero. Para la mejor comprensión de esta porción territorial analiza el Arco Costero, según puntos que aporten a su caracterización física (ver en Anexo 05 gráfico 2a: Cortes del Arco Costero). De esta forma surge una serie de cortes y fichas4 asociadas que permiten describir la configuración puntual. La lectura por sumatoria describe una secuencia cambiante, con configuraciones particulares en cada punto, pero con aspectos comunes que permiten reconocer tramos de comportamiento diferencial. De esta manera, para su mejor estudio y concreción de propuestas, para el Arco Costero se determinan cuatro tramos (ver en Anexo 05 gráfico 2b: Cortes del Arco Costero) con políticas y programas de actuación diferenciados. Asimismo, en cada uno de ellos pueden reconocerse sub‐tramos específicos que se sugiere sean objeto de tratamiento particular.
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Se desarrolla un extenso trabajo de caracterización costera basado en el relevamiento tutoreado, que figura en el Anexo 05 del presente trabajo. marzo de 2011 32
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El ancho del Arco es variable, de acuerdo al tramo de costa caracterizado: básicamente comienza en la ribera marítima y llega a la primera línea de fachadas, ampliándose en ciertos sectores en donde puede incorporarse hasta una manzana hacia el interior de la urbanización. Los cuatro tramos propuestos son: El Estuario La Bahía El frente oceánico puntaesteño El frente oceánico agreste De forma ilustrativa se selecciona para cada tramo un corte representativo del mismo, la totalidad de los cortes puede verse en el Anexo 05 del presente trabajo. El Estuario. El Estuario comprende el tramo que se extiende desde Sauce de Portezuelo hasta la Punta Ballena (ver en Anexo 05 gráfico 3: Corte Costero 3: Portezuelo). Las playas que lo conforman (las más conocidas: Chihuahua, Solana del Mar y Portezuelo) son parte de un único arco, que tiene su límite Oeste en la desembocadura del Arroyo El Potrero y culmina hacia el Este en la gran masa rocosa que marca la llegada al mar de la Sierra de la Ballena. Si bien el arco cuenta con espacios de diverso carácter urbano‐ ambiental, los accidentes geográficos más destacados los configuran la desembocadura del arroyo y la Península de Punta Ballena. En los últimos años se han realizado con éxito, obras tendientes a la optimización del tramo para el uso y disfrute de los veraneantes, tales como la construcción de drenes sub‐ superficiales a la largo de 2000 metros lineales de costa en la playa de Portezuelo y Solana del Mar, y la reparación del acceso a la playa de la Rinconada de Portezuelo. Es una zona de poblados tranquilos, alejados del bullicio de Punta del Este y con una vida socio‐ cultural propia. Incluye balnearios escasamente ocupados, como Sauce de Portezuelo y Ocean Park, con densidades que no superan las 0.33 y 2 viviendas/Há respectivamente. Sin embargo, actualmente mantiene una importante dinámica de desarrollo inmobiliario. Como ya se mencionó, constituye un aspecto singular la urbanización de Bonet en Portezuelo. Recientemente, se realizó una reforma en el Parador Solana del Mar, edificio emblemático de dicha urbanización. Este hecho puso en evidencia la necesidad de inventariar y proteger como patrimoniales ciertas piezas del entorno, tema que constituye una preocupación de vecinos y técnicos desde mucho tiempo atrás. Posteriormente, el Ministerio de Educación y Cultura declaró Monumento Histórico Nacional al Trazado de la Urbanización en Punta Ballena y al Proyecto Arquitectónico Original del Parador "La Solana del Mar". marzo de 2011 33
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Unos años antes, un grupo de herederos del propietario original de estas tierras (Antonio Lussich) gana un juicio a la Intendencia de Maldonado, obteniendo la propiedad y derecho a construir en tramo sur de la península de Punta Ballena, lo que originará el cambio de paisaje de la zona, hasta hoy en proceso. Otra situación que concitó preocupación y estudios técnicos, fue el proyecto de construcción de una marina en la desembocadura del arroyo El Potrero. El punto más complejo de este proyecto es la posible interferencia en la dinámica natural de la desembocadura y los arcos de playa al este y oeste, y la eventual degradación de los espacios naturales. Finalmente el proyecto fue aprobado y su materialización es inminente. Por otro lado, luego de otro proceso controvertido, la Intendencia de Maldonado comenzó en 2009 las obras para la mejora vial para el trazado del Camino Viejo Lussich, el cual intensificará la conexión vial de este arco con la zona Norte de Maldonado, hecho que redundará en un mayor acceso a estas playas de la población fernandina. Las principales estrategias en este sector de la costa están constituidas por: • Control de los procesos de densificación de la Punta Panorámica de Punta Ballena. • Proyecto Especial para el sector de costa en el oeste del Arroyo El Potrero. • Atención a la problemática del estacionamiento vehicular. La Bahía. Se ubica en el lado oeste de la Península de Punta del Este, zona límite entre el Río de la Plata y el Océano Atlántico, entre Punta Ballena y la punta de la península (ver en Anexo 05 gráfico 4: Corte Costero 10: Las Delicias). Es un gran arco que mira hacia el Oeste, en el que se destacan puntos notorios del paisaje: Punta Ballena, que es la entrada al mar de la Sierra de la Ballena, la llegada a la costa de Laguna del Diario y el puerto, hoy de yates. La ciudad de Maldonado nace conectada a esta bahía. En las épocas de la Colonia, el dominio de su playa y tierras adyacentes era fundamental para frenar el avance de barcos y tropas portuguesas hacia el oeste. En enero de 1516, la Corona denomina a la Isla de Lobos "San Sebastián de Cádiz", a la Bahía de Maldonado "Nuestra Señora de la Candelaria" y a Punta del Este "Cabo de Santa María". Posteriormente, sobre 1750, cuando finalmente se determina fundar la ciudad de San Fernando de Maldonado, se elige un sitio a mitad de la bahía, cerca del puerto y de Laguna del Diario, elementos todos esenciales para la vida de la población. Es así que este arco de playa permanece a través de los años, entroncado a la ciudad como un lugar donde conseguir alimento, recrearse y vincularse con el mundo. La zona de Las Delicias es aún el tramo de contacto directo con la costa para población permanente. Es por lo tanto, un espacio de integración por excelencia. En el resto de la costa el uso es más marzo de 2011 34
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ocasional, por lo que es necesario que se destine a la zona de Las Delicias, la mayor atención en la dotación de servicios. De los cuatro tramos que conforman el Arco Costero, este es más urbanizado, característica que repercute en los paisajes y condiciones geomorfológicas de algunos sectores de la playa. Se considera indispensable y urgente llevar adelante las acciones necesarias para revertir los impactos negativos, puesto que se encuentran en el punto de acceso del mayor porcentaje de turistas que llegan al primer balneario del país. Al respecto, se debe recomponer la duna y el perfil de la playa, erosionados mayormente por la instalación del Parador El Grillo. Deben retirarse de inmediato los escombros, restos de muros y basura en general que ocupa este sector. Asimismo, en la zona correspondiente al Hotel Conrad, es posible mejorar la playa y el paisaje. También es importante establecer una mejora notoria en el paisaje que se presenta al turista que llega desde el mar o usa esas playas, estableciendo formas de ocupación estrictas (tipo de estructuras, materiales permitidos, protección de la duna, etc.) para los paradores del lugar. Otra mejora que debe implementarse es la posibilidad de que habitantes y visitantes del lugar recorran la zona a pie, incluyendo también calles y avenidas de las primeras líneas de manzanas. Esta actividad actualmente es difícil y arriesgada, puesto que exceptuando la acera Noreste de la Rambla y Sur‐Oeste en sector cercano al puerto, no existen vías peatonales. El sector más cercano a la Península viene siendo objeto de una fuerte inversión inmobiliaria que ha colaborado al cambio substancial del perfil, con edificios elevados en primera fila y al interior de la trama que generan afectaciones sustanciales en la configuración urbana. A la masa construida se agrega la sustitución de vegetación existente por espacios enjardinados con césped. En su conjunto modifican el paisaje del sector, y en particular su percepción desde la costa, imagen insignia de la marca Punta del Este. Resulta necesario evitar el apantallamiento de la costa, y el mantenimiento del arbolado existente destacada característica local. Las principales estrategias en este sector de la costa están constituidas por: • Eliminación del Punto de Tratamiento y disposición final de OSE UGD en Punta del Chileno y Punta de la Salina. • Muelle de Las Delicias (parada 25). Idea de muelle como paseo y de crucero. • Remodelación del Puerto de Punta del Este. • Amarras deportivas en de Punta de Chileno. • Accesibilidad a la costa para personas con capacidades diferentes y sombráculos. El Frente Oceánico Puntaesteño. Es el sector de playas ubicadas sobre el Océano Atlántico, desde Punta del Este hasta la desembocadura del Arroyo Maldonado. Por tener frente al océano presenta un carácter
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menos protegido que la costa oeste, por lo que lleva el nombre general de Playa Brava (ver en Anexo 05 gráfico 5: Corte Costero 17. Parada 15/16). La ocupación urbana en este arco ha sido mucho más lenta que en el sector de La Mansa. Hasta hace una década estaba ocupada en forma dispersa, por grandes edificios en altura cercanos a la punta de la península, y hacia el Este se encontraban básicamente grandes residencias y hoteles (es característico de la zona el Hotel San Rafael). Sin embargo, desde hace aproximadamente un lustro se desarrolla un nuevo boom de la construcción, comparable al de la década del 70, con proyectos aprobados y en espera de edificios en altura también en las proximidades de la Península. La casi total ausencia de arbolado de gran porte sumado a la pantalla que conforman los edificios de apartamentos en altura, otorgan al paisaje cierta imagen de desolación. Los puntos más destacados de este tramo son los extremos, uno constituido por la gran masa de grandes edificios sobre el tómbolo, con una imagen sumamente urbana, y otro conformado por la llegada del Arroyo Maldonado al Océano, en donde no sólo el paisaje natural es una pieza fundamental en el entorno, sino que el puente que lo atraviesa acompaña este paisaje y se ha distinguido desde su inauguración como un hito de la ingeniería nacional e internacional. Las principales estrategias en este sector de la costa están constituidas por: • Área Marina Protegida del Arroyo Maldonado. • Preservación del patrimonio arbóreo del balneario, especialmente San Rafael y alrededores. • Nuevo Emisario de OSE, parada 31 de la Brava. • Colecta y transporte de todos los efluentes del sistema hacia Rincón del Indio. Tratamiento avanzado más desinfección UV, y vertido del líquido tratado al océano Atlántico a través de emisario corto subacuático. • Accesibilidad a la costa: transporte público. • Mejora de accesibilidad y movilidad para la península. • Atención a la problemática del estacionamiento vehicular en Península. El Frente Oceánico Agreste. Es el sector más al Este del ámbito del Plan Maestro. Abarca desde La Barra hasta la Playa del Balneario Buenos Aires. La Barra constituyó el primer pueblo de la zona. Con el correr del tiempo este casco fue creciendo hacia el Este, ocupándose tardíamente fraccionamientos aprobados a mediados de siglo pasado (ej. Buenos Aires y La Bota) Además de La Barra se destaca como centro urbano la zona de Manantiales. Ambos balnearios cuentan con una amplia gama de comercios, la mayoría abiertos solo en temporada. Conjuntamente con los fraccionamientos urbanos, el sector cuenta con varios Clubes de Campo, modalidad relativamente reciente de vivienda de temporada. marzo de 2011 36
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Frente a la desembocadura del Arroyo Maldonado existe una Zona de Protección de Pesca comercial intensiva por considerarse una reserva significativa. En varios lugares de este arco destacan en el paisaje, diferentes relictos de monte nativo, como ser vegetación psamófila, pajonales o matorrales espinosos. En referencia a la costa como tal, este frente se compone de varias bahías separadas entre sí por puntas rocosas, y una extensa playa que se extiende hacia el Este más allá del ámbito Plan Maestro, hasta José Ignacio. Son playas con dunas con vegetación autóctona, arena seca y perfil convexo, lo que demuestra un estado actual saludable. A lo largo de los kilómetros que la Ruta 10 oficia de Rambla, hay mínimo equipamiento o infraestructura pública (no existe iluminación, semáforos, cordón, etc.) Esto le aporta a la zona un carácter cualitativamente más agreste que el resto de la Rambla en los arcos anteriormente presentados. Si bien es importante dotar de cierto equipamiento básico al sector, que asegure la accesibilidad a sus habitantes, se considera importante mantener estas características “naturales”. Las principales estrategias en este sector de la costa están constituidas por: • Accesibilidad a la costa para personas con capacidades diferentes y sombráculos. • Preservación del patrimonio ecosistémico del balneario Buenos Aires. • Parque público en Laguna Blanca. • Mejora de la Movilidad: alternativa entre Manantiales y Balneario Buenos Aires. generando un par con la Rambla, que mejore la accesibilidad al sector. • Atención a la problemática del estacionamiento vehicular. NODOS. Dentro del Arco costero es posible reconocer Nodos: como aquellos puntos singulares, con características propias, puntos de inflexión de los tramos identificados. Se trata de: Punta Ballena; Península: Barra y Desembocadura del Arroyo Maldonado. Se trata de: • Punta Ballena, • Península, • Barra y Desembocadura del Arroyo Maldonado. Los proyectos previstos en los nodos de la costa son: • Manejo y gestión sustentable del Humedal y la Barra y desembocadura del Arroyo Maldonado. • Operación Concertada extremo sur de la Punta Ballena. Sitio privilegiado por su posición y condiciones geográficas. Se plantea la reordenación y conformación de una operación clave que permita la recuperación para la comunidad de los valores de espacio público y paisaje que históricamente ha tenido este sitio. marzo de 2011 37
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II.2.1.2 Proyectos en clave de Hipótesis. Se enfocan aquellos proyectos con posible incidencia en el proceso de transformación del Arco Costero. Algunos son propuestas específicas desarrolladas desde el ámbito del Plan como el Proyecto de Muelle Las Delicias, otros con proyectos de posible realización cuya incidencia requiere consideración particular. Tal es el caso del proyecto de Puntas del Chileno o la posible construcción del Puente sobre la Laguna Garzón. Respecto al puente sobre la Laguna Garzón, se anota que en los Talleres territoriales realizados en la Microrregión Garzón‐José Ignacio, en sustitución al proyecto de puente se plantea la alternativa de enlace costero con Rocha optimizando el “servicio de balsas (puente fluvial blando) en atención a la población permanente”. II.2.1.3 Aspectos Normativos y de Gestión. El abordaje plantea la necesidad de innovación en la norma, que serán desarrollados en el Plan Maestro, Local y Especiales: • Categorización del suelo. • Concesiones. • Tipo de ocupación. • Proceso de conformación. • Infraestructura y servicios (nuevos usos: sombreadores / lectura; WIFI; Certificación Bandera Azul, mejora de la accesibilidad a otras playas transporte público). II.2.2 Parque Metropolitano. Dada la magnitud que la Aglomeración, en función de su desarrollo previsto, alcanzaría en el mediano y largo plazo, se considera fundamental, la conformación de un Sistema de áreas verdes, de diferente carácter, que articulen entre sí, parques existentes, áreas naturales de valor ecosistémico, etc., para constituir el Parque Metropolitano. El “Parque Metropolitano” es una propuesta que integra el “Parque Medina”, los parques costeros de los Arroyos Maldonado y San Carlos, el gran humedal del Arroyo Maldonado, el “Parque Jagüel”, el predio de la Escuela de Silvicultura, el “Parque Indígena”, la futura Rambla del Humedal con sus espacios adyacentes, en un sistema articulado de espacios abiertos. Constituye una operación de integración de un conjunto de espacios heterogéneos, que conforman una oferta muy variada de actividades, usos y calidades ambientales tanto para la población permanente como para los visitantes. marzo de 2011 38
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Este Parque se propone como una oportunidad de vincular los sectores de población de menores recursos de Maldonado Este con los visitantes a este nuevo atractivo que presentará la Aglomeración Central. Paralelamente se incluye, entre los proyectos que se deberán llevar a cabo para desarrollar esta propuesta, generar la necesaria capacitación e involucramiento de la población local interesada, a los efectos de cumplir un rol en relación a este Parque (gurda parque, guía, encargados de servicios, etc.). Los proyectos estratégicos previstos en esta Operación Clave se mencionan con mayor detalle en la Cuarta Parte IV.4.5 Grandes Equipamientos: Parque Metropolitano. Aquí se hace una mención de los aspectos fundamentales de esta propuesta: • Vinculación espacial parquizada del Parque Medina con el Parque de la costa del Arroyo San Carlos a los efectos de su integración. • Completamiento del equipamiento del Parque costero del Arroyo San Carlos, en particular de la margen este. • Conformación del Parque del Humedal, con sus Centros de Interpretación, accesos, recorridos controlados, infraestructuras, etc. • Negociación con propietarios de predios del lado este del Área Tecnológica y Logística para el uso público del sector inundable, a cambio de compensaciones de mayor aprovechamiento en los sectores utilizables del padrón. • Tratamiento de la futura Rambla del Humedal como espacio público parquizado, que se vincule directamente con el Parque del Humedal y conforme un espacio urbano de uso público de calidad para el sector de Maldonado Este. Esta área posee sectores con alta densidad y ocupación del suelo y tiene carencias de espacios abiertos de calidad. • Adecuación de un sector del predio de la Escuela de Silvicultura y vinculación del Parque Indígena con el objetivo de conformar una unidad paisajística, aunque manteniendo sus actuales características. • Reconversión del área del asentamiento El Placer, como sector de acceso y servicios al nuevo Parque del Humedal y actividades turísticas del área próxima. Esta propuesta requiere un avance en equipo interdisciplinario que aborden la problemática social, económica, habitacional y de capacitación simultáneamente. La conformación de este Parque Metropolitano deberá realizarse sin menoscabo del mantenimiento de la calidad ecosistémica del Parque del Humedal, adoptando las medidas de limitación del uso y los controles imprescindibles para asegurar su efectivo cumplimiento. II.2.3 Frente Territorial. El “Frente Territorial” constituye una franja de territorio, variable en su ancho, que conforma la interfase entre el sistema urbano y el suelo rural natural y productivo. Esta banda de territorio presenta características muy variada, a lo largo de su desarrollo. Se definen en función del recorrido oeste‐este, dos grandes tramos con sus características peculiares, uno a cada lado del cruce con el eje norte‐sur: marzo de 2011 39
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Tramo Oeste. Desde el oeste atraviesa la Sierra de la Ballena por el abra de Portezuelo en el camino Lussich, caracterizado por un paisaje con afloramientos de piedra, y sectores arbolados donde destaca el gran parque del Arboretum, con una importante variedad de especies vegetales, que se ha conformado en un paisaje cultural de atractivo turístico para la aglomeración. Luego continúa atravesando un sector de territorio rural productivo, tal como menciona el Arq. Julio Vilamajó en el estudio regional para Punta del Este: “el distrito de las granjas y huertas se extiende al Oeste de la ciudad de Maldonado, en las estribaciones y planicies de la sierra de la Ballena”. Este sector tiene la particularidad de mantener todavía, suelo Rural Productivo, también hacia el sur del Camino Lussich. A continuación aparece una zona Natural más baja, donde se conforman los humedales del Arroyo Marrero y la Laguna del Diario. Este sector mantiene especies animales, en particular de avifauna, de gran valor, las cuales interesa preservar. Luego se atraviesa un sector donde predomina el paisaje urbano, siendo el único tramo donde lo urbano también ocupa el lado norte de la franja del frente territorial, destacándose el barrio de Cerro Pelado. Aquí la prioridad para el diseño de la traza, será la facilidad de cruce y vinculación entre el lado norte y el sur. Más adelante, luego de la avenida Ferreira Aldunate, lo rural vuelve a ocupar todo el sector al norte del Frente Territorial, mientras que al sur se intercalan algunas industrias y usos diversos, con otra imagen del paisaje. Tramo Este. Luego de cruzar la Ruta 39 se atraviesa un sector todavía rural, comenzando un sector donde el Frente Territorial es colindante con el Humedal del Arroyo Maldonado. Así se extiende una zona con grandes valores naturales, escénicos, de equilibrio ambiental y que además alberga especies a proteger. Bordeando este último tipo de paisaje se llega hasta el extremo Este del Frente Territorial, al alcanzar la desembocadura del Arroyo Maldonado. Proyectos previstos. La Operación Clave (OC3, ver Lámina 10) que propone este Plan consiste primeramente en revertir la mirada tradicional de la aglomeración volcada y valorando únicamente el Frente Costero, sin apreciar las potencialidades que aporta Frente Territorial propuesto. marzo de 2011 40
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Paralelamente, el gran crecimiento de Maldonado mediante adición de fraccionamientos en la zona norte y este, ha motivado una serie de inconvenientes en cuanto a las estructuras urbanas, como ser: la insuficiencia de espacios públicos de calidad, algunas dificultades de continuidad de trazas viales, falta de hitos urbanos significativos, etc. Adicionalmente, con el incremento del tráfico resultante de la gran expansión de la aglomeración, surgen dificultades de conectividad y accesibilidad hacia toda la trama urbana y en particular en la vinculación con los balnearios situados hacia el este. En ese sentido se proponen una serie de acciones, algunas ya iniciadas por la Intendencia de Maldonado, como ser: − La construcción de la Avenida Norte, como eje conector y de paseo público para los sectores de población permanente que habitan predominantemente en Maldonado y San Carlos. Ésta se plantea con un tratamiento especial para el primer segmento que bordea el Arboretum Lussich, a los efectos de mantener las condiciones actuales que lo identifican como un área de patrimonio cultural. Luego se continúa como una Avenida de doble vía, donde se propone que predomine un carácter amable en cuanto al diseño, teniendo especial cuidado de incorporar equipamiento urbano, arborización, iluminación adecuada a la escala del peatón, y donde destaca el proyecto de parque asociado al humedal del Arroyo Marrero y la Laguna del Diario. Este parque se ubica al sur de la traza nueva del Camino Lussich. − La puesta en valor del Arboretum Lussich y el paisaje cultural que representa, para ello se deberá concretar una figura de protección que acompañe la actual definición de Monumento Histórico Nacional. Se considera necesario delimitar además del área núcleo propia de los padrones del parque, un área adyacente en la cual se establezcan parámetros de manejo que limiten las transformaciones que puedan afectarlo. Paralelamente se deben readecuar los accesos al parque incorporando un estacionamiento independiente de la traza de la Avenida. − La adecuación del Camino del Hospital Marítimo como conexión principal entre la Avenida Norte y el Arco Costero. Dadas la necesidad de proteger el sector del parque Lussich en consonancia con lo indicado precedentemente, resulta necesario establecer una alternativa de vinculación con el Arco Norte. Esta conexión atraviesa un sector que mantiene características de producción rural especializada, que se considera conveniente potenciar, dadas sus cualidades de paisaje y de posible atractivo turístico‐ gastronómico‐degustación. Resulta por tanto una oportunidad, la utilización de este tramo como acceso, dado que permite promover estos emprendimientos, haciéndolos visibles al recorrerlo. − La protección y promoción de la actividad agrícola, en parte orientada al turismo‐ degustación, tanto al sur como al norte de la Avenida Norte. Para ello sería conveniente que a los puntos de interés existentes como por ejemplo el emprendimiento Lapataia, se agregaran con apoyo municipal y nacional, otros similares o de otros rubros, como por ejemplo el vitivinícola aprovechando los viñedos ya existentes. Resulta adecuado prever marzo de 2011 41
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una complementación con actividades de ocio, o de esparcimiento para celebraciones de carácter empresarial o familiar. Esto debería ser estimulado mediante el apoyo del gobierno departamental. −
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La creación de un parque asociado al humedal del Arroyo Marrero y la Laguna del Diario, aprovechando las visuales hacia la Laguna y la costa, producto de su particularidad geográfica. Este parque aprovechará las cualidades ambientales y de riqueza de biodiversidad que aún subsisten en el lugar y deberían ser preservadas. La conformación de centralidades locales y ámbitos de espacio público de calidad en relación a los equipamientos barriales como ser paradas de bus, equipamientos colectivos, etc. En cuanto a las paradas de bus, se plantea la existencia de dos tipos: una Común, para el transporte urbano corriente, las más numerosas y otra Especial en lugar clave, que funcione como punto de intercambio con el transporte interdepartamental y dotada de algún equipamiento específico. En cuanto a los equipamientos colectivos deberán preverse en relación a la trama interna de los barrios, pero vinculados al Arco Norte, la localización de diversos servicios de carácter departamental y nacional. Entre ellos enseñanza, cultura, salud, esparcimiento, espacios reunitivos, etc., todos ellos planteados teniendo en cuenta la capacidad de conformar espacios significativos para los barrios. El control de la expansión de los barrios ubicados al norte del Arco Norte, o sea Cerro Pelado y Los Aromos, a los efectos de mantener un límite sobre el frente rural. Paralelamente se deberán mejorar los equipamientos barriales, especialmente el transporte colectivo de manera de contar con una fluida conexión con el resto de la aglomeración. Además, el tramo de Avenida Norte que atraviesa este sector deberá contar con elementos que faciliten dicha vinculación, como ser semáforos o cruces a distinto nivel. También se propone fortalecer el borde sur mediante nuevos equipamientos como ser un liceo de ciclo básico y una parada Especial de bus equipada. Se agrega en el Anexo 06 (cuadro S.1) un estudio de la población necesaria para justificar servicios de enseñanza para Cerro Pelado y Los Aromos, del cual se deduce que existe población suficiente para justificar la creación de un liceo para Ciclo Básico. La definición de pautas para los Programas de Actuación Integrada PAI, en los perímetros de actuación que se agregan al sur del Arco Norte, como ser las previsiones de espacios público que se ubiquen en el borde de la Avenida, alejando las viviendas de la misma. Estos espacios podrán ser zonas destinados al ocio y/o a la ubicación de equipamiento social, conformando de esta manera una apertura hacia el Frente Territorial. Acompañando esto, en el proyecto de las viviendas se preverá reservar algunos sectores para conjuntos de bloques, que alcancen una altura que no supere los 9 metros. Estos podrán ser realizados por el sector público o para ser adjudicado a cooperativas de vivienda. La construcción de la traza que continúa el Arco Norte desde ruta 39 hasta el Arroyo Maldonado está prevista como una segunda etapa a ser licitada por la Intendencia de Maldonado. No obstante este Plan considera que el carácter de dicha traza no debe ser la de un simple conector vial. Se propone como una traza que aporte espacio público de
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calidad, a los barrios a los cuales bordea, a la vez que conforme una interfase entre lo urbano y el parque del humedal, ofreciendo una apertura hacia el mismo y perspectivas de interés. En ese sentido se propone, la conformación de una serie de franjas paralelas, siguiendo la traza, constituidas por: la primera faja, en contacto con el área urbana residencial, contará con espacio público equipado sobre veredas convencionales con pavimento adecuado. La segunda faja contendrá las sendas de circulación vehicular en ambos sentidos, con un carácter amigable para el entorno y de circulación a velocidad moderada. La tercera entre ésta y el humedal será una interfase de ancho variable según el terreno disponible y podrá contener instalaciones deportivas y de ocio, abiertas y que no impidan las visuales hacia el humedal. −
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La conformación del Parque del Humedal como gran parque metropolitano, caracterizado como la gran área natural a preservar, con su función de reguladora del sistema hídrico de la cuenca de los arroyos Maldonado y San Carlos y su gran atractivo de paisaje así como de biodiversidad. Se propone la protección del recurso y la habilitación para hacerlo recorrible en condiciones controladas y adecuado manejo. La definición de una serie de recorridos y puntos de acceso controlados donde se ubiquen Centros de Interpretación y un equipo de guías del parque para acompañar en las recorridas a los visitantes. Esta propuesta podría ser acompañada de un programa de capacitación e inclusión para los pobladores de las áreas de prioridad social próximas al parque, como Maldonado Nuevo, El Placer, etc., generando una oportunidad de trabajo. La extensión del parque Jagüel, aprovechando la infraestructura en desuso del aeródromo, manteniendo en funcionamiento un sector para helipuerto. Al extenderse hacia el norte, el parque Jagüel alcanza la Rambla del Humedal, integrándose con el parque del Humedal y formando parte del gran Parque Metropolitano.
II.2.4 Avenida de la Integración. La “Avenida de la Integración” (Proyecto Bulevar General Artigas – Ruta 39 – Avenida Alvariza) constituye un vínculo entre las ciudades que conforman la aglomeración, integrando la “ciudad de la población estacional” con la “ciudad de la población permanente”. Cabe aclarar que entre los objetivos principales de este Plan se plantea evitar la conurbación a lo largo de este eje, manteniendo limitada la expansión de cada una de ellas y conservando sectores de suelo rural e intercalando un sector de suelo suburbano de producción de bienes y servicios. El sentido del Eje Avenida de la Integración radica en la potenciación de la complementariedad de las ciudades, promoviendo las actividades que les son características y acentuando y facilitando su funcionamiento como un sistema urbano integrado. marzo de 2011 43
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Para ello se requiere mejorar considerablemente su conectividad mediante una serie de propuestas: • La transformación de su condición legal de Ruta a Avenida en los tramos que corresponda. • Mejoramiento y tratamiento espacial de la Avenida en sus diferentes tramos, de acuerdo a los requerimientos del área correspondiente. • La conformación del Área Tecnológica y Logística en el sector de la actual ruta 39, como nueva oportunidad de transformación de las actividades productivas, promoviendo la contraestacionalidad y la consiguiente generación de nuevos empleos, tanto para Maldonado‐Punta del Este como para San Carlos. • La nueva localización de la Terminal de Ómnibus de Maldonado‐Punta del Este en el encuentro de esta Avenida con el Bulevar Aparicio Saravia. Paralelamente se mantiene, aunque con las mejoras necesarias, la actual Terminal de San Carlos. • La conformación del Eje Cultural Aparicio Saravia, 3 de febrero, Sarandí, donde se ubicarán la nueva sede de la UdelaR, el Centro de Convenciones y Predio Ferial, y el futuro Centro Cultural de Maldonado en el edificio de la actual Terminal de Ómnibus. • La transformación del paisaje urbano en el sector de la Avenida Alvariza en San Carlos, mediante arborización, equipamiento urbano y acondicionamiento en general, que mejore la imagen y la especialidad del sector. • La modificación de la Ordenanza para el sector del Bulevar Artigas entre Pedregosa Sierra y Aparicio Saravia, permitiendo la edificación en altura en los predios frentistas a la nueva Avenida. • La reestructuración del transporte colectivo de pasajeros, aprovechando esta Avenida, incorporando a mediano o largo plazo, un sistema de transporte de mayor capacidad, rápido, eficiente y ecológicamente amigable como ser un metro ligero o tranvía eléctrico que conecte desde la actual terminal de Punta del Este, hasta la actual Estación Ferroviaria de San Carlos. Esto se complementa con un reajuste de las líneas de ómnibus locales, conformando nuevos circuitos más ágiles y conectados con paradas intermedias y estaciones del nuevo tranvía. Esta Operación Clave se incluye en la Política de manejo del Área Urbana que plantea la conformación de un gran eje integrador Punta del Este‐Maldonado‐San Carlos, con propuesta de mejora de la conectividad e impulso a la transformación. De esta manera se reconoce la evolución de la relación de estas localidades que constituyen actualmente una sola Aglomeración.
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA AGLOMERACIÓN CENTRAL SAN CARLOS – MALDONADO – PUNTA DEL ESTE
III TERCERA PARTE Plan Maestro de la Aglomeración
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III
TERCERA PARTE. Plan Maestro de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Aglomeración Central.
III.1 Los principios rectores del Ordenamiento.
III.1.1 Delimitación del Área y alcance del Plan Maestro. Se define el Plan Maestro como un marco integral que permite abordar el Plan Local de la Aglomeración en toda su dimensión, especialmente la ambiental, la cual no reconoce límites jurídicos u administrativos. El ámbito del Plan Maestro está incluido en porciones del territorio pertenecientes a la Microrregión Laguna del Sauce / Portezuelo / Punta Ballena / Laguna Del Diario, Microrregión San Carlos y Microrregión Maldonado / Punta Del Este. Dichas Microrregiones tienen cada una Imagen Objetivo 2025, directrices generales y directrices específicas según dimensiones, aprobadas en el Decreto Departamental Nº 3867/2010, así como una Categorización vigente según Decreto Departamental Nº 3867/2010. El Plan Maestro es el instrumento de planificación en el que se define el proyecto del área metropolitana de Maldonado, incluyendo sus localidades urbanas y el territorio rural circundante. En el mismo se indican los principios rectores de ordenamiento, se definen los sistemas estructurantes del territorio, las operaciones clave de carácter estructural mediante los cuales de promoverá la transformación deseada del área, la categorización del suelo, y los procedimientos para orientar la gestión municipal del territorio. El Plan Maestro constituye un marco para la elaboración de otros instrumentos necesarios de planificación derivada, tales como el Plan Local del Sistema Urbano San Carlos‐Maldonado‐Punta del Este y los Planes Especiales de La Capuera y Balneario Buenos Aires. El Plan Maestro de la Aglomeración abarca la porción de territorio departamental limitado al Sur por el Río de la Plata‐Océano Atlántico, al Norte por la Ruta 9, al Este por el Balneario Buenos Aires y al Oeste por la Laguna del Sauce. En un enclave natural de valores singulares debido a la presencia del frente marítimo, el sistema lagunar y de serranías, se encuentra el segundo polo metropolitano de nuestro país, luego de Montevideo, con una población permanente estimada en 112.000 habitantes, la cual alcanza los 157.000 en temporada. Desde el punto de vista jurídico‐administrativo, el área abarca la totalidad de la Microrregión de Maldonado‐Punta del Este, y parcialmente a la Microrregión de San Carlos y Punta Ballena. En el marco de la Ley No. 18.567 de Descentralización Política y Participación Ciudadana y de la propuesta de creación de Municipios en el Departamento de Maldonado, el ámbito del Plan Maestro abarca la totalidad de los Municipios de Maldonado, de Punta del Este y parcialmente el de San Carlos y porción menor del de Piriápolis. marzo de 2011 46
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III.1.2
Lineamientos de Carácter General.
En el ámbito del Plan Maestro se observan dinámicas de transformación acelerada, donde se desarrolla el segundo polo metropolitano del Uruguay: el conglomerado urbano Punta del Este‐Maldonado‐San Carlos. La génesis del mismo es de una cualidad bien distinta a la de Montevideo, ya que su desarrollo es en respuesta a la actividad económica principal de la región, que es el turismo. Gran parte de la población radicada en forma permanente es producto de las migraciones internas del país, la cual ha venido atraída por las fuentes de trabajo derivadas del turismo, tales como la construcción y prestación de servicios. En efecto, la población en Maldonado se ha duplicado en los últimos cincuenta años y paradójicamente, lejos del supuesto bienestar que podría esperarse para esta población, se constatan fenómenos de fragmentación y segmentación social, con aumento de asentamientos irregulares y la consiguiente extensión de la mancha urbana. En paralelo se observa un preocupante vaciamiento de las áreas centrales de las principales localidades que integran el conglomerado. La “Ciudad de la Población Estacional” a que alude el Modelo Territorial (Segunda Parte) implica la presencia de la vivienda de temporada, y la dotación de infraestructuras que se activan al máximo en los meses estivales, para luego resultar sobredimensionado el resto del año. Contradictoriamente el singular capital natural que motivó la localización de las zonas balnearias, es peligra ser esquilmando por el crecimiento incontrolado y la depredación que provoca el turismo masivo desbordado. De los 122 km de costa que posee el Departamento, solo quedan nueve de ellos sin fraccionamientos urbanos. También significan presiones sobre el territorio rural, productos inmobiliarios como son los clubes de campo y las chacras marítimas, sustituyendo en ocasiones a la actividad agropecuaria tradicional. Esta modalidad constituye una nueva forma de concebir el tiempo libre, con influencia de la proliferación de countries y barrios cerrados en Buenos Aires a partir de los años 80 y formas de residencia campestre que se desarrollan en Europa. Esta modalidad de club de campo estacional (para temporada o fin de semana), por lo general comunidades cerradas, se manifiesta con particular énfasis en el ámbito del Plan Maestro. Tanto la Visión a Futuro como los lineamientos de carácter general para el Plan Maestro están enmarcados en la Visión y en las Directrices aprobadas para el Departamento y las Microrregiones involucradas. Consecuentemente, en el ámbito de actuación, se propone la aplicación de políticas de consolidación y contención de la estructura territorial existente, de manera de enfrentar crecientes conflictos que derivan de la presión ejercida por el potente y acelerado proceso de urbanización sobre extensas áreas naturales de extrema fragilidad ecosistémica tales como el sistema costero, lagunar y de humedales. marzo de 2011 47
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VISIÓN A FUTURO O IMAGEN OBJETIVO AL 2025 PARA EL DEPARTAMENTO DE MALDONADO. La Visión General del Departamento al largo plazo es la de un Modelo territorial, de base turística reconvertida, diversificado e integrado a las redes regionales e internacionales, orientado a priorizar la calidad de vida de la población en especial la de los sectores más desfavorecidos. Basado en la protección y manejo responsable de los recursos naturales, rurales y de paisaje, y en una gestión descentralizada y concertada socialmente de todo el territorio departamental. El mismo contempla el desarrollo del sistema urbano, cuidando la preservación de los entornos ecosistémicos sensibles, centrado básicamente en la aglomeración Maldonado‐ Punta del Este‐San Carlos como segundo polo de la Región Metropolitana Sur. (Artículo 5º del Decreto 3867/2010) DIRECTRICES GENERALES DEPARTAMENTALES a) Promoción y manejo responsable de modalidades de uso y ocupación de los bienes y recursos naturales y culturales que conforman la significativa oferta ambiental. b) Manejo responsable y profundización en los condicionamientos de sostenibilidad para el proceso urbanizador con perfil de expansión y dispersión territorial, con una mejora significativa del soporte construido y de la calidad de vida de la población residente en especial de los sectores de menores ingresos. c) Protección y valorización de las áreas rurales de producción agropecuaria y las áreas rurales de paisaje natural o construido. d) Fortalecimiento del sistema de enlaces, terrestre, marítimo, aéreo y de flujos de información con la región y el mundo, y en particular en lo concerniente a los enlaces intra e interdepartamentales. (Artículo 6º del Decreto 3867/2010)
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III
TERCERA PARTE. Plan Maestro de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Aglomeración Central.
III.2 Los Sistemas Estructurantes del Territorio. Los sistemas estructurantes del territorio en el ámbito del Plan Maestro están constituidos por: la Matriz Ambiental, el sistema de producción, el sistema urbano, el sistema de espacios públicos y enlaces, las infraestructuras y equipamientos. Conjuntamente con la categorización del suelo y las operaciones estratégicas clave, contribuyen a conformar el Modelo Territorial “Maldonado 2025”, ya explicitado en la Segunda Parte. III.2.1 La Matriz Ambiental Territorial. Al día de hoy, es éticamente inadmisible concebir un instrumento de ordenamiento territorial que no esté formulado desde la perspectiva del desarrollo sostenible. Los procesos de expansión territorial de lo urbano, y los nuevos usos emergentes del suelo rural marcan una tendencia que podría agotar el suelo como recurso básico para los seres humanos. Las decisiones cortoplacistas que priorizan el crecimiento económico, son irresponsables respecto al consumo de recursos finitos y su probable agotamiento en el largo plazo, en desmedro de las generaciones futuras. Se entiende relevante construir una nueva mirada sobre el territorio que incorpore tanto la realidad urbana y la rural como partes constitutivas del mismo, superando las lecturas en clave urbana predominantes hasta el momento. Lo que significa considerar una matriz estructurada por los componentes naturales del territorio, como son los cursos de agua y sus cuencas, el sistema de serranías, la costa, el sistema insular y el mar territorial. La concepción de lo ambiental y lo regional como cuestiones inmanentes ya estaba presente en las ideas del geógrafo escocés Patrick Geddes (1845‐1932). En su libro publicado en 1915, Cities in Evolution, reconocía la dispersión de las grandes ciudades, acuñando el término “conurbación”. Luego aconsejaba “hacer que el campo venciera a la calle y no la calle al campo”, sosteniendo que las ciudades debían parar de crecer en forma de mancha de tinta para empezar a hacerlo de una manera “botánica”, bajo la metáfora de “hojas verdes alternando con rayos dorados”. Afirmaba que la tarea de planificación debía empezar con un estudio de los recursos de la región natural, las respuestas humanas a estos recursos y el paisaje cultural resultante (Hall, 1996) concepto absolutamente vigente, a la luz de tanta bibliografía generada respecto a la sustentabilidad. El estudio de los recursos de la región natural sugerido por Geddes es justamente lo que subraya el arquitecto y urbanista Julio Vilamajó en el Estudio Regional para Punta del Este. Hacia los años 40 del siglo pasado, ya ponía en valor las cualidades ambientales de la región: marzo de 2011 49
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resaltaba fundamentalmente el aire ‐“haciéndose más marcada su acción vivificante a medida que continuamos el camino y nos acercamos hacia el río como mar”‐, así como la costa, las playas, las sierras y la península de Punta del Este. Asimismo proféticamente advertía y temía de un futuro anárquico: “Apreciamos un crecimiento rápido y prodigioso, sentimos que lo que se crea no atañe solo al orden material sino que también abarca lo espiritual, a la par que se crea un nuevo arte de vivir. Sentimos un pujante desarrollo y ese sentir nos sobrecoge, nos hace temer un futuro anárquico, tememos se pierdan los hilos que guían su equilibrio, tememos que el ambiente que hoy tiene una armonía tan sugestiva se transforme en un conjunto sin interés y que este rincón que hoy nos enamora pierda su encanto”. J. Vilamajó, Estudio Regional para Punta del Este5 Sin duda, tal caracterización y preocupaciones son de total actualidad para el ámbito del Plan Maestro en particular y para todo el Departamento en general. El recurso ambiental es el valor primordial a preservar a largo plazo en la Aglomeración, más allá de los vaivenes de la Economía o la Política Regional. Se debe prevenir que el Turismo, la actividad económica fundamental del Departamento, no termine agotando el recurso natural ‐costas, lagunas, sierras, lomadas, humedales, etc.‐ que a su vez constituye su razón de ser. En esa dirección se concibe la Matriz Ambiental de la Aglomeración Central, donde todos los componentes del medio físico natural se ponen en valor y comandan en gran medida las acciones a emprender. El sistema de serranías de la Aglomeración ‐Sierras de la Ballena al Oeste y la Cuchilla de Maldonado al Este‐, confiere al territorio enclaves de particular destaque donde el paisaje juega un rol protagónico, sumado al escenario que aporta el sistema hídrico. La Costa y el área marina, la Laguna del Sauce y lagunas menores, junto con la Cuenca del Arroyo Maldonado son los recursos hídricos fundamentales a proteger, amenazados hoy por el avance del proceso urbanizador y también por el uso indiscriminado del suelo rural, con impactos de antropización negativos causados por la presencia de ganadería intensiva con sobrepastoreo, feed‐lots6, forestación indiscriminada o plantaciones agrícolas, de soja entre otras. A efectos de llevar adelante la política de protección del medio ambiente el siguiente Plan se propone: • Valorizar y proteger las componentes geográficas, los recursos naturales y el paisaje, sentando las bases para la creación de un inventario georreferenciado de bienes ambientales. 5
J. Vilamajó: “Estudio Regional para Punta del Este” en Lucchini, A (1970): Julio Vilamajó: Su Arquitectura. pp. 175‐179 6 Sistema de crianza utilizado en la Ganadería intensiva marzo de 2011 50
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Categorizar los suelos con criterios de sostenibilidad, identificando áreas de protección ecológica y ambiental, las que implican zonas de gestión diferenciada. Definir estrategias de actuación que contemplen los recursos ambientales de relevancia regional, como la Costa, la Laguna del Sauce y el Humedal del Arroyo Maldonado. Definir un Sistema Metropolitano de espacios públicos abiertos, que opere como reserva ambiental y contenga a la mancha urbana en dichos sectores
El Art. 47 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible indica como objetivo prioritario del ordenamiento la conservación del ambiente, comprendiendo los recursos naturales y la biodiversidad, adoptando soluciones que garanticen la sostenibilidad. Concomitantemente a los objetivos mencionados, es fundamental el monitoreo de los niveles de contaminación atmosférica, del agua y de los suelos, entre otros, que llevan adelante las oficinas y laboratorios de la Comuna. El Plan Maestro se articulará con el Programa integral de residuos sólidos urbanos, el Plan de saneamiento y el Plan de transporte y movilidad que implemente el Gobierno Departamental, coadyuvando a preservar la matriz ambiental. Principales componentes de la Matriz Ambiental. El listado y descripción que sigue de los principales componentes de la matriz ambiental constituye el puntapié inicial para la realización a futuro de un inventario georreferenciado de bienes ambientales en el ámbito del Plan Maestro. En tal sentido, el Art. 22 de la Ley de OT y DS señala que el Inventario puede ser aprobado de manera independiente, o integrado a otros instrumentos de Planificación. Sobre los bienes inventariados, habrá requisitos restrictivos respecto a las intervenciones humanas, estableciendo para cada uno de ellos una zona de gestión diferenciada, que se detalla en el apartado III.3 siguiente. III.2.1.1 Cuenca de la Laguna del Sauce. Junto con la Cuenca del Río Santa Lucía, se considera una de las cuencas estratégicas a proteger a nivel nacional, por ser la principal fuente de agua potable de la Aglomeración Central. En esa dirección, la concreción de un Plan de Manejo para la Laguna del Sauce, es de vital importancia para el ámbito del Plan Maestro. El Poder Ejecutivo declaró el área de la laguna como de “paisaje protegido” (dec. 367/89 del 2 de agosto 1989). Si bien la Laguna posee una superficie estimada en 43 km2, su Cuenca ‐una de las trece reconocidas en el Departamento‐, abarca 707 km2. La Laguna tiene una profundidad de 6 a 7 metros en sus orillas y de 11 a 13 en su parte central. Se desarrolla actividad pesquera artesanal de tarariras, pejerreyes, bagres, etc. y además es utilizada para la realización de marzo de 2011 51
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deportes náuticos y para el disfrute de sus playas. A este último respecto, la Laguna cuenta con la Primera Playa Natural Certificada de América del Sur. En particular, la Ensenada Norte de la Laguna, en la desembocadura del Arroyo Sauce, cuenta con la presencia de Humedales. Los mismos constituyen hábitats para una proporción muy significativa de la avifauna del país, que incluye especies residentes y migratorias, tanto australes como neárticas. A nivel nacional, los Bañados del Este (humedales y lagunas costeras del Sureste), constituyen sin duda las regiones más importantes para las aves acuáticas. Además de constituirse en un escenario paisajístico singular, abastece de agua potable a las principales localidades del Departamento, pero el recurso se ve amenazado actualmente por la presencia en sus aguas de elementos contaminantes (biomasa algal) tales como aportes de pluviales urbanos, nutrientes y agroquímicos de la explotación agropecuaria que se desarrolla en su Cuenca e hidrocarburos provenientes del Aeropuerto localizado en su margen Sur. La situación preocupante ha llevado a concretar la futura realización de un Plan de Manejo coordinado con múltiples actores involucrados en su gestión, entre ellos, OSE‐ UGD, DINAMA, DINARA, DNH, entre otros. La Cuenca de la Laguna del Sauce es objeto de una Zona de Gestión diferenciada, como se propone en la sección III.3 de esta Tercera Parte.
La Laguna del Sauce desde las cumbres de la Sierra de la Ballena.
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Los Talleres de trabajo hacia la elaboración del Plan de Manejo de la Laguna del Sauce se realizaron los días 25 y 26 de junio de 2009 en Maldonado y Pan de Azúcar. Las principales recomendaciones que surgen de estas jornadas son: •
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Establecer directivas de Ordenamiento Territorial que indiquen prácticas agrícolas compatibles e incompatibles (en términos del aporte de nutrientes y de riesgo ecotoxocológico) con el principal uso de Laguna del Sauce Ordenar las actividades productivas en función de aptitud de suelo y distancia al cuerpo de agua y sus tributarios Considerar la afectación de la forestación en el rendimiento hidrológico en su posible expansión Analizar la distribución espacial de los tipos de suelo, de las actividades productivas en la Cuenca y sus aportes potenciales de nutrientes y contaminantes Generar una zona de amortiguación aledaña al cuerpo de agua con limitación de las actividades productivas Identificar las actividades humanas que tienen efectos nocivos para el suministro de agua potable, ordenar su distribución espacial en la Cuenca Manejar la represa en el Arroyo El Potrero de forma tal que maximice las tasas de pérdidas de biomasa algal Alcanzar la cobertura total de saneamientos para la Ciudad de Pan de Azúcar y urbanizaciones próximas al cuerpo de agua, como la Capuera Otorgar permisos de pesca exclusivamente a pescadores que vivan en las márgenes del sistema y cuya subsistencia dependa exclusivamente de este rubro Permitir la pesca deportiva exclusivamente con devolución Controlar las actividades de pesca artesanal sobre los predadores topes Proseguir con el actual monitoreo de aguas en Laguna del Sauce y sus principales tributarios Identificar los actores sociales e instituciones vinculados directa o indirectamente al uso y manejo de la Laguna y su Cuenca Articular una red de trabajo entre todos los actores sociales e instituciones a efectos de diseñar un plan del uso del territorio acorde al principal propósito de este cuerpo de agua Difundir los resultados obtenidos, identificando alternativas y buenas prácticas de manejo alineadas con la vocación de uso de la Cuenca Incorporar la Laguna del Sauce al Sistema Nacional de Áreas Protegidas como categoría de sitio de Protección y de Paisaje Protegido
III.2.1.2 Cuenca de la Laguna del Diario. Si bien posee una superficie de tan solo 0,4 km2, su Cuenca involucra 43,1 km2. Es un espejo de agua pequeño pero significativo desde el punto de vista paisajístico e histórico: cercano a la misma se constituyó el primer emplazamiento de la localidad de Maldonado en 1755 ‐ trasladado en 1757 al lugar actual‐ siendo zona de pastoreo diario de los animales ‐de ahí marzo de 2011 53
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deriva su nombre‐ es una zona naturalmente apta para las actividades agrícolas y agropecuarias. La misma ha sufrido diferentes impactos perjudiciales, más específicamente por la construcción hace unos cuarenta años de la Ruta Interbalnearia en su ensenada sur, interrumpiendo su natural vínculo con el Río de la Plata, sumándose la contaminación de su Cuenca por agrotóxicos. Bajo la supervisión de la Facultad de Ciencias, se ha trabajado en la recuperación del espejo de agua de la Laguna del Diario y su Cuenca. Con la colaboración de los vecinos y de la Administración Municipal se ha llevado adelante con éxito la cosecha de la vegetación sumergida, devolviendo a la laguna su aspecto natural. Este trabajo se enmarca dentro del Plan de Gestión de Recuperación de la Laguna del Diario y su Cuenca, y constituye solo el paso inicial necesario para concretar las acciones que permitan la restauración sustentable de su ecosistema.
Laguna del Diario desde un Club de Campo, Barrio de Maldonado al fondo.
III.2.1.3 Cuenca de la Laguna Blanca. La Laguna Blanca es fuente alternativa de agua potable para los balnearios al Este del Arroyo Maldonado, tales como La Barra, Manantiales y el Balneario Buenos Aires. Se usa para ese fin complementariamente a la Laguna del Sauce y el Arroyo San Carlos. Estos recursos hídricos se encuentran conectados por conductos que alimentan las zonas urbanas mencionadas según el estado y disponibilidad del agua en cada sector. En 1999 prácticamente se desecó, generando una situación crítica con la muerte de todos los peces, entre otros factores. Al llenarse de agua nuevamente, quedó invadido de plantas sumergidas, teniendo esporádicamente floraciones de ciano‐bacterias de alta toxicidad. La introducción masiva del bagre negro también generó desequilibrios en el sistema. No hay grupos de interés creados para impulsar su recuperación ambiental, ya que los propietarios de predios aledaños son en su mayoría veraneantes que residen en el exterior, por lo que a la OSE y otros agentes estatales no encuentran interlocutores al respecto. Se sugiere realizar tratamientos específicos en los sectores de campo aledaños y exigir tratamiento de saneamiento con sistemas terciarios en los pozos sépticos. marzo de 2011 54
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III.2.1.4 El Arroyo Maldonado y su planicie de inundación. El arroyo Maldonado resulta de relevancia ambiental, física y paisajística. Nace en la Sierra de Carapé y es el único arroyo del Departamento que desemboca en el océano, haciéndolo en el balneario La Barra. El mismo recibe al arroyo San Carlos, confluencia en la que se encuentra la Ciudad de San Carlos. Su curso inferior fluye por la llanura sin monte, donde el reflujo del agua salada llega aguas arriba. En el tramo que sirve de límite a la Microrregión de San Carlos con la Microrregión Maldonado‐Punta del Este, el arroyo Maldonado posee humedales que configuran una zona ecológicamente significativa. El Humedal constituye el hábitat específico para una cantidad de fauna, en particular de aves. Una serie de especies tanto residentes como migratorias se ubican en este territorio. Según el Informe del Censo Neotropical de Aves Acuáticas 2005, en la zona de Bañados al Sur de San Carlos se registraron una cantidad de 542 individuos de aves de 23 especies diferentes7. Las peculiares características del ecosistema humedal, al cubrirse regularmente de agua, permiten además el crecimiento de vegetación característica, denominada hidrófita. Desde la perspectiva de las cuencas hidrográficas, los humedales del arroyo Maldonado son de interés primordial en el Departamento. El arroyo Maldonado ha sido objeto de numerosos estudios multidisciplinarios debido al interés que presenta por su biodiversidad y singularidad a la vez amenazado por el impacto negativo de la antropización, como bien lo describe el siguiente informe elaborado por la Facultad de Ciencias: “Los humedales del Aº Maldonado presentan una gran heterogeneidad ambiental, destacándose las marismas con vegetación emergente de gran porte, humedales salobres y la zona de su desembocadura en el mar. Este humedal salino o marisma es el más importante del país por su extensión y naturalidad. Tiene relevancia regional ya que presenta uno de los mayores cangrejales de la costa (sustento alimenticio de varias especies de peces y aves costeras) y es hábitat para especies típicas de estos ambientes que no encuentran un hábitat similar en toda la costa hasta la Provincia de Buenos. Aires y Sur de Brasil. Este ambiente presenta valores muy destacados para la conservación de la biodiversidad. Los datos preliminares relevados sobre peces, anfibios, reptiles, mamíferos y plantas superiores indican cinco especies endémicas (que se encuentran únicamente en Uruguay y regiones vecinas), 20 especies amenazadas o vulnerables a la extinción, 24 especies de prioridad para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), al menos seis especies carismáticas (aún deben sumarse varias aves y cetáceos no incluidos en este informe 7
Azpiroz, A. 2006. Uruguay: informe anual. Censo Neotropical de Aves Acuáticas 2005 [en línea]. En López‐Lanús B. y D.E. Blanco (eds.): El Censo Neotropical de Aves Acuáticas 2005; Una herramienta para la conservación. Wetlands International, Buenos Aires, Argentina www.wetlands.org/LatinAmerica/Sp/index.aspx marzo de 2011 55
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Local), 43 especies con valor comercial ya sea para la pesca o para el acuarismo y al menos cinco especies migratorias protegidas por normativas internacionales (sin considerar los cetáceos). Las principales amenazas que sufre este humedal son presión por desecación y posterior urbanización, así como alteraciones hidrológicos de los aportes de agua dulce que pueden alterar su salinidad. Cualquier actividad que altere la hidrología y salinidad natural del sistema constituyen impactos potenciales graves, que pueden incluso colapsar al sistema. Este ambiente adquiere aún más relevancia en el contexto de la costa de Maldonado, la cual ha perdido gran parte de su naturalidad, comprometiendo por ejemplo el desarrollo de alternativas turísticas de naturaleza que han aumentado a nivel mundial. En este contexto, el humedal del Aº Maldonado se presenta como uno de los espacios abiertos naturales más extensos remanentes entre Punta del Este y el complejo La Barra‐Manantiales. Por esto, se recomienda desestimular el avance urbano hacia este ecosistema, así como obras que pudieran dañar la naturalidad del mismo. Alternativamente, se propone fomentar actividades de recreativas de bajo impacto como rutas panorámicas que resalten los valores de biodiversidad del área, miradores, pesca deportiva, canotaje, caminatas, etc., que amplíen la oferta turística de la zona sin la necesidad de transitar grandes trayectos hasta la costa de Rocha para obtener dichas ofertas”8 La Facultad de Ingeniería, a partir de un Convenio específico con la Intendencia de Maldonado, realizó el estudio del arroyo Maldonado a efectos de definir los principales lineamientos de gestión integrada de su curso y planicie de inundación y de estudiar la problemática de las inundaciones en la ciudad de San Carlos en términos de Ingeniería Fluvial, evaluando las diferentes alternativas de mitigación. El IMFIA de la Facultad de Ingeniería y la Sección Limnología de la Facultad de Ciencias en Convenio con la Intendencia Municipal de Maldonado realizaron un informe (Junio 2008) cuyas principales recomendaciones son: •
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Evitar el avance de la urbanización en el interior de la curva de 10 años de recurrencia, coincidente con la planicie de inundación. En dicha zona se encuentran las unidades ambientales más significativas (“humedal salino”, pastizal costero”) Consecuentemente se recomienda en la zona de la desembocadura una zona de amortiguación o buffer paralela a 200 m de la curva de 10 metros Fomentar modalidades turísticas de bajo impacto que fomenten el conocimiento de la marisma del Arroyo Maldonado como espacio natural de alta diversidad Proponer su ingreso al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). Categorización como Suelo Rural Natural
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Extraído de Informe preliminar Arroyo Maldonado. Aspectos destacados de biodiversidad. Resumen ejecutivo Sección Limnología Facultad de Ciencias (UdelaR) MSc. Lorena Rodríguez‐Gallego. marzo de 2011 56
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El Arroyo Maldonado desde el emprendimiento “El Quijote”.
III.2.1.5 Frente Costero y el sistema insular. La Faja Costera correspondiente al ámbito del Plan Maestro tiene una extensión de unos 50 Km de extensión, más del 40 % de los 122 Km de Costa del Departamento, ocupado principalmente por playas y roquedales de diverso carácter, que constituyen los espacios públicos por excelencia de recreación y ocio para lugareños y visitantes. Es una porción del territorio clave para el desarrollo actual de la Aglomeración ya que configura su principal atractor. En él se concentran usos vinculados a la actividad turística, de servicios y esparcimiento, y de vivienda fundamentalmente de temporada o transitoria. Es una pieza sometida a presiones múltiples, que propician su transformación constante. La Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible dedica fundamentalmente dos artículos a las zonas costeras en el capítulo referido a la sustentabilidad ambiental, indicando que estas deberán ser especialmente protegidas por los instrumentos de ordenamiento territorial. Si bien en el ámbito del Plan Maestro casi todo el territorio está fraccionado, el sector de Ocean Park y Sauce de Portezuelo, en donde la mayoría de los solares permanecen sin edificar, podría ser objeto de un Plan Especial que proceda al reordenamiento, reagrupamiento y reparcelación del ámbito, como lo establece el Art 50 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Asimismo el Art. 51 establece el control de los emprendimientos en la faja de defensa de costas por parte de MVOTMA, a través de la evaluación de los impactos que el mismo provocará. Este aspecto es de recibo en el ámbito del Plan Maestro en el predio donde es posible desarrollar una plataforma de bienes y servicios frente al Aeropuerto. Se considera la costa como sector lineal que incluye la faja marina adyacente, la orilla, el primer cordón dunar, y una faja de territorio variable de tierra que tiene mayor interacción con el sistema. Los problemas ambientales identificados en la misma son los siguientes: • La ocupación urbana consolidada de gran parte de la costa, con los impactos que esto conlleva, la cual alterna con sitios aún con bajo porcentaje de ocupación. La visión a futuro no es consolidar la costa como una ciudad lineal, al estilo de la Ciudad marzo de 2011 57
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de la Costa, sino mantener esta alternancia de lugares densamente ocupados con sitios de muy baja ocupación. • La presencia de fraccionamientos aprobados antes de la Ley de Centros Poblados, los cuales no cumplen con los requerimientos que allí se exigen, tal como área de reserva para espacios públicos, equipamientos, etc. (por ejemplo balneario Buenos Aires).En dichos fraccionamientos se ignora la presencia de cursos de agua (cañadas) los cuales exigen un tratamiento especial. • El trazado de la Ruta 10 a escasos metros de la costa en algunos sectores, lo que produce una alteración del ambiente y del paisaje. La construcción del puente sobre Laguna Garzón exige una consideración particular al respecto. En cuanto al área marina, los aspectos destacados de lo que se define como la Ecorregión Estuarina Externa (Defeo y otros, 2009) son la presencia de variedad de peces, bancos de mejillones, colonias de lobos marinos y la ruta migratoria de la ballena Franca Austral. El arco costero tiene características particulares que definen porciones de funcionamiento diferencial en función de su conformación física y eco‐sistémica, los tipos de usos y formas de ocupación, la dotación de servicios, la accesibilidad, entre otros. Por este motivo distinguimos cuatro tramos con políticas y programas de actuación diferenciados, que se desarrollaron en detalle en la Segunda Parte, operaciones clave. Ellos son: El Estuario, la Bahía, el frente oceánico consolidado y el frente oceánico hacia el Este. Cada uno de los tramos así como el sistema insular, es objeto de Zonas de Gestión diferenciada, como se detalla en el apartado III.3.3 de esta Tercera Parte. Frente a la desembocadura del Arroyo Maldonado existe la propuesta de declarar la zona como Área Marina Protegida, por considerarse una reserva significativa por su biodiversidad. El área propuesta se encuentra limitada al Oeste por la Parada 31 y al Este por la Playa Manantiales. Es una zona de cría de corvina negra, lacha, brótola y pescadilla. Los puertos artesanales de Punta del este y Arroyo Maldonado capturan unas 260 toneladas de pescado /año sumado a la pesquería del mejillón azul. Asimismo existe variedad de aves acuáticas, así como una colonia de Pinnípedos en la Isla de Lobos. Por todo esto, para las actividades que impactan moderadamente en esta área, como actividades náuticas recreativas propias de la zona urbana balnearia, deben tomarse medidas que regulen la expansión en un contexto de manejo ecosistémico. Respecto a la Isla Gorriti se propone su valorización por su Patrimonio Histórico, incorporándola a circuitos de identidad y paisaje que la integre a otros puntos de interés, restringiendo las intervenciones y preservándola de iniciativas de nueva edificación. En cuanto a la Isla de Lobos se propone su incorporación al Sistema Nacional de Áreas Protegidas como categoría de Sitio de Protección, por su importancia significativa para el ecosistema que integran y de Paisaje Protegido. Ambas islas están incluidas en el Parque Nacional Islas Costeras desde 1996.
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La Bahía de Maldonado y la Isla Gorriti.
III.2.1.6 Cumbres. La Sierra de la Ballena, componente singular del sistema orográfico de la región, es una de las ramificaciones de la cuchilla de Carapé, con alturas que varían entre 20 y 160 metros. El proceso de antropización es alto, con presencia de forestación y edificación en las cumbres. Hay varios cerros con alturas que promedian los 100 metros tales como Cerro de los Zorros, Cerro del Diario, Cerro Miguel. Entrecortada por numerosas abras, su extensión alcanza aproximadamente 60 kilómetros. Separa además dos zonas diferenciadas claramente en su estructura geomorfológica. Hacia el lado Oeste se extiende desde el Río de la Plata hasta la Laguna del Sauce una zona originalmente de dunas que actualmente constituye un paisaje modificado fuertemente por la acción humana. En efecto, la forestación de gran alcance realizada por Lussich, con la intención de fijar los médanos, ha generado un paisaje completamente diferente al natural preexistente. La Sierra muere en el mar, constituyéndose en la Punta de la Ballena, donde existen cuevas de apreciables dimensiones conocidas también con el nombre de grutas. Hacia el Este las estribaciones de la Sierra de Garzón alcanzan alturas de unos 100 metros, aportando a la configuración de un paisaje de particular atractivo, apreciable desde los caminos vecinales existentes. Las cumbres que superan los 70 metros sobre el nivel del mar, son objeto de Zonas de Gestión diferenciada, como se detalla en el capítulo III.3.3 de esta Tercera Parte.
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Cumbres colonizadas, en torno a Ruta 12.
Emprendimiento turístico en la Sierra de la Ballena.
III.2.2
Sistema de Producción: Aptitud y Usos del Suelo Rural. III.2.2.1 Aptitud del Suelo. La aptitud del suelo para la producción agropecuaria es un factor determinante para la asignación de usos y actividades a futuro. La evaluación del potencial o aptitud de los suelos se realizó en base a la información brindada por la Dirección de Suelos y Aguas del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, quien generó una interpretación de las características de los suelo en base a los datos de CONEAT y levantamientos existentes. Al respecto, los suelos se clasificaron en ocho categorías de aptitud, que para su manejo en este trabajo, se sintetizaron en cinco grandes clases. En la Lámina 11 Aptitud de Suelo, se puede observar la distribución espacial de los suelos por tipo de aptitud, en el del Plan Maestro. marzo de 2011 60
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La primera clase considerada, son suelos con buen potencial para el uso agrícola de manera dominante, más allá de limitaciones superables con normas adecuadas de manejo. Su localización está asociada a terrenos de poca pendiente. (A1+A2+A3). Ocupan unas 18.000 hectáreas en el ámbito del Plan Maestro. La segunda clase, es de suelos donde el carácter dominante es apto para el uso pecuario, ovino y bovino, con intensidad y relación de cargas diferenciales según profundidad, fertilidad y otras características físicas y químicas de los suelos. Tienen severas limitaciones para cultivos. Ocupan 16400 hectáreas en el ámbito del Plan Maestro. La tercera corresponde a suelos con posibilidades para plantaciones forestales. Su localización está asociada a sitios o sectores de territorio con mayor pendiente. Ocupan unas 17.000 hectáreas en el ámbito del Plan Maestro. La cuarta y quinta de las clases en que se agruparon los suelos, corresponden a tierras frágiles, no aptas para usos productivos agropecuarios, donde el carácter dominante debe ser la preservación de los valores del ecosistema. La cuarta clase, con muy poca extensión, clasificada como forestal, son básicamente los suelos de dunas costeras que tienen esta aptitud desde que así fueron clasificadas para la Ley Forestal aunque no son de prioridad forestal. Son 750 hectáreas, la gran mayoría con especies exóticas (pino marítimo). La quinta clase son suelos clasificados como de reserva, con unas 4.500 hectáreas, presenta dos claras localizaciones; una correspondiente a los suelos que conforman las partes altas o cumbres de las serranías, caracterizados por su superficialidad, entre otros aspectos, con grados diversos de cobertura vegetal natural, herbácea y monte, donde se ubican las nacientes de cursos de agua, presencia de fauna y flora autóctona, todo lo cual contribuye a otorgar el carácter de alta fragilidad de estos ecosistemas. La segunda localización, corresponde a los entornos de las lagunas costeras, donde se generan zonas o ecotonos muy frágiles, donde también es necesaria la protección de los valores de biodiversidad. En síntesis los suelos de esta clase, deberían ser manejados con criterios muy afinados de conservación no siendo en general aptos para la promoción de usos agropecuarios. III.2.2.2 Usos del Suelo. Los usos del Suelo rural mapeados son fruto de la interpretación de la imagen satelital LANDSAT de abril de 2009 complementado con relevamiento de campo, realizado por DINOT RENARE en noviembre y diciembre de 2009. En dicho estudio, los usos del suelo (ver la Lámina 12) se ordenan de acuerdo a seis grandes temas: Áreas terrestres cultivadas y manejadas: Conformada por áreas donde la vegetación natural ha sido modificada, removida o remplazada por otro tipo de cobertura vegetal de tipo antrópico. Esta vegetación es artificial y requiere de actividades humanas para mantenerla a
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largo plazo. Incluye áreas forestadas (pino, eucaliptos, bosque costero), cultivos de secano, de regadío, y pradera cultivada herbácea. Áreas descubiertas o desnudas: Esta clase describe áreas que no tienen una cobertura artificial como resultado de las actividades humanas. Son áreas con menos de 4% de cobertura vegetal. Incluye afloramientos rocosos, dunas y arena de playa. Cuerpos naturales y artificiales de agua: Esta clase se aplica a áreas que están cubiertas por agua. Incluye lagunas, lagos, cursos de agua y embalses, suelos húmedos y estacionalmente inundados. Superficies artificiales y áreas asociadas: Esta clase describe áreas que tienen una cobertura artificial como resultado de las actividades humanas como la construcción. Incluye áreas urbanas y equipamientos asociados como puertos, aeropuertos, instalaciones deportivas, industrias y canteras. Vegetación natural y semi‐natural Las áreas con cobertura vegetal natural están definidas como áreas donde la cobertura vegetal esta en balance con las fuerzas abióticas y bióticas de su biotopo. La vegetación semi‐natural está definida como vegetación no plantada por el hombre pero si influenciada por sus acciones (por ejemplo pastoreo sobre campos naturales). Incluye monte galería y monte serrano, pradera natural y con arbustos, chircales y vegetación psamófila. Vegetación natural y semi‐natural acuática o regularmente inundadas: Esta clase describe áreas que son de transición entre sistemas terrestres puros y acuáticos, y donde la napa freática se encuentra usualmente cerca de la superficie o ésta se encuentra cubierta por agua superficial. La vegetación predominante, al menos periódicamente comprende plantas hidrófilas. III.2.2.3 Intersección de Aptitud y Usos. Conocer la Aptitud y Usos del Territorio resulta clave para establecer criterios de Ordenamiento Territorial, dando pautas para categorizar el suelo, para identificar áreas potencialmente transformables y definir zonas de gestión diferenciada. La metodología empleada consistió en efectuar un cruzamiento de dos datos, aptitud y usos (ver la Lámina 13), obteniendo un diagnóstico del territorio, en el cual se identifican: • Los usos compatibles y no compatibles respecto a la aptitud productiva del suelo. • Zonas donde existe una subutilización del recurso suelo. • Áreas naturales a preservar: humedales, monte nativo, sistema dunar. En su mayoría los casos no compatibles corresponden a la extensión de la mancha urbana u otros usos en tierras aptas para la producción agropecuaria, o en tierras que deberían mantenerse como reserva natural.
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Tambo y fábrica de quesos en Zona rural al Oeste de Maldonado en camino Vecinal próximo a Ruta 12.
III.2.3
Sistema Urbano Metropolitano.
El Sistema Urbano en el ámbito del Plan Local está conformado por la las ciudades de San Carlos‐Maldonado‐Punta del Este, segundo polo de la Región Metropolitana Sur del Uruguay. Maldonado, Capital Departamental, conjuntamente con Punta del Este, es por su población residente, una de las mayores ciudades del país, luego de Montevideo, Salto, y Paysandú, Ciudad de la Costa y la Conurbación La Paz‐Las Piedras‐Progreso. Si se hace referencia a la cantidad de viviendas, pasa a ser la segunda ciudad. Esta situación se enmarca a nivel departamental, en un crecimiento explosivo de su población, la cual se duplicó en los últimos cincuenta años. En efecto, pasó de ser el decimocuarto departamento en el ranking de población en 1963, a ser el tercero en 2004. Este crecimiento se explica debido a la migración interna desde otros departamentos del Uruguay para trabajar como mano de obra en la construcción y servicios. Esta constatación ha llevado al demógrafo Juan José Calvo a definir a Maldonado como la aspiradora demográfica9. El notorio rol protagónico de Maldonado ‐ Punta del Este en el Sureste del país se aprecia claramente por el fuerte crecimiento que muestran los sucesivos censos desde 1908, muy superior al de las otras ciudades importantes y capitales departamentales de la Región Este ‐ Minas y Rocha‐ durante todos estos períodos. San Carlos, ubicada a la altura del km. 19 de la ruta 39 y sobre los Arroyos San Carlos y Maldonado, es el centro urbano más destacado de la Microrregión del mismo nombre, dotado de equipamiento e infraestructura de nivel zonal. Considerando el Sistema Urbano de la Aglomeración, el conjunto Maldonado‐Punta del Este con San Carlos constituye también por su población residente, la segunda área urbana del 9
Semanario Brecha, separata 8 a la izquierda, mapa del Uruguay Progresista, 6 de junio de 2008, pp.8
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país. Así, la misma pasa a constituir del 0,64 % del total nacional en 1908 al 3,3 % en 2004 y crece con una tasa superior a la del promedio nacional y a la de la aglomeración metropolitana de Montevideo. Maldonado‐Punta del Este constituye un polo regional, cuya calidad y diversidad de equipamiento ha venido mejorando en forma sostenida y su actividad se complementa con la de San Carlos, conformando en conjunto la segunda metropolización de la franja costera después de Montevideo. Este conjunto con su creciente importancia demográfica y económica, conectado mediante el múltiple eje paralelo a la costa que lo une con el gran centro de nivel nacional del país, Montevideo y la aglomeración metropolitana, conforman un sistema bien articulado que tiene una firme posibilidad de generar una bipolaridad en el sistema urbano nacional. El sistema urbano se completa con una sucesión de localidades balnearias, tanto hacia el Este, como hacia el Oeste de la Aglomeración Central. Hacia el Este la tendencia en los últimos años ha sido de crecimiento poblacional y de viviendas, acompañando la tendencia robusta de desarrollo hacia el Este a lo largo del estructurador que constituye la Ruta 10, alentado además por la hipótesis de la construcción del puente interdepartamental sobre la laguna Garzón. Se enumeran los principales balnearios: La Barra. Balneario ubicado sobre ruta 10 y al sur de la misma, sobre la barra del Arroyo Maldonado y la costa del Océano Atlántico. Cuenta con equipamiento e infraestructura de nivel local. Actualmente constituye un polo de atracción turística con numerosos servicios relacionados, comercios, galerías de arte, entretenimiento, gastronomía y alojamiento, entre otras. El Tesoro. Localizado próximo a la desembocadura del Arroyo Maldonado en el Océano Atlántico, cuenta con equipamiento e infraestructura de alcance sublocal. Manantiales. Balneario situado al este del Arroyo Maldonado en el empalme sobre ruta 10 y ruta 104, cuenta con equipamiento e infraestructura de alcance sublocal. El Chorro. Balneario ubicado sobre ruta 10 y costas del Océano Atlántico, posee infraestructura y equipamiento de nivel sublocal. Balneario Buenos Aires. Situado sobre las costas del Océano Atlántico al este del empalme de ruta 104 y ruta 10. Cuenta con equipamiento e infraestructura de nivel sublocal. Es objeto de un Plan Especial, detallado en el documento correspondiente. Hacia el Oeste, se suceden las localidades costeras pertenecientes a la Microrregión de Punta Ballena ‐Sauce de Portezuelo, Ocean Park, Chihuahua, Portezuelo‐ las cuales han tenido un crecimiento discreto, no estando en muchos casos consolidado como suelo urbano‐ junto con las localidades de La Capuera y El Pejerrey ubicadas sobre la Laguna del marzo de 2011 64
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Sauce, siendo la primera objeto de un Plan Especial detallado en el documento correspondiente.
Vivienda de interés social en área periférica de Maldonado.
III.2.4
Sistema Metropolitano de Espacios Públicos Abiertos. Los espacios públicos abiertos se conciben como un sistema de espacios complementarios y de diversa escala, para la recreación y el esparcimiento de la población permanente y estacional. Se considera al espacio público no solo como un indicador de calidad urbana sino como un instrumento privilegiado para calificar las periferias, para mantener los centros existentes y generar nuevas centralidades. Es un derecho ciudadano de primer orden, para ser apropiado por diferentes colectivos sociales y culturales, de género y de edad. La consideración del Espacio Público trasciende el ámbito de lo urbano, incorporando las ruralidades. El Sistema parte del reconocimiento de las áreas singulares en el ámbito de planificación adoptado poniendo en valor la costa, el sistema insular, el paisaje serrano y el sistema hídrico, conformado por lagunas, cursos de agua y humedales. Estos espacios tienden a presentar las siguientes cualidades: • Son de propiedad pública. • Poseen un carácter distintivo ya sea por sus características formales, paisajísticas o simbólicas para la comunidad. • Desempeñan una función estructurante y cumplen con el rol de soporte a las arquitecturas de la ciudad y el territorio. Los objetivos que guían las intervenciones en los espacios públicos abiertos son: • Revertir situaciones de desequilibrio que presenta hoy el territorio, dotando de nuevos espacios públicos a los barrios más carenciados. • Orientar los procesos de urbanización, asegurando a la vez espacios de reserva de características ambientales destacadas. marzo de 2011 65
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• Revertir situaciones de deterioro o abandono que presentan algunos espacios públicos. • Alcanzar los estándares indicados por la organización Mundial de la Salud, respecto a la superficie recomendada de 12 m2 de espacio público por habitante. Se definen tres categorías: a. Sitios y ámbitos que definen el paisaje área metropolitana. Son sitios destacados desde el punto de vista paisajístico y ambiental. Abarcan tanto zonas urbanas como rurales del área y se vinculan a través de la caminería existente, configurando una red, integrada también por los espacios públicos de menor escala existentes en cada localidad, como plazas, parques, y calles. Se desarrollarán acciones orientadas a la materialización de una corona ambiental de espacios públicos abiertos, integrada por las siguientes piezas clave: La Orla Costera, conformada por una sucesión de playas y roquedales que abarcan desde Sauce de Portezuelo al Balneario Buenos Aires, en total unos 50 kilómetros de longitud. Constituye el espacio público por excelencia del área en cuestión. Intensivamente usada en temporada, constituye una de las cuatro operaciones clave del Área Metropolitana, que se describe en el apartado II.2.1. El Parque del Humedal, en el área inundable del Arroyo Maldonado, constituye una incorporación sustancial al sistema de espacios públicos. La potencialidad paisajística y ambiental del sitio lo convierte en un lugar destacado donde se fomentará la accesibilidad con modalidades de bajo impacto, con un propósito recreativo y didáctico. El área del Humedal abarca una superficie de 3.905 Hectáreas en total, incluyendo tierras privadas y públicas, lo que implica diseñar una modalidad de gestión mixta para la explotación del recurso con los fines mencionados. Quedan incluidos en este Parque los ya existentes Parque Jagüel y Parque Indígena, como se detalla en el Plan Local Maldonado‐Punta del Este. Ver la Lámina 14. El Parque del Agua es una propuesta de accesibilidad a la Laguna del Sauce desde un predio perteneciente a Obras Sanitarias del Estado, donde se ubica la toma de agua potable que abastece todo el polo metropolitano. Tendrá diversas propuestas didácticas para niños vinculadas a los ciclos del agua y su importancia vital. Las viviendas existentes a la entrada del recinto se acondicionarán como pequeña colonia de vacaciones para recibir a escolares de la enseñanza pública, lo que también implicará una gestión compartida de OSE con ANEP (Ver infografía Parque del Agua en la Lámina 15). La Playa de la Laguna es también un punto de accesibilidad a la Laguna, la cual es la única del Departamento que cuenta con la certificación de bandera Azul. El arboreto Lussich ubicado al sureste de la Laguna del Sauce, sobre el extremo sur de la Sierra de la Ballena en la divisoria de aguas. Creado por Antonio Lussich en 1896, originalmente era un predio de dos mil hectáreas el cual forestó con variadas especies. Hoy el parque es propiedad de la Intendencia de Maldonado y abarca 192 hectáreas, con 400 especies exóticas y 80 autóctonas. Recibe cada año 11 mil marzo de 2011 66
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visitantes, entre ellos, escuelas, liceos y centro de estudios de botánica y jardinería. En el parque se encuentra la casona que perteneció a Antonio Lussich, hoy convertido en Museo y centro de exposiciones de interés. Funciona allí la Unión Vecinal de Punta Ballena. El Poder Ejecutivo lo declaró Monumento Histórico por la resolución 1238/84, el 27.12.84. Es posible su incorporación a la Lista de patrimonio Mundial y Natural de la UNESCO por la calidad de su paisaje cultural.
Arboreto y parque Lussich: Monumento Histórico.
b. Parques y Plazas urbanos. Son los espacios abiertos de uso colectivo de las localidades, destinados fundamentalmente a actividades recreativas y de esparcimiento en proximidad a las áreas residenciales. Los espacios públicos urbanos son un aporte integrador en particular en aquellas áreas con desequilibrios económicos y sociales, donde se concentra la pobreza y la informalidad urbana. Asimismo son de vital importancia los espacios públicos históricos de las ciudades de Maldonado y San Carlos como referentes identitarios de la población local. Se detallan en los Planes Locales y Especiales. Se destaca en la zona balnearia de algunas áreas de Punta del Este ‐San Rafael, Pinares‐ y Portezuelo el aporte ambiental y paisajístico al espacio público que constituyen los jardines y bosques en predios privados, propios de las configuraciones de barrio‐jardín de dichos sectores. El verde predominante trasciende el predio privado, alcanzando veredas con importantes superficies parquizadas y arbolado destacado lo que constituye un legado a largo plazo para la comunidad. Sin duda esto constituye un patrimonio de valor para toda el área metropolitana, a preservar con políticas adecuadas de mantenimiento y reposición del arbolado entre otros. A la escala regional el arbolado urbano aporta de forma considerable al porcentaje general de áreas sombreadas, lo que conlleva significativos beneficios ambientales10, tales como promover corredores de biodiversidad, lo que promueve la presencia y desplazamiento de diversas especies de aves, entre otras. c. Calles y Caminos “¿Qué es una calle? Es una vía en el interior de una aglomeración que sirve, específica o simultáneamente, para atravesar una zona de esta
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Street Tree Design Guidelines, Landcom Projects, Australia, 2008.
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aglomeración, para acceder a lugares situados a lo largo o inmediatamente próximos a esta vía, y para producir espacio colectivo utilizable en diversos tipos de actividad. Una calle asegura, por lo menos, una de las siguientes funciones: tránsito, acceso y recepción.” Francois Ascher, 200911 Lineamientos para su gestión: • Concebir las calles y caminos tan multifuncionales y multimodales como sea posible, contribuyendo a generar el entramado del espacio público y vinculando los espacios de distinto carácter. • Impulsar la pluralidad de usos, que el espacio sea compartido por distintos grupos de personas, distintos tipos de vehículos, mezclando espacio público y paisaje, vivienda y comercio, sin perder ninguno de sus roles.
III.2.5
Drenaje pluvial sustentable.
III.2.5.1 Drenaje Sustentable. El drenaje pluvial se planificará y gestionará sobre la base conceptual del drenaje sustentable, resumido en los siguientes principios: • Recuperación y preservación el estado natural del escurrimiento, contemplando los ecosistemas naturales. Incorporación de los cursos de agua y su entorno al paisaje urbano. • Mitigación de Inundaciones en zonas residenciales. • Disminución de contingencias y costos de infraestructura de drenaje, incorporando el Drenaje Pluvial en el análisis y planificación de propuestas de modificaciones del uso del suelo. • Mejora de la calidad del agua que transita por las cañadas intermitentes y conductos pluviales, reduciendo de contaminación puntual y difusa (residuos sólidos, aguas servidas, etc.). • Protección de zonas vulnerables de importancia ecosistémica (dunas, humedales, lagos, etc.). • Mejora de la infraestructura de drenaje para dotar a las vías principales de tránsito de capacidad de circulación de vehículos de emergencia (Ambulancias, Bomberos, Policía, Mantenimiento de infraestructura, etc.) durante eventos de precipitación extrema.
11
Ascher, F: las dos formas de compartir la calle, en Borthagaray, Andrés (2009): Ganar la calle: Compartir sin dividir‐ 1ª ed‐Buenos Aires: Infinito, 2009. marzo de 2011 68
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III.2.5.2 Gestión de Riberas. Las planicies de Inundación de los cuerpos de agua cumplen funciones físicas y biológicas muy importantes para los cuerpos de agua, así como para la actividad antrópica: control de erosión, tratamiento natural de la contaminación difusa, preservación de ecosistemas frágiles. Al ocupar las planicies de inundación, se genera una serie de consecuencias: • pérdida de hábitat de flora y fauna; • disminución o eliminación de la capacidad de depuración natural; • inundaciones urbanas; • alteración del paisaje. Los cuerpos de agua y sus planicies de inundación pueden planificarse de cara a la ciudad o de espaldas a la misma. En este último caso, sucede que el cuerpo de agua se percibe por la población como un desagüe de efluentes líquidos y residuos sólidos. Por lo tanto, la forma de planificación es fundamental en la relación que luego tendrá la población hacia el cuerpo de agua. La calidad del agua pluvial urbana varía en función de la limpieza urbana y del régimen de lluvias. Los humedales ubicados en las orillas de los cursos naturales de agua, ofrecen cierta capacidad de amortiguamiento y reducción de la contaminación. Las canalizaciones en sí, pueden ofrecer una buena capacidad de escurrimiento, pero generan una disminución en la capacidad de control de la calidad de agua. Por este motivo es conveniente preservar y recuperar los cursos naturales de las cañadas. Para cuencas grandes, los volúmenes de escurrimiento pluvial durante ciertos eventos extremos son prácticamente inmanejables a costos razonables. Por lo que, de ocupar las planicies de inundación, se producen inundaciones urbanas no solucionables mediante obras estructurales. Un ejemplo claro de invasión de la planicie de inundación, son las márgenes de los arroyos en la ciudad de San Carlos. Como se ha demostrado en la modelación de los arroyos realizada por el IMFIA, no es posible instrumentar soluciones estructurales a costos económicos y ambientales razonables. Es común observar el avance de las ciudades sobre las planicies de inundación, utilizando estas zonas como “sitios a rellenar para su aprovechamiento” sin considerar las consecuencias de estos actos. Maldonado no ha sido una excepción. Por lo tanto es necesario determinar las zonas de preservación, y establecer los criterios de uso del suelo en esas zonas. Los decretos departamentales 3866/2010 y 3867/2010, establecen el marco para esta actuación. No será posible preservar las planicies de inundación, zonas de transición ciudad‐cuerpo de agua, sin viabilizar la apropiación y uso sustentable de ese espacio por parte de la población. marzo de 2011 69
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El establecimiento de rutas panorámicas, senderos de paso y miradores de aves que resalten la biodiversidad de estas zonas, así como la promoción de deportes de bajo impacto como canotajes, circuitos de trekking, son líneas de acción previstas para la valoración y uso sustentable de estas zonas. Estas políticas refuerzan actividad turística local, fuertemente asociada a la riqueza de paisajes y ambientes y la elevada calidad ambiental de su costa. III.2.5.3 Gestión del Riberas (macro‐cuencas). Zonificación en función de las curvas de inundación: Se utilizará la curva de 100 años de período de retorno para definir zonas urbanas consolidadas. No se admitirá el fraccionamiento con fines residenciales, a zonas por debajo de la curva de 100 años de período de retorno, más allá de lo que establece la Ley de Ordenamiento Territorial (máxima conocida más 50cm). Las zonas urbanas existentes ubicadas por debajo de la curva de 100 años de período de retorno se considerarán como no consolidadas, más allá de contar con servicios de agua potable, saneamiento, electricidad, pavimento rígido o asfáltico y/o cordón cuneta. Para estas zonas se establecerán medidas particulares de gestión. Se reglamentará el tipo de comercios e instituciones públicas a instalar en estas zonas, en función de la recurrencia de alcance de los niveles de agua dentro de la trama urbana. A nivel residencial, se establecerán umbrales constructivos para viviendas, y sistema de información de niveles alcanzados por las crecidas, el cual estará a disposición de la población. En las zonas no urbanas debajo de la curva de 100 años (SRN y SSF), se establecerán pautas y criterios de uso del suelo, que no afecten el ecosistema a proteger. III.2.5.4 Gestión del drenaje pluvial: micro‐cuencas. • Análisis integral de Cuenca: a) Evaluación de los efectos aguas arriba y aguas abajo de las acciones que se prevén en una zona determinada; b) Evaluación de la situación existente y futura; c) evaluación del Impacto en cantidad y calidad. • Medidas de Control: sistemas de Infiltración y retención temporal del escurrimiento pluvial. Implementación de la exigencia de “impacto cero” (no aumento de caudales pluviales) en modificaciones del uso del suelo, aguas arriba de zonas urbanas o suburbanas con capacidad de drenaje deficiente o limitado. Elaboración de consideraciones particulares para grandes superficies impermeables, y para zonas aguas arriba de cañadas intermitentes que transitan por zonas urbanas. • Mantenimiento y preservación de parques lineales y zonas de reserva en el entorno de cursos de aguas y lagunas. • Mejora de la infraestructura de drenaje en las avenidas principales. • Evitar o Minimizar inundaciones de viviendas, priorizando las de vivienda permanente.
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•
• •
Gestión de zonas urbanas consolidadas inundables: señalización de zonas inundables, planificación de actuación por zonas de frecuencia de inundación. Medidas edilicias (umbrales constructivos, construcciones en dos plantas, limitar el tipo de actividad a desarrollar en zonas inundables) Minimización de salidas a la costa de conductos de drenaje pluvial. Reglamentación de criterios de diseño Pluvial para nuevos fraccionamientos, incluyendo: a) criterios de diseño para calles principales y secundarias, b) análisis integral de cuenca c) zonificación de zonas inundables, d) criterios para mantener cursos de agua a cielo abierto, e) la resolución del drenaje de manzanas para loteos urbanos, mediante movimiento de suelos o establecimiento de servidumbres.
III.2.6
Sistema de Enlaces y Nodos. Jerarquización. Los Enlaces y Nodos asumen un rol estructural en la organización de la ciudad y el territorio. De su efectividad y su capacidad de trabajar en red, depende en buena medida el buen funcionamiento de todo el sistema urbano. La organización del sistema de enlaces y nodos persigue los siguientes objetivos: • Mejorar las condiciones de acceso y atravesamiento en el ámbito del Plan Maestro, tanto en la dirección Este–Oeste como en la Norte‐Sur. • Optimizar los niveles de conexión entre las distintas localidades que lo integran. • Reducir el impacto del tránsito vehicular y del estacionamiento en el medio urbano y especialmente en la faja costera en alta temporada. • Mejorar las condiciones para la circulación y distribución de mercaderías. • Facilitar las condiciones de seguridad para la circulación de bicicletas y peatones. • Poner en valor el medio rural circundante mediante enlaces de valor paisajístico. Se propone un esquema de jerarquización vial que diferencie roles y características para toda la Aglomeración (ver la Lámina 16). De primer nivel, con carácter de corredor nacional: Ruta 9, Eje Norte‐Sur (Ruta 39) y los propuestos bypass a San Carlos por el Camino de los Ceibos y el Camino por el Parque Medina hacia el Paso del Guerrero. En cuanto a la red vial de primer nivel, la misma se la visualiza a futuro con las rutas 9 y 39 como columnas vertebrales del sistema del Área Metropolitana. Por otro lado, la Ruta 9 sustenta una vialidad organizada en peine, atravesada por las rutas nacionales 93, 37/60, 12, 39 y 104 y otros caminos departamentales, que comunican hacia las rutas 8 y 13 al norte, y hacia el sistema vial troncal del frente costero al sur. Se avizora el fortalecimiento del eje de la Ruta 9 haciéndola de doble vía hasta la frontera. Esto resulta de vital importancia ante un escenario a futuro posible de mayores flujos turísticos desde Brasil y la construcción del puerto de aguas profundas en La Paloma. Esta marzo de 2011 71
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opción consolidaría el sistema de accesos en peine a los diferentes balnearios, descomprimiendo el transito estival en la Ruta 10 y Ruta 93 y desestimulando la colonización costera lineal continua. La 39 estructura el área en la dirección Norte‐ Sur y seguirá incrementando su rol creciente como corredor para la afluencia turística desde Brasil y de otros orígenes, así como para circuitos turísticos terrestres. Es el estructurador que vincula las principales áreas urbanas: San Carlos y Maldonado‐Punta del Este, la “Av. de la Integración”. De segundo nivel, con alcance de enlace del sistema nacional: el par de ejes urbanos que corren Este–oeste: el Arco Costero y el Arco Norte, Ruta 10, Ruta 12, y Ruta 104, entre otros. Se plantea, para la escala de la Aglomeración San Carlos‐Maldonado‐Punta del Este y el subsistema costero, la concreción de un sistema de accesibilidad, movilidad y conectividad interna que funcione en base a dos ejes Este‐Oeste, con forma de arco y un eje Norte‐Sur. La actual Rambla como borde costero y la Rambla Norte y Avenida del Humedal (entre ruta 12 y el arroyo Maldonado) como borde rural y del humedal constituyen el par de arcos Este‐ Oeste. En el frente costero, la Ruta 10, complementada en la Aglomeración Central por la habilitación del by pass, asumirá gradualmente su rol de avenida de paseo, eje articulador integrado por la Avenida Norte y la Rambla del Humedad, principal del desarrollo urbano costero, que podría designarse como “Arco de la Costa”. De tercer nivel, con carácter de enlace urbano metropolitano: Camino Vecinal paralelo a Ruta 12, “Camino de las Sierras”, “Camino del Valle” y Camino Eguzquiza, Camino hacia la Boya de José Ignacio y Camino paralelo al Arroyo Sosa, entre otros. De cuarto nivel, de conexión interurbana: caminos vecinales menores y trama urbana principal. Red de enlaces de valor paisajístico Independientemente de su jerarquía, se fortalecerán enlaces de valor paisajístico en el ámbito del Plan Maestro. Los mismos integrarán circuitos de identidad, habilitando cuencas visuales y accesibilidad a sitios de interés en el medio rural. Se promoverá alternativas multimodales de recorrido, a caballo y en bicicleta, atendiendo a modos de recreación más saludables y sostenibles. Estos enlaces se vinculan a la propuesta del “Arco del Sol”, desarrollada en la primera etapa del Convenio Intendencia de Maldonado‐UdelaR. El sistema de corredores de paisaje articula diversas áreas caracterizadas de interés ambiental, productivo o cultural y vincula diversos puntos de atracción, los llamados nodos. Los nodos son sitios de valor, ya sea desde el punto de vista de las visuales que desde allí se aprecian, o por qué constituyen lugares significativos para el patrimonio cultural y
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arqueológico, como por ejemplo, antiguas caleras, mangas de piedra, pulperías, hoteles de campo, tambos, establecimientos vitivinícolas, centralidades rurales, etc.12 La red ferroviaria, pese a que actualmente no se utiliza, se la visualiza al largo plazo recuperada y readecuada a requerimientos emergentes de escala nacional tanto en lo que refiere al transporte de carga funcional al Puerto de Aguas Profundas en La Paloma, como al transporte de pasajeros, componente fundamental de la movilidad de la población residente y visitante en el corredor metropolitano Sur del País (ver la Lámina 17). Sin desmedro de lo anterior, el Convenio Marco vigente con las Intendencias Departamentales permite regular la cesión de los bienes de AFE a fin de que la Comuna en coordinación con la Administración, pueda destinarlos a satisfacer sus fines primarios o para el desarrollo de actividades en bien de la comunidad, lo que constituye una oportunidad para la generación de espacios recreativos y/o de circulación alternativos.
La Ruta 12: vía de carácter paisajístico.
III.2.7
Sistema de Centralidades.
El Plan Maestro identifica ‐dentro del tejido urbano‐ sectores que se caracterizan por la concentración de actividades urbanas de soporte y complementarias a la de la vivienda, tales como el comercio, los servicios y los equipamientos. Estos sectores, denominados genéricamente centralidades, configuran espacios representativos y reconocibles por la ciudadanía y constituyen elementos estructurales de las diversas localidades y áreas caracterizadas que integran el ámbito del Plan Maestro. Por tal motivo, cumplen un rol significativo en la definición del ordenamiento urbanístico de las localidades y sus distintos barrios. Los objetivos generales de ordenamiento referidos al sistema de centralidades son: • Rehabilitar y densificar las áreas centrales tradicionales de la áreas urbanas pertenecientes al Plan Maestro.
12
Dichos puntos se ingresaron al Sistema de Información Geográfico trabajado en el ITU, en base a recorridas de campo realizadas marzo de 2011 73
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• • •
Impulsar nuevos núcleos de centralidad con roles específicos y complementarios. Incrementar la vitalidad de las centralidades barriales promoviendo actividades a distintas horas del día. Fortalecer las centralidades barriales identificadas en las áreas caracterizadas, a través de los centros cívicos barriales ya creados o a crear.
Respecto a lo último, merecen particular atención los centros generados en torno a las oficinas desconcentradas de la Intendencia de Maldonado instaladas en 2006 en la ciudad de Maldonado ‐Centros Comunales de Barrio San Francisco y Centro Comunal Barrio Odizzio‐ y en Punta del Este, en el edificio de la Liga de Fomento. Los mismos se han constituido en lugares de referencia para vecinos de dichas zonas. Su creación forma parte del proceso de descentralización y desconcentración de servicios que lleva adelante el Gobierno Municipal. Similar rol deben desempeñar las sedes de los Municipios. Desde la perspectiva del Plan Maestro de la Aglomeración es posible distinguir centralidades metropolitanas, intermedias y barriales: − Nivel metropolitano, comprende aquellas centralidades que resultan un atractor para el conjunto de la Aglomeración, por la cantidad y diversidad de servicios públicos de jerarquía mayor, así como los servicios privados ofertados. Entre ellas se destacan: Maldonado Centro, San Carlos Centro, Punta del Este Centro, Avenida Roosevelt en su tramo medio y Pedragosa Sierra (Punta Shopping). − Nivel intermedio, comprende aquellos sectores que resultan atractores para sectores importantes de la Aglomeración, en razón de la cantidad y calidad de servicios predominantemente comerciales. Se puede mencionar como ejemplo: La Pastora, La Barra (tramo de Ruta10), Av. España‐Joaquín de Viana, Zona Comercial Parada 5 y Pedragosa Sierra, Sector de Portezuelo (empalme Ruta 93 y Ruta 12), Avenida Los Gauchos (tramo principal). − Nivel barrial, con un equipamiento de menor volumen, pero que representa un sitio significativo para los sectores residenciales a los que sirve. Por ejemplo: San Rafael, Rambla Williman a la altura de Parada 10 (playa mansa), Camino de la Laguna (tramo principal), Avenida Lussich (Barrio San Francisco), Centralidad en Balneario Buenos Aires, sobre la calle 49, Centralidad Lineal dispersa en La Capuera (Circuito del transporte colectivo). También se constata la existencia de algunos sectores que constituyen centralidades gastronómicas, como ser el entorno del Puerto y la Avenida Pedragosa Sierra desde Av. marzo de 2011 74
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Roosevelt hasta Isabel de Castilla. En general se reafirma el criterio establecido en el Decreto 3595 y en la resolución 182/998, de la Intendencia Municipal.
Oficinas desconcentradas de Maldonado: Centro de Barrio San Francisco.
III.2.8
Equipamientos colectivos.
Escuela Rural No 48, Laguna del Sauce
El sistema de los equipamientos colectivos está integrado por aquellos espacios ‐edificios e instalaciones‐ cuyo destino es satisfacer necesidades comunitarias vinculadas a la educación, la salud, la cultura, el deporte, la recreación, y otras actividades sociales13. Por su naturaleza este tipo de espacios está estrechamente vinculado al sistema de las centralidades y al de los espacios públicos abiertos. Las propuestas en cuanto a equipamientos colectivos en el ámbito del Plan Maestro tendrán los siguientes cometidos: 13
En los Cuadernos Territoriales 3 y 4 figura el relevamiento y mapeo de los equipamientos colectivos en las localidades que conforman el Plan Local. La información se actualizó en los Planes Locales y Especiales que figuran en este trabajo. marzo de 2011 75
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• • •
Contribuir a una distribución más equilibrada y equitativa de los equipamientos, compensando los sectores donde no los hay o están incompletos. Contribuir a integrar la ciudad formal y la informal, fomentando la accesibilidad a estos equipamientos por habitantes de ambos sectores. Disponer de una diversidad y complejidad de equipamientos de escala progresiva según el grado de jerarquía funcional del barrio o de la localidad
Los criterios de actuación relativos a los equipamientos colectivos se coordinarán con los organismos públicos y privados vinculados a la prestación de servicios de educación, de salud, de cultura y recreación. En cuanto a su gestión y materialización, los cometidos planteados y las propuestas específicas desarrolladas en el Plan Local y Especiales darán las pautas para establecer prioridades de ejecución de las obras. En tal sentido, el Presupuesto Participativo llevado adelante por la Administración Departamental, que en su mayoría contiene propuestas de equipamientos colectivos de diversa índole sugeridas por los vecinos, en su proceso de materialización, no debe estar desvinculado de los instrumentos de ordenación planteados. El equipamiento cultural en el ámbito del Plan Maestro está dotado de instalaciones bien gestionadas desde el Departamento Cultural de la Intendencia, como la sala Cantegril, sede de los festivales de cine, la Casa de la Cultura y el paseo San Fernando en Maldonado, y la casa de la Cultura en San Carlos. En esta última gestión se ha puesto el énfasis en la instalación y/o adquisición de nuevos volúmenes en las bibliotecas barriales, bajo el lema “En Maldonado leemos para ver más lejos”. El desafío es llegar con el equipamiento cultural a todo el territorio y durante todo el año, complementando desde el Estado la iniciativa privada, que suele estar localizada en los enclaves balnearios y sólo durante la temporada estival. En esta dirección se impulsarán iniciativas que pongan en valor los enclaves rurales de carácter natural y productivo de la región, así como el programa especial de “Huertas Urbanas” en las zonas periféricas a las ciudades, que surgieron como proyecto en los Talleres Territoriales de la primera etapa. Las mismas son equipamientos colectivos que proponen retomar el vínculo del individuo con la Tierra y sus habilidades para trabajarla. Están dirigidas a distintos grupos sociales: de desarrollo a nivel familiar, en el centro de reclusión de Las Rosas, en el centro de control de adicciones, en lugares de tratamiento para pacientes psiquiátricos, para adultos mayores y para personas con capacidades diferentes.
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La Fundación Pablo Atchugarry: Equipamientos para la Cultura.
III.2.9
Infraestructuras y Servicios Básicos.
El sistema de las infraestructuras y servicios está integrado por: • La red de agua potable y saneamiento. • La red energética. • El sistema de transporte. • El sistema de recolección, tratamiento y disposición final de residuos sólidos. • Las instalaciones de telefonía, televisión y transmisión de datos. • El sistema de señalización de tránsito. Los objetivos generales para la transformación de las infraestructuras y servicios son los siguientes: • Mejorar progresivamente las condiciones de dotación que presentan los distintos ámbitos Plan Maestro en la perspectiva de alcanzar un equilibrio que garantice adecuadas condiciones de vida para el conjunto de la población residente. • Optimizar la utilización y el aprovechamiento de la capacidad instalada en materia de infraestructura y servicios, con la flexibilidad suficiente para ajustarse a la estacionalidad en las zonas balnearias. • Programar el completamiento de las redes infraestructurales de acuerdo con las demandas que surjan de los Programas de Actuación Integrada en suelo suburbano, que se desprenden del Plan Local y Especiales en el ámbito del Plan Maestro. • Desarrollar los instrumentos y mecanismos que permitan al Gobierno Departamental ejercer un rol activo en la planificación, priorización, coordinación y control de las obras de infraestructura en las localidades, como así también desarrollar las herramientas proyectuales y de gestión que posicionen a la Intendencia en adecuadas condiciones para gestionar y concertar ante las empresas concesionarias y otros niveles del Estado. marzo de 2011 77
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III.2.9.1 La red de agua y saneamiento. Los servicios de agua y saneamiento del Maldonado están a cargo de la Unidad de Gestión Desconcentrada de Maldonado14 UGD, dependiente de OSE. Las obras que se ejecutan siguen los lineamientos del Plan de Saneamiento Ambiental de Maldonado, generado en los años noventa. (Buena parte de la información suministrada a continuación es extraída y adaptada de la página de Internet de la OSE‐UGD). III.2.9.2 Agua potable. En cuanto al suministro de agua potable, la Laguna del Sauce constituye la única fuente de abastecimiento de agua para la Planta Potabilizadora del mismo nombre, desde donde se abastece de agua potable a más del 95% de la población fija y flotante del departamento de Maldonado. A este conjunto integrado por Fuente de Agua ‐ Planta Potabilizadora ‐ Redes de tuberías que cubren las localidades mencionadas, se le denomina "Sistema Laguna del Sauce". El volumen medio anual de producción ronda los 52.000 m3 por día, mientras que en temporada ha alcanzado los 100.000 m3 por día. Las posibilidades de producción de esta Planta cubren por completo las necesidades del sistema, brindando todos los días el agua potable suficiente de excelente calidad. La Planta posee un laboratorio propio con el equipamiento y personal que aseguran los más estrictos controles internos de Planta, de los distintos puntos de las redes de distribución, y monitoreos periódicos de la Cuenca Laguna del Sauce (Laguna del Sauce, Laguna de los Cisnes, Laguna del Potrero, Arroyo Sauce y Arroyo Pan de Azúcar). De acuerdo a los últimos estudios de referencia, la Laguna del Sauce se encuentra en estado o situación trófica grado 3 (Eutrófico). Resultados de estudios ponen de manifiesto el carácter agrícola‐ganadero de la Cuenca responsables principales de las cargas de N y P que llegan a la Laguna del Sauce. Si bien la Usina cuenta con las instalaciones adecuadas para tratar y potabilizar este tipo de aguas es preocupación permanente de la Unidad de Gestión Desconcentrada de OSE en Maldonado, que se lleve adelante una política general de Estado para el control y fiscalización de la Cuenca Laguna del Sauce, único cuerpo clasificado en el país como clase 1, fuente de abastecimiento de agua de más de 140.000 personas. (Ver resultados del Taller Laguna del Sauce, sección 2.1) 14
http://www.ugdmaldonado‐ose.com.uy.
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Se subraya la importancia de cruzar oportunamente las políticas para los espacios públicos con las obras de infraestructuras. En esa dirección las obras de acondicionamiento de la Plaza de la Cachimba del Rey en Maldonado, es elocuente: Se trata del reacondicionamiento de la plaza actual y de la instalación de una nueva fuente de agua, la habilitación de bebederos y de una nueva iluminación del ornato público, logrando revitalizar uno de los lugares más antiguos y característicos de Maldonado. En la concreción de esta propuesta participaron varias ONGs, la IMM y la OSE‐UGD.
Laguna del Sauce en la toma de agua de OSE
III.2.9.3 Saneamiento. En cuanto al saneamiento una de las estrategias fundamentales que se desprende del proceso de planificación a través de los Talleres Territoriales15 es la consolidación de la infraestructura de saneamiento. La línea de acción propuesta es la extensión de dicha cobertura en la trama urbana consolidada, según las previsiones del Plan al 2025, y la construcción de un nuevo emisor en Rincón del Indio con una importante modernización en la modalidad de tratamiento de los efluentes, obra comenzada en noviembre de 2009. Se identifican dos sistemas de saneamiento en el ámbito del Plan Maestro: el de San Carlos y el de Maldonado‐ Punta del Este. El sistema de saneamiento de la ciudad de San Carlos es de tipo separativo y el tratamiento y la disposición final de los efluentes se realiza en la Planta de Tratamiento de la ciudad, la que se ubica sobre margen derecha del arroyo San Carlos, previo a su desembocadura en el arroyo Maldonado. El sistema de saneamiento actual del área Maldonado‐Punta del Este consiste en una red de tipo separativa, que conduce las aguas residuales de la zona hasta cuatro puntos de tratamiento y disposición final, dos ubicados en la costa (Punta de la Salina y Punta del Chileno), y dos al Noreste del casco urbano de Maldonado (Sistema La Candelaria y Sistema San Antonio) en las márgenes del Arroyo Maldonado. 15
Ver las propuestas que figuran en los Cuadernos Territoriales 0, 3 y 4.
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Rincón del Indio: Un nuevo punto de tratamiento y disposición final. En noviembre de 2009 comenzaron las obras para la modernización del Sistema de Saneamiento Maldonado‐Punta del Este. El proyecto implica la construcción de una nueva planta de tratamiento de líquidos residuales en la zona de Rincón del Indio, que estará ubicada sobre la avenida Aparicio Saravia entre la calle San Pablo y el arroyo Maldonado. La Disposición final al Océano Atlántico de los efluentes tratados se realizará por medio de un emisario de 1.400 mm. de diámetro, con descarga en la zona de Rincón del Indio ‐ Parada 31 Playa Brava. Consta de un tramo terrestre de 4.200 m y un tramo subacuático de 1.000 metros de extensión. Las ventajas del nuevo sistema de tratamiento propuesto son las siguientes: • Verifica normativas nacionales e internacionales (ej.: Directiva Marco Agua ‐ Unión Europea). • Garantiza condiciones de balneabilidad en la propia zona de la descarga. • Vertido de efluente clarificado y desinfectado. • Fácil adaptación a variaciones estacionales. Es una experiencia evaluada como satisfactoria en varias plantas en funcionamiento: California, Noruega, Hong Kong, Río de Janeiro. III.2.9.4 La red energética. En cuanto a la red de energía, el Plan Maestro se adscribe a los lineamientos estratégicos planteados a nivel nacional de la diversificación de la matriz energética, manejando las posibilidades de generación de energías renovables alternativas. Entre otros objetivos‐ marco a nivel nacional se destaca el de llegar al 100% de electrificación de las zonas rurales, y la cuantificación y cualificación de pérdidas por hurto de energía. En esta dirección el planteo se propone ser solidario con los que pagan, así como establecer diferenciaciones en los que no lo hacen, identificando las situaciones de precariedad. Asimismo, el replanteo del sistema tarifario, estableciendo una franja diferencial de los que tienen un consumo menor de 180 Kw (aproximadamente el 50% de los consumidores) responde a la implementación de políticas energéticas con criterios de responsabilidad social, de fundamental importancia en la Aglomeración Central ya que allí se constatan, como ya se ha dicho, brechas agudas entre los extremos de las clases sociales. En cuanto a energías renovables, se prevé un desarrollo importante de parques eólicos a partir de los ya existentes, uno en la Sierra de los Caracoles y el otro al norte de San Carlos, los cuales alimentan en parte la red eléctrica de las localidades urbanas y rurales en el ámbito del Plan Maestro. En junio de 2008, se produjo el hallazgo de yacimientos de gas natural frente al balneario Punta del Este, a unos 100 Km. de la costa. Paralelamente se estimó como altamente probable la existencia de petróleo en esa misma ubicación. Para un país que no cuenta con marzo de 2011 80
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reservas propias y que depende de la importación, es un hecho muy significativo y es previsible que este hallazgo pueda marcar algunos cambios trascendentales en el territorio departamental y en el ámbito del Plan Maestro. En la alternativa de prosperar la explotación de gas en la plataforma continental, esto podrá generar la localización de ciertos equipamientos en la costa siempre y cuando sean compatibles con la vocación del área. III.2.9.5 El sistema de transporte. El sistema de transporte estará vinculado al Plan de Movilidad metropolitano que el Departamento realizará como planificación derivada de las Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Se priorizará el transporte colectivo sobre el transporte vehicular, por razones de sustentabilidad ambiental. Para ello se impulsará: • Vincular el sistema de transporte al Modelo Territorial, fortaleciendo las líneas donde se tiene previsto asentamiento de población. • Mejorar el servicio entre determinadas localidades hoy no cubiertas, con más frecuencias y nuevos recorridos, en especial hacia la zona Oeste del Departamento, evaluado como insuficiente. • Mejorar el servicio a las zonas norte y oeste de Maldonado • Implementar un sistema que se adapte a las necesidades estacionales. • Dar garantías de seguridad a los ciclistas, implementando ciclovías y programas de educación vial. • Definir un proyecto de unificación de las terminales de Maldonado y Punta del Este. • Renovación de la flota y resguardos en las paradas. • Continuación de las políticas de acceso y facilidades, tales como la rebaja del boleto, exoneración del pago del mismo a personas con capacidades diferentes, rebajas diferenciales para estudiantes según los ingresos de los hogares. El sistema departamental de transporte colectivo de pasajeros de Maldonado cuenta con una flota de 105 ómnibus y cubre la mayor parte de los centros urbanizados del Departamento, con 30 líneas. Viajan entre 25.000 y 30.000 personas diariamente. Las propuestas clave de transformación del sistema de transporte a mediano plazo son: • La propuesta del Tranvía de la Integración a lo largo de la Ruta 39 es el proyecto emblemático que comunicará las principales localidades Maldonado‐Punta del Este y San Carlos, constituyendo una de las operaciones estratégicas del Plan Maestro. • Una Nueva Terminal de Transporte de Pasajeros de Maldonado‐Punta del Este, para flujo Internacional e Interdepartamental, así como líneas Departamentales y Locales de la Aglomeración que pasan junto a ella, ubicada en Aparicio Saravia y Bulevar Artigas. La terminal de Punta del Este, se transforma en terminal del tranvía y sitio para estacionamientos. La terminal de Maldonado se transforma en un Centro Cultural. Las propuestas están detalladas en la sección IV.4.4 del Plan Local. marzo de 2011 81
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III.2.9.6
El sistema de recolección, tratamiento y disposición final de residuos sólidos.
La gestión sustentable de los residuos sólidos urbanos, minimizando los impactos ambientales y sociales negativos de dicha gestión es una de las estrategias propuestas a nivel departamental en el Cuaderno Departamental. El Plan Maestro se adscribe a la misma, proponiendo: • Promoción educativa y de difusión de la conciencia ambiental de la población. • Campaña para minimizar la generación de residuos y promoción de su reutilización y reciclado. • Racionalización del transporte de residuos hacia los sitios de disposición final. • Consolidación de la disposición final en forma de relleno sanitario (para residuos domésticos) y en vertederos controlados para ramas y escombros. En esta última gestión, los avances a subrayar son: • La automatización de la recolección de residuos domiciliarios con un total de 3.000 contenedores distribuidos en la mayoría de las localidades urbanas del Sur del Departamento. • Manejo sustentable de los 7 vertederos de ramas y escombros de todo el departamento. • Gestión de pilas usadas y de neumáticos fuera de uso (Convenio con FUNSA). • El relleno sanitario “Las Rosas” es un ejemplo a nivel nacional de manejo de residuos sólidos como relleno sanitario. • Construcción de un galpón para recicladores cómodo y seguro en el Vertedero Cerro Pelado. III.2.10 Grandes Equipamientos. Son las grandes instalaciones de soporte económico, cultural y social. Confieren a la Aglomeración Central el grado de complejidad y especialización propio de un área metropolitana, jerarquizándola en el sistema de ciudades a nivel regional e internacional. Sin ánimo de ser exhaustivo, se enumeran a continuación los grandes equipamientos existentes o ya previstos, que le otorgan especificidad y singularidad a la Aglomeración.
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III.2.10.1
Al servicio de la Movilidad y el Turismo: Aeropuerto, Puertos, Hotel Conrad, Centro de Convenciones.
El edificio Terminal del Aeropuerto Internacional de Punta del Este cuenta con 13.000 m2 en tres niveles, un Free Shop de 1.000 metros cuadrados, galería comercial con 25 locales, 20 Mostradores de check‐in y estacionamiento vehicular para 600 autos. Con la construcción de la nueva plataforma de aviación comercial de más de 43.000 m2, el Aeropuerto puede albergar a más de cinco aeronaves del tamaño de un Boeing 737 o similares simultáneos. A ello se le agregó una segunda plataforma de más de 50.000 m2, destinada al tráfico de aviones de pequeño porte y la construcción de una nueva Escuela de Aviación Naval. Por todo lo expresado, el Aeropuerto Internacional de Punta del Este, ubicado sobre la Laguna del Sauce, constituye un equipamiento metropolitano de primer nivel en la región, con seis compañías operando en alta temporada. La instalación de una zona logística en un predio cercano (que perteneciera al BSE) tenderá a potenciar el uso de este equipamiento que en baja temporada figura como sub‐utilizado, contando con solo una aerolínea en servicio. El Puerto de Punta del Este es el puerto deportivo más importante del Uruguay y uno de los más importantes de la región. Está ubicado en la confluencia del Río de la Plata y Océano Atlántico y ofrece para el atraque de embarcaciones deportivas cuatro marinas, amarres a muro y a borneo y una escollera de protección con muelle. Cuenta con servicio de internet inalámbrica. Las escalas de cruceros en la Bahía de Maldonado han ido aumentando en los últimos años, pasando de tan solo 15 cruceros arribados a la Bahía en la temporada 2004‐2005, a 84 en la temporada 2008‐2009, superando incluso los arribos de cruceros en el Puerto de Montevideo. Por tanto es necesario evaluar cuales son las posibilidades de ampliación de la infraestructura portuaria para dar servicio a esta nueva demanda.
Cruceros en la Bahía de Maldonado.
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El Hotel y Casino Conrad, alojamiento de primer nivel, cuenta con 296 habitaciones y 30 suites, un centro de negocios y convenciones, e instalaciones deportivas varias. Su singularidad y jerarquía lo convierte en un equipamiento turístico de interés regional. El objetivo a futuro es involucrar al Conrad en la gestación del eje de desarrollo “Conrad‐ Gorlero‐Puerto” y solucionar el déficit de estacionamientos en la Península.16 La construcción de un Centro de Convenciones y Predio Ferial tiene como objetivo añadir a la oferta turística del departamento la modalidad del Turismo de Convenciones, generando un polo de empleo calificado durante todo el año. El mismo se localizará en el padrón Nº 9995 de la ciudad de Punta del Este, en un predio equidistante entre el centro de Punta del Este y el de la ciudad de Maldonado, contando con conexiones viales directas a todas las rutas nacionales, y con la cercanía de aeropuerto internacional y del puerto. Cuenta asimismo con la infraestructura necesaria en cuanto a redes de energía eléctrica, telefónica, red de agua potable, y red de saneamiento.
III.2.10.2
Sistema de Plataformas Productivas: En el eje de la 39 y en Arroyo El Potrero
El Sistema Local de Plataformas Productivas de la Aglomeración Central integra los proyectos de espacios funcionales para la radicación de actividades económico‐productivas promovidas por el gobierno departamental, en función de los siguientes objetivos: • Ofrecer una propuesta integral para usos productivos, diversificando la actividad económica • Complementar los sectores con industrias ya existentes promoviendo el desarrollo de suelo industrial en forma planificada, programada y concertada con los actores interesados • Generar un entorno de múltiples localizaciones, adecuadas a variadas necesidades Como criterio de localización, se seleccionaron las ubicaciones que cumplen con las condiciones de óptima accesibilidad, disponibilidad de superficie para futura expansión y factibilidad de provisión de infraestructuras y servicios. Integran el Sistema Local de Plataformas Productivas el polígono ubicado en la ruta 39 entre Maldonado y San Carlos, y el polígono en la Interbalnearia frente al Aeropuerto de la Laguna del Sauce. En estas plataformas se implementarán actividades productivas innovadoras en cuanto a servicios logísticos y generación de tecnología de punta. A los efectos de su desarrollo, se establecen para cada uno de los sectores Zonas de Gestión diferenciada una normativa particular que ordene y regule el uso de estas superficies, considerando posibles nuevas localizaciones y situaciones de traslados de empresas agrupadas por sector, tipo de actividad, impacto ambiental, etc.
16
Fuente: IDMal (2007): Proyectos estratégicos quinquenales a desarrollar.
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Complementariamente y fuera del ámbito del Plan Maestro, se impulsará el desarrollo de una plataforma para radicación de actividades agroindustriales y de industria ligera. La misma tendrá conformación lineal a lo largo del eje de la R 9 entre Gregorio Aznárez y Pan de Azúcar, al Oeste del Departamento. Ambos nodos urbanos cuentan con una larga tradición de actividad industrial en la región17.
III.2.10.3 Al servicio de la innovación y el conocimiento: CURE. Atendiendo a los objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo de la Universidad, que busca atender las demandas educativas del interior del País, se decide la creación del Centro Universitario de la Región Este (CURE). Por otra parte el Intendente de Maldonado, Sr. Oscar De los Santos, ha impulsado las actividades de la UdelaR en el Departamento de Maldonado desde el inicio de su mandato. Una de las primeras acciones en este sentido fue destinar parte de su salario a la constitución de un fondo para contribuir materialmente a la construcción de una sede en Maldonado del CURE. En tal sentido, la Intendencia donó un terreno para dicha sede. Las obras comenzaron en enero de 2010. Este equipamiento convertirá a Maldonado en un Polo de Educación Pública Terciaria de primer nivel, con actividades de enseñanza que no se dictan en otras sedes del País. III.2.10.4 Al servicio de Seguridad Pública. La Cárcel de la Rosas aloja más de 500 reclusos, siendo uno de los penales con mayor sobrepoblación del país. Su hacinamiento alcanza el 76%, según un informe del comisionado parlamentario Álvaro Garcé. En 2009, el Ministerio del Interior llamó a licitación para construir dos módulos prefabricados que albergará a unos 300 reclusos de los 500 que hay actualmente hacinados, lo que implicará un descongestionamiento considerable de sus instalaciones. Como propuestas de transformación de los grandes equipamientos, en el Plan Local, apartado IV.4.5, se detallan los siguientes proyectos a desarrollar a futuro: • Parque Metropolitano. • Infraestructura de amarras deportivas. • Nueva terminal de transporte de pasajeros. • Frente costero Las Delicias y muelle de cruceros. • Eje Cultural Aparicio Saravia, 3 de Febrero, Sarandí. • Proyecto Urbano La Barra. • Aeropuerto y helipuertos. 17
Propuesta que surge de los Talleres Territoriales de la Microrregión de Pan de Azúcar y de los Talleres Departamentales, 2006‐2008 (Cuaderno 6 y 0). marzo de 2011 86
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III
TERCERA PARTE. Plan Maestro de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Aglomeración Central.
III.3
La Categorización de Suelo. Usos y Áreas de Gestión Diferenciada.
La zonificación del suelo es una de las más típicas herramientas de la ordenación y regulación territorial. Consiste en subdividir un área dentro de un ámbito territorial de competencia, en zonas que presentan cierta homogeneidad en el comportamiento a partir de valores relevantes para su ordenación y gestión. Expresado de otra forma, implica dividir el territorio según criterios finalistas aplicados en base a una o más ideas centrales: modalidades de uso, control de la densificación, preservación de áreas naturales, recaudación, estímulo o desestímulo de usos, etc. Así, las disposiciones de zonificación pueden estar destinadas a preservar valores, clasificando grados de amenazas, descartando los usos que las agudizan, o también en forma proactiva induciendo conductas mediante la concesión de beneficios o imposición de obligaciones, con la finalidad de provocar transformaciones territoriales. La zonificación primaria implica una categorización del suelo en rural, urbano o suburbano tal cual lo establece el artículo 30 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (LOT y DS). Pueden establecerse también otros criterios que definan subcategorías de suelo, contemplando situaciones particulares en base a la consideración de distintos valores, lo cual da lugar a la apertura con mayor grado de detalle, de políticas de ordenación territorial. A efectos de regular el ámbito del Plan Maestro de la Aglomeración, interesa definir una zonificación primaria y secundaria, y respecto a ella, distinguir ámbitos territoriales o polígonos de actuación diferencial, para los cuales se definen determinadas políticas para su ordenamiento, las que pueden derivar en el ajuste de las determinaciones de las Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, en especial en determinados sectores al sur de la Ruta 9, de proyección del Plan Maestro. Tanto para el suelo categoría urbano como para el suburbano, y en relación con el Artículo 297 numeral 1 de la Constitución de la República, se dispone que tanto a los efectos de dicha norma constitucional como para toda otra legislación y en especial sobre fraccionamientos, el concepto de propiedad inmueble urbana se podrá adjudicar al suelo categoría urbana. A su vez en relación al suelo categoría suburbano, y a los mismos efectos, se expresa que el concepto de propiedad inmueble suburbana se podrá adjudicar, en todo o en parte del predio, indistintamente al suelo categoría suburbana o urbana.
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Relacionado con este tema, importa señalar que en tanto la facultad de fijar los tributos desde el Departamento alcanza a la propiedad inmueble sobre suelo urbano y suburbano, debe alertarse sobre la tentación de categorizar suelos con la finalidad de corregir inequidades puntuales, o aún con fines recaudatorios de redistribución, por más loables que estos sean, sin medir los impactos sobre los nuevos usos que conlleva el status conferido al suelo. Es claro que, al tomar la propiedad del suelo como base tributaria, las decisiones a su respecto deben estar sometidas a la planificación, y no al revés, pues si no se estaría determinando que fuera aquélla quien se sometiera ex post a las consecuencias de calificaciones de suelos realizadas sin criterio de ordenación territorial. Estas medidas pueden ser muy útiles a los fines recaudatorios departamentales, pero conllevan el riesgo de habilitar densificaciones no deseadas, sin medir sus consecuencias en relación a un uso racionalmente planificado del territorio. III.3.1 Categorización y Subcategorización de Suelo. En acuerdo con los objetivos generales y particulares del Plan, con el Modelo Territorial detallado en capítulos anteriores, y el estudio de aptitud y usos del Suelo, se define una categorización y zonificación del suelo para el ámbito del Plan Maestro. Las categorías utilizadas se corresponden con las definidas en la Ley de OT y DS de acuerdo al Art. 30 de la Ley de OT y DS, al Suelo Rural, Urbano, Suburbano, y con el atributo de potencialmente transformable (Art. 31, 32, 33 y 34 respectivamente). Estas categorías fueron implementadas para el departamento de Maldonado mediante los decretos Nº 3866 y Nº 3867 aprobados el 27‐04‐10 por la Junta Departamental y promulgados el 05‐05‐10 por el Intendente. Para su concreción se tomó como insumo las Directrices Departamentales de Ordenamiento, en las secciones que avanzan en la Categorización del Suelo y Políticas de manejo. Las mismas surgen del proceso participativo efectuado a través de los Talleres Territoriales, realizados entre 2006 y 2008 (Cuaderno Departamental). A efectos del Plan Maestro de la Aglomeración, se agregan nuevas subcategorías, complementarias a las dispuestas en dicho Decreto. marzo de 2011 88
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CATEGORIZACIÓN y SUBCATEGORIZACIÓN DEL SUELO categorización COD subcategorías COD RURAL SR Rural Natural SRN Rural Productivo SRP SUBURBANO SS Suburbano de desarrollo turístico y disfrute SST del tiempo libre Suburbano de actividades productivas de SSI bienes y servicios Suburbano en producción agropecuaria SSP Suburbano de fragilidad ecosistémica SSF Suburbano de Borde o Periurbano SSU Suburbano Residencial Campestre SSR Suburbano parques públicos, clubes SSE deportivos, áreas de reserva y similares URBANO SU Urbano consolidado SUC Urbano no consolidado SUN Urbano de Fragilidad Ecosistémica SUF Propuesta de categorización y subcategorización del suelo en el ámbito del Plan Maestro SUELO RURAL (SR). Artículo 2º) Suelo rural. El suelo rural comprende aquellas partes del territorio del departamento destinados a explotaciones agropecuarias, forestales, extractivas o similares, en producción o no, así como áreas de valor paisajístico, natural o ecosistémico. Los suelos rurales no pueden contener urbanizaciones ni formar parte de fraccionamiento o amanzanamiento con propósito residencial o de ocio, sin proceder a su previa transformación. En todos los casos es obligatoria la gestión de autorización para edificar en suelo rural de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto Nº 3.718 de 23 de diciembre de 1997, concordantes y modificativos. Se distinguen en el suelo rural dos subcategorías particulares: suelo rural natural y suelo rural productivo. La denominación suelo rural se abrevia con las letras SR. (Decreto Nº 3.866/2010) En los términos de la LOT, en un primer nivel, el suelo categoría rural (art. 31) abarca buena parte de la superficie de injerencia del Plan Maestro de la Aglomeración, casi sin puntos de contacto con la línea de costa tal como figura en la Lámina 18 Categorización de Suelo se grafica lo dispuesto por el Decreto Nº 3867/2010. Su extensión, diversidad y riqueza de recursos naturales, paisajísticos y productivos, la fragilidad ecosistémica de sectores importantes, junto con presiones de lógicas urbanas no convenientes a un desarrollo equilibrado del territorio departamental, motivaron la necesidad de proceder a su subcategorización según se detalla a continuación, distinguiéndose en el suelo rural dos
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subcategorías particulares: Suelo Rural Natural y Suelo Rural Productivo. La delimitación de las áreas que corresponden a SRN y SRP se visualiza en la Lámina mencionada. Suelo Rural Natural (SRN). En el ámbito del Plan Maestro, son Suelos Rurales Naturales la Laguna del Sauce, Laguna del Diario y Laguna Blanca, sus respectivos álveos y faja de defensa, y la planicie de inundación del Arroyo Maldonado. Artículo 3º) Suelo rural natural. Comprende áreas y zonas del territorio con especial protección. Su categorización tiene por objeto preservar el medio natural, la biodiversidad o proteger el paisaje u otros valores patrimoniales, ambientales o espaciales. Comprende el álveo de las lagunas y cursos de agua del dominio público o fiscal, del mar territorial, las fajas de defensa de costa y las áreas de esteros, bañados y otras áreas de inundación. En el suelo rural natural no corresponde la aplicación el atributo de potencialmente transformable. La denominación suelo rural natural se abrevia con las letras SRN. (Decreto Nº 3.866/2010) Suelo Rural Productivo (SRP). Artículo 4º) Suelo rural productivo. Comprende áreas y zonas del territorio que se destina o en las que se promueve la actividad productiva agraria, pecuaria, forestal, granjera, o similares, minera o extractiva, incluyendo instalaciones para la transformación inicial de sus materias primas. Podrá aplicarse en zonas o a fracciones individuales. La categorización como rural productivo se aplicará necesariamente a todas fracciones de territorio en que el suelo se encuentre en producción. También se aplicará a aquéllas fracciones que carezcan de uso alguno y en las que, por su aptitud, se pretenda la incorporación al uso productivo. La denominación suelo rural productivo se abrevia con las letras SRP. (Decreto Nº 3.866/2010) SUELO URBANO (SU). Artículo 10º) Suelo urbano. El suelo urbano comprende aquellas partes del territorio del departamento de los centros poblados. Comprende áreas amanzanadas y fraccionadas, tanto las que poseen las infraestructuras y servicios en forma regular y total como aquéllas áreas parcialmente urbanizadas que se pretenden consolidar como tales.
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Se distinguen en el suelo urbano tres subcategorías particulares: suelo urbano consolidado, suelo urbano no consolidado y suelo urbano no consolidado de fragilidad ecosistémica. La denominación suelo urbano se abrevia con las letras SU. (Decreto Nº 3.866/2010) En la Lámina 18, figuran los suelos “categoría urbana” que en relación a la faja costera se definen sobre la base de lo actualmente fraccionado que se desarrolla sin interrupciones en todo el litoral sur del ámbito del Plan Maestro. Concordante con lo especificado en las Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, la política general propuesta es la de recalificar y densificar las áreas consolidadas y por otro lado, la de tender gradualmente a la consolidación de aquellas actualmente subutilizadas, en especial en lo que refiere a las infraestructuras de saneamiento, vialidad, transporte público y equipamiento comunitario. Se distinguen en el suelo urbano tres subcategorías particulares: Suelo Urbano Consolidado, Suelo Urbano No Consolidado y Suelo Urbano No Consolidado de Fragilidad Ecosistémica. La delimitación de las áreas correspondientes se visualiza en la Lámina mencionada, y con mayor detalle en el Plan Local y Especiales. Artículo 11º) Suelo urbano consolidado. Comprende áreas y zonas del territorio en áreas urbanizadas dotadas al menos de redes de agua potable, drenaje de aguas pluviales, red vial pavimentada, evacuación de aguas servidas, energía eléctrica y alumbrado público; todo ello en calidad y proporción adecuada a las necesidades de los usos a que deban destinarse las parcelas. La denominación suelo urbano consolidado se abrevia con las letras SUC. (Decreto Nº 3.866/2010) Artículo 12º) Suelo urbano no consolidado. Comprende áreas y zonas del territorio en las que, existiendo como mínimo redes de infraestructuras, las mismas no sean suficientes para dar el servicio a los usos previstos por el instrumento. La denominación suelo urbano no consolidado se abrevia con las letras SUN. (Decreto Nº 3.866/2010) Para definir estas áreas se considera: − aquellos sectores que estando fraccionados, cuentan con una mínima densidad de vivienda, − aquellos que cuentan con poca infraestructura vial o de baja calidad, − aquellos que carecen de espacio público conformado, equipamientos y servicios. Suelo Urbano De Fragilidad Ecosistémica (SUF). Artículo 13º) Suelo urbano no consolidado de fragilidad ecosistémica. Se categoriza como suelo no consolidado de fragilidad ecosistémica a aquellas partes del territorio a las que corresponda la categorización de suelo urbano no consolidado pero se
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localicen en áreas de elevada sensibilidad ambiental, tanto por su fragilidad ambiental como por su vulnerabilidad frente a las acciones antrópicas. Puede comprender áreas y zonas del territorio con especial protección. Su categorización tiene por objeto preservar el medio natural, la biodiversidad o proteger el paisaje u otros valores patrimoniales, ambientales o espaciales. La denominación suelo urbano no consolidado de fragilidad ecosistémica se abrevia con las letras SUF. (Decreto Nº 3.866/2010) Categorización por defecto. Artículo 14º) Categorización por defecto. En ausencia de una categorización precisa para cualquier sector del territorio, éste queda caracterizado en forma cautelar como suelo rural. Esta caracterización por defecto es provisoria y un instrumento de ordenamiento territorial posterior podrá efectuar su caracterización definitiva, sin que resulte imprescindible efectuar un Programa de Actuación Integrada para estos casos. (Decreto Nº 3.866/2010) SUELO SUBURBANO (SS). Son instalaciones y construcciones propias de suelo categoría suburbana las: habitacionales, turísticas, residenciales, deportivas, recreativas, industriales, de servicio, logística o similares (art. 33 Ley de OT y DS). Artículo 5º) Suelo suburbano. Comprende partes del territorio y fracciones individuales cuyo destino sea usos, actividades o instalaciones de tipo urbano que no integran centros poblados. Se distinguen en el suelo suburbano cuatro subcategorías particulares: suelo suburbano de desarrollo turístico y disfrute del tiempo libre, suelo suburbano en producción agropecuaria, suelo suburbano en áreas de fragilidad ecosistémica y suelo suburbano periurbano. La denominación suelo suburbano se abrevia con las letras SS. (Decreto Nº 3.866/2010) Se categorizan como suelo suburbano todas las fracciones abarcadas por el Decreto Nº 3.833 de 13 de diciembre de 2007. Esto comprende las Urbanizaciones de Propiedad Horizontal desarrolladas al amparo del Título III de la Sección VII de la Ley Nº 17.292 de 25 de enero de 2001 y similares. También se incluyen los Clubes de Campo realizados en aplicación del Decreto Nº 3.382 de 27 de octubre de 1978, concordantes y modificativos y otras actuaciones o conjuntos similares. La delimitación de las áreas correspondientes se visualiza en la Lámina 18 mencionada. marzo de 2011 92
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Suelo Suburbano de Uso Turístico Residencial (SST). Artículo 6º) Suelo suburbano de desarrollo turístico y disfrute de tiempo libre. Se categoriza como suelo suburbano de desarrollo turístico y disfrute de tiempo libre a las fracciones de territorio de suelo suburbano destinadas a actividades vinculadas directa o indirectamente al desarrollo turístico o al disfrute de tiempo libre, aunque tengan uso agropecuario asociado. La denominación suelo suburbano de desarrollo turístico y disfrute del tiempo libre se abrevia con las letras SST. (Decreto Nº 3.866/2010) Los Clubes de Campo, otros mecanismos de división de suelo similares y las instalaciones turísticas que por su entidad lo ameriten, dispersas en el territorio, quedan comprendidos en esta sub‐categoría. Suelo Suburbano De Actividades Productivas de Bienes y Servicios (SSI). Artículo 7º) Suelo suburbano de actividades productivas de bienes y servicios. Se categoriza como suelo suburbano de actividades productivas de bienes y servicios, a las fracciones de territorio de suelo suburbano destinadas directa o indirectamente a actividades industriales, logísticas y de servicios. La denominación suelo suburbano de actividades productivas de bienes y servicios se abrevia con las letras SSI. (Decreto Nº 3.866/2010) Las instalaciones de servicios y logística ya existentes en torno al eje de la ruta 39 entre las ciudades de Maldonado y San Carlos quedan comprendidos en esta subcategoría. Artículo 8º) Suelo suburbano en producción agropecuaria. Se puede categorizar como suelo suburbano en producción agropecuaria a aquellas fracciones que efectivamente se encuentren en producción agropecuaria, forestal, extractiva o similar y se localicen en áreas o partes de territorio categorizadas en general como suelo suburbano por predominar usos, actividades e instalaciones de tipo urbano. El propietario deberá demostrar fehacientemente esta situación, a los efectos de su recategorización como suelo suburbano en producción. Esta subcategoría se podrá aplicar en el caso de fraccionamientos aprobados no consolidados en ámbitos del territorio predominantemente destinados a producción agropecuaria, forestal o similar y que no cuenten con infraestructuras y en la mayoría de cuyos solares no se haya construido. Solamente se podrá autorizar la edificación mediante un plan especial que proceda al reordenamiento, reagrupación y reparcelación del ámbito. La denominación suelo suburbano en producción agropecuaria se abrevia con las letras SSP. (Decreto Nº 3.866/2010) marzo de 2011 93
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Suelo Suburbano de Fragilidad Ecosistémica (SSF). Artículo 9º) Suelo suburbano de fragilidad ecosistémica. Se puede categorizar como suelo suburbano de fragilidad ecosistémica a la porción de aquellas fracciones que, teniendo parte de su superficie comprendida en suelo rural natural, sean categorizadas como suelo suburbano. Puede comprender áreas y zonas del territorio con especial protección. Su categorización tiene por objeto preservar el medio natural, la biodiversidad o proteger el paisaje u otros valores patrimoniales, ambientales o espaciales. Esta subcategoría se aplicará en el caso de fraccionamientos aprobados no consolidados en ámbitos del territorio que no cuenten con infraestructuras y en la mayoría de cuyos solares no se haya construido, en ámbitos del territorio que requieran protección medioambiental. Solamente se podrá autorizar la edificación mediante un plan especial que proceda al reordenamiento, reagrupación y reparcelación del ámbito. La denominación suelo suburbano de fragilidad ecosistémica se abrevia con las letras SSF. (Decreto Nº 3.866/2010) Suelo Suburbano de Borde o Periurbano (SSU). Artículo 10º) Suelo suburbano periurbano. Se puede categorizar como suelo suburbano periurbano a áreas o partes de territorio adyacentes a suelo urbano con contigüidad espacial o en sus infraestructuras, pero con nula o escasa localización residencial, baja densidad de ocupación o cierto predominio de utilización rural. La denominación suelo suburbano periurbano se abrevia con las letras SSU. (Decreto Nº 3.866/2010) Suelo Suburbano Residencial Campestre (SSR) Artículo 11º) Suelo Sub Urbano Residencial Campestre dentro de padrones rurales. Se puede categorizar como suelo suburbano residencial campestre a áreas o partes del territorio rural que posean construcciones cuyo destino sea el de viviendas individuales o agrupadas que por sus características constructivas estén comprendidas en las categorías D y E de acuerdo a la tabla descripta en el artículo 41 inciso 1 del decreto 3718, para viviendas suntuosas y grandes residencias respectivamente. (Decreto Nº 3.866/2010) Suburbano de parques públicos, clubes y áreas de reserva con urbanización Diferida (SSR) Incluye los parques públicos existentes como por ejemplo el Parque Medina y el de la ribera del Arroyo en San Carlos, el Parque Jagüel, el Parque Indígena y la escuela de Silvicultura, los nuevos parques que se incorporan en el recorrido del Arco Norte y el Parque Lussich, y los marzo de 2011 94
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clubes deportivos situados fuera de Suelo Urbano, con instalaciones de cierta entidad, como ser campos de golf, conjuntos de canchas de tenis, piscinas, campos de polo, estadios de futbol, etc. También los sectores al este de la futura terminal de ómnibus y el sector conocido como Rincón del Diario. III.3.2 Áreas con el Atributo de Potencialmente Transformable. ÁREAS CON EL ATRIBUTO DE POTENCIALMENTE TRANSFORMABLE Rural Productivo a Suburbano de actividades productivas de bienes y SRP a SSI servicios Rural Productivo a Suburbano de desarrollo turístico y disfrute del SRP a SST tiempo libre SRP a SSR Suburbano a Urbano SS a SU Para la transformación de suelo, se prevé la delimitación de áreas con el Atributo De Potencialmente Transformable, para lo que se requiere la elaboración y aprobación de un Programa de Actuación Integrada que abarque un perímetro de actuación específicamente delimitado. El PAI según la Ley de OT y DS puede ser utilizado tanto para cambiar de categoría de suelo así como para prever transformaciones dentro de suelo urbano. Según lo dispuesto en el artículo 34 de la LOT, la incorporación de un suelo a una nueva categoría requiere la elaboración y aprobación de un Programa de Actuación Integrada para un perímetro de actuación específicamente delimitado. El mismo constituye un instrumento para la transformación de categorización de suelos. Según el Art. 21 de la LOT, el PAI incluirá al menos: a) La delimitación del ámbito de actuación en una parte de suelo con capacidad de constituir una unidad territorial a efectos de su ordenamiento y actuación b) La programación de la efectiva transformación y ejecución c) Las determinaciones estructurantes, la planificación pormenorizada y las normas de regulación y protección detalladas aplicables al ámbito “Los Programas de Actuación Integrada tienen por finalidad el cumplimiento de los deberes territoriales de cesión, equidistribución de cargas y beneficios, retorno de las valoraciones, urbanización, construcción o desarrollo entre otros. El acuerdo para autorizar la formulación de un Programa de Actuación Integrada se adoptará por la Intendencia Municipal de oficio o a instancia de parte, la que deberá presentar la propuesta del ámbito sugerido y justificación de la viabilidad de la actuación. marzo de 2011 95
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La Intendencia Municipal podrá autorizar la elaboración del Programa de Actuación Integrada y la posterior ejecución por gestión pública, privada o mixta, según los criterios establecidos en la Ordenanza Departamental. La elaboración por iniciativa privada únicamente podrá autorizarse cuando cuente con la conformidad de la mayoría de los propietarios de suelo en el ámbito propuesto y se ofrezcan garantías suficientes de su ejecución, todo ello en arreglo a lo que establezca la Ordenanza Departamental correspondiente” La Transformación de Categoría está regulada en el departamento de Maldonado por el Decreto Nº 3866/2010, a través de los artículos 17º a 27º de su Capítulo II. En este caso, se ha considerado oportuno aplicar esta herramienta, distinguiendo según distintas modalidades de uso y destino a futuro, los siguientes tipos de suelos transformables: de categoría rural a categoría suburbano, y de categoría suburbano a categoría urbano. III.3.2.1 De categoría rural productivo a categoría suburbano. En este caso, la posible transformación en la categoría está regulada por los artículos 18º y 24º que se transcriben. Artículo 18º) Atributo para la potencial transformación de suelo rural en suburbano. En general, la atribución que habilita la transformación de suelo rural en suelo suburbano se efectuará mediante la zonificación de suelo en la jurisdicción del departamento, planes locales o planes especiales. Artículo 24º) Transformación de suelo rural en suburbano o de suelo rural en urbano. El Programa de Actuación Integrada para la transformación de suelo rural en suelo suburbano o de suelo rural en suelo urbano, podrá contener, además de lo establecido en general, el análisis particular para el perímetro de actuación y su entorno inmediato, de los factores que establezca la reglamentación sobre la base de los siguientes: a) los impactos previstos sobre los ecosistemas, la geomorfología, la flora y la fauna; b) la accesibilidad a las áreas costeras y la continuidad de la red vial pública; c) el manejo de las aguas pluviales; d) el sistema de disposición de efluentes; e) el sistema de abastecimiento de agua potable; f) el sistema de gestión de residuos sólidos; g) el sistema de espacios públicos h) las demás dotaciones: energía eléctrica, comunicaciones, etc.; i) la influencia en la accesibilidad territorial y el transporte público; j) las variaciones previstas para el empleo, su calidad y otras consecuencias sociales; marzo de 2011 96
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k) la significación social y económica de la eventual pérdida de suelo productivo rural; l) los cuidados para la preservación del patrimonio cultural y las acciones para el reconocimiento arqueológico; m) las previsiones para el manejo de las áreas verdes privados y de los ecosistemas comprendidos en sus lotes; n) la evaluación económico‐financiera del emprendimiento y las seguridades de su viabilidad; o) la sostenibilidad en el tiempo de la nueva situación territorial; p) la forma de cumplimiento de los requisitos legales, en particular las exigencias de reservas de suelo para destinos de interés departamental o nacional; q) las actuaciones previstas de vivienda de interés social; r) el cronograma de ejecución; s) el modo de constituir las garantías, reales o personales suficientes, de ejecución; t) el ajuste a las disposiciones de la planificación y demás normativa nacional o departamental aplicable. (Decreto Nº 3.866/2010) Suelo Rural con potencial destino a actividades vinculadas al desarrollo turístico (SRP a SST o a SSR). Comprenden actividades residenciales, recreativas u otras vinculadas al turismo que se proponen encauzar en el territorio en áreas rurales productivas de excelente valor paisajístico y que están asociadas a una buena conectividad vial. En una primera etapa se otorgará a no más del 20% del área de los polígonos la posibilidad de presentar un Programa de Actuación Integrada. Una vez colmatada esta superficie, se abrirá nuevamente la posibilidad de presentar Programas de Actuación Integrada. Los criterios de delimitación de los polígonos responden básicamente a las siguientes variables: • la Aptitud del Suelo, • previsión de la extensión de la mancha urbana a futuro, • la accesibilidad por la caminería rural, • la cualidad paisajística del enclave, • la presencia de accidentes geográficos naturales que ofician en algunos casos de límite al polígono. Respecto a la Aptitud del Suelo, los polígonos escogidos están en su gran mayoría en tierras aptas para la forestación, lo que implica que su fertilidad es discreta, no siendo recomendables para la producción agraria. Respecto a la extensión de la mancha urbana, uno de los criterios de localización de los emprendimientos es que los mismos no obstaculicen o interfieran con la posible extensión de la ciudad.
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En cuanto a la accesibilidad, los enclaves lineales sugeridos a efectos de su promoción, que figuran en la Lámina 18 Propuesta de Categorización, están articulados a los siguientes conectores que corren en la dirección Norte‐Sur y se caracterizan por un paisaje cualificado y apto para ser usado como recurso turístico: Al Oeste de la Aglomeración Central: Ruta 12 Camino de los Ceibos Al Este de la Aglomeración Central: Camino Eguzquiza Ruta 104 Camino Vecinal (próximo al paraje Rincón de José Ignacio y al Arroyo Sosa) La red hídrica existente oficia en muchos casos como límites naturales de estos polígonos, como es el caso del Arroyo Sosa, la cañada de Núñez y el Arroyo Píriz, con sus afluentes Cañada de las Mulas y Cañada de las Lisas. Suelo Rural con potencial destino a Actividades Productivas de Bienes y Servicios (SRP a SSI). En el Decreto 3867/2010 de Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible se distinguen dos grandes tipos de actividades de producción de bienes y servicios que se entienden de importancia estratégica para concurrir hacia la diversificación de la actividad económica departamental. Un primer tipo refiere a propiciar la implantación de actividades productivas innovadoras en cuanto a servicios logísticos y generación de tecnología de punta. El segundo, se orienta a promover la radicación de actividades agroindustriales y de industria ligera. Los emprendimientos deberán ser compatibles con los valores paisajísticos, naturales y ecosistémicos del área, con especial cuidado en lo que refiere a la emisión de efluentes líquidos y gaseosos. Para el desarrollo de actividades productivas innovadoras en cuanto a servicios logísticos y generación de tecnología de punta se incluyen dos polígonos territoriales: • Uno formando parte de la Aglomeración Central, a lo largo del eje vial (R 39) que articula Maldonado con San Carlos. Se busca profundizar la tendencia actual con la radicación de actividades que se entienden compatibles con la lógica de desarrollo del área y con el frágil ecosistema del humedal del Arroyo Maldonado. • El otro polígono, de 119 Hás., está situado en el Kilómetro 113,5, con acceso por la Ruta No. 93 y frente al Aeropuerto de la Laguna del Sauce, en el padrón No. 7.993 que perteneciera al Banco de Seguros del Estado. Dicho polígono tiene como límite Sur el Río de la Plata, siendo éste la única porción de faja costera sin fraccionar en el ámbito del Plan Maestro. Al transformarse en suburbano, se tendrá espacial consideración en definir una faja de 150 metros paralela al borde costero que se definirá como Suburbano de Fragilidad Ecosistémica. marzo de 2011 98
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El segundo tipo de actividades se desarrollará en la Zona Oeste del Departamento, al interior de un polígono territorial de conformación lineal a lo largo del eje de la Ruta 9 entre Gregorio Aznárez y Pan de Azúcar, nodos urbanos ambos, que cuentan con una larga tradición de actividad industrial. Pero este último no es de injerencia del Plan Maestro por no estar en su ámbito de intervención. No obstante, su desarrollo se considera de vital importancia para completar la oferta de actividades productivas a promoverse en la Región Metropolitana de Maldonado. III.3.2.2 Suelo Suburbano a Urbano (SS a SU). Son polígonos contiguos a la mancha urbana, hoy categorizados como suburbanos e identificados como aptos para transformarlos en urbanos para cubrir demandas de suelo para vivienda fundamentalmente. Los mismos figuran en la Lámina 18 Propuesta de Categorización y se desarrollan en los planes Locales. Al respecto existen diez polígonos de estas características (tres en San Carlos y siete en Maldonado) que se irán gestionando a través de Programas de Actuación Integrada. Se detallan en los respectivos Planes Locales. Se subraya el art. 53, de la Ley de OT y DS donde se establece que en los suelos urbanos con el atributo de potencialmente transformable en que se desarrollen actividades de urbanización residencial, se preverán viviendas de interés social, las cuales serán entre un 10 y un 30 % de las que se autoricen en el ámbito de actuación. En este caso, la posible transformación en la categoría está regulada por los artículos 20º y 25º del Decreto mencionado, que se transcriben: Artículo 20º) Atributo para la potencial transformación de suelo suburbano en urbano. En general, la atribución que habilita la transformación de suelo suburbano en suelo urbano se efectuará mediante la zonificación de suelo en la jurisdicción del departamento, planes locales o planes especiales. Artículo 25º) Transformación de suelo suburbano en urbano. El Programa de Actuación Integrada para la transformación de suelo suburbano en suelo urbano deberá contener, en todos los casos y además de lo establecido en general, el análisis particular para el perímetro de actuación y su entorno inmediato, de las condiciones que justifiquen su incorporación del suelo que se trate al sistema de centros poblados del departamento, la factibilidad económico financiera de la operación y su sostenibilidad en el tiempo, así como constituir las garantías y efectuar las cesiones de suelo que correspondan. (Decreto Nº 3.866/2010) marzo de 2011 99
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III.3.3 Zonas de Gestión Diferenciada. ZONAS DE GESTIÓN DIFERENCIADA Zona de Protección de Fuentes de Agua y Recursos Hídricos Zona de Protección Paisajística, nacientes de cursos de agua y biodiversidad Zona de protección del Mar Territorial Y Sistema Insular Zonas de Prioridad Patrimonial y/o Ambiental (histórica, cultural y ambiental) Zonas de Prioridad Social
ZPF
ZPP
Planicie de inundación del Arroyo Maldonado, Cuencas de la Laguna del Sauce, Laguna del Diario, Laguna Blanca Cumbres que superan los 70 metros
ZPM
Zona de protección frente al Arroyo Maldonado, e Islas Gorriti y Lobos
ZPA
Centro histórico de Maldonado y San Carlos La Orla Costera, y sus cuatro tramos diferenciados Arquitecturas y tramos de valor patrimonial (a través de catálogos e inventarios específicos) La Capuera, Balneario Buenos Aires, San Carlos: barrios Halty, Rodríguez Barrios, F. de León, Lavagna y Abasolo Maldonado: Cerro Pelado, Maldonado Nuevo, Barrio Kennedy a lo largo del eje vial (Ruta 39) que articula Maldonado con San Carlos Ruta 93, frente al Aeropuerto de la Laguna del Sauce, padrón No. 7993
ZPS
Zona de Promoción ZPT de Actividades Productivas Logísticas y Tecnología Avanzada Zonas Especiales de ZAG Promoción de la Actividad Agropecuaria
Norte de San Carlos, Este de la Sierra de la Ballena
En general para las zonas aquí establecidas la Intendencia deberá extremar los cuidados en las autorizaciones y en las actuaciones en vía de proteger los bienes sociales y ambientales cautelados y promover la elaboración de instrumentos particulares de ordenamiento territorial para su desarrollo sostenible. Se definen las siguientes zonas: Zonas de Protección de las Fuentes de Agua y Recursos Hídricos. En la totalidad de la Cuenca de la Laguna del Sauce y los ámbitos delimitados de: el Bañado del Arroyo Maldonado, la Laguna del Diario y la Laguna Blanca. En estas zonas se desestimularán los emprendimientos de usos agropecuarios de carácter intensivo y se acordarán con las autoridades nacionales competentes los mecanismos para el control en el marzo de 2011 100
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uso de agroquímicos. Asimismo, se asegurarán densidades de ocupación extremadamente bajas. Para desarrollos turísticos se reglamentarán la jardinería de forma de limitar la incorporación de ejemplares de especies exóticas y el uso de agroquímicos. Artículo 42º) Zona de protección de fuentes de agua y recursos hídricos. Las zonas de protección de fuentes de agua y recursos hídricos son ámbitos de suelo, en régimen especial de gestión con prioridad ambiental, definidas con criterio de cuenca para aplicar estrategias de desarrollo y promoción diferencia de actividades que no generen externalidades que perjudiquen o deterioren valores muy sensibles desde el punto de vista ecosistémico. Los grados de protección y las medidas de manejo establecerán restricciones en los usos permitidos, promovidos o prohibidos y guardarán relación con los valores a proteger. (Decreto Nº 3.866/2010) Zonas de Protección Paisajística y de Nacientes de Cursos de Agua y Biodiversidad. En las cumbres de que superen la cota 70 metros. En estas zonas se desestimulará la forestación con montes de rendimiento y se asegurarán densidades de ocupación extremadamente bajas. Se deberá preservar la vegetación nativa (autóctona) y para todo nuevo emprendimiento se habrá de considerarse el impacto que el mismo produzca sobre el aspecto paisajístico, las nacientes de agua o la biodiversidad. Artículo 43º) Zona de protección paisajística y de nacientes de recursos hídricos y biodiversidad. Las zonas de protección paisajística y de nacientes de recursos hídricos y biodiversidad son ámbitos de suelo, en régimen especial de gestión con prioridad ambiental, definidas con objeto de proteger la vegetación y valores de recursos preexistentes, como las visuales de interés paisajístico. La integran áreas de cumbre de cadenas de sierras y otras alturas con nacientes de cursos de agua, así como laderas y bosques de galerías de cursos serranos y las hendiduras entre pliegues con bosque de galería y serrano‐vegetación. (Decreto Nº 3.866/2010) Zona de protección del Mar Territorial y Sistema Insular. Comprende el Área Marina Protegida frente al Arroyo Maldonado, Islas Gorriti y Lobos. Las Islas están identificadas como Parque Nacional desde 1996, y el sector oceánico como Santuario de Ballenas. Zonas de Prioridad Patrimonial. En el Centro histórico de Maldonado y San Carlos, el casco histórico de Punta del Este, la totalidad de la faja costera en sus cuatro tramos diferenciados, y en arquitecturas y tramos
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de valor patrimonial. En estas zonas se restringirán las intervenciones, extremando los cuidados para las nuevas actuaciones de edificación y se elaborarán catálogos e inventarios. Artículo 41º) Zona de prioridad patrimonial y/o ambiental. Las zonas de prioridad patrimonial y/o ambiental son ámbitos de suelo en régimen especial de gestión definidas con el objeto de implementar la conservación y puesta en valor del patrimonio cultural y/o de medio ambiente, los ecosistemas y el patrimonio natural. Corresponden al manejo con fines de protección de: paisaje, espacios, edificios, medio geográfico, especies o comunidades naturales y sostener ámbitos territoriales en beneficio humano y de la naturaleza. Su protección se basa en la restricción de usos y actividades. Las zonas de prioridad patrimonial se delimitan para aplicar estrategias de preservación específicas con la gestión particular correspondiente. Las zonas de prioridad ambiental se delimitan para preservarlas de la antropización excesiva y del proceso urbanizador. Pueden incluir objetivos de recuperación ambiental en áreas en que los ecosistemas han sido impactados por procesos urbanizadores incompletos que degradaron su calidad ambiental. (Decreto Nº 3.866/2010) Zonas de Prioridad Social. En: La Capuera, Balneario Buenos Aires, barrios Halty, Rodríguez Barrios, F. de León, Lavagna y Abasolo de la ciudad de San Carlos, Cerro Pelado y alrededores, Maldonado Nuevo y alrededores en la ciudad de Maldonado. En estas zonas se priorizarán acciones para el mejoramiento habitacional y urbano. Se profundiza en el Plan Local. Artículo 38º) Zona de prioridad social. Las zonas de prioridad social son ámbitos en que se priorizarán acciones para el mejoramiento habitacional y urbano, con acceso a dotaciones y servicios de calidad, así como para el aseguramiento de la regularidad dominial. (Decreto Nº 3.866/2010) Zonas de Promoción de Actividades Productivas Logísticas y Tecnología Avanzada. A lo largo del eje vial (R 39) que articula Maldonado con San Carlos y en la Ruta No. 93, frente al Aeropuerto de la Laguna del Sauce, padrón No. 7993 en Ruta 83. Zonas de Promoción de la Actividad Agropecuaria. En: Norte de San Carlos y al Este de la Sierra de la Ballena. En estas zonas se acordarán con las autoridades nacionales competentes mecanismos para el estímulo a los emprendimientos productivos de carácter agropecuario. Asimismo, otras actuaciones deberán ser compatibles con este uso preferente. marzo de 2011 102
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Medidas Cautelares. Constituye una herramienta adecuada para evitar transformaciones no deseadas así como anticipar cambios irreversibles mientras se está en etapa de elaboración y proceso de aprobación de los Planes. Las potestades y su mecanismo de aplicación se establecen en al Art. 24 LOTDS. Se aplicarán en cualquiera de las Zonas de Gestión diferenciada hasta tanto no se hayan desarrollado y aprobado estas políticas específicas. Para ello se instrumentarán las actuaciones necesarias, de acuerdo con lo establecido por el literal g del Artículo 45º del Decreto Nº 3.866/2010, que se transcribe: g) En el caso de que sea menester adoptar medidas cautelares por razones fundadas, a partir del inicio de la elaboración de los avances de los instrumentos, las mismas deberán ser adoptadas por el procedimiento siguiente. El Intendente remitirá a la Junta Departamental un proyecto de decreto departamental en que se fundamente la necesidad de adoptar dichas medidas en mérito a razones de interés general y en el marco de elaboración de un instrumento de ordenamiento territorial, identificando los ámbitos donde las nuevas determinaciones supongan modificación del régimen vigente. La Junta Departamental cumplirá con las formalidades para la aprobación o rechazo de la iniciativa conforme a lo dispuesto por la normativa vigente. Por este medio se podrá disponer: la suspensión de autorizaciones de usos, fraccionamientos, urbanización, construcción o demolición, en ámbitos territoriales estratégicos o de oportunidad. El decreto una vez aprobado deberá ser publicado. Esta suspensión se extinguirá con la aprobación definitiva del instrumento respectivo. (Decreto Nº 3.866/2010) Derecho de Preferencia. Se trata de un instituto jurídico de singular utilidad para la gestión territorial en el marco de los planes y para su implementación. Constituye una alternativa ágil y equitativa para obtener áreas de suelo necesarias para la ejecución de las previsiones contenidas en los diversos instrumentos. A efectos de aplicar las previsiones del presente Plan Maestro y las contenidas en el Plan Local del Sistema Urbano de la Aglomeración Central, la Intendencia quedará habilitada a reglamentar la instrumentación del Derecho de Preferencia en los ámbitos de: Balneario Buenos Aires, El Tesoro, La Barra, La Capuera y el conjunto de las zonas incluidas en el literal a del Artículo 71º del Decreto Nº 3867/2010, Zonas de Prioridad Social.
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IV CUARTA PARTE Plan Local del Sistema Urbano de la Aglomeración
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IV
CUARTA PARTE. Plan Local de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible del Sistema Urbano de la Aglomeración Central.
IV.1
Diagnóstico y Perspectiva.
IV.1.1 Población. Los núcleos urbanos componentes de la Aglomeración Central, han venido presentando desde hace décadas un sostenido crecimiento de población, resultante no solo de su propio crecimiento vegetativo, sino también de una importante recepción de migración tanto interna como externa. Es Maldonado el único departamento del país con saldo migratorio positivo con respecto a todos los demás, incluyendo Montevideo (ver los Cuadros P.6, P.7 y P.8 en el Anexo digital del Cuaderno 0 “Talleres Territoriales. Departamento”, 2009). Analizando las tasas de crecimiento de la población permanente en los últimos períodos intercensales por segmento urbano (INE), se aprecian importantes diferencias entre extensas áreas periféricas con altísimas tasas comparativamente a la del promedio nacional, y áreas centrales como las de las ciudades de Maldonado y San Carlos cuya población decreció en valores absolutos en el período 1996 a 2004. Para apreciar en forma más detallada este proceso se presentan a continuación una serie de planos: de Maldonado‐ Punta del Este y de San Carlos y balnearios del frente costero, en los que figura la densidad de población permanente en habitantes por hectárea ‐densidad bruta‐ por zona censal según el censo de 1994 y en el 2004, así como su porcentaje de variación en dicho período (ver las láminas 19 a 24). En el Anexo Gráfico se presenta a su vez, los planos de comportamiento de la densidad de población para Maldonado Este; Maldonado Oeste y balnearios del frente costero. Se puede observar que los mayores incrementos de densidad de población, se corresponden con áreas de borde del tejido urbano de Maldonado como ser: barrios Maldonado Nuevo, Cerro Pelado, La Sonrisa, etc. del tejido urbano de San Carlos. En contraposición, en el Centro Histórico de Maldonado hubo una disminución de la densidad, fenómeno que se da también en la Península de Punta del Este y en el Casco Central de San Carlos.
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Además en los anexos 04 y 06 Población, Vivienda y Urbanización, figura una serie de Cuadros que muestran la evolución de la población por períodos intercensales 1985‐1996‐ 2004 y según segmento censal. También allí se presentan los datos correspondientes al 2004 según los Sectores Homogéneos en que se han dividido para su estudio, las áreas urbanas. Los Sectores Homogéneos se definen según las características de las áreas en cuestión, considerando aspectos como ser, la división catastral, la disponibilidad de infraestructura ‐especialmente en cuanto a red de saneamiento‐, y la normativa de edificación vigente, que condicionan las densidades de vivienda y población máximas admisibles. En el sector homogéneo del casco histórico de la ciudad de Maldonado, la densidad de población permanente en 2004 era de 72 hab/Há y en el centro de San Carlos de 46 hab/Há, siendo mayor en el casco contiguo del orden de los 65 hab/Há. En los barrios de Maldonado la mayor densidad corresponde a Maldonado Nuevo con 77 hab/Há. Paralelamente, por tratarse de un área con una importantísima actividad turística de nivel no solo nacional sino principalmente internacional, es muy significativa la presencia de una gran cantidad de población visitante, especialmente durante la temporada turística, aspecto que se plantea en los ítems siguientes al analizarse la cuestión relativa a la estacionalidad. Así en la Península de Punta del Este y la Pastora, la densidad promedio de población permanente en 2004 era de 15,1 hab/Há y de 286 hab/Há la densidad de población total estimada en alta temporada lo que implica un incremento de población de casi 19 veces. En tanto, en el sector central de la península ‐Av. Gorlero e inicio de Bvar. Artigas‐, la densidad de población permanente de 25,1 hab/Há pasa a 562 hab/Há, o sea que aquí durante la alta temporada la población se incrementa más de 22 veces. IV.2.2 Vivienda. El stock de vivienda de los núcleos urbanos componentes de la Aglomeración Central ha venido acompañando el proceso de sostenido crecimiento de población antes mencionado, tanto de la destinada a uso permanente como al uso de la población estacional, presentándose distintas situaciones según las áreas consideradas. La densidad de viviendas por hectárea ‐densidad bruta‐ por zona censal según el censo de 1996 y del relevamiento del 2004, así como su porcentaje de variación en el período 1996‐ 2004, se grafican tal como sigue en una serie de planos para las ciudades de Maldonado‐ Punta del Este y de San Carlos (ver láminas 25 a 30). La información relativa a Maldonado Este; Maldonado Oeste y la de los balnearios del frente costero, se presenta en los anexos 04 y 06. La lectura comparada de los datos de densidad de vivienda con los de densidad de población permanente permite apreciar la relevancia de la vivienda de uso estacional en las áreas turísticas. marzo de 2011 109
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En 2004 la densidad media de vivienda para Maldonado – Punta del Este era de 9,6 viv/Há; en San Carlos de 16,9 viv/Há y de 8,7 viv/Há para el conjunto urbano de la Aglomeración Central. Las densidades de vivienda mayores corresponden a la Península de Punta del Este y la Pastora con casi 60 viv/Há, pero el máximo se presenta en el sector central de la Península con 115 viv/Há. Así, los sectores homogéneos de Maldonado–Punta del Este con predominio de población permanente, contaban en 2004 con una densidad media de poco más de 15 viv/Há con 41 hab/Há; mientras que en los sectores homogéneos de predominio de vivienda estacional la densidad alcanzaba las 7,4 viv/Há mientras que la densidad de población permanente era de solo 2,7 hab/Há. En resumen, los mayores incrementos de densidad de vivienda en el período intercensal 1996‐2004, se dieron en las áreas costeras debido a un importante proceso de construcción de vivienda de temporada y en las áreas de borde de las ciudades de Maldonado y San Carlos como resultado de la construcción de vivienda permanente. En el Anexo 06, el Cuadro PVf.0 muestra la evolución de las viviendas ocupadas y de las desocupadas, los porcentajes de viviendas ocupadas y la cantidad de habitantes por vivienda ocupada, según segmento censal para los períodos intercensales 1985‐1996‐2004. En las áreas centrales de Maldonado y de San Carlos se aprecia el fuerte crecimiento de viviendas desocupadas no estacionales entre los años 1996 y 2004. También en el Cuadro PVf.1 (Anexo 06) se presenta los datos de las viviendas ocupadas, las desocupadas estacionales y las en alquiler, venta, reparación y otras en el año 2004 según los Sectores Homogéneos urbanos componentes de la aglomeración. El análisis comparado de las tasas de crecimiento, de la cantidad de hogares y de las distintas condiciones de ocupación de las viviendas, permite constatar en ciertos períodos, cambios significativos de viviendas de uso estacional a uso permanente o viceversa. En cuanto a los aspectos relativos a la situación de vivienda, en el Cuaderno 0 “Talleres Territoriales” (Departamento) Cuadro S.3 del Archivo Digital, se indica la cantidad y proporción de hogares según tipo de carencia crítica en vivienda para los centros urbanos componentes de la Aglomeración. En el Cuaderno 4 (Microrregión Maldonado/ Punta del Este), se presenta el plano con la ubicación de las áreas de prioridad social elaborado en base a datos del Censo Fase 1 del 2004. A su vez, en el texto principal del Cuaderno 0, se presenta el Cuadro DV.1 con la estimación del Déficit Habitacional en 2004, a partir de las condiciones de habitabilidad del stock habitacional disponible para uso permanente y la cantidad de hogares demandantes, para las ciudades de Maldonado, San Carlos y Punta del Este. En el Cuadro VF.1 se estima para el período 2004 – 2014, las necesidades de producción de vivienda de uso permanente según causal (incremento de hogares, reposición y superación del déficit habitacional) y la distribución según niveles de ingreso de la demanda, para cada una de dichas ciudades. marzo de 2011 113
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IV.2.3 Índice de Estacionalidad y Prospectiva. Para poder apreciar el grado de estacionalidad de las distintas áreas urbanas de la Aglomeración Central –que constituye un tema de gran relevancia para su estudio‐, se ha definido un Índice que permite cuantificarla. Se calcula como el resultado del cociente entre la cantidad de viviendas de uso estacional y la suma de ellas más las de uso permanente existentes en determinada área, el cual puede variar desde 0 hasta un máximo de 1 y se expresa en porcentajes (ver Anexo 04). En la Aglomeración se presentan áreas de neto predominio estacional y otras de neto predominio de población permanente, pero también hay otras intermedias o de tipo mixto, como las áreas de interfase entre Maldonado y Punta del Este o en balnearios como El Tesoro. El índice de estacionalidad según segmento censal para el 2004 se presenta en el plano (Lámina 31) que sigue a continuación: marzo de 2011 114
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En 2004 el índice de estacionalidad promedio en el conjunto de la Aglomeración era del 43 %, pero superaba el 90 % en algunos sectores de la península de Punta del Este, siendo de 9,8 % en el centro de Maldonado, disminuyendo a menos de la mitad en muchos de su barrios, mientras que en la ciudad de San Carlos este índice era del 4 %. En definitiva, como resultado de los datos presentados se aprecia la existencia de dos tipos de ciudades claramente diferenciadas: la de la población permanente y la de la población eventual. Esta realidad determinó decisivamente, la elaboración de la propuesta del modelo territorial ‐imagen objetivo al 2025‐ referente fundamental para la definición de las propuestas de ordenamiento para el conjunto de la Aglomeración Central. A los efectos de la elaboración y definición del Plan se efectúa un análisis prospectivo a partir de los datos del 2004, para estimar la evolución de la población permanente, la de temporada y el stock de vivienda hasta el año 2025 en base a los estudios demográficos del INE y aplicando los criterios detallados en el Anexo 04 (Población, Vivienda y Urbanización). La información se desglosa según Sectores Homogéneos, considerando la capacidad de crecimiento físico disponible de cada área, las modificaciones de normativa urbano‐edilicia prevista y la modalidad de desarrollo resultantes de las acciones de urbanización y vivienda a implementar. Este último aspecto se profundiza en los ítems IV.3.2 Transformaciones de Suelo (PAI); IV.3.4 Modalidades de Gestión para acciones públicas de urbanización y vivienda; y con mayor detalle en el ya mencionado Anexo 04. Los resultados se presentan en el Cuadro PVf.1 del Anexo 06. La estimación de la capacidad locativa máxima del tejido urbano en cuanto a población y vivienda, figura en el Cuadro PVf.2 del Anexo 06. En tanto, en los Cuadros PVf.3, PVf.4 del mismo Anexo 06 se resumen las principales variables por grandes áreas urbanas agrupando sectores contiguos de similares características, ordenados según los actuales municipios. Los Cuadros PVf.5 y PVf.6 (Anexo 06) resumen la información relativa a las variables mencionadas pero en relación a grandes áreas urbanas ordenadas según el tipo de estacionalidad (de predominio de población permanente, mixta o estacional). En algunos sectores homogéneos como el Balneario Buenos Aires en su parte interior, la Bota y la localidad de La Capuera, las tendencias que se constatan actualmente indican que de tipificarse como áreas de estacionalidad mixta, pasarán a ser áreas de predominio de población permanente, mientras que el frente costero del balneario Buenos Aires pasará del tipo de predominio estacional a de tipo mixto. También en una serie de planos que se incluyen en el Anexo 04, se muestra según sectores homogéneos para las Ciudades de Maldonado, Punta del Este, San Carlos y balnearios del frente costero: la población permanente en el 2004 (con la información disponible del censo), la estimada al 2025 y la máxima admisible por la capacidad del tejido urbano en las condiciones previstas. La densidad de población permanente, la densidad de vivienda y la densidad de población total en alta temporada, se presenta para el caso de las áreas de
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predominio de población estacional en Maldonado‐Punta del Este y para los balnearios del frente costero. De los estudios indicados, resulta que el área urbana existente con las incorporaciones previstas en el Plan a través de los Programas de Actuación Integrada (PAI), graficados en los planos respectivos, tienen capacidad más que suficiente para absorber el crecimiento máximo previsto de vivienda, población permanente y de temporada e incluso contaría con un margen para contemplar un crecimiento posterior al 2025 ‐horizonte temporal del Plan‐, pues la mayoría de los sectores seguirán todavía con densidades de vivienda inferiores a la de saturación. A su vez, interesa destacar que como resultado del proceso de la aplicación del Plan, se lograría para el conjunto de la Aglomeración Central, un moderado incremento de la densidad promedio de vivienda al 2025 respecto a la del 2004 del orden del 30% (pasando de casi 9 viv/Há a más de 12 viv/Há), con el consiguiente mejor aprovechamiento de las inversiones en infraestructura y disminución de los costos de mantenimiento y prestación de servicios por unidad de vivienda.
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IV
CUARTA PARTE. Plan Local de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible del Sistema Urbano de la Aglomeración Central.
IV.2
Los Principios Rectores del Ordenamiento.
IV.2.1
Delimitación del Área y Alcance del Plan Local (Art. 20 Ley de OT y DS).
La propuesta de Plan Local para el Sistema Urbano de la Aglomeración Urbana Central, refiere a aquella porción de territorio que el Plan Maestro define en la Zonificación Primaria como Suelo Urbano y Suburbano, a la cual se agregan los sectores de suelo Rural Potencialmente Transformables en Suelo Suburbano y Potencialmente Transformables en Suelo Urbano. En dicho ámbito de actuación se plantean una serie de instrumentos que, de acuerdo con las Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible y el Plan Maestro, aportan planteos de ordenamiento y transformación urbanística con un mayor grado de precisión. El Plan Local para el Sistema Urbano de la Aglomeración Central abarca la comprensión e interpretación de los procesos de transformación que vienen aconteciendo en las ciudades de Maldonado‐Punta del Este y de San Carlos, y la definición de un “proyecto de ciudad” que se articule, por un lado con los aportes colectivos recogidos en los Talleres Territoriales, y por otro con un conjunto de propuestas que inciden fuertemente en dicho ámbito, en el mismo momento en que aparecen. La intención es no dejar librado a las fuerzas actuantes, las transformaciones que sucederán en el territorio, sino orientar los procesos que surgen desde el ámbito público, social y privado para un mayor aprovechamiento por parte de toda la comunidad de las ventajas y potencialidades que dichas transformaciones poseen. De acuerdo a la definición dada por la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, el Plan Local para el Sistema Urbano de la Aglomeración Central se propone ordenar de manera detallada el Área delimitada con el objetivo de facilitar la renovación, rehabilitación, revitalización, y mejoramiento del sector Urbano de la Aglomeración Central. “Los Planes Locales constituyen instrumentos para el ordenamiento detallado de áreas identificadas por el Plan Local o por otro instrumento, con el objeto de ejecutar actuaciones territoriales específicas de: protección o fomento productivo rural; renovación, rehabilitación, revitalización, consolidación, mejoramiento o expansión urbana; conservación ambiental y de los recursos naturales o el paisaje; entre otras.” (Artículo 20 Ley 18.308). Adicionalmente este Plan Local para el Sistema Urbano de la Aglomeración Central constituye un marco para la elaboración de los Planes Especiales, en particular los incluidos marzo de 2011 117
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en este estudio pero ajuntados en otro documento simultáneo, para La Capuera y para el Balneario Buenos Aires‐La Bota, los cuales se presentan en el documento: Planes Especiales Balneario Buenos Aires –La Bota y La Capuera. Este documento se elabora a partir de las Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, producto de la primera etapa del Convenio Intendencia de Maldonado‐UDELAR que culminó con la presentación del Cuaderno Departamental y de los ocho Cuadernos de las Microrregiones, los cuales marcaron el inicio del proceso de aprobación de las mencionadas Directrices Departamentales y Microrregionales. Las mismas fueron Puestas de Manifiesto públicamente el 20 de marzo de 2009, en un todo de acuerdo con lo que establece la Ley 18.308 LOTDS y fueron aprobadas por la Junta Departamental, el 27 de abril del 2010 a través del Decreto No. 3867 en lo que respecta a las Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible.
El presente Plan Local forma parte del trabajo participativo que se ha venido desarrollando desde 2006 hasta la fecha, sobre la base conceptual y metodológica que considerada de gran relevancia para el proceso de planificación emprendido, se expone detalladamente en la Séptima Parte: Metodología. Cabe aclarar que si bien el sistema urbano de la Aglomeración Central, San Carlos‐ Maldonado‐Punta del Este podría considerarse a primera vista como conformada por dos entidades independientes, Maldonado‐Punta del Este por un lado y San Carlos por otro, el Plan adopta intencionalmente la posición de considerarla como una sola unidad. Esto debido en particular a varias cuestiones: − la conceptualización contemporánea respecto a los sistemas de ciudades; − la complementariedad que han venido desarrollando estas ciudades a lo largo del tiempo; − el relacionamiento de población y trabajo entre ambas localidades − los procesos de conurbación (no deseables) que vienen sucediendo en la ruta 39; − la intención de manejar el territorio entre ambas localidades con objetivos comunes; marzo de 2011 118
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la necesaria puesta en valor de elementos que son comunes y que deben destacarse para su promoción y protección como ser el Parque del Humedal; la posibilidad del surgimiento de nuevos elementos que aporten alternativas comunes de futuro para todo el sector y que deben articularse para toda la aglomeración como la propuesta de Área Tecnológica y Logística a desarrollarse sobre la ruta 39.
IV.2.2 Lineamientos Estratégicos de carácter general para el Plan Local. De acuerdo a la Visión a Futuro detallada en las Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible elaboradas de acuerdo a la Visión a Futuro detallada en el Cuaderno 0 y citadas en la Tercera Parte: Plan Maestro, quedan definidas las principales estrategias para la ordenación del territorio. En particular, en lo que hace referencia al Plan Maestro, se toman como base para las propuestas referidas a la escala del Plan Local, aquellas que plantean: “Manejo responsable y profundización de los condicionamientos de sostenibilidad para el proceso urbanizador con perfil de expansión y dispersión territorial, con una mejora significativa del soporte construido y de la calidad de vida de la población residente en especial de los sectores de menores ingresos. (…) ‐Fortalecimiento del sistema de enlaces, terrestre, marítimo, aéreo y de flujos de información con la región y el mundo, y en particular en lo concerniente a los enlaces intra e interdepartamentales.” (Artículo 6º Decreto Nº 3.866/2010) En ese sentido, se propone como herramienta fundamental para la limitación del proceso de expansión urbana, la Categorización de Suelo (Art. 30 LOTDS). Asimismo se plantean una serie de propuestas de jerarquización vial a escala regional y local así como grandes equipamientos e instalaciones de servicios como aporte al fortalecimiento del sistema de enlaces con la región y el mundo. Respecto de la Categorización de Suelo se propone una Categorización Primaria que clasifica en Urbano, Suburbano y Rural. Dentro de los límites y alcances del Plan Local se definen con precisión los límites de esta primera clasificación para poder avanzar en la Categorización Secundaria, que de acuerdo con lo establecido en la Ley 18.308, diferencia Suelo Urbano Consolidado de Suelo Urbano No Consolidado. Asimismo se plantean criterios para una Categorización Terciaria en algunos sectores específicos del Área Urbana. Estos criterios se proponen para sectores urbanos donde se requiere una modificación de la Ordenanza de Edificación. marzo de 2011 119
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En lo que refiere a los Suelos Categoría Suburbano, se plantea una Categorización Secundaria en lo que tiene que ver con los usos previstos y ciertas especificaciones de Instrumentos concretos a definir para asegurar la evolución futura de estos suelos. En general los suelos con Categoría Suburbana para el ámbito del Plan Local, son suelos con Atributo de Potencialmente Transformable. Respecto del sistema de enlaces, resulta necesario un fortalecimiento de los modos de accesibilidad, conectividad y movilidad interna, con el objetivo de conformar una malla que opere sinérgicamente, en el ámbito del Plan Local. Esta malla, configurada mayormente en base a trazas existentes, con algunas propuestas de adecuación y otras mínimas aperturas de trazas nuevas, conforma un sistema subsidiario al sistema de accesibilidad planteado en la escala del Plan Local. IV.2.3 Estrategias de Manejo del Área Urbana. Las políticas de manejo del área del Plan Local se definen como una serie de decisiones que permiten estimular y dirigir las inversiones públicas, sociales y privadas hacia la consecución de los objetivos generales y particulares: 1. La definición de una categorización primaria de suelo constituye una de las políticas consideradas de primer orden para tender a los objetivos del Plan. La misma establece como límite para la zona urbana una línea, cuya definición estricta debe perfeccionarse, pero cuyos parámetros primarios de delimitación obedecen a ciertas políticas que pueden establecerse de la siguiente manera: − Todo fraccionamiento existente o aprobado, con cierto grado de consolidación al día de hoy, se considerará Suelo Urbano Consolidado. − Todo sector de suelo Suburbano o Rural que quede comprendido dentro de la línea que recorre el Arco Norte, se considerará Potencialmente Transformable en Urbano, mediante el correspondiente PAI (Programa de Actuación Urbanística), salvo el sector de Rincón del Diario que se menciona en la Categorización Secundaria como Suelo Suburbano de Parques Públicos, Clubes y Áreas de Reserva con Urbanización Diferida. − Toda localidad aislada en torno a Suelo Rural se considerará Suelo Urbano dentro de los límites de consolidación actuales. − Todo suelo con categorización actual de urbano, o con dicha condición en la realidad, que se ubique en zona inundable, se considerará Fuera de Ordenamiento (Art. 27 inciso c. LOTDS), lo cual implicará muy estrictas limitaciones en el uso y ocupación. marzo de 2011 120
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Esta serie de estrategias, permite elaborar una primera Categorización de Suelo Urbano donde se define el perfil de manejo del área urbana esperado. En ese sentido es necesario tender a consolidar primeramente toda zona urbana ya establecida, en consonancia con la Directriz que plantea manejar responsablemente la expansión de la mancha urbana. En todos los sectores de la Aglomeración que poseen estructura, condiciones y equipamientos imprescindibles para el desarrollo de la vida urbana, se debe impulsar su completamiento y consolidación. Aquellos sectores, que por ser colindantes a zonas urbanas bien servidas, pueden adquirir el carácter de Urbano a mediano plazo, sin implicar una expansión de la mancha, pueden ser incorporados, en la medida que su transformación se realice por la vía de un Programa de Actuación Integrada (Art. 34 LOTDS). 2. La definición de políticas de localización residencial también resulta trascendente para el Plan Local del Sistema Urbano de la Aglomeración Central. Es necesario promover un reequilibrio de los procesos de segmentación que se vienen desarrollando en los últimos treinta años. Al respecto cabe señalar que la evolución de la localización de la población residente muestra un proceso de segregación socioeconómica relacionado al aumento de población residente en Maldonado (especialmente en zonas periféricas) y disminución de población residente en Punta del Este. Todo esto en un marco de aumento de la cantidad de vivienda en ambos sectores lo cual muestra un crecimiento de la vivienda estacional en la zona costera. Esto se presenta estudiado en detalle para la primera etapa en el Cuaderno 4 Maldonado‐Punta del Este (págs. 58 y 59). En los estudios realizados por el INE, sobre hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (1985) y hogares con Carencias Críticas en Vivienda (1996) se aprecia la diferente distribución de la proporción de hogares carenciados, con altísimos porcentajes en los barrios periféricos y relativamente bajos en los centros de Maldonado y San Carlos con sus áreas contiguas y la zona de Punta del Este. Este proceso no sólo no se ha detenido, sino que continúa incrementándose. 3. La profundización de los programas de acción sobre el hábitat en áreas de prioridad social. Esto involucra la construcción de equipamiento social y espacio público, que acompañe la realización de infraestructuras cuando sea posible y que aporte en un mejoramiento de la calidad de vida de la población más vulnerable. Además implica las imprescindibles acciones en vivienda que no solamente refiera a construcción de vivienda nueva, sino también a la regularización de tenencia, ajuste de documentación, cierre de obras para regularizar, etc. Cuestiones todas ellas que se presentan en áreas de Maldonado, San Carlos, La Capuera y Balneario Buenos Aires. Las acciones previstas para los distintos sectores se desarrollarán en el capítulo IV.3.4 Modalidades de gestión, Modalidades de gestión para acciones públicas en urbanización y vivienda y se detallan en el cuadro PVF.1 (Anexo 06) para los distintos sectores homogéneos de la Aglomeración. 4. La conformación de un gran eje integrador San Carlos‐Punta del Este‐Maldonado constituye una tercera definición política para el manejo de la Aglomeración Central. La configuración histórica de las localidades, ha evolucionado con el tiempo, pasando a constituirse en una sola Aglomeración, aún cuando cada localidad mantenga ciertas marzo de 2011 121
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especificidades dentro del sistema. La apuesta a futuro implica aportar a la conformación del sistema mediante un eje integrador de recorrido norte‐sur, que fortalezca la conexión y mejore la interrelación. Esta política se apoya en una serie de propuestas de conectividad, modificación de ordenanza y propuestas de gestión diferenciada, todas ellas articuladas para impulsar la transformación. 5. La transformación de la red vial para el manejo del sector urbano de la Aglomeración Central, consistente en una jerarquización y en la realización de algunas mejoras de las vías principales, de manera de conformar un sistema en malla, que mejore la conectividad y movilidad interna. Dicho sistema se constituye en base a dos arcos conectores longitudinales (el arco Norte y el arco Costero) y una serie de vías transversales que conectan dichos arcos en sentido norte‐sur. Todo este sistema pretende aunar los modos de conectividad y movilidad interna, asociados a la creación y mejora de espacio público calificado para los sectores urbanos de la Aglomeración. 6. La conformación de un sistema de parques, que brinden equipamiento a la escala de toda la Aglomeración Central. La intención es articular una serie de espacios verdes y públicos existentes junto a otros que deberían ser creados, con el objetivo de crear un sistema de parques accesibles, equipados y distribuidos para servir a las diferentes poblaciones. Considerando el valor superior como atractor para toda la Aglomeración, que ejerce el espacio costero, dicho sistema de parques debe concebirse como una alternativa, como espacio de ocio, para la temporada baja y debe tener una clara conexión con los lugares donde habita la población permanente. 7. En otro orden y asociado a una política sectorial pero de innegable incidencia en toda la Aglomeración, resulta imprescindible proyectar la extensión del sistema de saneamiento. El principal recurso de la Aglomeración lo constituye el ambiente que ofrece y resulta trascendental en este sentido, la conservación del mismo. La extensión del saneamiento a las áreas urbanas que aún no disponen del servicio, debe considerarse a corto, mediano y largo plazo. Esto implica prever una serie de acciones de infraestructura que vayan extendiendo la zona servida hasta llegar a los límites de lo urbano. Algunas de estas acciones ya están encaminadas, incluso con obras en inicio o por iniciar, con lo cual el principal objetivo es lograr que estas acciones se continúen en el tiempo. 8. Impulso a la promoción de áreas con potencial de desarrollo y condiciones de infraestructura y equipamiento adecuadas, que han quedado detenidas en su impulso y consolidación. Algunos sectores de trama urbana que cuentan con servicios y equipamiento, estando dentro de los límites de la clasificación de suelo urbano, han tenido un pobre desarrollo comparado con su potencialidad. Para estos lugares se propondrán estímulos que favorezcan e impulsen su consolidación, permitiendo aprovechar sus capacidades de albergar población sin constituir expansiones de la mancha urbana. 9. Promoción de la puesta en valor de las áreas centrales urbanas aportando nuevos instrumentos de actuación, gestión y seguimiento que permitan su transformación sin llevar implícito una pérdida de los valores patrimoniales y las condiciones de paisaje urbano que las caracterizan. Para ello se propondrá la realización de un inventario de protección de
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bienes, sectores, visuales, etc., a la vez que una ordenanza que promueva la rehabilitación, el reciclaje o la sustitución de acuerdo a los valores detectados. 10. Definición y demarcación de áreas de reserva, considerando que ningún plan puede adscribirse la potestad de tomar decisiones para siempre sobre todas las áreas estudiadas, sino que por el contrario, es necesario establecer cuáles localizaciones deben quedar en las condiciones en que se encuentran, hasta tanto haya una evolución que permita establecer su mejor uso futuro para bien de la comunidad.
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IV
CUARTA PARTE. Plan Local de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible del Sistema Urbano de la Aglomeración Central.
IV.3
La Categorización de Suelo: Usos, Gestión y Transformación.
IV.3.1
Zonificación. El Plan Local para el Sistema Urbano de la Aglomeración San Carlos‐Maldonado‐Punta del Este, propone definir una Categorización de Suelo: 1 Zonificación Primaria, estableciendo el suelo Urbano, Suburbano y Rural. 2 Zonificación Secundaria, que establece las Subcategorías de Suelo y así diferencia suelo Urbano Consolidado de No Consolidado y de fragilidad ecosistémica; suelo Suburbano de uso desarrollo turístico y disfrute del tiempo libre (SST), de actividades productivas y de servicios (SSI), de fragilidad ecosistémica (SSF), periurbano (SSU), residencial campestre (SSR) y de parques públicos, clubes deportivos, áreas de reserva y similares (SSE); así como suelo Rural, distinguiendo natural de productivo y, dentro de este último eventualmente con atributo de Potencialmente Transformable. 3 Zonificación Terciaria, corresponde a aquellos sectores sobre los cuales se proponga una modificación de la Ordenanza de Edificación vigente. Las restantes zonas con Ordenanza diferencial se mantendrán de acuerdo a los criterios existentes, en tanto se consideran compatibles con lo establecido en este Plan. Este aspecto se trata específicamente en el apartado IV.3.5 “Modificaciones de Normativa de Edificación”. IV.3.1.1 Zonificación Primaria. “Desde el principio de la revolución industrial, no cabe duda que las ciudades y las áreas metropolitanas, están siguiendo un proceso expansivo. La inercia expansiva de las áreas metropolitanas se aprecia, por ejemplo debido a procesos como la suburbanización, la de‐concentración de población o la transformación de áreas residenciales en usos terciarios.”18.
18
Janoschka Michael “De ciudades dispersas a ciudades perforadas. Una nueva fase de transición demográfica y sus consecuencias morfológica”, En: De Mattos, C. et al. (Eds.): Gobernanza, Competitividad y Redes. Santiago de Chile.
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Tal como lo describe Janoschka en el párrafo precedente, las aglomeraciones urbanas han tendido generalmente a la expansión. Dicho proceso presenta el inconveniente de consumir cada vez más suelo, aumentando los costos de mantener una estructura urbana dispersa. Esto trae como resultado un crecimiento en los requerimientos de recursos con destino a demandas crecientes, por ejemplo, de caminería, saneamiento, iluminación, recolección de residuos, transporte público, etc. A la misma vez, aumenta la huella ecológica, provocando problemas ambientales diversos. Sin embargo, tampoco es adecuado limitar estrictamente el borde urbano impidiendo a toda costa la expansión, en la medida que a largo plazo puede generar inconvenientes de acceso al suelo. Es por todo esto necesario, hacer coincidir los requerimientos de oferta de suelo con los límites adecuados para la mancha urbana, hoy ya en proceso acentuado de expansión en relación al cual se define una serie de políticas orientadoras. Para el caso de la mancha urbana de la Aglomeración, si bien se parte del criterio de no expansión indiscriminada de acuerdo a la Visión a Futuro consensuada en los Talleres Territoriales de la primera etapa de este trabajo, se tiene en cuenta la incorporación a la categoría Urbana o Suburbana, de áreas suficientes de manera de mantener la oferta de suelo dentro de valores económicamente razonables. Todo ello atendiendo a las proyecciones de crecimiento de población permanente y de temporada para un período superior a la prevista vigencia de este Plan. Especialmente, las necesidades de nuevo suelo urbano a futuro, debe contemplar la conformación de una cartera de tierras, accesible para la población permanente de escasos recursos, así como para programas de vivienda de interés social. Simultáneamente, debe satisfacerse la demanda de tierra para residencia turística y sus servicios anexos y la constante localización de inversiones, que a lo largo del tiempo, mantienen un interés en esta zona más allá de los altibajos característicos de esta actividad.
Para la ciudad de Maldonado‐Punta del Este se ha considerado además, como límite para las futuras expansiones, el nuevo trazado de la Avenida Norte y Rambla del Humedal el cual se convierte en una traza definitoria en el territorio. Para el caso de la ciudad de San Carlos, se prevén las incorporaciones a suelo Urbano teniendo en cuenta evitar el uso de suelos que marzo de 2011 125
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puedan ser afectados por inundaciones, tomando como referencia el período de recurrencia de muy largo plazo. La Aglomeración San Carlos‐Maldonado‐Punta del Este presenta, además, una dificultad mayor en la medida que viene siendo presionada por la implantación de urbanizaciones de muy baja densidad en régimen de propiedad indivisa de suelo, en el entorno de los bordes urbanos actuales. Esto trae inevitablemente, una complicación compleja de resolver en el largo plazo, en la medida que dichas urbanizaciones aprobadas hoy, se convertirán en un bloqueo para la continuidad de la trama urbana en el futuro. Fenómenos de este tipo ya son visibles en sectores donde se han ubicado los primeros proyectos de urbanización de este tipo realizados en décadas pasadas sin la existencia de planes que las enmarcaran. Así por ejemplo, la única conexión posible para el tramo este, entre La Barra y Balneario Buenos Aires, la constituye la Ruta 10, debido a la presencia del Club Laguna Blanca. Estas situaciones de hecho, generadas como consecuencia de la aprobación de una urbanización con propiedad indivisa del suelo en lugares donde ha resultado claramente inconveniente, son difícilmente reversibles, dada la reglamentación vigente que puede habilitar reclamos de parte de los propietarios, sumada a las complicaciones de revertir una situación de privilegios concedidos, lo cual se teme pueda ser interpretado como falta de apoyo a la inversión privada. Resulta entonces imprescindible ajustar la aplicación de la política de aprobación de urbanizaciones en régimen de propiedad compartida de suelo en la medida que pueden provocar entorpecimientos de estructuración del territorio urbano en el futuro. En definitiva, la delimitación tentativa que se deberá ajustar mediante el trabajo de campo correspondiente, se presenta en la lámina adjunta, tanto para Maldonado‐Punta del Este como para San Carlos y la zona balnearia, incluida en el Plan Local. En general, el área urbana de Maldonado‐Punta del Este coincide con todos los sectores que actualmente son urbanos, agregándose aquellos sectores suburbanos que quedan dentro de la línea de la zonificación primaria, de manera de asignarles el atributo de potencialmente transformables. Se agregan además algunos centros poblados que están emplazados en un entorno suburbano o rural, como ser Cerro Pelado‐Los Aromos, Barrio Hipódromo, Cantera de Marelli, Los Corchos y Las Cumbres. Para el caso de San Carlos, se considera igualmente todos los sectores hoy urbanos, más aquellos que quedan incluidos en el trazado de la línea de zonificación propuesta de manera de posibilitar su transformación a futuro. Las manzanas y los padrones actualmente urbanos, que se ubican por debajo de la cota de inundación adoptada como límite para este Plan, serán declarados Fuera de Ordenamiento (Art. 27 inciso c. LOTDS) con las consiguientes limitaciones en las posibilidades de uso. Para ello se entiende conveniente la identificación de todos los padrones afectados y la instrumentación de un decreto de Medida Cautelar, para su aplicación por la administración. marzo de 2011 126
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IV.3.1.2 Zonificación Secundaria. Dentro de la categoría de suelo Urbano se diferencia: 1. suelo Urbano Consolidado, “cuando se trate de áreas urbanizadas dotadas al menos de redes de agua potable, drenaje de aguas pluviales, red vial pavimentada, evacuación de aguas servidas, energía eléctrica y alumbrado público; todo ello en calidad y proporción adecuada a las necesidades de los usos a que deban destinarse las parcelas” (Art. 32 inciso a. LOTDS). Para definir las áreas que se incluirían en esta categoría se tomaron en cuenta los siguientes criterios: − Áreas que tienen saneamiento por red en la actualidad. − Áreas que tienen previsto saneamiento por red, de acuerdo a los proyectos de OSE a ejecutarse en el período hasta el 2035. − otras áreas cuyo tejido urbano se encuentra bien servido y con una densidad de saturación de vivienda medianamente alta, aunque en algunos sectores no tengan saneamiento por red, en la medida que se considera que la ordenanza de edificación limita la ocupación manteniéndola en “proporción adecuada a las necesidades de los usos a que deban destinarse las parcelas”. Por ejemplo, la zona de San Rafael, Rincón del Indio, sectores de Manantiales, El Chorro, etc. Dentro de estos sectores existen en la actualidad diferencias en el grado de consolidación urbana. Sin embargo, el criterio de unificarlos se basa en tomar en cuenta el horizonte de este Plan (2025) y los proyectos encaminados por OSE. En efecto, se aprecia en la información elaborada en la etapa de diagnóstico, una diferencia de densidad, ocupación, grado de saturación, calidad de infraestructura, etc., entre, por ejemplo los sectores situados al oeste de la Avenida del Mar‐Avenida Córdoba con respecto a los sectores ubicados al este. En cuanto a la ciudad de San Carlos, dado que la cobertura de saneamiento es bastante completa, se considera todo el suelo Urbano como consolidado, pues en el período de alcance del Plan, es posible prever su extensión a toda el área urbana, siendo obras de menor dimensión. Todo esto sin perjuicio de aquellos sectores que por estar ubicados en área inundable, deben ser objeto de la Declaración de Fuera de Ordenamiento y de las Medidas Cautelares correspondientes, tal como fue explicitado anteriormente al tratarse la temática de la Categorización Primaria. 2. suelo Urbano No Consolidado, “cuando se trate de áreas en las que aun existiendo un mínimo de redes de infraestructuras, las mismas no sean suficientes para dar servicio a los usos previstos por el instrumento” (Art. 32 inciso b. LOTDS). Para definir estas áreas se aplicaron los criterios siguientes: − Aquellos sectores que estando fraccionados, cuentan con una mínima densidad de vivienda. − Aquellos que cuentan con poca infraestructura vial o de baja calidad − Aquellos que carecen de espacio público conformado, equipamientos y servicios. marzo de 2011 127
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Algunos de estos sectores son por ejemplo, Chihuahua, La Capuera, La Bota centro y norte y Balneario Buenos Aires al norte. En las propuestas de Planes Especiales para la localidad de la Capuera y el balneario Buenos Aires‐La Bota que integran este documento se plantearon las modificaciones o ajustes a realizar en este nivel de categorización de suelo. Dentro de la categoría de Suelo Suburbano se diferencia: 1. suelo Suburbano Residencial Campestre o de Desarrollo Turístico y Disfrute del Tiempo Libre, según el caso. Comprende: − Los Clubes de Campo existentes, en la modalidad de Reglamento de Clubes de Campo y los que hubiere según el régimen de Urbanizaciones de Propiedad Horizontal Título III de la Ley 17.292. − Los Hoteles y Campings situados fuera de Suelo Urbano. − La figura de “Chacras” que se identifiquen como de uso predominantemente turístico, para lo cual se considera necesario definir una serie de parámetros como ser: superficie del predio, uso del suelo, volumen de producción en relación a su superficie, monto de la inversión en vivienda, período de ocupación, etc. Para ello se deberá realizar un relevamiento periódico que mantenga actualizado el registro. Esto no incluiría a las inversiones específicamente con fines productivos agropecuarios. Como la tipificación de estas áreas requiere de la definición precisa de un protocolo de identificación y de un procedimiento de resolución de posibles controversias, es necesario darle atribuciones al Ejecutivo Departamental para ejecutar esta tarea. Estas determinaciones fueron adoptadas en el sentido anotado por el numeral 69.1 del Artículo 69º del Decreto 3867/2010. La aplicación deberá detallarse en el articulado del Plan.
2. suelo Suburbano de Actividades Productivas de Bienes y Servicios. Comprende: − Grandes equipamientos como el aeropuerto Laguna del Sauce, la base aeronaval Capitán Curbelo y el Batallón de Ingenieros No 4, la ex CYLSA actualmente Dirección de Obras y marzo de 2011 128
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Talleres de la Intendencia Departamental de Maldonado, la Cárcel Departamental, la usina de Residuos de Las Rosas. Localizaciones de actividades industriales de gran porte como por ejemplo el frigorífico San Carlos, canteras de extracción de minerales que estén en actividad, grandes depósitos de logística en general. Instalaciones para servicios de relevancia como ser el futuro Centro de Convenciones y Predio Ferial de la Intendencia de Maldonado.
3. suelo Suburbano de Parques Públicos, Clubes y Áreas de Reserva y similares, con urbanización diferida. − Los parques públicos existentes como por ejemplo el Parque Medina y el de la ribera del Arroyo en San Carlos, el Parque Jagüel, el Parque Indígena y la escuela de Silvicultura, los nuevos parques que se incorporan en el recorrido del Arco Norte y el Parque Lussich. − Los clubes deportivos situados fuera de Suelo Urbano, con instalaciones de cierta entidad, como ser campos de golf, conjuntos de canchas de tenis, piscinas, campos de polo, estadios de futbol, etc. − Los sectores al este de la propuesta de nueva terminal de ómnibus, que se consideran enclaves privilegiados para requerimientos futuros. En ese sentido es necesario considerar, que algunos requerimientos al largo plazo no son posibles de ser determinados en la actualidad y que algunas tomas de decisiones deben diferirse en el tiempo. Tal como plantea Nuno Portas, “el Plan cualquiera sea su campo o escala, asume la incertidumbre como un dato irrenunciable que importa tratar selectivamente, sea para reducirla o sea para mantenerla en abierto hasta las oportunidades pertinentes para su reducción o resolución”19. Esto requiere establecer para ciertas áreas la condición de reserva, en el sentido de “espera de oportunidades futuras”. Precisamente, estos sectores pueden asumir destinos muy relevantes para la Aglomeración Central que hoy son desconocidos o poco imaginables constituyendo una oportunidad el tamaño de sus padrones y su ubicación baricéntrica y bien conectada, razones que aconsejan evitar a toda costa su transformación inmediata y diferirse la decisión para momentos en que haya un requerimiento más claro. No debe olvidarse, a la vez, que las revisiones de los planes deben ser periódicas, por lo cual es posible encontrar posibilidades futuras en plazos relativamente breves. − El sector conocido como Rincón del Diario, área ubicada al sur del Camino Lussich y de su nueva traza (Avda. del Norte) con sectores a ambos lados del Camino del Hospital Marítimo y que se extiende al este abarcando los humedales del arroyo Marrero y la Laguna del Diario aproximándose hacia el sur a áreas urbanas que están próximas a la ruta 93, entre Punta Ballena y Punta del Chileno. Dicho sector se propone como Área de Reserva con protección y promoción de la actual actividad hortifrutícola y vitivinícola, con el objetivo de mantener la expectativa de urbanización diferida a muy largo plazo. La gestión de este sector debería apoyar la incorporación de actividades turísticas de tipo gastronómico y degustación que promuevan el mantenimiento del recurso, a la vez de generar un centro de interés con una actividad alternativa.
19
Portas, Nuno: “El Planeamiento urbano como proceso de regulación variable”, conferencia dictada en ETS de Arquitectura de Valladolid, en las Jornadas “Planificar la Ciudad, Proyectar la Arquitectura”, octubre 1995. marzo de 2011 129
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4. Suelo Suburbano Periurbano o de Borde. Comprende aquellos suelos que se categorizan como suelo Suburbano, siendo cercanos a suelo Urbano y con contigüidad espacial, en infraestructuras y servicios, pero que tienen en la actualidad baja densidad de ocupación, nula o escasa localización residencial, y/o cierto predominio de utilización rural. Se utiliza esta categoría para identificar aquellos suelos a los que se le aplica el atributo de potencialmente transformable en suelo Urbano. Por lo tanto, se incluye en esta categoría los sectores delimitados como Perímetro de Actuación Integral pai en las ciudades de Maldonado y San Carlos. IV.3.1.3 Suelo con Atributo de Potencialmente Transformable. 1. suelo Suburbano a ser transformado en Urbano. Dentro de los sectores de suelo Suburbano se encuentran aquellos que por su localización, condiciones, extensión, etc., se consideran adecuados para uso residencial. Por ser la Aglomeración Central un fuerte atractor de capitales que tienden a utilizar el suelo para residencia de temporada y servicios, en tanto al mismo tiempo es receptor de población trabajadora que migra de otras partes del país, es necesario mantener una oferta de suelo adecuada. Para evitar estas cuestiones se hace necesario intervenir en el mercado de suelo, para población de bajos y medios ingresos manteniendo la oferta fluida con el consiguiente efecto en los precios. Para ello se plantea la incorporación de aproximadamente 500 Há de suelo (hoy suburbano o rural) a la zona Urbana de Maldonado y 60 Há a la de San Carlos equivalente en extensión al 7 % del suelo Urbano total de la Aglomeración Central, del orden de las 8400 Há según el Plan propuesto. Estas incorporaciones no deberían realizarse todas a la vez sino gradualmente, en la medida de ser necesarias. Más adelante en el ítem 2.2 Transformación de suelo se aborda el tema con mayor profundidad. marzo de 2011 130
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2. suelo Rural a ser transformado en Suburbano. Dado el interés apreciado durante los últimos tiempos para transformar suelo Rural en Clubes de Campo, y en función de la alta rentabilidad conseguida, se han multiplicado estos emprendimientos. La consecuencia es la aparición dispersa en el territorio de una cantidad significativa de proyectos de barrios con propiedad colectiva indivisa de suelo. Entre otros aspectos, se destaca la rigidez de esta figura que afecta las posibilidades de planificación futura, así como el funcionamiento fluido y sujeto a cambios difíciles de prever, de la Aglomeración Central y de su entorno regional. Constituye un acuerdo generalizado hoy en la disciplina del Urbanismo, que los Planes deben considerar “dos o más velocidades”, a saber que “para la ciudad consolidada y determinados ejes de espacio público, que conectan las partes de desarrollo más probable, deben ser diseñados y ordenados a niveles bastante precisos y formalizados (…) y en cambio dejar bastante abiertas en su determinación áreas de expansión o transformación a las que sería demasiado arriesgado o prematuro consignar destinos de uso y formas urbanas definidas y definitorias”20 . Es por estos motivos que dosificar cuidadosamente la aparición de elementos rígidos e irreversibles en sectores de expansión cuyo destino futuro resulta hoy, imposible de prever. Tal es el caso de la zona de suelo propuesta para actividades productivas de bienes y servicios. Por esta razón se opta por definir sectores específicos para la ubicación de los emprendimientos de Clubes de Campo, los cuales se describen en el punto IV.3.2 Transformación de Suelo (PAI) suelo Rural a ser transformado en Suburbano. Dadas las necesidades de: diversificar las actividades económicas, generar un centro de logística para evitar que continúen dispersas interfiriendo con el funcionamiento de la Aglomeración Central, generar fuentes de empleo de contraestación incluyendo las de tipo calificado y al mismo tiempo como herramienta adecuada y oportuna para evitar la conurbación entre Maldonado y San Carlos, se propone un sector de suelo a ser transformado para Actividades Productivas de Bienes y Servicios. Paralelamente Punta del Este configura un atractivo especial, por sus cualidades ambientales y de paisaje para quienes tengan interés en instalarse en el área. Es por esto que se apuesta a atraer empresarios, trabajadores calificados y en general población de nivel educativo y cultural alto. Es por eso qué se propone un sector de suelo a ser transformado de Rural en Suburbano, con destino al Área Tecnológica y Logística en ruta 39, tal cual se describe en el punto IV.4.5 Grandes Equipamientos. Este sector de 450 Há tendrá el atributo de potencialmente transformable, siendo prevista su transformación en por lo menos dos etapas: primero al sur de Cantera de Marelli y luego al norte.
20
Ibíd., octubre 1995.
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IV.3.2
Transformación de Suelo (PAI).
La transformación de suelos se realizará mediante el instrumento del Programa de Actuación Integrada, tal cual lo establece el Artículo 21 de la LOTDS. La definición precisa de los requerimientos a solicitarse en la presentación de dicho instrumento para el departamento de Maldonado se han establecido mediante el Decreto 3866/2010. Este dispone una serie de pautas y exigencias para la presentación de los Programas, mediante una reglamentación adecuada a las características diferenciales del territorio departamental. Más específicamente en lo que respecta a la propuesta de transformación de suelo (láminas 32 y 33) se propone: 1. suelo Suburbano a ser transformado en Urbano. Acciones de urbanización y de vivienda por el sector público, como por ejemplo en los Perímetros de Actuación Integral pai identificados como 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 en la ciudad de Maldonado, y 51, 52, y 53 en la ciudad de San Carlos. Se propone la figura de potencialmente transformable, dado que para su aprobación requiere de la elaboración de un Programa de Actuación Integrada (PAI Art. 21 LOTDS), con lo cual la Intendencia de Maldonado puede asegurarse incidir en el proyecto de transformación, teniendo especialmente en cuenta la continuidad de los trazados viales, la existencia de espacio público suficiente y adecuado, la reserva de áreas para equipamiento colectivo, etc. Estos PAI podrán incluir tanto predios para conjuntos habitacionales de interés social, como loteos de dimensiones adecuadas para el mercado de viviendas unifamiliares. En algunos de ellos, como en el caso del pai 4 en Maldonado Este (Urbanización al Este) y el pai 51 en San Carlos (al norte de la vía del tren) se han iniciado la construcción de conjuntos habitacionales. En la Quinta Parte referida a Políticas Sectoriales en lo que refiere a la Vivienda y Hábitat se explicitan en detalle los criterios a aplicar de los cuales interesa destacar la conveniencia de encarar la acción público‐privada y social procurando la mayor integración posible de sectores sociales de diferente nivel de ingreso.
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2. suelo Rural a ser transformado en Suburbano. − Uso Turístico Residencial y Recreativo, en particular bajo la figura de Clubes de Campo y similares, para la cual se definen una serie de áreas que cumplen con las condiciones de ubicarse sobre vías principales rurales, de no bloquear futuras expansiones de la mancha urbana al largo plazo y de no asentarse sobre suelos de mayor capacidad productiva agrícola, lugares donde se propiciará dicho modelo de utilización de suelo (ver Tercera Parte Plan Maestro, capítulo III.3 Categorización de Suelo, usos y modalidad de Gestión). − Uso para la Producción de Bienes y Servicios en los polígonos situados sobre ruta 39 y sobre ruta 93 y arroyo del Potrero (ex predio del Banco de Seguros) en régimen de zona franca o similar, con destino ambos al desarrollo de actividades de tecnología avanzada y logística (ver apartado IV.4.5 Grandes Equipamientos). IV.3.3 Usos del Suelo Urbano y Suburbano. Resulta evidente que los criterios de organización de los usos del suelo, han variado desde los primeros posicionamientos y definiciones conceptuales de la modernidad hasta nuestros días. Los modos de concebir la distribución espacial de las funciones de la ciudad, han pasado de ser simplificatorios a asumir la complejidad y la riqueza de usos de la actualidad. “La llamada ‘ciudad funcional’ como modelo teórico propuesto por el Movimiento Moderno para la caracterización de las funciones urbanas, y la ‘zonificación’ de los usos del suelo como técnica prioritaria del planeamiento urbanístico, buscarían la especialización del suelo por funciones (residencia, trabajo, circulación, ocio) para evitar los posibles conflictos entre los sectores de actividad como camino para maximizar las economías de escala. (…) Así, del territorio jerarquizado y único, de un espacio dominado por un centro y una periferia dependiente ‐como representaban los tradicionales modelos gravitatorios de Lösch o Christaller‐ del crecimiento en mancha de aceite característico de la etapa fordista, hemos pasado a un territorio diferente, de interdependencias espaciales y de la auto organización, a una realidad territorial enormemente fragmentada y heterogénea.”21 Resulta entonces imprescindible asumir un modelo de usos diversos que complejicen el espacio urbano aportando variedad de usos y actividades, así como una multiplicación de centros que aporten significación a los diversos sectores urbanos. “La trama urbana ha de poder adaptarse a usos diversos y favorecer la multifuncionalidad. La ciudad no soporta bien la zonificación rígida. La mezcla de funciones es posible y deseable si se sabe sacarle partido. (…) Se pueden multiplicar los ejemplos de mezclas positivas. Un área urbana que permite una flexibilidad de usos es la que mejor se adapta a su evolución y se puede mantener correctamente durante mucho tiempo.”22
21
Font Arellano, Antonio: “Un nuevo planeamiento para una nueva territorialidad”, en CIUDAD Y TERRITORIO Estudios Territoriales, 2004. 22 Borja, Jordi y Muxi, Zaida: “El espacio público, ciudad y ciudadanía”, Ed. Electra, 2003. marzo de 2011 134
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En líneas generales, se mantiene el criterio de mezcla de usos y actividades, integrando uso residencial con uso comercial, de ocio y de pequeñas oficinas y locales de trabajo. Solamente se plantea la separación de los usos que pueden resultar molestos o inadecuados a los requerimientos básicos de convivencia, como ser los usos industriales, de grandes depósitos o de actividades nocturnas con ruidos molestos. Asimismo se plantea mantener la disposición de exclusividad para los usos residenciales en amplias áreas de la Aglomeración Central (especialmente en Zona Balneario). En particular se mantiene lo establecido en las normas de Uso del Suelo vigentes, exceptuando una serie de localizaciones y usos para los cuales este Plan establece modificaciones: 1. Para la zona definida por la Avenida Roosevelt, Pedragosa Sierra, Bulevar Artigas y calle París, se modifica el tipo de usos admitidos, pasando a ser Residencial‐Comercial, todo esto en función de la evolución del área tras la implantación del Punta Shopping. 2. En la Avenida Miguel Ángel entre las calles Fajardo y Da Vinci se modifica el tipo de usos admitidos, pasando a ser Residencial‐Comercial, a los efectos de generar una Centralidad Local en el sector este de San Rafael‐El Placer, zona que continúa densificándose de manera sostenida y requerirá un sector de servicios próximo. 3. En las áreas de Suelo Potencialmente Transformable en Urbano, se deberán prever sectores de uso Residencial‐Comercial, para atender la demanda que los nuevos barrios generarán. Esto se definirá en los proyectos de los correspondientes Programas de Actuación Integrada. 4. En cuanto a las actividades industriales y productivas que generen ruidos, olores, o tránsito pesado, que interferiría con molestias en las áreas residenciales y mixtas, se establece el criterio de localización en las áreas de Suelo Suburbano de Producción de Bienes y Servicios, ubicadas en la futura Área Tecnológica y Logística de ruta 39, en el sector de Suelo Suburbano al este de San Carlos o en el Polígono Industrial de Pan de Azúcar. 5. En cuanto a las actividades recreativas nocturnas, especialmente las que convocan gran cantidad de personas y generan ruidos molestos, se considera necesario a mediano plazo generar una localización que las agrupe, a cierta distancia de zonas residenciales. Para ello se proponen dos posibles alternativas: − la utilización del sector del Parque Jagüel donde se ubica el tramo sur de la pista de aterrizaje, que además de tener buena accesibilidad, presenta buenas condiciones para la circulación interna y estacionamientos; − la adecuación de un sector del predio de OSE en Laguna Blanca, predio situado al este del arroyo Maldonado, cercano al sector que hoy agrupa a estas actividades y en el cual se podría organizar una serie de locales con vista a la laguna y acceso por el “atajo” vial propuesto como extensión del existente. Este predio cuenta en la actualidad con una planta potabilizadora de OSE, la cual ha tenido problemas para continuar suministrando agua debido a reducción del caudal. La propuesta podría marzo de 2011 135
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viabilizarse, de ser desafectada a largo plazo, dada la previsible dificultad de la Laguna Blanca de mantenerse como fuente de agua de uno de los sectores con mayor crecimiento de población de temporada dentro de la Aglomeración.
IV.3.4
Modalidades de Gestión.
Tal como se explica la Primera parte, apartado I.1.2.2, el Plan Maestro para la Aglomeración Central y sus Planes Derivados, comprende un territorio que incluye sectores de cuatro jurisdicciones municipales. Por lo tanto la gestión debe diferenciarse entre la Materia Departamental, que será coordinada por las autoridades departamentales (Intendencia y Junta Departamental), de la Materia Municipal que será coordinada con los Municipios respectivos. Para la Gestión del Plan es necesario definir una serie de Instrumentos específicos que faciliten la puesta en marcha y el proceso de seguimiento de su ejecución, los cuales serán aplicados en función de los requerimientos concretos. Cabe aclarar que algunos instrumentos podrán superponerse en un mismo sector urbano, en la medida que sea necesario. A continuación se hace referencia a los siguientes instrumentos. IV.3.4.1 Regímenes de Gestión de Suelo. Se definen un Régimen General y otros particulares, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 3866/2010. Régimen General es aquel al que se aplica la Ordenanza de Edificación, Usos, etc., vigentes de acuerdo al Plan, en la generalidad de los casos, tanto de Suelo Urbano, Suburbano o Rural. Los regímenes particulares comprenden especialmente para el ámbito del Plan Local: régimen de prioridad patrimonial y/o ambiental, régimen específico y régimen de ordenamiento concertado, entre otras. IV.3.4.2 Áreas de Régimen Patrimonial. El Régimen Patrimonial refiere a sectores en los cuales se debe aplicar una política específica de protección, mejora y manejo, por sus cualidades urbanas y edilicias. El Plan Local establece como áreas en régimen patrimonial los Centros Históricos de Maldonado y San Carlos, la Península y Portezuelo. Además de la Comisión Departamental de Patrimonio se constituirá una figura de gestión específica para cada área mencionada denominada “Consejo Especial Patrimonial” el que funcionará en forma coordinada con la Comisión Departamental. marzo de 2011 136
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IV.3.4.3 Áreas de Régimen Específico. Régimen Específico es aquel que se establece por un período de tiempo determinado en un sector delimitado, con el objetivo de realizar un Programa de Actuación Integrada que por su complejidad requiera la conformación de una Perímetro de Actuación de acuerdo al Art. 56 LOTDS. Una vez transcurrido el plazo, realizado o no, total o parcialmente el proyecto, el sector volverá al Régimen General. Mientras tanto regirán las modificaciones a la Ordenanza y las Excepciones que se aprueben el respecto. Se entiende que esta figura resulta la más conveniente para concretar la realización de polígonos con destino al desarrollo de actividades con tecnología de punta y Logística sobre la Avenida de la Integración (ruta 39). IV.3.4.4 Áreas de Operación Territorial Concertada Para la gestión de zonas específicas del territorio donde se requiera una transformación de relevancia prevista o no por el Plan, podrá utilizarse la figura de Ordenamiento Territorial Concertado, bajo la figura de Cooperación público‐privado del Art. 59 LOTDS y en el marco del Decreto 3866/2010. Se entiende adecuado la utilización de este instrumento de Gestión para llevar adelante la propuesta planteada en IV4.5 Grandes Equipamientos, Infraestructura de amarras deportivas en Punta del Chileno. Dicha propuesta tiene como objetivo aumentar la capacidad de amarras a la vez que incorporar los servicios de tierra complementarios. Para ello se podrá conformar una sociedad comercial de economía mixta con participación público‐privada cuyo objeto sea la urbanización y construcción de obras de infraestructura necesarias. Esta sociedad podrá acordar los mecanismos de la explotación posterior de las instalaciones. Otro lugar donde esta figura es aplicable, lo constituye el extremo sur de la Punta Ballena. Sitio privilegiado por su posición y condiciones geográficas. Esta situación requiere de una reordenación y la conformación de una Operación Concertada, que posibilite la recuperación para la comunidad de los valores de espacio público y paisaje que históricamente ha tenido este sitio. IV.3.4.5 Zonas de Gestión Diferenciada. Refiere a sectores de suelo que aún perteneciendo a zonas con Ordenanza vigente en Régimen General, deben diferenciarse por limitaciones de manejo que puedan surgir por distintos motivos como: fragilidad ecosistémica, perspectivas visuales de interés, mantenimiento de las características de forestación de un área, usos no adecuados, etc. marzo de 2011 137
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Por ejemplo, se declara Zona de Manejo Específico de protección de la forestación y las cualidades de paisaje a todos los sectores de barrio jardín de Punta del Este, San Rafael y Pinares‐Las Delicias. Esto permite controlar que se mantenga la calidad paisajística y ambiental con sus especies forestales características del paisaje urbano de los lugares mencionados. Esta singular relación del verde incluido en el área urbana, resulta una de las particularidades por las que se destacan estos sectores de la Aglomeración Central. Sin embargo, la continua incorporación de nuevas construcciones, en particular las de gran escala, están poniendo en riesgo las cualidades mencionadas propias de un paisaje caracterizado por “residencias entre el bosque de pinos” lo que amerita la adopción de medidas para controlar más adecuadamente esta problemática. IV.3.4.6 Modalidades de gestión para acciones públicas en urbanización y vivienda. De acuerdo a los requerimientos de desarrollo de áreas urbanas y de generación de nueva oferta de vivienda, que resultan crecientes en el ámbito del Plan Local, el sector público y en particular la Intendencia de Maldonado, tienen un rol protagónico en promover soluciones en lo que respecta a las necesidades en la materia, de la población de menores ingresos. Al respecto, se definen una serie de modalidades de gestión que atienden a la generación o promoción de suelo urbanizado y a la construcción de vivienda de interés social: 1. acciones públicas que generen suelo urbano para la cartera de tierras de la Intendencia de Maldonado; 2. acciones públicas coordinadas con el MVOTMA y/o la Agencia Nacional de Vivienda para generar soluciones habitacionales; 3. acciones públicas y/o privadas, para la generación de suelo que alimente la oferta, permitiendo diversificarla con el objetivo de contribuir a lograr precios accesibles; 4. acciones público, social y privadas para la realización de conjuntos habitacionales. En particular varios aspectos de la temática planteada se profundizan en el Anexo 06: “Estimación de la evolución de la población y vivienda en la Aglomeración central, hasta el 2025, con su distribución espacial y modalidades de desarrollo de las áreas urbanas en el marco del plan”. IV.3.4.7 Medidas Cautelares. Constituye una herramienta adecuada para evitar transformaciones no deseadas así como anticipar cambios irreversibles mientras se está en etapa de elaboración y proceso de aprobación de los Planes. Las potestades y su mecanismo de aplicación se establecen en al Art. 24 de la LOTDS. Se plantea utilizar este instrumento, que ha sito implementado para el departamento de Maldonado por el Decreto 2866/2010, para evitar una aceleración de las transformaciones marzo de 2011 138
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en el sector conocido como Rincón del Diario, para el cual se propone preservar la producción agrícola existente y potenciarla por la vía de la incorporación de usos gastronómicos y turísticos dispersos. Paralelamente esto permitiría preservar el humedal del arroyo Marrero y la Laguna del Diario, cuyo ecosistema natural viene siendo atacado y requiere permanentes cuidados y mantenimiento. Esta propuesta se presenta con mayor detalle en el Capítulo IV.3.1 Zonificación. IV.3.5 Modificaciones a la Normativa de Edificación. Las áreas urbanas sobre las cuales el Plan establece modificación de ordenanza son las siguientes: 1. Áreas centrales de Maldonado y San Carlos para las cuales se propone el fortalecimiento de su uso habitacional dentro de un marco de protección patrimonial, donde se incluye especialmente lo que se define en el punto IV.4.3 El sistema de Centralidades, en lo referido a las centralidades históricas. 2. Tramo de Bulevar Artigas desde Pedragosa Sierra hasta Aparicio Saravia, donde se propone para los predios frentistas en ambas aceras, una normativa similar a la de Avenida Roosevelt que incorpore edificios tipo torre. Actualmente constituye el principal eje norte‐sur, y esto se verá potenciado por la incorporación de infraestructura de transporte y servicios de importancia metropolitana (tranvía, terminal, CURE, etc.) Todo esto en paralelo al desarrollo del saneamiento, requerimiento imprescindible para el aumento de la densidad de vivienda. 3. Tramo de Aparicio Saravia desde calle 3 hasta la continuación de Pedragosa Sierra del lado norte, para los terrenos frentistas una vez reparcelados, sector denominado pai 6, para el cual se propone admitir una altura de Bloque Medio, en edificio aislado. 4. Tramo de la calle Acuario desde Carmelo de Arzadum hasta el Cementerio del lado norte, para los terrenos frentistas una vez reparcelados, sector denominado pai 5, para el cual se propone admitir una altura de Bloque Medio, en edificio aislado. 5. Tramo de la Rambla del Humedal desde la continuación de Miguel Martínez hasta Avenida Aiguá, del lado oeste, para los terrenos frentistas una vez reparcelados, sector denominado pai 4, para el cual se propone admitir una altura de Bloque Bajo, en edificio aislado. 6. Áreas de San Rafael y Rincón del Indio para las que se propone un ajuste de la Ordenanza Diferido en el tiempo, condicionado a superar determinados valores de densidad de vivienda por hectárea, autorizando Bloques Bajos aislados, en las avenidas San Pablo, San Remo y calle Elías Regules.
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7. Áreas definidas por las modificaciones de la ordenanza propuestas por la Intendencia de Maldonado y aprobadas por la Junta Departamental mediante los Decretos 3858/2009, 3859/2009, 3860/2009 y 3861/2009, los cuales, en general resultan compatibles con el Plan Local. “Región Maldonado Punta del Este”: reordenamiento normativo para zona 1.3 ‐ La Pastora; reordenamiento normativo para subzona 3.1.1. Barrio lobos; modificación de la zona 3.2. Vías principales; modificación de norma. Subzona 3.2.2. Centro residencial‐ comercial. Zona 3.5. Laguna del Sauce‐Punta Ballena.” Por último, se propone innovar el marco normativo en lo relativo a: Reciclaje de viviendas de manera de facilitar los procesos de revitalización urbana de las áreas centrales de valor patrimonial de las ciudades de Maldonado y San Carlos contemplando la categorización de los bienes inmuebles derivada de los inventarios respectivos. Ahorro energético, añadiendo a la Ordenanza de Higiene, para el caso de construcciones de nivel socioeconómico medio‐alto y alto, la obligatoriedad de incorporar mecanismos de aprovechamiento energético‐solar. Esto se fundamenta en que la máxima eficiencia de estos dispositivos se cumple en los meses de temporada alta, época en la cual el uso de las viviendas es mayor. Así se podría lograr importantes ahorros, para la generación de agua caliente para el uso cotidiano. Esta medida expresaría la voluntad de posicionar a Maldonado como un lugar destacado en la Región como ambientalmente sustentable y comprometido con el medio ambiente.
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IV
CUARTA PARTE. Plan Local de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible del Sistema Urbano de la Aglomeración Central.
IV.4
Propuestas de Ordenamiento. Sistemas de Equipamiento e Infraestructura.
IV.4.1
Sistema Metropolitano de Espacios Públicos Abiertos. El Espacio Público siempre ha sido para la ciudad, el lugar de interrelación social y el sitio donde se hace visible la diversidad. La historia de la ciudad transcurre en su Espacio Público, sin embargo en las últimas décadas se ha ido desarrollando un proceso de pérdida de valor del mismo para la ciudad. Asociado al deterioro de los existentes y a la pérdida de la preocupación por producir, programar y manejar nuevo Espacio Público, lentamente su rol principal para la ciudad ha sido dejado de lado. Potencia esta desvalorización el cada vez mayor interés de parte de los grupos sociales por separarse de quienes les resultan diferentes, argumentando generalmente razones de seguridad. Todo esto conlleva una crisis de sustentabilidad socio‐comunitaria, dado que no es posible ni deseable, a largo plazo, un territorio sin integración. “El espacio público es el de la representación, en el que la sociedad se hace visible. […] Es decir que el espacio público es a un tiempo el espacio principal del urbanismo, de la cultura urbana y de la ciudadanía. Es un espacio físico, simbólico y político.”23 A lo largo de la historia, la construcción de Espacio Público mereció consideración por las autoridades departamentales. Es así que se fueron conformando los equipamientos que permitían el disfrute y aprovechamiento del borde costero que se constituye en el Espacio Público por excelencia de la Aglomeración. Paralelamente se han ido conformando otra serie de espacios de ocio que presentan gran utilidad en baja temporada para la población permanente, como ser plazas y espacios de pequeña y mediana escala relacionados con los diferentes barrios tal como el Parque de la Cachimba del Rey y algunos otros de escala metropolitana como los Parques Jagüel, Indígena, Mancebo, Paseo de la Aguada, etc. Sin embargo, algunas transformaciones trascendentales que han sucedido en los últimos tiempos, parecen requerir ciertas apuestas a mediano y largo plazo, que vuelvan a poner énfasis en la construcción de ciudadanía a través de la conformación de nuevo espacio público. En particular la diferenciación creciente de áreas de ciudad que conforma una serie de estratos o islotes que generan aislamiento más que continuidad. Todo esto conlleva una simplificación de la experiencia urbana, a la vez que una fragmentación del tejido social, lo cual tiene directa influencia en la guetificación de grupos y sujetos. Proceso que se viene dando para ambos extremos de los grupos sociales: los más pudientes y los más desfavorecidos. Este tipo de procesos si bien están aconteciendo en
23
Borja, Jordi y Muxí, Zaida: “El espacio público: ciudad y ciudadanía”, Ed. Electa, 2003.
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prácticamente todas las ciudades del mundo, debe ser especialmente tenido en cuenta a la hora de generar mecanismos que lo reviertan y mitiguen sus graves consecuencias. Esta preocupación por el espacio público como ámbito de relacionamiento e intercambio social fue planteada en reiteradas ocasiones durante los Talleres Territoriales de la primera etapa del trabajo y se retoma en esta segunda etapa, como tema de relevancia, para la definición de las acciones a desarrollar. Para promover una mayor integración social, se propone la conformación de un Sistema de Espacios Públicos Abiertos Metropolitano. Dicho sistema se plantea articulado a las vías de conectividad interna principales de manera de lograr su accesibilidad para la mayoría de la población, en particular asociados a la nueva Avenida Norte y Rambla del Humedal. Consiste en la puesta en valor de algunos espacios existentes y la creación o modificación de algunos otros de manera de conformar: − Como primera gran apuesta un Gran Parque Metropolitano, que se extienda por ambas márgenes del Arroyo Maldonado y su afluente el San Carlos desde esta Ciudad hasta la desembocadura. Esto incorpora el humedal como nuevo gran escenario de atractivo por su biodiversidad y su valor ecológico, a la vez que algunos parques existentes como el Medina, el Jagüel, el Indígena, etc. que se integrarían al mismo. − La generación de un espacio público asociado a la nueva traza del Camino Lussich, que permite hacer visible la zona norte de la Laguna del Diario y su atractivo de paisaje natural, asociado al humedal del Arroyo Marrero. − La nueva Rambla del Humedal que se propone como una traza de baja velocidad, con un borde equipado con vista hacia el humedal. − La ampliación del Parque Jagüel tomando la zona dejada por la desafectación del antiguo aeropuerto y aprovechando el sector que se recuperará con el realojo del Asentamiento Kennedy. − Una serie de parques lineales de alcance barrial valorizando cañadas que atraviesan áreas urbanas, como la Cañada Aparicio (en ejecución) y la que transcurre por el barrio Lausana. Se adjuntan planos con el sistema de espacios públicos abiertos de Maldonado‐Punta del Este y de San Carlos (láminas 34 y 35).
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IV.4.2 Sistema Vial. El Sistema Vial constituye uno de los elementos principales a la hora de fortalecer y democratizar el acceso igualitario desde y hacia cada sector de la Aglomeración. Es también un estructurador principal de la ciudad y facilita o dificulta los procesos de urbanización, ordenando los diferentes fragmentos en la medida que los atraviesa de manera diversa y con vías de diferente jerarquía. También constituye los canales de circulación del tráfico dentro de la Aglomeración urbana y en su conexión con el resto del territorio. Este último rol, el funcional, es quizá el más considerado y tenido en cuenta a la hora de la toma de decisiones por las autoridades. Sin embargo, no debe dejar de tenerse en cuenta que los roles antedichos ‐democratizador y estructurador del ámbito urbano‐, son tanto o más relevantes en la medida que se requiere cada vez más hacer hincapié en estos aspectos dadas las transformaciones que las ciudades vienen experimentando en los últimos tiempos. Tal como se expresa en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad en su Artículo XIII, “Las ciudades deben garantizar a todas las personas el derecho de movilidad y circulación en la ciudad, de acuerdo a un plan de desplazamiento urbano e interurbano y a través de un sistema de transportes públicos accesibles, a precio razonable y adecuados a las diferentes necesidades ambientales y sociales (de género, edad y discapacidad)”24. Este derecho debe garantizarse mediante un Sistema Vial adecuado y adicionalmente un sistema de transporte público apropiado. La accesibilidad a todos los sectores de la ciudad permite, al menos teóricamente, que todos los recursos e inversiones sociales sean igualitariamente utilizables por toda la ciudadanía. La visión históricamente preponderante sobre el rol funcional del Sistema Vial, propende a la actuación sobre los aspectos físicos de la red, proyectando acciones de tipo infraestructural, generalmente relacionada con ensanches, rotondas, cruces con semáforos, etc. Esta visión simplificadora del Sistema Vial pensada principalmente en función del vehículo automotor y en detrimento del peatón, genera una constante percepción de carencia de las infraestructuras y consecuentemente tiende a impulsar operaciones en el mismo sentido de presunta agilización ante el aumento creciente del tránsito vehicular. Al respecto, cabe transcribir uno de los lineamientos de política sectorial de Accesibilidad, Movilidad, y Transporte de la Intendencia Departamental que se presenta en la Quinta Parte Políticas Sectoriales: EL ÉNFASIS MAYOR Y PRIORITARIO debe ponerse (…), en la realización de obras de readecuación y canalización vial, que han demostrado ser necesarias y de resultados apreciables a bajos costos. En ellas debe ser elemento guía, la determinación de mayores espacios específicos para los peatones, la defensa de los espacios públicos circulables o la regulación de su eventual uso (…), mayores cuidados de espacios seguros, disfrutables y de integración de las vías de tránsito en una concepción urbanística que se oriente al ser humano, con prioridad sobre la consideración de los vehículos –completar
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Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad: Foro Social de las Américas – Quito, Julio 2004, Foro Mundial Urbano – Barcelona, Octubre 2004, Foro Social Mundial – Porto Alegre, Enero 2005, Revisión previa a Barcelona, Septiembre 2005. marzo de 2011 144
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Avda. Alvariza en San Carlos, Ceberio y Rocha, junto a algunas transversales céntricas, entrada al Barrio Asturias, Avda. R. 39 entre la Vía y R. 9; Avda. Roosevelt en su totalidad, cruce de Roosevelt y Avda. España, Br. Artigas en varios Puntos, terminar Avda. Aiguá, Avda. Fco. Acuña de Figueroa, planificación del Plan Escuelas urbanas, etc. Otra problemática referida a esta cuestión y que resulta de particular relevancia en la Aglomeración, deviene en la aparición creciente de barrios cerrados y clubes de campo. Éstos se colocan de manera dispersa en diferentes ámbitos del territorio, según el interés de los grupos inversores y la oportunidad de acceso a la propiedad del suelo. Esto genera algunas dificultades en cuanto a las posibilidades de vincular la trama urbana e incluso en algunos casos ello puede resultar imposible. En este sentido, se considera negativa la creciente aparición de barrios cerrados que generan dificultades, dado que en la medida que quedan incluidos en la trama urbana o localizados en los bordes, dificultan la interconexión entre sus entornos. IV.4.2.1 Jerarquización Vial. Esta visión debe ser reemplazada por una mirada sistémica que entienda el rol diferenciado de las distintas vías de circulación así como la potenciación de distintas alternativas de movilidad para diferentes requerimientos. Se constituye en un desperdicio de recursos la mera adecuación y ensanche de las vías de circulación, sin atender a las posibilidades que el manejo de alternativas, información y señalización inteligente puede proveer a la mejora del tránsito y la movilidad interna. Se propone entonces un esquema de jerarquización vial que diferencie roles y características para toda la Aglomeración. En primer lugar parece imprescindible en un futuro a mediano plazo, la conformación definitiva del sistema de accesos en peine para toda la región de la Aglomeración Central y en general para los balnearios costeros del Este del país. En este sentido el completamiento de la doble vía de la ruta 9 hasta la frontera con Brasil, parece necesario e inevitable, en la medida que el turismo de ese origen aumenta año a año, junto con la atractividad nacional e internacional de los balnearios de Rocha. El tema es debatido constantemente y cuenta con acuerdos generalizados, que amerita actuar en consecuencia en un plazo razonable. De esta forma la ruta Interbalnearia‐Ruta 93‐Ruta 10 estaría menos exigida lo que permitiría que se convirtiera en un acceso más fluido y seguro hacia la cadena de balnearios de la Aglomeración. El sistema integrado por la ruta 9, el Arco Costero, el Arco Norte y el Eje Norte‐Sur, conforman el nivel primario de la jerarquización vial, que es el que asegura la conexión de la Aglomeración con el resto del sistema urbano nacional y departamental, así como la accesibilidad al conjunto de la misma. Más específicamente, para el conjunto del Sistema Urbano San Carlos‐Maldonado‐Punta del Este, el Arco Costero, el Arco Norte y el Eje Norte‐Sur resultan decisivos para asegurar la movilidad y conectividad interna.
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La Rambla como borde costero conforma el primer arco y el segundo está conformado por la Rambla Norte y Avenida del Humedal (Camino Lussich y su rectificación pasando al sur de Cerro Pelado y al oeste del arroyo Maldonado como borde rural y del humedal). El eje Norte‐Sur de importancia estratégica regional, está conformado por el Bulevar Artigas‐ ruta 39 (Avda. de la Integración)‐Camino Los Ceibos/Avda. Alvariza/Camino Paso del Guerrero. Forma parte del principal eje vial estructurante del Departamento en esta dirección y asegura la conexión del sistema urbano‐turístico con el norte del País y con la red vial del sur de Brasil. El Camino de los Ceibos y el bypass desde el Camino por el Parque Medina hacia el Paso del Guerrero sustituyen a la Avenida Alvariza para el tránsito vehicular de mayor intensidad y el de carga, dejando a ésta en su rol integrador como avenida urbana. Complementan este primer nivel de jerarquía vial los ejes que conectan la Ruta 9 con el arco costero: ruta 12 y ruta 104.
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Adicionalmente se propone una vialidad interna, que articula todas aquellas trazas principales, conformando una red de penetración flexible e interrelacionada que funciona articuladamente y que mediante una señalización adecuada, podría resolver con fluidez los requerimientos de los momentos de mayor exigencia. Dentro de este esquema de vialidad interesa destacar un segundo nivel de jerarquización vial constituido por: • Avenida Roosevelt y su continuación por camino de la Laguna; • Avenida Aparicio Saravia y su continuación por 3 de Febrero; • Avenidas España‐Joaquín de Viana‐Avenida Lussich; • Avenida Chiberta; • Pedragosa Sierra y su extensión hasta la Rambla del Humedal; • Avenida San Pablo; • calle Acuario existente y una conexión por detrás de los barrios de Lausana y La Fortuna que lleve a la nueva traza de Camino Lussich (Avenida Norte); • calles Elías Regules y Rubens desde Rambla Lorenzo Batlle Pacheco hasta la Avenida Aparicio Saravia; • conexión entre el Camino Lussich y la Avenida Norte siguiendo la cañada Aparicio. El tercer nivel de jerarquización vial está constituido, entre otras, por: • Avenida Córdoba y su continuación Avda. del Mar; • Camino Velázquez‐Santa Teresa y su par 19 de Abril‐Martiniano Chiosi; marzo de 2011 147
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• •
Continuación Sarandí y Avenida Ferreira Aldunate; Florida‐Avda. Aiguá y su prolongación hasta la Rambla del Humedal.
El cuarto nivel está conformado por otras vías circulatorias con una importancia más limitada en su jerarquía pero que conectan barrios entre sí y permiten la circulación de líneas de transporte público como ser entre otras que se indican en la láminas 37 y 38: Avenida Lavalleja, Camino de los Gauchos, Avenida Francia, Acuña de Figueroa, Avenida Gorlero y sus paralelas, Avenidas Argentina y Brasil, Avenida Las Delicias, Avenida San Remo. Finalmente se encuentra una red de calles complementarias para servicio del área urbana inmediata las cuales conformarían un quinto nivel. IV.4.2.2 Estacionamientos en áreas centrales y otros lugares de interés general (atractores). Es fácilmente constatable, que durante los períodos de mayor afluencia de visitantes en la Aglomeración, existe una gran carencia de lugares de estacionamiento de vehículos privados tanto en la vía pública como en predios privados, acentuando a su vez el congestionamiento en las vías de circulación. Estas dificultades son de tal complejidad que requieren para su enfrentamiento la aplicación de una serie de acciones coordinadas en el tiempo y en el territorio para propender a su mejoramiento, lo que implica además la adopción de medidas que puedan ser revertidas en el tiempo. En efecto, la problemática principal en la materia se da en el período de alta temporada por lo que es conveniente pensar en la reconversión de las medidas adoptadas una vez pasado el momento de mayor exigencia, en beneficio de la población residente. Este problema es notorio entre otros lugares, en la mayor parte de la Península de Punta del Este, en el Centro de Maldonado, en la Barra y Manantiales, así como en ciertas playas. Con respecto a la Península de Punta del Este, dadas las condiciones geográficas de angostamiento en su acceso, resulta conveniente desestimular en lo posible el ingreso de coches. Para ello se requiere generar facilidades de estacionamiento en zonas inmediatas anteriores al ingreso. En ese sentido el Plan propone la concreción de varias medidas que se complementen entre sí: − En la manzana con frente al casino Nogaró y Avenida Gorlero, donde hoy existe una explanada de estacionamientos, la construcción de un edificio con esta finalidad con dos niveles semienterrados, agregando otros servicios y comercios en general. Para ello se elaboró una prefiguración de la idea planteada con el fin de contribuir al estudio de su viabilidad. Ver croquis de previsualización en las láminas 39 y 40. − En la zona de playa de maniobras y estacionamiento de ómnibus de la actual terminal de Punta del Este, en la medida que será desafectada de su uso, la transformación de la mayor parte de ella para albergar estacionamientos de automóviles. marzo de 2011 148
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−
En los espacios disponibles en torno al edificio de la Liga de Fomento de Punta del Este, la ampliación de la actual playa de estacionamientos y el estudio de la viabilidad de realizar estacionamientos semienterrados.
Dentro de la Península se proponen a mediano y largo plazo. En la plaza Artigas (Plaza de los Artesanos) de Punta del Este, el estudio de la viabilidad de construir estacionamientos subterráneos. Con respecto al Centro de la Ciudad de Maldonado y de San Carlos, se sugiere entablar negociaciones con los propietarios de predios baldíos, con el objetivo de transformarlos al menos temporalmente, en plazas de estacionamiento. Para ello sería posible pensar en la implementación de medidas de exoneración impositiva (de contribución y otros tributos), a cambio de la cesión para la gestión por parte de la Intendencia de Maldonado y a su costo y con esta finalidad, por períodos de tiempo acotados como ser, de tres años renovables anualmente de común acuerdo. IV.4.3 Sistema de Centralidades. La ciudad tradicional conformaba una estructura que resultaba en general, homogénea y en relación a una única centralidad. En la ciudad contemporánea es posible registrar una desarticulación constante que lleva a la generación de múltiples centralidades. Los vectores de movilidad y las áreas de mercado definen lo que Zaera Polo denomina una “estructura líquida” que va modificando y extendiendo la ciudad sobre el territorio a la vez que define áreas de centralidad independientes y variables. Tal como menciona Roberto Fernández “la cuestión radica, no en el pasaje de la uni a la pluri o multi centralidad urbana o metropolitana, sino a las condiciones ambiguas que se suscitan en estadios intermedios de estas alternativas, que impliquen la pérdida de características eficientes de centralidad en tanto acceso a determinada clase de servicios, pertenencia a instancias de identidad simbólica y por tanto, afianzamiento del rol psicosocial de integración a una imagen de comunidad”25. Esta constante transformación de la estructura de las ciudades, lleva a una permanente alternancia entre atractividad y pérdida de centralidad de los distintos fragmentos urbanos. Hechas estas consideraciones, es posible reconocer en un instante determinado, una serie de ámbitos que se caracterizan por una concentración de actividades urbanas de servicios de distinto tipo con su correspondiente soporte infraestructural y de equipamiento, configurando áreas y/o corredores urbanos, que resultan ampliamente reconocibles y
25
Este texto es una versión revisada y aumentada del ensayo Archipiélagos urbanos. Notas para una teoría del proyecto‐fragmento inserto en el libro “Derivas. Arquitectura en la cultura de la posurbanidad”, Editorial UNL, Santa Fé, 2002. marzo de 2011 149
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apropiados por los usuarios convirtiéndose en factores decisivos para la cohesión social y la identidad. En los planos de “Servicios a la Población y a la Producción” (láminas 41 a 44) se puede apreciar por el grado de densidad de su localización, los sectores urbanos que constituyen centralidades funcionales respecto a las cuales se concuerda en general con el criterio establecido en el Decreto 3595 y en la resolución 182/998, de la Intendencia Municipal.
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IV.4.3.1 Centralidades según su Jerarquía. A partir de esta lectura, desde la perspectiva del Plan Local se distinguen centralidades metropolitanas, intermedias y barriales (ver láminas 45 y 46) que en lo sustancial se propone reafirmarlas al mediano plazo: marzo de 2011 151
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−
Las de Nivel Metropolitano, comprende aquellas centralidades que resultan ser un atractor para el conjunto de la población de la Aglomeración y de los visitantes, por la cantidad y diversidad de servicios públicos de jerarquía mayor, así como por los servicios privados ofertados.
Tres de estas centralidades ‐de matriz histórica fundacional‐, son las de: Maldonado Centro, San Carlos Centro y Punta del Este Centro. A ellas se agrega una centralidad de nuevo tipo como la que conforma el complejo Punta Shopping con su entorno inmediato incluyendo tramo medio Av. Roosevelt. −
Las de Nivel Intermedio, comprende aquellos sectores que resultan ser atractores para sectores importantes de la población de la Aglomeración, en razón de la cantidad y calidad de servicios predominantemente comerciales como ser: Punta del Este; Zona Comercial La Pastora; Zona Comercial a la altura de Pedragosa Sierra entre Boulevard Artigas y Avenida Roosevelt; Eje comercial Avda. Francia y continuación Avda. Italia hasta Avenida Pedragosa Sierra; Ciudad de Maldonado; Eje comercial Av. España ‐ Joaquín de Viana hasta Avenida Lavalleja Eje comercial Camino Velázquez; Avenida Los Gauchos desde Avenida Aiguá hasta su cambio de dirección en Maldonado Nuevo; La Barra; Tramo de Ruta 10 (Avenida 10); Punta Ballena‐Portezuelo; Sector de ruta 93 a la altura del empalme de la misma con Ruta 12.
−
Las de Nivel Barrial, cuentan con un equipamiento de menor entidad, pero constituyen lugares de importancia funcional significativa para los sectores residenciales a los que sirve como ser: Punta del Este Zona San Rafael al norte del Hotel San Rafael Rambla Williman a la altura de Parada 10 (playa Mansa) Camino de la Laguna (tramo este) Ciudad de Maldonado Avenida Lussich (Barrio San Francisco, Villa Delia) Maldonado Nuevo (Calle Juan Alberto Caracará) Tramo Norte‐Sur de Avenida Aparicio Saravia (Barrio Scalone y San Fernando). También se propone la reafirmación de algunos sectores que constituyen actualmente centralidades especializadas en actividades gastronómicas, como ser la del entorno del Puerto y la de la Avenida Pedragosa Sierra desde Av. Roosevelt hasta Isabel de Castilla. marzo de 2011 152
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Se presentan planos con el sistema de centralidades de las ciudades de Maldonado‐Punta del Este y de San Carlos (láminas 45 y 46).
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IV.4.3.2 Políticas a Implementar. Descritas las centralidades según su jerarquía funcional, resulta importante para logar el objetivo de consolidarlas y potenciarlas a futuro, definir una serie de políticas generales: 1. Rehabilitar y potenciar las centralidades históricas dado el alto valor simbólico y económico que poseen, aportando a la mejora de la calidad ambiental y a la reincorporación de población. El vaciamiento de población permanente en dichas áreas debe revertirse por la vía de generar mecanismos para facilitar la reutilización de viviendas existentes y la sustitución de construcciones cuando así se justifique, por edificios que permitan un aumento significativo de la actual densidad habitacional. Para ello se plantean una serie de medidas específicas a adoptar: a. Realizar un Inventario y catalogación asignando a los bienes grados de protección en las zonas del casco histórico de las ciudades de San Carlos, Maldonado y Punta del Este. Dicho inventario diferenciará por un lado, los bienes que deben ser protegidos completamente en todas sus condiciones, por el otro, los que pueden ser modificados marzo de 2011 154
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manteniendo las características principales y por último, aquellos bienes que pueden ser modificados o sustituidos. b. Acompañar el Inventario con la definición y aplicación de políticas de exoneración de tributos y de apoyo económico en los casos de conservación integral. c. Impulsar un programa de reciclaje de vivienda para los casos de bienes que pueden ser modificados, siempre y cuando incorpore más unidades habitacionales de las existentes. d. Modificar la Ordenanza, de manera que para las construcciones que pueden ser sustituidas, se facilite la concreción de nuevos edificios reafirmando la mezcla de usos pero con especial énfasis en el uso habitacional, ya sea a través de la inversión pública y/o privada. En este sentido, la nueva ordenanza debe prever modificaciones en lo que respecta a las alturas ‐habilitando el Bloque Bajo para reducir la expectativa de realizar edificios en altura‐; así como a los retiros y cuidando asegurar la imprescindible incorporación de estacionamientos.
2. Consolidar centralidades en desarrollo mediante una serie de herramientas específicas, como por ejemplo: a. en la zona de alrededores del Punta Shopping, habilitar usos comerciales que generen un entorno equipado y permitan la instalación de empresas, oficinas, comercios y estudios profesionales. b. en las recientes centralidades como los corredores urbanos de Avenidas Joaquín de Viana, Lavalleja, Santa Teresa y Camino de los Gauchos, mejorar el equipamiento del espacio público. 3. Promover nuevas centralidades que se consideren imprescindibles para la nueva estructura urbana: a. el nuevo eje de desarrollo Cultural de Aparicio Saravia, 3 de febrero, Sarandí, donde se ubicarán la nueva sede de la UDELAR, el Centro de Convenciones y Predio Ferial, y el futuro Centro Cultural de Maldonado en el edificio de la Terminal de Ómnibus. Este Eje Cultural de Difusión e Innovación se completa con una serie de equipamientos existentes como ser Centros de Enseñanza y el Complejo del Campus con instalaciones educativas de nivel secundario y terciario. marzo de 2011 155
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b. en sectores en los cuales se propone un nuevo desarrollo como por ejemplo la Calle Miguel Ángel en la zona de Rincón del Indio. c. de tipo barrial o local, que refuercen funcional y simbólicamente los barrios de reciente conformación con predominio de población de bajos ingresos, carentes hoy de una estructura urbana adecuada que permita construir sentido de identidad y pertenencia ciudadana. Para ello se podría partir de los locales comunales de la Intendencia de Maldonado –centros barriales‐, como por ejemplo los de San Francisco y Maldonado Este continuando con su consolidación mediante la incorporación de otros equipamientos para el desarrollo de actividades sociales. IV.4.4 Infraestructuras, Equipamientos Colectivos y Servicios Básicos. IV.4.4.1 Energía y alumbrado público. El abastecimiento de energía a la Aglomeración está básicamente resuelto por su conexión a la red nacional, a través de dos grandes líneas de transmisión de alta tensión: una de 500 KV y otra de 150 KV, ambas provenientes de Montevideo. Complementariamente, en el sur del Departamento han surgido otras fuentes alternativas de energía como la planta de Biogás de la Intendencia de Maldonado, el Parque Eólico de la Sierra de los Caracoles de UTE y emprendimientos privados como el complejo agro‐ industrial y turístico Agroland próximo a Garzón. Estos últimos demostraron su buen rendimiento lo que dio lugar a un llamado por parte de UTE a la presentación de nuevas propuestas a la que respondieron un número muy importante de proponentes en el Departamento de Maldonado. En cuanto a la red urbana de distribución predominantemente aérea, se constatan en algunas áreas de la Aglomeración ciertas falencias en especial de índole estética y funcional agravadas por lo reducido del ancho de las aceras, lo que es notorio en los cascos históricos de las ciudades de Maldonado y San Carlos, así como en zonas balnearias como las de La Barra y Manantiales, lugares donde se propone avanzar en el cableado subterráneo. Paralelamente se considera oportuno, promover e impulsar medidas de ahorro energético como las del tipo de aislación térmica y/o de captación de energía. Para las primeras, se propone incorporar a la Ordenanza de Edificación disposiciones para aumentar los índices de aislación térmica, normas de rotura de puente térmico, etc., que permitan disminuir la necesidad de aclimatación artificial. Para las segundas, se propone incorporar la obligatoriedad de paneles colectores solares en viviendas de nivel medio y superior para el calentamiento de agua, reduciendo así los consumos de energía.
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Esto resulta especialmente ventajoso en la medida que el mayor consumo se da en los meses de verano, cuando el asoleamiento es mayor y los artefactos son más eficientes. Esta política debería luego extenderse a los planes de vivienda del sector público, en la medida de las posibilidades, teniendo en cuenta su favorable incidencia en la reducción del gasto en energía para las familias destinatarias. En cuanto al alumbrado público en particular para la circulación vehicular, se entiende que resulta adecuado el nivel lumínico y su mantenimiento para las vías de jerarquía mayor y mediana, pero que en ciertos sectores de las vías de de jerarquía menor, resulta insuficiente. Pero este aspecto a futuro, debe repensarse principalmente desde la perspectiva de mejorar sustancialmente el nivel y calidad de la iluminación de las áreas de circulación peatonal con especial atención a las áreas de residencia de la población permanente. IV.4.4.2 Agua potable. El abastecimiento de agua potable a la Aglomeración central Maldonado‐Punta del Este‐San Carlos y la mayoría de las localidades del Departamento está basado en el “Sistema Laguna del Sauce”, integrado por la fuente de agua de la Laguna, la Planta Potabilizadora y la red de tuberías de distribución. Según datos de la Unidad de Gestión Desconcentrada de Maldonado “de acuerdo a los últimos estudios, la Laguna del Sauce se encuentra en estado o situación trófica grado 3 (Eutrófico).”26. Esto es debido en gran parte, a las características del uso del suelo que predomina en su cuenca (agrícola‐ganadero). Estos temas han dado lugar a la conformación de una Comisión Honoraria Departamental de Protección de la Cuenca y Aguas de la Laguna del Sauce, con representantes de MVOTMA, MGAP, OSE, Intendencia y fuerzas vivas del Departamento. Con fecha 22 de diciembre de 2010 se instaló el Comité de Cuenca de la Laguna, siendo el primero que se constituye en el marco de la ley de Política Nacional de Aguas (Nº 18610). La propuesta de ordenamiento a escala del territorio de la Aglomeración Central prevé en la categorización de suelos, la adopción de algunas limitaciones en el manejo y uso con dos tipos de restricciones diferentes, tal como se describen en de la Tercera Parte Plan Maestro de la Aglomeración, Capítulo III.3.3 Zonas de Gestión Diferenciada. Complementariamente, al este del Arroyo Maldonado, la Laguna Blanca, de menor superficie y cuenca más reducida, también se utiliza para obtener agua potable para los balnearios del Sector Este del Departamento. Dicha Laguna es operada por Aguas de la Costa, una sociedad anónima con 60% de su capital accionario en manos de OSE, la cual brinda el servicio de agua potable y saneamiento. Esta fuente de agua también ha sufrido procesos de eutrofización, los que por una serie de factores permanentes propios de los usos de la zona, agravados por una sequía prolongada 26
Extraído de : http://www.ugdmaldonado‐ose.com.uy/usinaplanta.php
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(1997‐1998)27, llevaron su funcionamiento a un punto crítico. Sumado a lo anterior, el fuerte crecimiento de población y vivienda en el sector mencionado, hace que la demanda a futuro no podrá ser cubierta por esta fuente. De todas formas se entiende que a mediano y largo plazo y extremando los cuidados adecuados en el manejo de las fuentes de agua potable, el Sistema Laguna del Sauce podrá abastecer también esta parte de la Aglomeración. Por lo tanto, es posible pensar en un uso alternativo para el predio de la planta de Laguna Blanca, como parque público dado su interés paisajístico y la carencia de espacios con ese destino en este sector de la costa. IV.4.4.3 Saneamiento. La calidad de las aguas de las playas, tratándose de una zona predominantemente turística de alto nivel, resulta trascendental. Es por esto necesario asegurar su mantenimiento en perfectas condiciones de calidad, dado que constituye el principal recurso de la región. Para ello se vienen llevando a cabo importantes planes que ya están en ejecución, como ser el Proyecto de Obras de Saneamiento y de tratamiento y disposición final de efluentes del Sistema Maldonado ‐ Punta del Este. El sistema propuesto, cuya ejecución se ha iniciado recientemente, prevé sustituir los cuatro subsistemas actuales por una única “disposición final al Océano Atlántico de los efluentes tratados, por medio de un emisario de 1.400 mm de diámetro, con descarga en la zona de Rincón del Indio ‐ Parada 31 Playa Brava” a través de “un tramo subacuático de 1.000 m hasta la zona de difusores”.28 La solución a implementar se considera altamente satisfactoria, pues permite asegurar la calidad de las aguas dada la tecnología de última generación a utilizar. Las previsiones a futuro de la capacidad del sistema se consideran muy adecuadas, pues superan los requerimientos derivados de las proyecciones de crecimiento de población ‐permanente y visitante‐, dentro de los plazos del Plan. Sin embargo, en forma simultánea debe continuarse avanzando en la construcción de redes de colectores secundarios y de conexiones domiciliarias correspondientes, para poder cubrir las áreas urbanas todavía no servidas considerando, en coordinación con la Unidad Ejecutora OSE‐UGD Maldonado, las áreas de Suelo Urbano previstas en la Categorización del Plan. Esto implica tomar en cuenta tanto el suelo actualmente categorizado como Urbano, sino aquel al que se le asigna el atributo de Potencialmente Transformable en la medida de que se vayan implementando los Programas de Actuación Integrada (PAI) que se detallan en el capítulo IV.3.2 Transformación de Suelo (PAI), dentro de la presente Parte.
27
información extraída del informe elaborado por Grupo de Investigación en Ecología y Rehabilitación de Sistemas Acuáticos, Departamento de Ecología, Facultad de Ciencias. UDELAR 2000‐2002. Financiación: Aguas de la Costa S.A. 28 OSE, UGD Maldonado: Proyecto de Obras de Saneamiento Tratamiento y disposición final de efluentes del Sistema Maldonado ‐ Punta del Este, http://www.ugdmaldonado‐ose.com.uy/index.php. marzo de 2011 158
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IV.4.4.4 Drenaje de pluviales. En cuanto al drenaje de aguas pluviales, dada la conformación geográfica del territorio en que está implantada la Aglomeración Central, se conforman distintos sistemas de drenaje, que se pueden clasificar en: a) los arroyos San Carlos y Maldonado b) los sistemas lagunares (L. del Sauce, L. del Diario y L. Blanca) c) las cañadas principales d) las micro‐cuencas a) los arroyos San Carlos y Maldonado Los arroyos San Carlos y Maldonado fueron analizados por la Universidad de la República, a través de un convenio con la intendencia. El análisis estuvo realizado por el IMFIA‐FI129, centrando el problema en las inundaciones de la ciudad de San Carlos, y en el humedal Salino, donde participó un equipo de la facultad de Ciencias. En cuanto a las zonas inundables de la ciudad de San Carlos, los estudios realizados analizan varias alternativas para el control de las inundaciones (dragado, diques laterales, represas de laminación), concluyendo que no se pueden implementar medidas estructurales viables para evitar las inundaciones, sugiriendo la utilización de la herramienta del Ordenamiento Territorial para su resolución. Esta situación se repite para algunas manzanas contra la calle 15 del barrio Maldonado Nuevo, de la ciudad de Maldonado. En consecuencia, descartando las medidas estructurales, la intendencia viene trabajando en el ordenamiento de la ciudad, previendo un plan de actuación particular para las zonas ubicadas por debajo de la curva de 100 años de período de retorno. Básicamente esta zona está comprendida por la primer, o dos primeras líneas de manzanas contra los arroyos, dependiendo de la zona. En este sentido se plantean las siguientes líneas de actuación para esta zona: • En las zonas urbanas no permitir en general la instalación de servicios básicos (escuelas, policlínicas, comedores, etc.) que no sean compatibles con las inundaciones. Se procurará desplazar las instalaciones públicas ubicadas en esta zona, hacia zonas no inundables. En caso de instalaciones existentes o que indefectiblemente conviene su construcción en esas zonas, prever los umbrales constructivos y un plan de gestión durante las crecidas.
29
FING‐IMFIA, UdelaR: “Estudio del arroyo Maldonado orientado a definir la política de manejo integrado de su curso y planicie de inundación”, junio 2008. marzo de 2011 159
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•
•
Para las industrias, comercios y residencias, establecer umbrales constructivos para obras nuevas o modificaciones de existentes. Las medidas podrán ser variables en función de la frecuencia de alcance de de los niveles (5, 10, 25 y 100 años). Sistema de información de niveles alcanzados por las crecidas, el cual estará a disposición de la población.
En las zonas no urbanas debajo de la curva de 100 años (SRN y SSF), se establecerán pautas y criterios de uso del suelo, que no afecten el ecosistema a proteger. b) los sistemas lagunares (L. del Sauce, L. del Diario y L. Blanca) Los sistemas lagunares estarán regidos por reglamentos particulares de actuación, en función de la protección de los cuerpos de agua, los humedales costeros y de las urbanizaciones (evitar inundaciones). Se establecerán las zonas de protección, tomando como base la curva de 100 años de período de retorno. Particular relevancia tienen los sistemas Laguna del Sauce y Laguna Blanca por ser fuentes de agua potable. Por otro lado la Laguna del Diario y su humedal asociado, tienen un rol paisajístico destacado en el ingreso a la ciudad de Maldonado por la rambla y por la nueva perimetral. c) las cañadas principales En la zona de la aglomeración central se presentan distintas configuraciones de ordenamiento en torno a las cañadas. En aquellas que han sido contempladas en el ordenamiento, como por ejemplo las cañadas Aparicio, Salada, De la Aguada, De Curbelo, se contempla la configuración de parques lineales y no se observan tensiones críticas con las urbanizaciones. En cambio, en aquellas que no han sido contempladas en el proceso de urbanización, afloran situaciones críticas como inundaciones y dificultades de acceso para mantenimiento y corrección. Por lo general, el reordenamiento de estas zonas implica altos costos y en algunos casos solo se puede lograr una mitigación, un paliativo, y no una situación definitiva. Como ejemplos de estos casos se encuentra las cañadas por los balnearios la Bota y Buenos Aires, la cañada Rodó en San Carlos y las cañadas por los barrios San Antonio y Maldonado Nuevo en Maldonado. También se presenta el caso de la Capuera, en el cual está previsto incorporar las cañadas en el reordenamiento territorial, para evitar situación conflictivas críticas a corto plazo. Por lo tanto, como criterio general se prevé respetar los trazados naturales de las cañadas, procurando incorporarlos en la traza urbana como parques lineales. marzo de 2011 160
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En principio, se establece que las cuencas de más de 30 has de cuencas en nuevas urbanizaciones, sean contempladas como cursos a cielo abierto. Una zona a destacar, es la cañada del marítimo, con una zona de humedal que cumple un importante rol de control de la calidad del agua y de amortiguación de los caudales de la cañada, previo a su llegada a la R10 y desagüe hacia la playa por una zona dunar. Por este motivo se prevé considerarlo especialmente en los procesos de transformación del uso del suelo de esta zona, previendo proteger este humedal en el tramo de 2.5 km aguas arriba de la Ruta 10. Una pauta fundamental a establecer, es evitar el incremento de los caudales en las cuencas de las cañadas que ingresan en las zonas urbanas existentes. Es particularmente crítico en aquellas cañadas cuyos cursos no fueron contempladas en los fraccionamientos, como por ejemplo las cañadas que ingresan al Balneario Buenos Aires. Para estos casos se utilizará el criterio de “impacto cero”, que implica el establecimiento de medidas control de impermeabilización del suelo, y sistemas de infiltración y amortiguación tales que no se incremente el caudal aguas abajo para eventos de por lo menos 20 años de período de retorno. d) las micro‐cuencas Como se establece en el Plan Maestro en el ítem III.2.8.7.4, el análisis de las micro‐cuencas deberá incluir: • Análisis integral de Cuenca. a) Evaluación de los efectos aguas arriba y aguas abajo de las acciones que se prevén en una zona determinada; b) Evaluación de la situación existente y futura; c) evaluación del Impacto en cantidad y calidad. • Medidas de Control: sistemas de Infiltración y retención temporal del escurrimiento pluvial. Implementación de la exigencia de “impacto cero” (no aumento de caudales pluviales) en modificaciones del uso del suelo, aguas arriba de zonas urbanas o suburbanas con capacidad de drenaje deficiente o limitado. Elaboración de consideraciones particulares para grandes superficies impermeables, y para zonas aguas arriba de cañadas intermitentes que transitan por zonas urbanas. • Mantenimiento y preservación de parques lineales y zonas de reserva en el entorno de cursos de aguas y lagunas. • Mejora de la infraestructura de drenaje en las avenidas principales. • Evitar o Minimizar inundaciones de viviendas, priorizando las de vivienda permanente. • Minimización de salidas a la costa de conductos de drenaje pluvial. Se reglamentarán los criterios de análisis a incluir para la aprobación de propuestas de nuevos fraccionamientos urbanos o suburbanos. Esto se realizará para evitar: • problemas de ingreso de agua a padrones desde la vía pública; • erosiones excesivas de calles; • costos ocultos de obras; marzo de 2011 161
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• •
servidumbres y expropiaciones a futuro por mala resolución del drenaje o el saneamiento; interferencias entre sistemas de saneamiento y drenaje pluvial.
En la actualidad, la intendencia no solicita estos análisis de manera sistemática, por lo que en algunas ocasiones surgen problemas que podrían haberse evitados. Luego, la intendencia tiene que hacerse cargo de costos ocultos de obra, costos no previstos y en algunas circunstancias se debe llegar al extremo de solicitar expropiaciones. Obviamente durante este proceso quedan de rehenes los vecinos afectados por períodos prolongados. Por lo tanto, la reglamentación incluirá: 1. Análisis integral de cuenca del drenaje pluvial 2. Criterios de diseño pluvial para calles principales y secundarias, 3. Criterios para mantener cursos de agua a cielo abierto, 4. La resolución del drenaje de manzanas para loteos urbanos de 600m2 o menores (proyecto de movimiento de suelos o establecimiento de servidumbres), 5. Proyecto vial: perfiles longitudinales y transversales tipo. 6. Proyecto de saneamiento. 7. Proyecto de drenaje Pluvial. Estos elementos se deberán presentar para la aprobación definitiva del proyecto de fraccionamiento. IV.4.4.5 Servicios y Equipamientos Colectivos. Los equipamientos colectivos constituyen elementos de soporte de actividades de fundamental importancia para el desarrollo de la vida comunitaria abarcando diversos tipos: − Enseñanza, en sus distintos niveles: preescolar, primaria, secundaria, técnica, terciaria y de cursos de capacitación diversa. − Salud, diferenciada por nivel de atención y complejidad: desde la policlínica barrial hasta el hospital regional. − Cultura como ser: centros culturales barriales, bibliotecas públicas, salas de reunión, teatros, cines, museos, casa de la cultura, etc. − Esparcimiento como por ejemplo: rincones infantiles, plazas barriales, plazas de deportes, instalaciones deportivas de diferente escala y tipo de deporte, complejos deportivos y estadios. − Culto, que refiere a diferentes religiones, capillas, iglesias, sinagogas, templos en general. En los planos de las láminas 41 a 44, de “Sistemas de Servicios a la Población y a la Producción”, de las ciudades de San Carlos, Maldonado (Este y Oeste) y Punta del Este, el equipamiento colectivo se aborda desde otra base conceptual y metodológica. Desde esta perspectiva, toda función organizada se considera como un servicio ya sea a la población marzo de 2011 162
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como a la producción (ITU, Gómez Gavazzo). Los servicios entonces se ordenan según sistemas: habitacional; bienestar social; producción, abastecimiento y administración; y enlaces. Cada sistema a su vez, incluye subsistemas según su especificidad e implica soportes físicos localizados en el territorio, lo que se expresa en las láminas mencionadas, tal como se indica a continuación: 1. Sistema Habitacional. Alojamiento. En las láminas 41 a 44 se identifica en particular: hoteles, albergues y afines. 2. Sistema de Bienestar Social. Enseñanza. Servicios sociales y relacionados con la salud humana. Arte, entretenimientos y recreación. Actividades de asociaciones u organizaciones. Planes de seguridad social de afiliación obligatoria. En las láminas 41 a 44 se identifica en particular: centros de enseñanza; centros de salud; iglesias y asociaciones religiosas; centros de deporte; plazas y parques. 3. Sistema de Producción, Abastecimiento y Administración. Administración pública y seguridad. Organizaciones y órganos extraterritoriales (organizaciones internacionales, consulados). Elaboración de productos alimenticios y bebidas. Fabricación de otros artículos. Gestión de deshechos. Construcción. Comercio al por mayor y menor de vehículos automotor y motos. Comercio al por mayor y menos excepto de vehículos a motor. Comercio al por menor en almacenes especializados y no especializados y otros productos. Servicios de alimentos y bebidas. Informática y comunicación. Actividades financieras y de seguros. Actividades inmobiliarias. Actividades profesionales, científicas y técnicas. Actividades de administración y servicios de apoyo. Reparación de computadoras y de artículos de uso personal y doméstico Otras actividades y servicios. En las láminas 41 a 44 se identifica en particular: OSE; UTE; policía/bomberos; Intendencia Departamental/Junta Departamental/Alcaldías; Centros Comunales Barriales. marzo de 2011 163
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4. Sistema de Enlaces. Producción, trasmisión y distribución de energía eléctrica. Suministro de Agua Potable; alcantarillado y actividades de saneamiento. Transporte y almacenamiento. Comunicaciones. Estaciones de servicio para vehículos. En las láminas 41 a 44 se identifica en particular: terminales de ómnibus, marítima y aérea; comunicaciones; transporte de carga. Los subsistemas mencionados fueron definidos en base a la clasificación de ramas de actividades que utiliza el INE acorde a la clasificación internacional en la materia. La versión completa se presenta en Anexo 07: “Código de ramas de actividad y Uso del Suelo” (Clasificación Internacional Industrial Uniforme, CIIU). Los servicios localizados en el territorio en su mayor parte corresponden al sector privado, pero los de carácter público constituyen un sistema particular de gran importancia, tanto los de competencia nacional como los de competencia departamental. En este sentido, se considera relevante que la cartera de tierra municipal disponga de reservas para la dotación de los servicios básicos para la población (sistema de bienestar social). Cabe precisar, que los requerimientos de equipamiento y de la gestión de estos últimos servicios mencionados quedan determinados por criterios técnicos propios del organismo del que dependen. En consecuencia en la materia, solo es posible establecer recomendaciones y sugerencias ‐políticas de desarrollo a futuro‐, sobre localizaciones y/o características contemplando la particular complejidad propia de la aglomeración urbana con sus áreas de predominio de población permanente y de otras de predominio de población estacional. IV.4.4.6 Educación. Para la Aglomeración dada las características de su población comparativamente más joven a la del conjunto del País dado su carácter de área receptora de migración, las políticas de educación y cultura constituyen ejes transversales de importancia estratégica en lo que respecta al diseño y aplicación de políticas sectoriales de desarrollo y bienestar de la sociedad. En esta dirección, cabe recomendar: a. En cuanto a la educación primaria, secundaria y técnica, continuar la política de apoyo a los entes de la enseñanza para la ampliación, remodelación y construcción de nuevos centros para dar respuesta a la creciente demanda derivada del incremento de población,
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con especial consideración de los barrios de la periferia de las ciudades de San Carlos y Maldonado. Para la ANEP (Administración Nacional de Educación Pública), las necesidades más acuciantes de equipamiento según niveles de enseñanza para el ámbito de la Aglomeración Urbana, son las siguientes: Primaria e Inicial. Ciudad de San Carlos: • Ampliación de Escuela No. 53. • Nueva escuela (terreno solicitado a la Intendencia). Ciudad de Maldonado: • Jardín 105 en Barrio Cerro Pelado. • Ampliación de Jardín 94. Barrio Maldonado Nuevo. • Escuela en Barrio Cañada Aparicio (terreno solicitado a la Intendencia). • Escuela en Barrio Los Tocones (terreno solicitado a la Intendencia). • Ampliación de Escuela‐Jardín No. 7 en Barrio del Molino. • Ampliación de Escuela No. 27 (terreno ex BHU). • Ampliación Escuela No. 36 Camino Lussich. • Ampliación de Inspección Departamental. La Capuera: • Construcción de Escuela. Proyecto terminado. Secundaria. Ciudad de San Carlos: • Liceo. Terreno solicitado a la Intendencia. Ciudad de Maldonado: • Reparación total del Liceo No. 2. • Proyecto de Liceo No. 6. Punta del Este: • Reciclaje de Liceo sobre Boulevard Artigas. CETP‐UTU Ciudad de San Carlos: • Reparaciones en Escuela Agraria. Ciudad de Maldonado: • Reparaciones en Escuela Técnica. DFPD Ciudad de Maldonado: • Remodelación de Residencia Femenina. • Remodelación de Residencia de Silvicultura. • Reciclaje de Instituto de Formación Docente. • Reparaciones en edificio principal del CERP. marzo de 2011 165
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En particular en lo que respecta a la educación terciaria, dada la actividad predominante en la zona, se estima importante continuar incorporando formación técnica en diversos aspectos relacionados con el turismo, así como también incorporar la formación en lo que respecta al cuidado de los ecosistemas (guardaparques, guías de parques naturales), en especial del “Parque del Humedal”‐planicie de inundación de los arroyos Maldonado y San Carlos‐, como sitio natural de interés y de recorrida turística. b. En cuanto a la educación superior, se entiende de gran interés de continuar favoreciendo la consolidación y ampliación de las universidades y servicios existentes e impulsar la incorporación de otras, de modo de concretar al más alto nivel académico uno de los principales objetivos para el desarrollo de la Aglomeración: “Maldonado Ciudad Universitaria”, de alcance no solo departamental, sino regional e internacional. IV.4.4.7 Cultura. Respecto a la cultura, desde la perspectiva del Gobierno Departamental30, las políticas a impulsar se basan en tres pilares: democratización, descentralización y dignificación y consisten entre otras cosas en: • la promoción de programas artísticos educativos en los barrios y centros comunales; • la mejora y/o instalación de bibliotecas barriales; • la organización y/o auspicio de eventos culturales de distinta naturaleza durante todo el año (festivales de cine, muestras de teatro, feria del libro, encuentro de escrituras, carnaval, etc.). Por último, se resalta la conveniencia de coordinar con el Ministerio de Educación y Cultura con el objetivo de un mayor aprovechamiento de los programas nacionales de fomento cultural. Por ejemplo se entiende de interés en el marco del Programa Usinas Culturales (MEC) impulsar la transformación de una vieja estructura en desuso como el Molino Lavagna en San Carlos, para que cumpla esta finalidad. IV.4.4.8 Deporte. En cuanto al Deporte, el Gobierno Departamental lo concibe como un instrumento clave para promover la participación y disfrute ciudadano y la inclusión social, a través de la armonización de las pirámides deportivas promoviendo el aumento de los usuarios desde la edad formativa, fortaleciendo el concepto de deporte comunitario.31 Lo anterior implica una serie de acciones en el orden del equipamiento no solo para los centros de mayor nivel y de alcance metropolitano y nacional, como el Campus y el 30
“Lineamientos Programáticos para el Gobierno Departamental 2010‐2015. Hacia el Segundo Gobierno Departamental para Seguir Construyendo un Maldonado de Primera”. Programa de Gobierno Departamental del Frente Amplio. Enero 2010. 31 “Gestión y Ciudadanía. Balance de Gestión y Rendición de Cuentas a la Ciudadanía”. Edición Intendencia de Maldonado, 2009. marzo de 2011 166
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Cedemcar, sino también muy especialmente impulsando la mejora y/o construcción del equipamiento deportivo a nivel de los barrios con especial atención a los de contexto crítico. Así se prevé la concreción de obras tales como gimnasios multiuso en Cerro Pelado y Barrio Hipódromo, polideportivos también en Cerro Pelado, etc. y de estructuras barriales que por su equipamiento permitan el desarrollo de programas comunitarios en la materia. IV.4.4.9 Salud. Según datos de la Dirección de Salud Pública Departamental del MSP, en los cuadros que se adjuntan se detallan los servicios de salud tanto públicos como privados para Maldonado, Punta del Este, San Carlos, La Barra y La Capuera. Se diferencia el nivel de prestación de servicios que a su vez se detallan, y se indica su ubicación en el territorio. En principio constituye un sistema importante y diversificado que procura trabajar articuladamente. Más específicamente, se aprecian tres niveles de prestación de servicios. En el nivel superior (tercer nivel) se destacan equipamientos de prestación de salud de amplia cobertura y complejidad acordes a la importancia de la Aglomeración Urbana y de su rol a nivel regional, tales como el hospital de Maldonado, y los sanatorios privados (SEM‐Mautone; AMECOM) en Maldonado‐Punta del Este y el Sanatorio AMECOM de la Ciudad de San Carlos. En el segundo nivel, figura ASSE Centro Auxiliar de San Carlos respecto al cual se prevén importantes inversiones para su reforma y ampliación y finalmente en el tercer nivel existe toda una red de policlínicas para la atención primaria de la salud que deberá seguir consolidándose acompañando a un crecimiento sostenido de la demanda en especial de los sectores más vulnerables de la población. En lo que concierne a la actuación del Gobierno Municipal en la materia, se viene coordinando con los servicios de salud de nivel nacional con el criterio de apoyar fuertemente el proceso de integración al Sistema Nacional de Salud, lo que se traduce en las actividades que se desarrollan en las policlínicas barriales en las que se da una fuerte participación de los vecinos y en la prestación de servicios especializados mediante convenios (entre otros, laboratorios de análisis clínicos). MALDONADO 1 Unidad Cuidados Especiales; Pediátrico y Neonatal; Servicio SEMM – MAUTONE Avda. Roosevelt S/N esq. Joaquín de Viana y Honduras
Ambulatorio Central; Servicio de Emergencia; Consultorio Poliquimioterapia; Servicio de Imageología; Servicio de Hemoterapia; Servicio de Internación Cuidados Moderados ; Block Quirúrgico; Sala
3º NIVEL
de partos; Servicio de Implante y Control de Marcapasos; Laboratorio de Análisis Clínicos del Este; Unidad Cuidados Especiales Adultos; Servicio Internación Domiciliaria
SEMM ‐ MAUTONE Sarandí esq. Burnett AMECOM 25 de Mayo # 719
Servicio de Fisiatría
1º NIVEL
Policlínica
1º NIVEL
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA AGLOMERACIÓN CENTRAL DOCUMENTO DE AVANCE
AMECOM Avda. Lussich esq. Los
Policlínica
1º NIVEL
Policlínica
1º NIVEL
Servicio de emergencia móvil; Servicio ambulatorio
1º NIVEL
Laboratorio de análisis clínicos
Sede secundaria
1º NIVEL
Colibríes AMECOM Maldonado Nuevo UNREY CARDIOMOVIL Avda. Roosevelt y Acuña de Figueroa CORTESOL S.A. José Dodera 883 CASMU Joaquín de Viana y Ventura Alegre Servicio de internación cuidados moderados; medicina 28 camas, A.S.S.E. HOSPITAL DE MALDONADO Ventura Alegre y Las Delicias
cirugía 28 camas, gineco/obstetricia 20 camas, pediatría 21 camas; Servicio de emergencia; Servicio de imageología RX ECOGRAFÍA; Sala de partos Block quirúrgico; Servicio de fisioterapia; Unidad de
3º NIVEL
cuidados especiales adultos; polivalente intermedio 4 CAMAS; Carnet de salud; Laboratorio de análisis clínicos; Hemoterapia; Servicio odontológico
A.S.S.E. Caracará esq. Francisco
Policlínica
1º NIVEL
Hemodiálisis
Pérez CETER Joaquín de Viana y Ventura Alegre
MALDONADO 2 I.M.M. Treinta y Tres y 12 de
Servicio ambulatorio; Dos especialidades básicas
1º NIVEL
Seguro parcial médico ‐ odontológico
1º NIVEL
Servicio de imageologia RX ECOGRAFÍA
1º NIVEL
Laboratorio de análisis clínicos carné de salud
Servicio ambulatorio dos especialidades básicas
1º NIVEL
Policlínico; Servicio odontológico
1º NIVEL
Servicio de emergencia móvil; Servicio ambulatorio
1º NIVEL
Octubre MEDIGROUP 3 de febrero 772 CLUBLOOK Enrique Burneo 759 LABORATORIO Magela Angelita Machin Lenti I.M.M. Ruta 9 vieja y ruta 71 I.M.M. Benito Nardone y Con. Lussich SEMET Z. Michelini y Ventura Alegre
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA AGLOMERACIÓN CENTRAL DOCUMENTO DE AVANCE
PORVENIR 25 de mayo entre
Servicio de enfermería a domicilio
1º NIVEL
Servicio ambulatorio; Carnet de salud
1º NIVEL
Clínica estética
Dodera y Michelini SEPAM S.A. Rafael Pérez Del Puerto 882 MUHLETHALER ZAIGA RANDOLFO DANIEL Avda Roosevelt y Acuña de Figueroa A.S.S.E. Mapuche entre Genoa y Servicio ambulatorio dos especialidades básicas
1º NIVEL
Boanas I.M.M. Cerro Pelado Benito Nardone y Con.
Consultorio
1º NIVEL
Lussich
PUNTA DEL ESTE Unidad Cuidados Especiales Adultos. Polivalente, intensivo, intermedio; Unidad Cuidados Especiales. Pediátrico y Neonatal, intensivo, intermedio; Block Quirúrgico; Centro de Materiales; Servicio AMECOM
de Internación; Cuidados Moderados Adultos. Médico‐Quirúrgica;
Avda. Roosevelt Parada
Servicio de Internación Materno‐Infantil; Sala de Partos; Servicio de
13
Hemoterapia; Servicio de Imageología (TAC, endoscopía, ecografía,
3º NIVEL
radiología convencional y contrastada); Servicio de Emergencia; Policlínica Pediátrica Anexa; Laboratorio de Análisis Clínico Nivel de Complejidad "A” L.A. EMERGENCIA Avda Roosevelt Parada
Servicio de emergencia móvil; Servicio ambulatorio
1º NIVEL
Sede secundaria
1º NIVEL
Sede secundaria
1º NIVEL
Sede secundaria
1º NIVEL
Block quirúrgico Servicio odontológico
1º NIVEL
Servicio de emergencia móvil; Servicio ambulatorio
1º NIVEL
13 ASOCIACIÓN ESPAÑOLA Calle Bringthon y Noderney CIRCULO CATÓLICO DE OBREROS Bvar. Artigas y Pedragosa Sierra MUCAM Amazonas esq. Lencina CLÍNICA DE ESTÉTICA INTEGRAL Córdoba y Louvre SEMET SOS Bvar. Artigas s/n y Parada 3
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SEMET SOS Amazonas y Lencina A.S.S.E. VIGÍA Garón barrio Cuñetti A.S.S.E. Barrio Elisa Zitarrosa
Servicio de emergencia móvil; Servicio ambulatorio
1º NIVEL
Policlínico
1º NIVEL
Policlínico
1º NIVEL
Policlínico
1º NIVEL
Policlínico
1º NIVEL
Policlínico
1º NIVEL
Policlínico
1º NIVEL
A.S.S.E. INTERSOCIAL Avda. de Los Gauchos y Vialidad A.S.S.E. HIPÓDROMO Mapuche entre Moanes y Genomas A.S.S.E. KENNEDY Avda. Brasil s/n A.S.S.E. I.M.M.
LA CAPUERA A.S.S.E. I.de M. AMECOM SEMM ‐ MAUTONE
Consultorio
1º NIVEL
Ruta Interbalnearia km110
LA BARRA AMECOM Ruta 10 Km 161 Calle
Policlínica
1º NIVEL
Los Romanes
SAN CARLOS Block Quirúrgico; Servicio de Fisiatría; Servicio de Emergencia/Urgencia; Servicio de Internación Cuidados Moderados ( AMECOM
medicina adultos, cirugía, materno‐ginecológicas y pediatría);.Servicio
Avda Ceberino # 649 y
de Quimioterapia; Servicio Imagenología (Radiología convencional);
Ramírez
Posta de Hemoterapia; Laboratorio de Anatomía Patológica;
3º NIVEL
Internación Domiciliaria: Sala de partos; Laboratorio de análisis clínicos AMECOM Avda Ceberino 519 SEMM – MAUTONE 18 de Julio # 1071
Policlínico
1º NIVEL
Policlínica
1º NIVEL
A.S.S.E. CENTRO
Servicio de internación cuidados moderados; Servicio de urgencia;
AUXILIAR SAN CARLOS
Servicio de imagenología (RX Ecografía); Sala de partos; Block
Ceberio 519
quirúrgico; Policlínico; Laboratorio de análisis clínicos; Hemoterapia;
2º NIVEL
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Servicio de oncología; Servicio de odontología; Servicio de fármaco‐ dependencia L.A. EMERGENCIA Avda Andrés Ceberio
Servicio de emergencia móvil; Servicio ambulatorio
1º NIVEL
Servicio de emergencia móvil; Servicio ambulatorio
1º NIVEL
Seguro parcial; Policlínico; servicio odontológico
1º NIVEL
Servicio de enfermería
Policlínico; servicio odontológico; carnet de salud
1º NIVEL
Policlínica
1º NIVEL
Policlínica
1º NIVEL
697 UNREY S.A. CARDIOMOVIL Avda Alvariza 633 SEPAM S.A. Alvariza 871 esq. 25 y Fernández ADRIANA LARROSA Curbelo 470‐ 472 I.M.M. La Rioja s/n esq. Granada A.S.S.E. RODRÍGUEZ BARRIOS Avda. Rocha esq. Montenegro A.S.S.E. BARRIO SUR Valmal entre Soler y Maurente
IV.4.4.10 Transporte Público Terrestre de Pasajeros y Carga. Dado lo extenso de la Aglomeración y su carácter de área metropolitana con múltiples centralidades, derivado del proceso histórico de su conformación y de las condiciones geográficas de su emplazamiento, se entiende conveniente estructurar un sistema de transporte colectivo de pasajeros urbano y metropolitano combinado, que constaría de: − Una Nueva Terminal de Transporte de Pasajeros de Maldonado‐Punta del Este a ubicar en Aparicio Saravia y Bulevar Artigas como un gran intercambiador que sirva para recibir el tráfico Internacional e Interdepartamental, así como líneas Departamentales y Locales de la Aglomeración que pasan junto a ella. − Una serie de mejoras en la Terminal de San Carlos que la modernicen y adecuen a las exigencias del nuevo sistema, ubicada en J. E. Rodó casi Avenida Alvariza. − Una línea troncal ‐eje principal norte sur, Bulevar Artigas‐R 39‐Av. Alvariza‐, que estaría servida con vehículos de mayor capacidad desde la actual terminal de ómnibus de Punta del Este, hasta la estación ferroviaria del norte de San Carlos.
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A mediano plazo y en función del desarrollo de las distintas propuestas previstas en este Plan, se considera de interés incorporar un medio de transporte de mayor rendimiento, más amigable con el ambiente y más eficiente, como ser un sistema “premetro” o tranvía eléctrico que cubra el tramo troncal. − Una serie de circuitos alimentadores de la línea troncal atendidos con vehículos de menor tamaño (tipo micro) que cubran el servicio a los distintos barrios y sectores de la ciudad. − Un reordenamiento del recorrido del transporte de pasajeros interdepartamental de modo de permitir como una nueva alternativa, el arribo a la proyectada Terminal de Transporte de Pasajeros de Maldonado‐Punta del Este utilizando el nuevo trazado vial de la Avenida Norte, disminuyendo con respecto a la modalidad actual –Rambla Costanera‐, la cantidad de paradas y asegurando un nivel óptimo de equipamiento. − Una Terminal de San Carlos readecuada para continuar operando en exclusividad con las líneas que continúan hacia el este del país por Ruta 9, pero también para servir de escala para aquellas líneas que vinculen la Aglomeración por Ruta 39 con el norte del Departamento, Treinta y Tres y Cerro Largo. − Ambas terminales ‐la nueva de Maldonado y la de San Carlos que continuarán recibiendo las líneas internas del Departamento que cubren sus respectivas áreas de influencia. − La actual terminal de Maldonado desafectada de su uso actual y dado su potencial espacial y de localización, transformada en un Centro Cultural, conformando un componente relevante en el extremo oeste del Eje Cultural que se describe en el ítem 3.6 Grandes Equipamientos, Eje Cultural Aparicio Saravia, 3 de Febrero, Sarandí. − La actual terminal de Punta del Este desafectada en parte de su uso actual pero manteniendo un sector como terminal de la línea troncal y del sistema de transporte público de conexión costera, procurando librar la mayor parte del actual estacionamiento de ómnibus, con destino a estacionamiento de vehículos particulares. En cuanto al transporte de carga con vehículos de gran tamaño, se prevé mantener su circulación restringida a la Ruta 9, con acceso al Área Tecnológica y Logística por cualquiera de los tramos de Bypass propuestos para San Carlos (Camino de los Ceibos, Ruta 9‐Paso del Dragón). Los depósitos de gran tamaño deberán localizarse en el Área antedicha. Con respecto al ferrocarril, se entiende conveniente aprovechar la línea existente que pasa al oeste de San Carlos hacia Maldonado. Este ramal se prevé extender hacia el Área Tecnológica y Logística, en la medida que las actividades que allí se realicen lo requieran. Finalmente, cabe precisar que en el Capítulo V.3 “Accesibilidad, Movilidad y Transporte” se profundizan los lineamientos de políticas relativos a esta materia. marzo de 2011 172
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IV.4.4.11 Recolección de residuos y usinas. El sistema de recolección cubre adecuadamente los distintos sectores de la Aglomeración, estando el servicio adaptado a la estacionalidad y contando con buen equipamiento de camiones recolectores y contenedores. Para la deposición final, los residuos domésticos, actualmente se separan de los escombros y las podas, siendo reunidos en el Relleno Sanitario de Las Rosas, dentro del cual opera la Planta de Biogás, con el cual se genera energía eléctrica. Los vertederos de ramas y escombros se encuentran diferenciados existiendo en la Aglomeración tres de ellos: uno para la Ciudad de Maldonado al norte (Cantera Municipal de Cerro Pelado), otro para San Carlos cercano a La Alameda, y el tercero para El Tesoro ‐ La Barra y toda la zona costera Este, ubicado en Cantera Municipal de De León (al norte y algo alejado del Balneario Buenos Aires). IV.4.5 Grandes Equipamientos. Algunas de las propuestas que se presentan a continuación forman parte de las Operaciones Clave que se describen en la Segunda Parte II.2 “Propuestas Metropolitanas de Carácter Estratégico”. Aquí se presentan de manera independiente, de forma de poder profundizar en lo que respecta a propuestas de proyectos concretos y/o de instrumentos de gestión más adecuados para su puesta en práctica (ver láminas 48 y 49).
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IV.4.5.1 Área Tecnológica y Logística R39 (Avenida de la Integración). La iniciativa de este Programa de Actuación Integrada (PAI) por parte de la Intendencia Municipal de Maldonado, en el Perímetro de Actuación establecido, incluye ciertos instrumentos de actuación, como ser la categorización y la asignación del atributo de potencialmente transformable. Paralelamente la Intendencia desarrollará el correspondiente Programa de Actuación Integrada (PAI) y establecerá el Régimen Específico para la gestión, por un plazo de 5 años, de manera de promover su realización en un período de tiempo razonable. Para el polígono territorial definido, se propone la aplicación de una serie de pautas y criterios cuyas características particulares, se sintetizan a continuación: 1. Delimitación y categorización del suelo como Rural Productivo, con atributo de Potencialmente Transformable en Suburbano con destino a actividades productivas innovadoras en cuanto al desarrollo de servicios logísticos y de generación de tecnología de punta. 2. El área involucrada se considera a ambos lados de la ruta 39 excluyendo específicamente el centro poblado Canteras de Marelli, el cual se mantendrá con categorización de área urbana. Paralelamente se considera necesario realizar ajustes a la ordenanza vigente de dicho centro poblado, con la intención de admitir algunos usos comerciales acordes y compatibles a la nueva Área Logística, tomando medidas para evitar su expansión y densificación. La delimitación del ámbito de actuación se especifica en los planos correspondientes. 3. dentro del ámbito de actuación se definen dos sectores separados por la Ruta 39: El sector Oeste es el más extenso en superficie, con padrones de mayor tamaño y sin presencia del humedal. Será destinado a las edificaciones que requieran más desarrollo en planta, como ser depósitos, plantas de montaje, galpones en general y dispondrá de un área que permita la posibilidad de llegar a contar en el futuro con un ramal ferroviario en su borde oeste. El sector Este, cuenta con padrones de frente muy reducido de gran extensión longitudinal en sentido perpendicular al arroyo y la ruta que cuentan además con alta proporción de superficie inundable. Se consideran aptos para absorber las actividades de carácter terciario del Área Tecnológica y de Logística, como ser oficinas, laboratorios, centros de investigación e incluso de requerirse, de hotelería directamente asociada. Como compensación por el área inundable que se cedería al uso público como parte del Parque del Humedal, se propone habilitar la construcción de edificios en altura del tipo torre exenta, cuidando que los proyectos por sus características de implantación y altura, contemplen los requerimientos de visuales desde la Avenida de la Integración hacia los puntos de mayor interés de la planicie de inundación
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4. Dada la extensión del área prevista, el emprendimiento tendría que contemplar su realización en etapas, siendo conveniente iniciar las acciones en la porción del polígono al sur de Canteras de Marelli, dado que allí ya se encuentran alojados algunos elementos que pueden integrarse a la propuesta, además de algunos proyectos aún en trámite. En una etapa posterior, el emprendimiento de continuar su desarrollo al norte de Canteras Marelli, resulta clave desafectar de su destino original, a la planta frigorífica actualmente desactivada. 5. Por último, dado el alto interés que reviste este tipo de planteo en el sentido de aportar a la diversificación de la base económica del área, debería explorarse también la inclusión de algún tipo de estímulo municipal y/o nacional para fomentar las radicaciones iniciales. (Ver la Lámina 50). IV.4.5.2 Parque‐Reserva Metropolitano. El Parque‐Reserva Metropolitano constituye una operación de integración de un conjunto de espacios heterogéneos, que se integra mediante una serie de parques existentes, a los que se agrega una gran área natural a proteger e incorporar al uso público con restricciones. Se conformará de la siguiente manera: San Carlos. 1. Por la zona definida por la cota de inundación de frecuencia de10 años de los arroyos Maldonado y San Carlos (“Estudio del arroyo Maldonado orientado a definir la política de manejo integrado de su curso y planicie de inundación”. IMFIA, Facultad de Ingeniería‐UdelaR, mayo 2008). 2. El actual Parque Medina, el cual se vincula espacialmente mediante una franja parquizada, siguiendo la traza de la salida hacia el este de la Ciudad y/o siguiendo la cañada situada hacia el sur, hasta llegar al arroyo San Carlos. Humedal del Arroyo Maldonado. 3. El gran humedal del arroyo Maldonado, con sus atractivos de paisaje y biodiversidad, incluyendo islas y ambas márgenes en el sector definido por la cota de inundación de frecuencia 50 años (“Estudio del arroyo Maldonado orientado a definir la política de manejo integrado de su curso y planicie de inundación” del IMFIA, op. cit.). Maldonado‐Punta del Este. 4. Una serie de parques existentes y a crear, que se asocian al Parque Metropolitano como ser: el Parque Jagüel considerando su ampliación hacia el antiguo aeródromo y hacia los sectores libres que resulten del proceso de realojo del Barrio Kennedy; la franja de parque a crear siguiendo la traza de la futura Rambla del Humedal; el predio de la marzo de 2011 176
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Escuela de Silvicultura; el Parque Indígena y el Parque de la margen oeste de la desembocadura del Arroyo Maldonado. 5. El sector del asentamiento El Placer para el cual se plantea su reconversión, con participación activa de sus actuales ocupantes, en acceso y Centro de Interpretación del Parque del Humedal. Ver la Lámina 51). 6. Los parques lineales a lo largo de las cañadas en la Ciudad de Maldonado tributarias de la cuenca del Arroyo Maldonado (Aparicio Saravia, etc.). Asimismo, se plantea una serie de lineamientos de política de gestión para promover el Parque Metropolitano y proteger su integridad: 1. En el tramo contiguo a la futura Área Tecnológica y Logística, la gestión mixta de los sectores inundables de los predios que llegan a la margen del arroyo Maldonado. Para ello se negociará su incorporación al uso público como parte del Parque, manteniendo la propiedad en manos de sus titulares a cambio de obtener beneficios en edificabilidad, según se explica en las pautas del PAI para el sector. 2. La ubicación de un Centro de Interpretación del Parque del Humedal de acceso público, localizado mediante acuerdo, en predio privado más al sur y próximo al Barrio el Hipódromo. 3. Desarrollo de un programa de inclusión social para incorporar pobladores residentes del Barrio a la actividad turística del Parque, ya sea como guías, cuidadores, encargados de servicios, etc. 4. Centro de Interpretación de acceso público en la zona del parque lineal de la Rambla del Humedal, a la altura de la calle J. A. Caracara, con características similares al anterior Centro incorporando residentes de la zona de Maldonado Nuevo. 5. Similar a los dos anteriores, Centro de Interpretación en la zona del asentamiento El Placer. 6. En referencia a la protección del recurso “humedal”, planteo de medidas especiales que aseguren la pervivencia de sus condiciones, como ser: limitación del uso del cauce del arroyo Maldonado en particular no autorizando deportes de motor; admitiendo solamente embarcaciones adecuadas para realizar visitas guiadas; monitoreo de los recursos pesqueros para asegurar su permanencia; prohibición de modificación de los bordes y control de efectivo cumplimiento, en particular de aquellas acciones que tiendan a la antropización y ocupación de tipo urbano o suburbano ‐como lo que está aconteciendo en la zona al oeste de El Tesoro‐; y en general, mantenimiento de la naturalidad propia de la planicie de inundación. marzo de 2011 177
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IV.4.5.3 Infraestructura de amarras deportivas. Piedras del Chileno. Punta del Este constituye un importante atractivo para quienes disponen de barcos deportivos, pero su puerto actual ha llegado al límite de su capacidad de crecimiento, por lo que queda una gran parte de la demanda actual y por ende potencial insatisfecha. El fenómeno, principalmente se explica por la proximidad de la Ciudad de Buenos Aires y área metropolitana, que cuenta con un estoc muy significativo de embarcaciones deportivas. Una simple vista aérea de Buenos Aires, desde Ensenada hasta El Tigre, da una idea clara del potencial de crecimiento que tendría la actual afluencia de embarcaciones turísticas de este origen. Resulta entonces imprescindible, disponer de nuevas promoviendo la construcción de un nuevo puerto turístico deportivo en el entorno de la Bahía de Maldonado. Dados los estudios realizado por la Dirección Nacional de Hidrografía, uno de los lugares más adecuados para este fin lo constituye la Punta Piedras del Chileno. Para dicho lugar, emprendedores particulares presentaron propuestas que hasta el momento no han prosperado, de puerto deportivo incluyendo obras en tierra destinadas a residencia, hotelería y casino conformando una operación de gran escala. En la actualidad, parece más adecuado encarar las obras entre el sector público – Intendencia de Maldonado y MTOP (DNH)‐, y el sector privado, acordando con los particulares que detentan tierra en el sector. Para ello se propone, una vez definido el Perímetro de Actuación (Art. 56 LOTDS) y mediante ajustes en la Ordenanza de Edificación y de la valorización resultante de la operación, compensar el costo de los terrenos cedidos por los privados. Esto permitiría independizar la obra portuaria y sus instalaciones en tierra de una propuesta de negocio generada exclusivamente en el ámbito privado, a la vez que mantener la explotación del puerto en manos del Estado. Complementariamente, para el sector en tierra firme que se prevea destinar a instalaciones del futuro puerto, se propone aplicar medidas cautelares que impidan, mientras se planifique y resuelva los mecanismos que viabilicen la operación, la realización de obras que puedan entorpecer la futura ejecución. En el resto de los predios que permanezcan en manos de privados en los que es conveniente proceder a una nueva reparcelación, se definirá una nueva Ordenanza pudiendo los propietarios comenzar a explotarlos de acuerdo a su interés. IV.4.5.4 Nueva terminal de transporte de pasajeros. La nueva terminal de transporte de pasajeros se ubicará en predio de propiedad departamental, próxima al encuentro de dos de los ejes de conectividad y accesibilidad más relevantes de la Aglomeración: el Bulevar Artigas (norte‐sur) y Aparicio Saravia (este‐oeste). Dicha ubicación permite fortalecer la integración San Carlos‐Maldonado apoyada por la implementación de un sistema de transporte urbano‐local de gran capacidad y eficiencia como el propuesto Tranvía de la Integración. marzo de 2011 178
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La iniciativa de nueva terminal está asociada en el mismo predio y en otros próximos, a programas de alcance regional como el Centro Universitario Región Este (CURE) de la Universidad de la República, el CERP, el Centro de Convenciones y Predio Ferial, etc. Finalmente, para su concreción se propone la convocatoria por iniciativa de la Intendencia, de un Concurso Abierto de Anteproyecto de Arquitectura de un nuevo edificio, para proceder posteriormente al llamado a licitación del proyecto ganador. IV.4.5.5 Frente Costero Las Delicias y Muelle de Tenders de Cruceros. Históricamente la zona de Las Delicias ha constituido la expansión más directa para los habitantes de la ciudad de Maldonado hacia la costa. En particular, el tramo de la Rambla Claudio Williman desde Camacho hasta Genta conforma un sector asiduamente utilizado por la población de la Ciudad de Maldonado para esparcimiento, principalmente en la temporada estival. Dicho frente costero ha sido mencionado en reiteradas ocasiones por los promotores inmobiliarios, como un lugar apetecible para desarrollar emprendimientos en altura. Pero esto no toma en cuenta la opinión explicitada en los Talleres Territoriales por parte de los pobladores permanentes, de que este sector constituye el único lugar en que desde la Ciudad de Maldonado se participa visualmente y se asoma a la bahía. Por lo tanto, el respeto y mantenimiento de la apertura de visuales constituye un valor a preservar por el Plan y las Ordenanzas que de él se deriven, volviendo a la norma anterior que impedía la posibilidad de edificar en altura fijando un máximo de 9 m. En referencia a este sector, se ha planteado la posibilidad de construir un nuevo muelle, en el mismo lugar donde desde el siglo XVIII funcionó el primer puerto de Maldonado y donde más adelante, en el siglo XIX, se incorporaron muelles privados que existieron hasta entrada la década de 1970. En virtud de ello, la propuesta constituye una oportunidad para responder a los requerimientos crecientes de muelle para la amarra de las embarcaciones (tenders) que trasladan hacia y desde tierra firme a los pasajeros de los cruceros. La existencia del ex‐Hotel Municipal en la cabecera del muelle proyectado, hoy concesionado (Hotel Serena), podría constituir parte de la infraestructura de apoyo requerida en tierra, necesariamente complementada con el espacio suficiente para estacionamiento de vehículos (ómnibus, micros, camionetas, automóviles). El muelle a su vez, se lo concibe como avenida‐paseo de uso peatonal que se introduce en la bahía, para el usufructo de la población en general y su solución material debe cuidar que su cabecera no afecte mayormente la continuidad de la línea de playa. (Ver la Lámina 52). marzo de 2011 179
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IV.4.5.6 Eje Cultural Aparicio Saravia, 3 de Febrero, Sarandí. El nuevo Eje Cultural se propone conformarlo a través de una serie de acciones público‐ privadas coordinadas con el objetivo de generar una centralidad de carácter predominantemente cultural a la escala de la Aglomeración, incorporando nuevos elementos y articulando otros existentes: 1. La nueva sede de la UDELAR (CURE) que ampliará significativamente sus actividades en la Región Este, actualmente en desarrollo incipiente incluyendo su nuevo edificio hoy en construcción. 2. El nuevo Centro de Convenciones y Recinto Ferial, cuya licitación está en marcha por iniciativa de la Intendencia de Maldonado y que incluye la construcción de instalaciones para grandes eventos acorde al dinamismo del área así como la explotación y gestión del mismo. 3. El futuro Centro Cultural de Maldonado, que utilizará la infraestructura de la actual terminal de ómnibus de Maldonado, una vez que se culmine el proyecto de nueva terminal que también se ubicará en esta zona. Dicha infraestructura resulta muy adecuada para su futuro uso, dadas las características espaciales y funcionales del edificio existente. También dispone de excelente visibilidad pública y amplios estacionamientos. 4. Nuevo edificio para teatro metropolitano a ubicar en el extremo oeste del eje cultural como ser en la manzana limitada por las calles Dodera, Treinta y Tres, Zelmar Michelini y Arturo Santana. 5. El complejo Campus, con sus instalaciones deportivas y de formación técnica y profesional. 6. El Liceo No 1 del Departamento de Maldonado “Florencio Collazo” que incluye turnos nocturnos. 7. El Centro Regional de Profesores del Este (CERP), sede Maldonado, para formación docente de Secundaria y Escuela Primaria. 8. Sumado a lo anterior, una serie de espacios y edificios públicos significativos, algunos de carácter histórico: la Cachimba del Rey; espacio cívico‐recreativo frente al edificio sede de la Intendencia de Maldonado; edificio sede de la Junta Departamental; Museo de Arte Americano de Maldonado. La conformación de este Eje Cultural se apoya en su excelente ubicación baricéntrica respecto de la Aglomeración, así como en sus cualidades de conectividad y accesibilidad, por su relación con los estructurados viales básicos del sistema urbano y de las previsiones de desarrollo de los nodos y red de transporte público de pasajeros.
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El eje estructurador y su entorno, cuentan con espacios de dimensiones adecuadas que permiten ubicar los nuevos equipamientos previstos y además de otros a futuro para lo cual incluso se plantea un Área de Reserva próxima al actual Club Hípico. Corresponde señalar que la iniciativa complementa las actividades culturales tradicionales del Centro Histórico de Maldonado, todas ellas de menor escala y por lo tanto compatibles con la trama urbana de origen colonial. En consecuencia por su proximidad y características el nuevo Eje Cultural no debilitaría la centralidad histórica, sino que por el contrario contribuiría decisivamente a su renovación y plena vigencia. IV.4.5.7 Proyecto Urbano La Barra. La zona costera al este del Arroyo Maldonado constituye uno de los sectores de mayor crecimiento, en cuanto a población estacional y desarrollo de servicios. Gran parte de las actividades relacionadas al ocio, entretenimiento, gastronomía, cultura, etc. de la Aglomeración, se ubican en los balnearios de La Barra y Manantiales. Dado el crecimiento desarticulado y desordenado de este sector del frente costero, producto de intervenciones predominantemente individuales durante largos plazos de tiempo con criterios generales de ordenamiento urbano aún insuficientes, resulta fundamental establecer algunos lineamientos complementarios de política de desarrollo a futuro: − Acondicionamiento de veredas, equipamiento urbano, sistema de identificación y señalética de calles, adecuados a la imagen del sector. − Reformulación de la Ordenanza de Edificación y de Usos de manera de posibilitar la identificación de zonas caracterizadas dentro del sector, evitando a la vez la dispersión de actividades y fomentando la consolidación del área de “Avenida 10”(Ruta 10). − Establecimiento de una Ordenanza de Cartelería que permita homogeneizar la enorme diversidad de la publicidad en el área, sin que esto implique una uniformización excesiva. − Canalización de cableado subterráneo en sustitución del aéreo, que genera una imagen de polución visual muy desacorde con la imagen del sector. − Definición de ámbitos adecuados para conformar espacios de estacionamiento conforme a los requerimientos específicos, en particular de las actividades relacionadas al ocio nocturno. − Conformación de una imagen del espacio público que manteniendo las características identificatorias del sector y adecuadas a su conformación geográfica, mejore las actuales condiciones ambientales y de paisaje.
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Estos lineamientos a su vez se formulan en el sentido que sean retomados también para incorporarse a las bases de un llamado a Concurso Público de Ideas “Avenida 10”, tal cual estaba definido en la anterior etapa del trabajo que culminó con la adopción de las Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (Dimensión físico‐espacial, línea de Acción 3: “Fortalecimiento del carácter del área costera de la Microrregión como interfase entre la urbanidad (Punta del Este) y el ecoturismo (Rocha)”. Publicación de la Intendencia de Maldonado: Cuaderno 3 Talleres Territoriales Microrregión San Carlos. Año 2009). IV.4.5.8 Aeropuerto y helipuertos. Construida la nueva terminal aérea y realizada la remodelación de las pistas hacia los años 90 del siglo pasado, se estima que la actual infraestructura de la terminal aérea se considera adecuada para atender las necesidades del servicio al corto y mediano plazo. Además se dispone por su ubicación, de un predio de dimensiones suficientes, que admite nuevas ampliaciones, tanto de pista como de instalaciones de tierra. La configuración urbana del entorno no plantea hasta el momento inconvenientes para su funcionamiento, debiéndose extremar el respeto a los conos de aproximación si se da el caso del desarrollo de nuevos emprendimientos como el del ex predio del Banco de Seguros al otro lado de la ruta interbalnearia respecto al cual según ha trascendido, se instalaría una Zona Franca. En cuanto a los helipuertos, además de los existentes en la base aeronaval, en el ex aeródromo Jagüel y del ubicado frente al sanatorio Mautone, se deberá cubrir el sector de balneario situado al este del arroyo Maldonado, habilitando la creación de nuevas alternativas, en particular en el entorno de Manantiales y de José Ignacio. Esto resulta particularmente oportuno, dado el turismo de alto nivel de ingreso, que se viene incrementando en esas zonas. De aparecer interesados en realizar estas infraestructuras, se debería convenir la óptima localización y facilidad de acceso para permitir el uso público en general, o al menos en caso de emergencia.
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA AGLOMERACIÓN CENTRAL DOCUMENTO DE AVANCE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA AGLOMERACIÓN CENTRAL SAN CARLOS – MALDONADO – PUNTA DEL ESTE
V
QUINTA PARTE Estrategias Sectoriales
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA AGLOMERACIÓN CENTRAL DOCUMENTO DE AVANCE
V
QUINTA PARTE. Estrategias Sectoriales.
V.1 Estrategia de Vivienda y Hábitat.
V.1.1
Introducción.
Durante la etapa inicial del proceso de planificación de ordenamiento del territorio departamental dedicada a los Talleres Territoriales, se estudiaron junto con otros temas los aspectos relativos a la situación de población y vivienda en todas las localidades del departamento, incluyendo las que integran la Aglomeración Central. Los resultados se presentan en los Cuadernos Microrregionales y el Departamental, donde figuran estimaciones del déficit habitacional en el 2004 para cada una de las ciudades y las necesidades de generación de oferta de viviendas de uso permanente para el período 2004 – 2014, según niveles de ingreso de los destinatarios. En esta segunda etapa del proceso mencionado, se profundizan los estudios para el ámbito que abarca el Plan, cuyos resultados se presentan en gráficos y en el texto correspondiente a la temática en la Cuarta Parte Plan Local. Más específicamente, lo que refiere a la política en la materia, se expone en el numeral IV.3.2 Transformación de suelo (PAI), IV.3.4 Modalidades de gestión y en IV.4.3 Sistema de Centralidades, especialmente en lo referente a la revitalización habitacional de los centros de Maldonado y San Carlos. Los análisis más detallados y criterios aplicados que apoyan y fundamentan la política de Vivienda que se propone implementar, se presentan en el Anexo 06 a. “Estimación de la evolución de la población y la vivienda en la Aglomeración Central hasta el 2025, con su distribución espacial y Modalidades de desarrollo de las áreas urbanas en el marco del Plan”, en cuyo ítem 2.2 se indican los diferentes tipos de Acciones de urbanización y vivienda del sector público, en ejecución o previstas en el Plan. A su vez en dicho Anexo 06, además de los Cuadros que analizan la evolución de la población, hogares y vivienda de las áreas urbanas según los últimos censos nacionales, en otros se presentan las estimaciones de crecimiento probable hasta el año 2025 (Cuadros PVf.1a al PVf.1d), incluyendo el tipo de modalidad de desarrollo prevista en el marco del Plan (consolidación, saturación, regularización, etc.). Finalmente, en este apartado, figuran los resultados agrupados según grandes áreas urbanas (Cuadros PVF.3, PVF.4 y PVF.5). En otros Cuadros del Anexo 06 se estima la Capacidad locativa máxima de los tejidos urbanos (PVf.2a al PVF.2b). Además en Esquemas de texto, se sintetizan las distintas situaciones que se presentan al considerar la Categorización de suelo propuesta por el Plan a partir de su régimen legal anterior y a la condición real de uso de cada área (Esquemas E.2, E.3 y E.4 del Anexo 01).
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La Intendencia de Maldonado viene desarrollando en los últimos años una activa política habitacional que entre las metas propuestas busca disminuir el déficit habitacional en el Departamento; realojar asentamientos históricos de larga data y prevenir la formación de nuevos asentamientos (Folleto vivienda Intendencia de Maldonado, 2009). En esa dirección dada la diversidad de situaciones a resolver, el Gobierno Departamental viene aplicando varias líneas de acción con diferentes soluciones para situaciones distintas, que se orientan básicamente a mejorar las condiciones de vida para los hogares con menores ingresos. La operativa la encara la Dirección General de Integración y Desarrollo Social y va acompañada de una serie de acciones, aplicando las políticas sociales relacionadas a las de vivienda, para potenciar la integración social de estos sectores. Para la ejecución de los programas de construcción de viviendas nuevas, que se entregan en propiedad, se aplican procedimientos por ayuda mutua, incorporando el aporte de trabajo de los destinatarios y se contrata con empresas en los casos que son para ocupar en forma transitoria o en comodato. Respecto al aprovechamiento y recuperación del estoc de vivienda, se procura negociando con otros organismos públicos resolver la terminación y habilitación de las obras paralizadas de conjuntos habitacionales, regularizar la situación dominial de muchos conjuntos o viviendas realizadas por el sector público o en fraccionamientos privados, así como facilitar el acceso a la garantía para arrendar. Dada la importancia y magnitud del tema, la Intendencia de Maldonado buscando mejorar las condiciones para atender la ejecución de esta compleja operativa, concluía hacia finales de la gestión anterior a la actual acerca de la necesidad de crear una “Unidad Desconcentrada de Vivienda”, que pudiera funcionar con el régimen de derecho privado. V.1.2 Lineamientos Generales de Estrategia. La política habitacional o de vivienda considerada en sentido amplio ‐abarcando también los servicios complementarios y espacios abiertos de uso público directamente relacionados con ella‐, debe formularse de manera de dar respuesta al necesario incremento del estoc de vivienda y al mismo tiempo, para coadyuvar para alcanzar los objetivos previstos en el Plan en cuanto a la calidad del hábitat y a una distribución equilibrada de la oferta de soluciones habitacionales en el conjunto del tejido urbano en un contexto urbano‐territorial presente y futuro sujeto a una fuerte presión demográfica. A su vez, la política debe formularse contemplando la Directriz General contenida en el Decreto 3867/2010 de Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible en tanto al “manejo responsable y profundización en los condicionamientos de sostenibilidad para proceso urbanizador con perfil de expansión y dispersión territorial, con una mejora significativa del soporte construido y de la calidad de vida de la población residente en especial de los sectores de menores ingresos” (Artículo 6º). marzo de 2011 185
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Desde la perspectiva anterior, las acciones a implementar en el sistema urbano Maldonado‐ Punta del Este‐San Carlos y subsistema urbano costero, deben estar orientadas a: a) Priorizar el aprovechamiento de las áreas urbanas ya consolidadas, en las que incluso se viene dando un proceso no deseable de disminución de población y simultáneamente mejorar y completar la calidad del equipamiento de las áreas intermedias y urbanizaciones recientes, incorporando nuevos espacios públicos. Al respecto de la problemática de las áreas centrales, resulta importante contener y revertir la pérdida de población de los Centros de las ciudades de Maldonado y San Carlos, mediante una serie de medidas que incluyan entre otras, ajustes en la normativa de edificación para viabilizar la construcción de nueva vivienda con énfasis en la de interés social y para facilitar el aprovechamiento del stock a través del impulso de programas de reciclaje en procura del aumento de la capacidad locativa sin alterar mayormente ciertas áreas urbanas caracterizadas. b) Atenuar la distribución espacial excesivamente sectorizada de los hogares según niveles de ingreso, buscando generar en la mayor cantidad posible de casos, áreas mixtas en este aspecto, mediante programas específicos de vivienda como ser en sectores contiguos al centro de Maldonado y de San Carlos, o junto a determinadas avenidas dotadas de buenos servicios o donde se instalen nuevos equipamientos o parques públicos, en barrios que están en proceso de consolidación. c) Atender los aspectos que generan la demanda ‐ aumento de la cantidad de hogares, notorio en un área receptora de fuerte migración; obsolescencia de las viviendas que llegan al límite de su vida útil y deben sustituirse, refaccionarse totalmente o reciclarse especialmente para los casos que se les asigne cierto grado de protección patrimonial; eliminación gradual del déficit habitacional acumulado en un plazo prudencial‐, implementando los procedimientos idóneos. Ello implica disponer de fuentes de financiamiento para el otorgamiento de préstamos para los sectores de ingresos medios, de préstamo y subsidio para los sectores de población de ingresos medios bajos y bajos, aspectos que en el caso de estos últimos, dependen básicamente de los organismos nacionales del sector vivienda. En consecuencia en materia de vivienda de interés social, es fundamental continuar y profundizar la coordinación, en cuanto al diseño de las políticas y el accionar de la Intendencia con los organismos nacionales del sector aprovechando al máximo los recursos disponibles y las posibilidades que aportan las distintas líneas de acción previstas en los sucesivos Planes Quinquenales de Vivienda. En cuanto al aprovechamiento del stock existente de vivienda desocupada no destinada a uso estacional, que constituye un alto porcentaje del total, se entiende estratégicamente importante implementar apoyos crediticios para mejorar aquellas viviendas que presentan carencias varias en aspectos constructivos para su normal habitabilidad y a su vez,
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programas de subsidio de parte del alquiler para hogares que por su composición y nivel de ingreso lo justifiquen. d) Aumentar significativamente la proporción de viviendas que se conecten a la red de saneamiento para aprovechar al máximo los beneficios que derivan de este tipo de infraestructura. Al respecto, se considera importante que la Intendencia de Maldonado en estrecha coordinación con OSE, apoye técnicamente la readecuación de las instalaciones sanitarias internas a las nuevas condiciones en los casos que sea necesario, incluso generando ciertos apoyos económicos. e) Apoyar la construcción de nuevas viviendas de interés social ya sea en la modalidad de conjuntos habitacionales ‐lo que permite ciertas economías de escala con densidades que permiten una menor incidencia del costo del terreno en cada solución habitacional‐, o de construcción unifamiliar en todos los casos procurando el mejor aprovechamiento del suelo disponible. f) Fortalecer e incrementar la cartera de tierras de la Intendencia pues se entiende que deberá seguir constituyendo una herramienta imprescindible para la ejecución de la política de vivienda en el marco del Plan Local de la Aglomeración. Esta parte del territorio Departamental como ya fue señalado anteriormente, por su dinamismo económico, está sometida a una fuerte corriente de población migrante para radicarse en el área y a su vez, por su relevante impronta turística, a una fuerte demanda de suelo para construcciones de uso estacional. Estos factores vienen incidiendo decisivamente en el alza creciente del valor de suelo lo que dificulta el acceso de amplios sectores de la población, a una solución habitacional. Dicha Cartera debe seguir atendiendo las necesidades de suelo, tanto para dar cabida a nuevos equipamientos colectivos, como para la construcción de vivienda de interés social. Este mecanismo contribuye a moderar el precio de suelo lo que complementado con programas adecuados de financiamiento público y de organización social, facilita el efectivo acceso de importantes sectores de la población, a un hábitat digno. Al respecto, constituye un elemento clave la participación activa de la Intendencia en la promoción e implementación de Programas de Acción Integrada (PAI) para lograr el objetivo mencionado. Sumado a lo anterior el correcto manejo de la Cartera de Tierras facilitará también cumplir con los otros objetivos del Plan y de la política de vivienda, como ser incidir decisivamente en la conducción del desarrollo urbano y en la integración social, procurando una distribución territorial y socio‐económica lo más equilibrada posible. g) Impulsar y/o promover programas de vivienda en términos de mixtura social, atendiendo en ellos tanto a sectores de ingresos medios, medio bajos y bajos. En áreas donde interesa especialmente fomentar la radicación, como ser en las áreas centrales de las ciudades de Maldonado y San Carlos, se podrán realizar coordinando con la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) llamados a Proyecto ‐ Precio en terrenos de la Cartera
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de la Intendencia de Maldonado u otros, con la condición de aplicar los criterios de mixtura social indicados. La aplicación de una política similar conviene extenderla a otras áreas de la Aglomeración a través de la acción concertada público‐privada y social, en este último caso con el movimiento cooperativo de ayuda mutua y de ahorro y préstamo. h) Orientar la generación de oferta habitacional según la vocación y potencialidades de las áreas urbanas previstas en el Plan teniendo en cuenta las necesidades, demandas y posibilidades de los diferentes sectores sociales y sobre la base del criterio de mixtura social anteriormente expuesto. En esta última dirección, la aplicación de la política habitacional en el territorio al mediano y largo plazo, deberá contemplar las áreas centrales de Maldonado y San Carlos, es decir las áreas a desarrollar en Maldonado Este: al norte de Maldonado Nuevo (Perímetros de Actuación Integral 2F y 3F), al este del Casco Urbano y al norte de la Avda. Aparicio Saravia (Perímetros de Actuación 4F y 6F); en Maldonado Oeste: al norte del Casco Urbano (Perímetro de Actuación 1F), al noroeste de la Avenida Acuario (Perímetros de Actuación 5F) y al sur de Cerro Pelado (Perímetro de Actuación 7F). En la Ciudad de San Carlos se contemplan las áreas hacia el norte de la vía férrea (Perímetros de Actuación 51F y 52F) y hacia el noreste de su casco central (Perímetros de Actuación 53F a y b). En definitiva, se debe lograr atender las necesidades de los distintos grupos sociales, especialmente las de los sectores más vulnerables, presentando una oferta diversificada, lo que requiere encarar diferentes modalidades de actuación en materia de urbanización y vivienda según el tipo de problemática específica de cada área. Más específicamente, resulta crucial apoyar la generación de oferta de vivienda en arrendamiento, la construcción de vivienda nueva y los reciclajes, así como la generación de una suficiente cantidad de suelo urbanizado ‐lotes y servicios‐ para los hogares que opten por solucionar individualmente su problema habitacional.
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V
V.2
QUINTA PARTE. Estrategias Sectoriales.
Estrategia de Protección del Patrimonio.
V.2.1
Presentación.
La Protección del Patrimonio se inscribe en las Políticas de Manejo del Área Urbana definida por el Plan Local, como una serie de decisiones que permiten estimular y dirigir las inversiones públicas, sociales y privadas hacia la consecución de los objetivos generales y particulares. El Plan Maestro y el Plan Local identifican porciones del territorio con cualidades particulares a conservar o potenciar, como piezas con valor particular, por sus características singulares, su conformación urbana, sus elementos significativos (en términos objetuales o de conjunto), su carácter referencial, sus valores paisajísticos y ambientales o su significado histórico o cultural. Resulta impostergable la profundización en la política con aplicación efectiva y sostenible de valoración protección y manejo del patrimonio: áreas, tramos, bienes y manifestaciones inmateriales asociadas. Esta particular situación se hace necesaria en el contexto de marcadas transformaciones territoriales que experimentan la Aglomeración ‐y el Departamento‐, originadas directa o indirectamente por el influjo de la actividad turística. En particular, el Plan Local destaca: “Promover la puesta en valor de las áreas centrales urbanas aportando nuevos instrumentos de actuación, gestión y seguimiento que permitan su transformación sin llevar implícito una pérdida de los valores patrimoniales y las condiciones de paisaje urbano que las caracterizan”. Este es el caso del Centro Histórico de Maldonado, Centro Histórico de San Carlos y la Península, piezas urbanas de enorme valor simbólico y económico que requieren la mejora de la calidad ambiental, refuerzo de su perfil singular y activación socio‐urbana. Asimismo, cabe resaltar el caso del balneario Portezuelo, por su particular conformación de trazado urbano y concepción original de la urbanización diseñada por el Arq. Antonio Bonet. V.2.2 Antecedentes. V.2.2.1 Nivel Nacional. A nivel nacional existe una serie de disposiciones normativas que permiten establecer un marco de protección del Patrimonio. El cuadro siguiente lista legislación destacada en la materia. Constituye un punto clave la ley 14.040 de 1971 que crea la Comisión del marzo de 2011 189
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Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural de la Nación y establece la categoría de monumento histórico como los “bienes muebles o inmuebles vinculados a acontecimientos relevantes, a la evolución histórica nacional, a personajes notables de la vida del país o a lo que sea representativo de la cultura de una época nacional”. Destaca también la aprobación de la ley 18.305 que aprueba la convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial de UNESCO, configurando un punto de apertura en el enfoque del mismo. Normativa nacional de referencia en la temática 1970 LEY 13.835 Barrio Histórico de Colonia 1971 LEY 14.040 Creación de la Comisión del Patrimonio 1979 LEY 14.960 Exoneración de Tributos 1986 DECRETO 139 Beneficios para Edificios declarados Patrimonio Nacional 1994 LEY 16.466 Protección del Medio Ambiente 1997 DECRETO 273 Estructura Organizativa Comisión del Patrimonio 2006‐2009 RESOLUCIÓN Resolución Ministerial "Día del Patrimonio" Años 2006, 2007, 2008 y 2009. 2006 LEY 18.035 Se aprueba la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial ‐ UNESCO. Montevideo, 11 de octubre, 2006. 2007 LEY 18.142 Convenio para la protección, conservación, recuperación y devolución de bienes culturales, arqueológicos, artísticos e históricos robados, exportados o transferidos ilícitamente. Montevideo, 12 de junio, 2007. Actualmente se desarrolla un proceso de elaboración un proyecto Ley de Patrimonio que actualice y amplíe las actuales disposiciones de alcance nacional. La misma surge de un proceso abierto, de tipo técnico que se viene impulsando con fuerte participación de actores locales y nacionales, instituciones y agrupaciones públicas y privadas. La acción del nivel nacional ha derivado en un listado de Bienes catalogados como Monumentos Históricos Nacionales. Para el Departamento de Maldonado, el listado incluye bienes localizados en el área del Plan Local y Local, fundamentalmente en los casos históricos de Maldonado, San Carlos y Punta del Este. Registro de Monumentos Históricos Nacionales (Ley 14.040) de la Aglomeración Central. Ciudad de Maldonado: Antiguo Cuartel de Dragones. Batería de la época colonial "De la Costa" (defensa militar). Batería de la época colonial "Del Medio" (defensa militar). Casa de Fajardo (1782) ‐ Museo Regional de Maldonado "Ramón Francisco Mazzoni". marzo de 2011 190
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Cine Cantegril. Conjunto de esculturas y pinturas de autores uruguayos del período 1880 ‐ 1945 ubicadas en el Cuartel de Dragones. Conjunto de esculturas y pinturas de autores uruguayos del período 1880‐1945 ‐ colección del Arq. Nicolás García Uriburu, exhibidas en el Cuartel de Dragones. Edificio de la antigua Jefatura Política y de Policía del departamento. Edificio de la Junta Económica Administrativa ‐ Intendencia Municipal de Maldonado. Edificio de la Junta Económica Administrativa ‐ Intendencia Municipal de Maldonado. Escuela Ramírez. Iglesia Catedral de San Fernando de Maldonado ‐ Cementerio anexo y entornos. Inmueble que ocupa el Museo de Arte Americano. Marco llamado tradicionalmente "De los Reyes", originalmente ubicado en el cerro de los Reyes de las sierra de Carapé, colocado el 8 de enero de 1753 (Tratado de Madrid de 1750) y trasladado a su actual ubicación en 1895. Torre del Vigía. Molino de viento "Fossemale o de David Vázquez". Ciudad de San Carlos: Casa del Coronel Ventura González ‐ Museo Regional de San Carlos. Iglesia de San Carlos. Molino Lavagna. Península de Punta del Este: Estación de expendio de combustible de A.N.C.A.P. Aduana de Maldonado. Faro de Punta del Este. Punta Ballena ‐ Portezuelo: Casa de estancia de Arturo Lussich y parque circundante. Trazado de la Urbanización Punta Ballena. Proyecto Arquitectónico del Parador Original de Solana del Mar. Sistema Insular: Faro de la Isla de Lobos. Isla Gorriti ‐ antiguamente llamada de Maldonado ‐ De las Palmas – Verde. Ruinas de las fortificaciones existentes en la Isla Gorriti. A nivel nacional, la Comisión de Patrimonio trabaja fundamentalmente en cuatro grandes áreas arqueología, arquitectura, restauración y patrimonio inmaterial. Como evento amplificador, desde 1995 viene realizándose la Jornada del Día del Patrimonio” promovida inicialmente en Uruguay por la Comisión del Patrimonio Cultural, que desde 2000 adquiere mayor notoriedad pública y difusión nacional. La iniciativa recoge experiencias
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internacionales, impulsadas a instancias de ICOMOS32 y UNESCO como las Jornadas Europeas del Patrimonio o día de “monumentos abiertos”, que se realiza anualmente auspiciadas por el Consejo de Europa. V.2.2.2 Nivel Departamental. La consideración particular del Patrimonio departamental se ha desarrollado fundamentalmente en base a impulsos puntuales. La aprobación del Decreto Nº 3844/2008, dio inicio a una nueva etapa de valoración del mismo, incorporando elementos para su protección y manejo. Sin embargo, ante el panorama del proyecto de ley en curso, cabe pensar en la necesidad de ajustes a la normativa departamental a efectos de aunar criterios, evitando superposiciones y posibles incongruencias. Entre estas los grados de protección patrimonial y sus pautas de manejo, que sería deseable coincidieran en definición y alcance. V.2.3 Propuestas de Protección, Ordenación y Mejora. V.2.3.1 Pautas Específicas. El presente Sistema de Planes establece una serie de medidas primarias y pautas generales para su protección, que deberán ser ajustadas y profundizadas a futuro a fin de propender a la adecuada protección y mejora. La Política de Protección Patrimonial deberá ser acompañada de una serie de instrumentos específicos que permitan encauzar los procesos de transformación, con un criterio activador y revitalizador. Entre ellos la creación de un Sistema de Protección Patrimonial integrado por: de definición áreas en Régimen Patrimonial, Inventario y catalogación patrimonial, establecimiento de los estímulos específicos (exoneración de tributos y apoyo económicos, microcréditos), programas de reciclaje de vivienda (estímulos impositivos, flexibilizaciones normativas), modificaciones normativas, entre otras. Para ello se propondrá la realización de un inventario de protección de bienes, sectores, visuales, etc., a la vez que una ordenanza que promueva la rehabilitación, el reciclaje o la sustitución de acuerdo a los valores detectados. V.2.3.2 Áreas en Régimen Patrimonial. Las Áreas en Régimen Patrimonial establecen la importancia testimonial de una porción urbana, que puede estar dada por sus características generales, tipo‐morfológicas, por sus elementos significativos, por su carácter referencial, por sus valores paisajísticos o por su 32
ICOMOS (Internacional Council on Monuments and Sites) es una organización internacional no gubernamental dedicada a la conservación de los monumentos y sitios históricos del mundo. marzo de 2011 192
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significado histórico o cultural. Las mismas serán objeto de ordenación y protección particular a efectos de mantener y fortalecer sus características singulares. El Plan Local establecerá como áreas en Régimen Patrimonial el Centro Histórico de Maldonado, Centro Histórico de San Carlos, la Península y Portezuelo. El Régimen Patrimonial refiere a sectores en los que por sus cualidades urbanas, edilicias o ambientales se debe aplicar una política específica de protección, mejora y manejo. Además de la Comisión Departamental de Patrimonio instaurada en el Decreto Nº 3844/2008, para la salvaguardia de estos sectores específicos se corresponde la constitución de un órgano de gestión: “Consejo Especial Patrimonial” de que funcionará en forma coordinada con la actual Comisión de Patrimonio Departamental recientemente conformada. Los Consejos Patrimoniales tendrán en las cuatro áreas competencia sobre todos aquellos bienes edilicios, urbanos y naturales de las cuatro áreas mencionadas. Fuera de sus límites esta competencia recaerá en la Comisión de Patrimonio Departamental. I. Centro Histórico de Maldonado. El Centro histórico de Maldonado es una pieza referencial de la Aglomeración Urbana: se propone destacar su particular estructura urbana, con trazado en damero de calles con angostas veredas y construcciones bajas sin retiro. La percepción de esta estructura a escala humana es la constante, la lectura de este tejido conformado con padrones medios y construcciones de pequeño porte es claramente reconocible de los trazados del balneario contiguo de grandes avenidas y amplios espacios con aperturas visuales y fuerte presencia del verde. Se identifican edificios notables aunque en general la valoración de conjunto es más destacada que la objetual. Si bien su evaluación profunda requiere un relevamiento exhaustivo que de origen a un inventario pormenorizado, puede adelantarse que los principales valores a destacar son las vinculadas a la escala del tejido: las relaciones volumétricas de las construcciones conformando el espacio calle y dando origen a particulares condiciones urbanas. Las configuraciones edilicias actuales, en general, resultan secundarias frente a esta condición urbana a preservar y mantener. En términos generales, la reactivación central en cuanto a población deberá apuntar a mantener las características escalares y volumétricas, admitiendo sustituciones por programas mixtos de vivienda y comercios de cuatro niveles con gálibo. II. Centro Histórico de San Carlos. El Centro histórico de San Carlos es representativo del histórico perfil pujante y rol regional propio, de esta ciudad que supo ser baluarte defensivo y centro económico de referencia en la región. A principios del siglo pasado Orestes Araujo describe oportunamente el perfil de San Carlos: “(…) la villa de San Carlos ha venido progresando al par de las demás poblaciones de su tiempo y adaptándose a todas las exigencias de la vida moderna, lo que demuestra que el marzo de 2011 193
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carácter de sus moradores es laborioso, honesto y progresista, al revés de otros núcleos de población más importantes, que en más de una ocasión se han manifestado refractarios a los adelantos de la civilización, circunstancia aquella sumamente honrosa para los carolinos.(…) el aspecto que presenta, ya se estudie en conjunto, ya en cualquiera de sus detalles, es agradable, predisponiendo, por consiguiente, á su favor. Sus construcciones en general son sencillísimas y de buen gusto, y sus alrededores, sin tener nada de sorprendentes, son pintorescos. (…). Su iglesia para el culto católico llena su objeto, y su modesto teatro, su ordenada biblioteca con más de 2,000 volúmenes y sus instituciones filantrópicas y de honesto recreo dan idea acabada de la cultura de los habitantes de la villa de San Carlos, cuyo número asciende a unos 3,000 o más, lo que equivale a decir que en este sentido supera a Maldonado, que es la capital del departamento. Es de opinión general que la villa de San Carlos es localidad de mucho porvenir.” Su planta fundacional responde en forma Local a las Leyes de Indias, con un trazado ortogonal, modulado y con escasa jerarquización del viario. La ausencia de preexistencia en el lugar, permitió una implantación abstracta de la retícula. En este caso, a los valores de conjunto urbano se agrega una más acabada calidad edilicia que requiere una adecuada valoración, que incorpore el reciclaje como factor de potencial de revitalización y redoblamiento del área. III. Península de Punta del Este. El espacio urbano del la zona Faro de la Península da cuenta de un momento particular del balneario: detenido en el tiempo las tranquilas calles al interior de la cuadrícula y las edificaciones de pequeño porte de vivienda individual tipo chalet y bloque bajo, configuran un espacio único en la Aglomeración. La escasa sustitución y la baja altura derivada de las afectaciones normativas a causa del faro determinan al interior de la trama, un perfil calmo y dilatado en el tiempo, con magníficas visuales hacia la costa. La mayor actividad sobre el borde del puerto‐fundamentalmente gastronómica y recreativa‐, con tránsito vehicular saturado en temporada, decrece sustancialmente al interior del tejido. Pueden encontrarse incluso edificaciones sin uso actual y vacíos urbanos. IV. Portezuelo. La particular urbanización de Portezuelo es una concepción original del Arq. Antonio Bonet, de formación Moderna. Realizada a pedido de la Sociedad Anónima Punta Ballena, el proyecto permite reconocer una concepción global y un enfoque responsable y sensible de las particulares condiciones del paisaje local. Influenciado por plásticos como Dalí, Miró y Picasso y recogiendo aspectos del modernismo catalán, corriente de marcado carácter regionalista, Bonet combina el geometrismo modernista con la preocupación paisajística e imprime a sus obras valores expresivos particulares en el convencimiento de que la arquitectura es mucho más que construcción. Las características del encargo que le hace la Sociedad Anónima Punta Ballena y su actitud profesional permiten conocer una experiencia de trabajo totalizadora, donde el proyectista transita las distintas escalas del proyecto. marzo de 2011 194
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Planifica y organiza la urbanización de Punta Ballena hasta llegar al diseño del equipamiento urbano; al mismo tiempo realiza el proyecto de un edificio público y de varias viviendas alcanzando a proyectar y concretar una línea de equipamiento móvil33. Bonet llega a Punta Ballena y se plantea la conservación del entorno en compatibilidad con el necesario crecimiento y transformación del balneario. Propone entonces su particular enfoque y pautas proyectuales a seguir: “(…) El bosque y la playa como elementos primordiales. Exaltación del bosque, como unidad evitándose desvirtuarlo por parcelación geométrica. El urbanismo moderno ha desterrado la rutina de las calles. El sendero conduce al hombre por el bosque. Diferenciación clara de las zonas de residencia con las zonas de uso público (hoteles, cines, restaurantes, etcétera). Los senderos unen todas las casas con la playa sin encontrar al automóvil. Sencillas pasarelas de madera resuelven los pocos encuentros con los automóviles. El gran paseo central es atravesado por el automóvil a alto nivel. El automóvil no debe interponerse entre las viviendas y la playa ni tener acceso a ésta. Las separaciones entre la propiedad privada y el bosque público son independientes de la pista para automóviles. Una estudiada tala de árboles proporciona vista al mar a través de obras sin destruir el bosque. Los cercos separan las propiedades sin dividir el bosque. Constituyen un elemento plástico de la composición urbanística. El tamaño de los lotes evitará la congestión del suburbio. Espacios públicos de bosque y estacionamiento estratégicamente emplazados. Servidumbre de: a) tala de árboles; b) destino del edificio; c) porcentaje edificable y d) normas de construcción (...)” (Antonio Bonet, 1945). V.2.3.3 Figuras de Protección Patrimonial. I. Grado de Protección Patrimonial. El grado de protección patrimonial establece el tipo y pautas de intervención que puede realizarse en un bien ‐inmueble, tramo o zona‐ de acuerdo al valor patrimonial que el mismo posea. La escala de catalogación consta de grados según la protección que merezca el bien, que van desde la “Sustitución deseable” hasta la “Protección integral”. Se plantean como posibles elementos a analizar: Bienes; Tramos; Espacios; Visuales; Paisajes. II. Bien de Interés Municipal. Se propone declarar Bien de Interés Municipal aquellos edificios, espacios, ejemplares o conjuntos vegetales que por sus características se configuren como elementos de alto valor
33
Extraído y adaptado de: De Sierra, Fernando; Gaeta, Julio: “Antonio Bonet en Punta Ballena. Entre el bosque y el mar”. Revista El Arqa Vol. 2 Nº 5, diciembre 1992, pág. 8 a10 marzo de 2011 195
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patrimonial para el Departamento. Tal categoría establecerá las formas específicas para su protección particular. III. Inventario Patrimonial. El Inventario es uno de los Instrumentos Especiales establecidos en la Art.19 de la Ley 18308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, para la protección de bienes y espacios. Inventario Patrimonial es un permite la catalogación de padrones, tramos o espacios, a efectos de determinar elementos a proteger o sustituir, así como recomendaciones de actuación en áreas que se con valores testimoniales. Para la realización del inventario se requiere la catalogación exhaustiva de un área realizando para cada bien, tramo o espacio una Ficha con los datos básicos para la ubicación, caracterización del elemento, así como las recomendaciones que pudieran sobre su situación particular. Para ello se recomienda realizar un relevamiento técnico pormenorizado para la elaboración de un inventario patrimonial. Se propone estructurarlo en base a Fichas por bien o padrón identificando particularmente: Ubicación (dirección, manzana, padrón); Información General (Denominación, Uso, Fecha, Proyectista, Afectaciones, Estado de Conservación); Descripción/Evaluación (arquitectónica, urbana, paisajística); Catalogación y Observaciones /Recomendaciones. Ficha Piloto Propuesta: UBICACIÓN Dirección
Manzana
Padrón
INFORMACIÓN GENERAL Denominación
original
actual
Uso
original
actual
Fecha
original
modif.
Proyectista
original
modif.
Afectaciones
FOS
altura
FOT
retiros
Estado de Conservación
DESCRIPCIÓN / EVALUACIÓN Arquitectónica
Urbana
Paisajística
CATALOGACIÓN Grado de Protección Patrimonial
OBSERVACIONES y RECOMENDACIONES
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V
V.3
QUINTA PARTE. Estrategias Sectoriales.
Estrategia de Accesibilidad, Movilidad y Transporte.
La política de transporte, complementada por otras, especialmente la relativa a los usos del suelo y la localización de actividades, debe propender a una distribución espacial más ordenada de las actividades, que permita satisfacer las necesidades de la población y pueda asegurar la movilidad y la accesibilidad a las distintas áreas, tanto a los residentes urbanos y rurales, como a los visitantes y esto debe cumplirse para la población de todos los sectores de ingreso. Tratándose de un área con fuerte y creciente vocación turística de alcance no solo nacional sino macrorregional e internacional, es fundamental disponer de una eficiente accesibilidad, tanto por la vía terrestre como la marítima y la aérea. A su vez dada la marcada estacionalidad de la actividad turística de este lugar, todos los elementos de los distintos sistemas de transporte, así como toda la infraestructura vial, portuaria y aeroportuaria están sometidos a un corto período de altísima exigencia y otro mucho mayor funcionando muy por debajo de su capacidad máxima. Las conexiones marítimas y el tema portuario, requieren definir y poder concretar con el acuerdo y/o la participación del Gobierno Nacional, las soluciones que permitan mejorar las condiciones de la operativa de descenso de pasajeros de los grandes cruceros que hacen escala en esta zona y la imprescindible ampliación significativa de la capacidad del puerto de yates, que debe ser resuelta fuera de la ubicación del existente, pero dentro de la bahía de Maldonado. Asimismo, relacionado con las actividades recreativas náuticas, se deberá concretar acuerdos que permitan su desarrollo en forma compatible con los demás usos del frente costero. Para mejorar la movilidad en el ámbito de la Aglomeración Central, la planificación del uso del suelo y en especial la adecuada localización de las actividades que generan mayor tráfico o de tipo más problemático, como ser el transporte de cargas con camiones de gran tamaño, es decisivo. También para reducir el congestionamiento en las áreas centrales, es relevante implementar y/o fomentar un aumento significativo de los lugares de estacionamiento incluyendo disposiciones regulatorias apropiadas. A su vez es importante el desarrollo de un sistema de transporte colectivo que sea cada vez más eficaz, adecuándose al gran crecimiento que viene teniendo la aglomeración, en forma sostenida, para que sea una alternativa que contribuya a disminuir la frecuencia de uso de los vehículos privados. Paralelamente en la planificación de usos de suelo y la normativa de edificación en lo relativo a las densidades de población de los sectores residenciales, se debe considerar y
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tender a que se llegue a niveles que faciliten en lo posible la viabilidad del funcionamiento de líneas de transporte colectivo. Con respecto al transporte ferroviario, para preservar el máximo de posibilidades de futuros desarrollos de redes de transporte que acompañen el gran crecimiento de la franja costera sur del país, se debe cuidar la traza del ferrocarril para en caso de procederse a su rehabilitación, encarar su rediseño y modernización que permita su puesta en funcionamiento con las condiciones tecnológicas actuales. Esto permitiría el transporte de grandes volúmenes de carga desde todo el país y ciertas zonas de la macrorregión, hacia un posible puerto oceánico que pueda construirse en la costa del departamento de Rocha y/ o el servicios de trenes de pasajeros, que disponiendo de la infraestructura adecuada, con buena velocidad, conecten las principales ciudades de la costa sur del país, ya sea desde Montevideo o Colonia a la Aglomeración Central de Maldonado o más al Este, permitiendo reducir la creciente saturación de tráfico que se constata en la red vial en los períodos de temporada turística. Más específicamente, en lo que refiere al Tránsito de Personas y Vehículos y al Transporte Colectivo de Pasajeros, la Intendencia Departamental definió lineamientos de políticas a aplicar entre 2010 y 2015 para todo el Departamento. De las mismas se exponen a continuación aquellas políticas más directamente vinculadas con el territorio de la Aglomeración Central y con la temática del presente apartado. LINEAMIENTOS DE POLÍTICAS HACIA 2015 (Intendencia Departamental de Maldonado). V.3.1 Tránsito de Personas y Vehículos. 1. La seguridad en el tránsito debe formar parte integral de un concepto más amplio de vida y convivencia segura y por tanto su enfoque no debe limitarse a aspectos estrictamente técnicos referidos a vías, vehículos y espacios de conflicto. Necesariamente el enfoque del tránsito debe formar parte de un enfoque socio cultural muy amplio donde factores económicos, de escolaridad, de seguridad laboral, sanitaria, de integración social y otros, están íntimamente relacionados con el tema determinante, que es el comportamiento humano de una población en crecimiento todavía desordenado. El tránsito está referido a la movilidad ciudadana, la movilidad DE TODOS LOS SERES HUMANOS ‐con o sin vehículo‐ con igualdad de derechos, espacios y respeto diferenciado de su seguridad y del ejercicio de su derecho a trasladarse en forma libre y segura por todo el territorio de nuestro país. 2. EL ÉNFASIS MAYOR Y PRIORITARIO debe ponerse (…), en la realización de obras de readecuación y canalización vial, que han demostrado ser necesarias y de resultados apreciables a bajos costos. En ellas debe ser elemento guía, la determinación de mayores espacios específicos para los peatones, la defensa de los espacios públicos circulables o la regulación de su eventual uso (…), mayores cuidados de espacios seguros, disfrutables y de integración de las vías de tránsito en una concepción urbanística que se oriente al ser humano, con prioridad sobre la consideración de los vehículos ‐completar Avda. Alvariza marzo de 2011 198
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en San Carlos, Ceberio y Rocha, junto a algunas transversales céntricas, entrada al Barrio Asturias, Avda. R. 39 entre la Vía y Ruta 9; Avda. Roosevelt en su totalidad, cruce de Roosevelt y Avda. España, Br. Artigas en varios Puntos, terminar Avda. Aiguá, Avda. Francisco Acuña de Figueroa, planificación del Plan Escuelas urbanas, etc.‐. 3. En la División de Tránsito es necesario fortalecer la capacidad de ejecución ‐propia o coordinada con la Dirección de Obras‐ de pequeñas y medianas obras a las que refiere el punto anterior, así como una mayor coordinación técnico‐proyectiva con otros sectores municipales que también se ocupan de vías de tránsito y espacios urbanos. 5. Expansión de planes de formación de tránsito en centros de estudio. Mayor coordinación con autoridades nacionales de ANEP, para la inclusión de los temas relacionados, como materias curriculares. Inclusión de programas de formación de tránsito en Internet para uso de los centros de enseñanza primaria y secundaria a través del Plan Ceibal, sugiriendo mecanismos de evaluación de los alumnos. 6. Consolidación de la función de la Escuela de Tránsito para escolares (…), fortaleciendo la coordinación (…) con la Dirección Departamental de Primaria. 7. Incorporación de nuevas tecnologías para el control preventivo ‐radares fijos, cámaras de video en lugares críticos para la identificación de la mecánica de accidentes‐, fortalecimiento de la capacidad de medir flujos de tránsito con los instrumentos necesarios a tal efecto, mejoramiento de la labor estadística, etc. 8. El tránsito de Maldonado tiene dos fases claramente diferenciadas: de residentes durante todo el año, y de temporada, con el aporte de personas y vehículos que ingresan como turistas. (…) en dicho período es necesario reforzar la prevención y el control del tránsito, con todos los recursos disponibles. 9. Elaboración de Planes que incidan en la mejora de las condiciones técnicas y de circulación de la flota de vehículos particulares existentes en el Departamento, especialmente dirigida a vehículos viejos y técnicamente en condiciones de riesgo. 10. Incorporación de mecanismos más vastos que los medios de prensa y lo que se ha podido hacer a través de Juntas Locales, Comisiones de Barrio y otros niveles organizativos, para una participación más activa de la población en su conjunto, en la prevención del tránsito. (…) adoptando entre otras muchas medidas la Formación del FORO CÍVICO DE ORIENTACIÓN Y PREVENCIÓN DE TRÁNSITO DE LAS PERSONAS. 11. Revisión en forma urgente de las normas de construcción, con mayores y más fuertes exigencias de espacios privados de estacionamiento en edificios, centros comerciales, centros de salud, centros de enseñanza, de tal forma que el crecimiento del parque automotor estacionado, no afecte aún más los ya reducidos espacios públicos de circulación. 12. Implementación de un plan de control horario de estacionamiento de vehículos (…), de tal forma de ampliar las zonas de uso (…). Ampliación de zonas (…) del espacio público marzo de 2011 199
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urbano a favor de la circulación peatonal en zonas céntricas, contribuyendo a su revalorización como zonas de atracción histórico‐turísticas. 13. (…) continuación de aquellas acciones que inciden positivamente sobre el tránsito, mediante el fortalecimiento del desarrollo del transporte público colectivo (…), tema que se trata a continuación. V.3.2 Sistema de Transporte Público Colectivo. 1. Aumento del uso del transporte público por parte del conjunto de la sociedad. (…) El planteo implica el cumplimiento de una meta que exige de parte del conjunto del sistema una reformulación que comprenda todos los aspectos que correspondan (organizativos, de gestión, de diseño, etc.). 2. Continuación del proceso de renovación de la flota de vehículos de transporte colectivo, (…) instaurando un sistema de renovación permanente, financieramente viable y económicamente más llevadero, de entre el 6 y el 8 % anual de las unidades circulantes. 3. El incremento de los viajes en transporte colectivo (…), hace necesario en muy breve plazo, un aumento de entre el 10 y el 20 % de la flota de ómnibus, realizada en forma racional, por necesidades efectivas de líneas, zonas, nuevos servicios, etc. y en simultánea con una racionalización de líneas y servicios, donde hoy existe una sobreoferta y superposición de los mismos. 4. Consolidación del sistema de control informático y comienzo del análisis estadístico de la información recabada para una mejor perspectiva de cada una de las líneas (…). 5. Diversificación de las opciones de medios de viaje disponibles, mediante tarjeta magnética. Generación de opciones de viajes para turistas –línea turística, tarjetas turísticas, etc.‐. Generación de nuevas opciones de pago para los usuarios habituales del transporte, con el objetivo de su fidelización al sistema. 6. Diseño y ejecución de un proyecto de unificación de las Terminales de Punta del Este y Maldonado en una sola (…). El Plan propone su ubicación en las proximidades de la Avda. Aparicio Saravia y Bulevar Artigas. 7. Armado de un nuevo sistema de conexión de la nueva Terminal con Punta del Este y La Barra, mediante líneas locales, acentuando su rol de distribución e intercambio, como forma de racionalizar el uso de las unidades y mejorar el tránsito. Este proceso deberá formar parte del proceso de racionalización de servicios y líneas en todo el Departamento, fundamentalmente entre Maldonado y Punta del Este y entre Maldonado y zonas Oeste y Este. 8. Realización de un esfuerzo importante de inversión municipal para completar la instalación de la infraestructura fija del transporte –resguardos, cartelería de paradas, información de recorridos y horarios, etc. marzo de 2011 200
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9. Plan de mejora de servicio a los barrios periféricos de las zonas norte y Oeste de Maldonado, estableciendo conexiones directas con las zonas costeras al Este del Arroyo Maldonado. Para ello, aparece como una perspectiva importante a considerar entre otras, la concreción de la Avenida de conexión (Avda. Norte, Rambla del Humedal) entre Parque Lussich y El Tesoro, como vía de conexión directa con esa zona costera, atractor de un flujo importante de trabajadores. 10. Mejora de los servicios entre Aiguá y Maldonado/Punta del Este, en coordinación con el Ministerio de Transporte y Obras Públicas ‐líneas interdepartamentales y/o línea departamental‐. 11. Análisis de mejora de servicios de transporte en la Zona de Ruta 9, entre Pan de Azúcar y San Carlos, Abra de Perdomo, Camino de los Ceibos, con iguales cuidados de viabilidad económica y no superposición con servicios interdepartamentales ya existentes. 12. Adaptación del esquema del sistema de transporte al Plan de Ordenamiento Territorial, previendo las zonas de crecimiento poblacional. (…). 13. Continuación de la aplicación de la política de consolidación empresarial, fortaleciendo a las empresas menores, a la vez de ampliar los ensayos ya existentes de actividades y servicios compartidos (…). 14. Intensificación de la participación de las instancias de organizaciones de barrio, como unidades básicas de consulta y verificación, para la mejora, racionalización y diversificación de los servicios orientada a una mejor satisfacción de demandas y necesidades, en forma racional y económicamente viable. 15. Trabajo conjunto con organizaciones sindicales de trabajadores que masivamente usan o pueden usar el transporte público y con las instituciones empresariales –cámaras empresariales de la construcción, del comercio, de la salud, municipales, etc.‐, de modo de facilitar el traslado de los trabajadores en el transporte público colectivo y como forma de racionalizar el tránsito de vehículos particulares (…). 16. Implementación de una línea para conocimiento de lugares turísticos ‐Bus de Punta‐, que ofrezca diversidad de servicios a los turistas, particularmente orientado a la captación de usuarios que no desean utilizar otros medios de transporte (…).
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA AGLOMERACIÓN CENTRAL SAN CARLOS – MALDONADO – PUNTA DEL ESTE
VI SEXTA PARTE Metodología
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VI
SEXTA PARTE. Metodología.
VI.1
Participación.
VI.1.1
Antecedentes: Proceso Participativo Primera Etapa.
VI.1.1 Introducción. La Intendencia de Maldonado firmó a fines de 2005 un Convenio específico con la Universidad de la República (UdelaR), a través de las Facultades de Arquitectura e Ingeniería, por el que ésta se comprometió a desarrollar en conjunto proyectos de investigación, asesoramiento y desarrollo así como actividades conexas (cursos, talleres, ensayos, etc.) en áreas que se evalúen como de interés común, entre otras: ordenamiento urbano y territorial, manejo integrado de la franja costera, sistema hídrico, transporte y movilidad, catastro y capacitación. En la primera etapa del apoyo universitario, la implantación del sistema mencionado consistió en sentar las bases de un proceso socialmente participativo, diferenciado en lo territorial y lo social, lo que implicó la instrumentación de un conjunto de Talleres Territoriales, de manera de posibilitar la mejor comprensión de la realidad departamental, de su proceso histórico y de sus problemas incluyendo los fenómenos vinculados con la reproducción y asignación de los recursos, y la mejor definición y puesta en marcha de las propuestas. El resultado del trabajo realizado en el período 2006‐2008 está publicado en una colección de nueve cuadernos, ocho microrregionales y uno departamental, fruto de la planificación participativa. VI.1.2 Puesta de manifiesto. Los contenidos de los Cuadernos expresan el fruto de los Talleres Territoriales realizados desde enero de 2006 y del trabajo de sus Mesas Representativas en el período, para las ocho Microrregiones en que se estructuró el territorio departamental y para el conjunto de la jurisdicción del Departamento. Las directrices allí planteadas fueron puestas de manifiesto públicamente el día 20 de marzo de 2009, en el Cantegril Country Club de Punta del Este, tal como lo establece la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Las directrices departamentales y microrregionales allí planteadas posteriormente fueron aprobadas por la Junta Departamental de Maldonado el 27 de abril 2010, conjuntamente con una propuesta de categorización cautelar de suelos, incorporación que fue presentada en audiencia pública el 21 de diciembre de 2009 en Club Unión de San Carlos.
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La Participación como metodología innovadora ha logrado atraer interés desde diversos ámbitos. A nivel institucional, en la primera etapa, el trabajo fue difundido en el Congreso de Intendentes en junio de 2009, haciendo entrega de un juego de Cuadernos Territoriales a cada uno de los jerarcas municipales, que vieron con interés la posibilidad de aplicar la experiencia en los territorios de su jurisdicción. Por otro lado, algunas de las propuestas que se esbozan en la agenda de proyectos estratégicos que surgen en los Talleres, dieron lugar a nuevos acuerdos. Un caso es el Proyecto de itinerario rural denominado “Arco del Sol”, que surgió de los Talleres Territoriales implementados, con el objetivo de fomentar el Turismo en el interior del Departamento y desestacionalizarlo. Esta propuesta es retomada por algunos grupos en nuevas redes como la “Ruta del Olivo” en el corazón del Departamento, la misma se puede recorrer en auto y es una oportunidad única de involucrarse en el proceso de elaboración del aceite de oliva, a la vez que acceder a puestos de venta de este producto y afines. El proyecto Arco del Sol, que integra los principales atractivos rurales de Maldonado, su patrimonio natural y cultural, fue difundido en el Salón Inmobiliario de Madrid 2008. En Aiguá, también a partir de los Talleres Territoriales se implementan dos propuestas, una vinculada a la generación de una red de Bed and Breakfast y otra a la creación de una página web promocionando la zona (www.aiguaturismoaventura.com) VI.1.3 Difusión y proyección de la metodología. A nivel internacional, en mayo 2009 la experiencia fue seleccionada y presentada en Florianópolis, Brasil en el XIII Encontro da Associação Nacional de Pós‐Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano E Regional (ANPUR), Sesión Temática “Gestión del Territorio: Prácticas y posibilidades” bajo el título “Construyamos el Territorio Departamental entre Todos. Nuevos Enfoques de Planificación Participativa en Maldonado, Uruguay”. La metodología participativa ha recibido una distinción en el Salón Inmobiliario de Madrid, donde fue presentada en 2008. Ha sido sistematizada y difundida a través de la publicación ya mencionada de los Cuadernos Territoriales, con una tirada de 5200 ejemplares (2009). También fue publicado en las 7as. Jornadas de Investigación en Arquitectura de octubre de 2008, Facultad de Arquitectura, UDELAR. Fue presentada en numerosas instancias, entre ellas en el Encuentro Latinoamericano de Estudiantes de Arquitectura (2007) en una instancia de trabajo realizada en Maldonado. El equipo de trabajo del Instituto de Teoría y Urbanismo de la Facultad de Arquitectura, a raíz de la experiencia y el conocimiento acumulado en virtud de la implementación de los Talleres Territoriales en Maldonado, presentó una propuesta (aprobada por el Consejo Directivo Central de la UDELAR el 4/08/09) para la puesta en marcha del Grupo de Estudios Territoriales (GET) a instalarse en el Centro Universitario de la Región Este (CURE), sede Maldonado, con actividades de Enseñanza, Investigación y Extensión. marzo de 2011 204
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VI.1.4 Replicabilidad de la experiencia. La metodología ha sido retomada en el trabajo “Formulación de las bases de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible para la Cuenca del Río Cebollatí” en el marco del Convenio MVOTMA – Intendencia Municipal de Treinta y Tres‐Universidad de la República ITU‐ Maestría en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (2008‐2009)34. Se trata de una actividad de extensión y enseñanza desarrollada por los maestrandos con orientación académica para apoyar la generación de conocimiento en ordenación y gestión territorial, y desarrollo local sostenible; colaborar en la elaboración de directrices para la cuenca y planes locales de ordenamiento territorial y desarrollo sostenibles; y fortalecer las capacidades nacionales y especialmente de los Gobiernos Departamentales involucrados, mediante una experiencia de cooperación entre la academia, el gobierno nacional y departamental y la sociedad civil organizada. El trabajo mencionado retoma la metodología de Taller Territorial y el formato de planificación que propicia la generación de ámbitos de encuentro y concertación multiactoral para la consecución de los objetivos planteados. Asimismo, una experiencia similar se implementó entre setiembre y diciembre de 2007 en los Talleres Barriales de Experiencia Piloto de Planificación‐acción participativa en México DF, en la Delegación Política de Iztapalapa en su área central (ocho barrios) en el marco de Convenio entre la Maestría de Planificación y Políticas Metropolitanas de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco (UAM‐A) y la Delegación política mencionada y en el marco del Convenio Interinstitucional de intercambio académico y de docentes suscrito entre la UAM‐A y la Universidad de la República (Maestría en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano‐ITU, Facultad de Arquitectura). Por todo lo expuesto, la metodología se evaluó apropiada para aplicarla en la etapa de elaboración del Plan Maestro, Plan Local y Planes Especiales que se explican a continuación.
VI.1.2
Procesos participativos para la Planificación de la Aglomeración Central.
En la etapa iniciada en febrero de 2009, se aborda la escala de la Aglomeración Central, segunda en importancia de la Región Metropolitana del Sur del país después de la de Montevideo. Se alude a un territorio de alta complejidad funcional, socio‐económica y política y que por lo mismo gravita decisivamente en el conjunto del Departamento. El polígono de actuación abarca una porción del territorio del Departamento al Sur de la Ruta 9, teniendo como límite Oeste la Laguna del Sauce, y por el Este, el Balneario Buenos Aires. Tal cual lo dispone la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, la propuesta refiere específicamente a la formulación de un Plan Maestro de Ordenamiento Territorial
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Director de la Maestría: Arq. Carlos Acuña. Coordinadora de Taller: Arq. Mercedes Medina.
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para el ámbito de la Aglomeración y de un Plan Local (Art. 17 Ley de OT y DS) para la conurbación Maldonado‐Punta del Este y para la Ciudad de San Carlos. Se contemplan también los Planes Especiales para la localidad de La Capuera y del Balneario Buenos Aires, que se glosan en sendos documentos aparte. El contenido y alcance del trabajo se formula retomando los resultados de la primera etapa del proceso iniciado en lo que respecta al Departamento y más específicamente a las Microrregiones de Maldonado‐Punta del Este, San Carlos y Punta Ballena: Visión consensuada a futuro, directrices y agenda de proyectos. Asimismo se realizan una serie de entrevistas calificadas a técnicos municipales, para conocer el estado de avance de diversos planes sectoriales y propuestas, que se cruzan transversalmente con el sistema de planificación territorial. La metodología de trabajo incluye la realización de Talleres Territoriales Barriales, continuando con la modalidad de instancias participativas, contando con figuras de interlocución ‐Mesas Representativas‐, ya instauradas en la primera etapa del proceso planificador. En esta etapa se incorporan nuevas figuras de interlocución como lo son las Mesas Sociales. En los Talleres se ponen a consideración el alcance las Directrices Generales, del Plan Local y Especiales previstos, tanto en elementos de diagnóstico como en avance de propuestas.
Taller Barrial en la Casa de la Cultura de San Carlos, 31 julio de 2009.
VI.1.2.1 Aspectos metodológicos. La Ley de Ordenamiento Territorial establece en su Artículo 72 la promoción de la participación social: “Las instituciones públicas promoverán la participación social utilizando como mínimo, los instrumentos específicos que se establecen por la presente ley. Toda persona interesada podrá realizar propuestas, con la debida fundamentación, a los efectos de su consideración por las instituciones públicas competentes en los instrumentos de ordenamiento territorial” marzo de 2011 206
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Asimismo, establece que en su Artículo 24 que en el proceso de elaboración de los instrumentos de los ámbitos regional, departamental e interdepartamental se redactará el avance que contenga los principales estudios realizados y los criterios y propuestas generales que orientarán la formulación del documento final. El órgano competente dispondrá, en todos los casos indicados en el inciso precedente, la Puesta de Manifiesto del avance por un período no menor a los treinta días a efectos de la consulta y recepción de las observaciones, la que será ampliamente difundida. A partir del inicio de la elaboración de los avances de los instrumentos, los Gobiernos Departamentales podrán establecer fundadamente como medida cautelar, la suspensión de las autorizaciones de usos, fraccionamientos, urbanización, construcción o demolición, en ámbitos territoriales estratégicos o de oportunidad. La suspensión cautelar se extinguirá, en todos los casos, con la aprobación definitiva del instrumento respectivo. A su vez, en el Artículo 25 se establece que la Audiencia Pública será obligatoria para los Planes Locales y para todos los Instrumentos Especiales, siendo su realización facultativa para los restantes. Estas instancias se implementarán una vez disponga la administración departamental y sin duda forma parte del proceso participativo. Pero la metodología empleada trasciende ampliamente estas instancias, como se explica a continuación. El proceso de planificación participativa a través de talleres territoriales barriales es una metodología innovadora en nuestro medio, que condensa y articula varios conceptos emergentes en la Cultura del Territorio contemporánea. El significado del territorio está siendo revalorizado en el contexto de la globalización, vinculándose a procesos de desarrollo endógeno y cultura local que se traduce en la idea del “territorio como sujeto”. Lo que implica la articulación de múltiples miradas: el del Conocimiento Experto (el de los planificadores) con el Conocimiento Experimentado (el de los usuarios), en un proceso de aprendizaje mutuo, que pone en relevancia los procesos participativos en la planificación. Las etapas del proceso participativo que tiene lugar en los Talleres Territoriales Barriales son las siguientes: Talleres de apertura: en los mismos se ponen en común los principales problemas a abordar por la comunidad y una visión a futuro deseada. Se trabaja con un inventario de antecedentes de planificación existentes para el área, y una serie de láminas formato poster, con cartografía que explica el territorio a abordar, a efectos de visualizar un diagnóstico e identificación de problemas y posibles soluciones. Se trabaja sobre los problemas identificados por la comunidad vinculados a la dimensión físico‐espacial, ecosistémica, económica, social, ambiental y de gestión tanto de zonas urbanas como rurales del área involucrada. En esta instancia las láminas en formato poster elaboradas por el equipo de la Facultad de Arquitectura juegan un rol muy importante para el desarrollo del Taller. En las mismas figura marzo de 2011 207
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cartografía sobre el territorio en cuestión desde diversos ejes temáticos: su topografía y otros atributos ambientales, dinámicas de población y vivienda y las variantes según sea alta o baja temporada, los procesos de ocupación del territorio, mapeo de principales actividades económicas y de actores sociales. La foto aérea del Google Earth impresa, también aporta una visión inédita del territorio para la mayoría de los participantes. En suma, los posters se transforman en una herramienta tanto didáctica como interactiva para poder comprender los problemas territoriales y a la vez poder pensar todos juntos las posibles soluciones. Talleres de propuestas: Son la continuidad del Taller de Apertura. En los mismos se trabaja en la generación de directrices y una agenda de propuestas y proyectos estratégicos. Desde 2006 al presente se han realizado en total unos cuarenta Talleres Territoriales, abarcando todo Maldonado, y específicamente ocho Talleres Barriales durante 2009, en la segunda etapa del Convenio. En el Anexo 08 se detallan el conjunto de reuniones llevadas a cabo durante el año 2009. La consideración de la escala local y urbana de manera simultánea permitió trabajar de manera articulada ambos enfoques, pudiendo abordar la problemática específica en la pequeña escala sin dejar de tener en cuenta la totalidad. VI.1.2.2 Impacto para el desarrollo Humano y Local. Los Talleres Territoriales en Maldonado innovan en la modalidad de implementar Planes de Ordenamiento participativos en el Uruguay. Si bien existen antecedentes en la materia tales como el Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo, en esta experiencia en Maldonado las modalidades participativas se instauran desde el comienzo mismo del proceso planificador. Por otro lado es sabido que la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible hace imperativas las instancias participativas en los Planes, éstas solo se remiten a la puesta de manifiesto y a la audiencia pública. Las ventajas de inducir esta experiencia de planificación sobre otras ensayadas en nuestro medio es justamente el énfasis puesto en los procesos participativos desde el inicio del Plan. Es una modalidad lo suficientemente flexible que permite abordar la complejidad de diferentes escalas territoriales y las hace accesibles al público participante. El Taller Territorial es una instancia específica de planificación participativa donde se apuesta a impulsar la comunicación y la aprehensión de los problemas del territorio, en una modalidad interactiva donde se ponen en juego múltiples recursos: láminas con cartografía, proyecciones de trabajos, mesas de discusión en torno a distintos temas de interés, etc. Se ha ensayado una metodología que se evalúa como efectiva, desde que se arriban a resultados consensuados por un amplio sector de la población, impactando positivamente en el desarrollo humano y local de los territorios involucrados. En términos generales, la innovación ha coadyuvado a fomentar lo que se puede llamar la Cultura del Territorio en Maldonado, donde se abandonan modalidades cerradas de planificación a cargo de un grupo de expertos exclusivamente, para dar lugar a procesos abiertos y participativos de planificación territorial, garantizando la sostenibilidad marzo de 2011 208
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institucional del proceso. Esta metodología de planificación territorial participativa ha recibido una mención especial en el marco del Segundo Seminario Internacional “El liderazgo de las ideas”, en el Concurso Nacional de Innovación para el Desarrollo Humano y Local, en setiembre de 2009. Este Concurso cuenta con el auspicio de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación, entre otros. Las instituciones involucradas son variadas, incluyendo ONGs con diversos objetivos, grupos de comerciantes, las autoridades locales y municipales. Muchos de estos actores integran las llamadas Mesas Representativas y Barriales, espacio de libre integración con el cometido de impulsar y continuar con el proceso planificador, y oficiar de interlocutor con el órgano ejecutor del Plan. La misma metodología de Talleres Territoriales se transfiere en esta etapa del trabajo hacia la concreción del Plan Maestro de la Aglomeración Central, el Plan Local del Sistema Urbano San Carlos‐Maldonado‐Punta del Este y los Planes Especiales en La Capuera y Balneario Buenos Aires.
Plano Diagnóstico – Propositivo elaborado por vecinos de Maldonado Este
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VI.1.2.3 Cronograma de ejecución del Plan e instancias participativas. Como se aprecia en el cronograma de trabajo, las instancias de participativas y de consulta son piezas clave para la ejecución del Plan en sus distintas etapas. No se concibe la planificación y la participación como aspectos disociados. MESES
ACTIVIDADES
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
feb
mar
abril
may
jun
jul
ago
set
oct
nov
dic
feb
Antecedentes
EC
EC
EC
EC
TB
TB
TB
TB
*
1 Nivel de Información Diagnóstico
2 Nivel de
Ordenación
Propuestas 3. Nivel de Gestión y Seguimiento
4. Informe Final
REFERENCIAS PLAN LOCAL (PL). PERÍMETRO AGLOMERACIÓN (Art. 17 LOTDS) PLANES LOCALES (PP) (Art. 20 LOTDS) Subsistema Urbano Costero Maldonado/Punta del Este y Ciudad de San Carlos PLANES ESPECIALES BUENOS AIRES Y LA CAPUERA (Art. 21 LOTDS) REUNIONES DE TRABAJO EC
Entrevistas calificadas realizadas
TB
Talleres Barriales y Urbanos realizados
* Presentación del Modelo Territorial 2025 en Sesión Extraordinaria Junta Departamental, 17/08/09
Nota: Desde el comienzo del proceso se ha trabajado en formato SIG (Sistema de Información Geográfica) tomando como base el utilizado en la Intendencia Municipal de Maldonado. marzo de 2011 210
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VI.1.2.4 Las entrevistas calificadas. Durante el mes de marzo de 2009, el Equipo Técnico realizó entrevistas calificadas a diferentes actores clave y/o encargados de direcciones de la Intendencia Municipal de Maldonado, vinculados al quehacer planificador y de gestión. Los técnicos ofrecieron sus puntos de vista acerca de los principales temas problemas que identifican desde su labor en la Intendencia de Maldonado, así como los desafíos y proyectos a abordar. Explicaron en que tareas estaban al momento de la entrevista, así como los planes de actividades previstos desde sus respectivos departamentos al corto y mediano plazo. Se consideran estas entrevistas unos de los antecedente fundamentales para la elaboración del Plan Local de la Aglomeración Central, y demás Instrumentos especiales. Listado de entrevistas calificadas 2‐03 09 Máximo Oleaure, Director de la División Tránsito y Transporte. 2‐03 09 Ing. Alfredo Burger, Obras Civiles de la Dirección General de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. 3‐03‐09 Gustavo Salaberry, Director de la Dirección General de Integración y Desarrollo Social. Presentes: Cristina Acuña (asentamientos), Arq. Patricia Ramos Vila (vivienda). 3‐03‐09 Marie Claire Millán Mesas Sociales SOCAT (MIDES) Maldonado Este y Oeste. 15‐03‐09 Reunión en Intendencia de Maldonado ‐ Agrimensura ‐ SIG. 15‐03‐09 Reunión en Intendencia de Maldonado ‐ Dirección de Cultura. 16‐03‐09 Arq. A Adourián, Unidad de Gestión. 16‐03‐09 Ing. Agrim. Carlos Rodríguez, Dir. Catastro Municipal. 16‐03‐09 Dirección de Higiene Directora Ana García, Asesor Técnico Milton González. 18‐03‐09 Cristina Acuña, Coordinadora de la Dirección de Desarrollo Social. 17‐3‐09 Cristina Acuña Asesora Unidad de Asentamientos. 18‐03‐09 Prof. Raúl Araujo, Director de la Dirección de Deportes. 26‐03‐09 Horacio Díaz, Director de la Dirección General de Turismo. 26‐03‐09 Mauro Mendiburu, Director del Área de Desarrollo Estratégico y Promoción de Inversiones. 26‐03‐09 Arq. Juan Pedro Venturini, Coordinación de Planificación Urbana y Territorial. 26‐03‐09 Ing. Agrimensor Juan Carlos Bayeto Coordinación Gestión Edilicia y Suelos. marzo de 2011 211
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VI.1.2.5
Cronograma de los Talleres Territoriales Barriales.
Taller en Maldonado Oeste, 29 de agosto 2009.
TALLER Taller Barrial Maldonado Este Taller Barrial Maldonado Oeste Taller Laguna del Sauce (participación) Taller Península y Zona balnearia Taller Maldonado Centro Taller San Carlos Taller Buenos Aires
FECHA 6 de junio 2009 28 de julio2009 13 de junio2009 29 de agosto2009 25 y 26 de junio 2009
9 julio 2009 ‐
LUGAR Centro Comunal Barrio Odizzio Escuela no 93 Centro Comunal San Francisco Salón Comunal Los Colibríes Intendencia Municipal Casa de la Cultura de Pan de Azúcar Liga de Fomento
10 de julio 2009
Sala VIP Campus
31 de julio2009 7 de octubre 2009
Casa de la Cultura San Carlos
CONVOCAN Mesa Social de Maldonado Este
Mesa Social de Maldonado Oeste
Intendencia‐ OSE‐UGD
Mesa Representativa Zona Punta del Este y frente costero Mesa Representativa Zona Centro de Maldonado y Mesa Social de Maldonado Este Mesa Representativa Microrregión San Carlos
VI.1.2.6 Modalidades complementarias de Participación. La Intendencia de Maldonado organizó otras instancias de participación en conjunto con el ITU de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República en el departamento de Maldonado. marzo de 2011 212
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Un aporte significativo fue la participación en instancias clave de acontecimientos controversiales en el ámbito del Plan Local, en oportunidad de las obras de vialidad en el Camino Lussich, a lo largo de 2009. A continuación se reportan las actividades cumplidas, informándose sobre las reuniones mantenidas por integrantes del equipo técnico con el Ministerio de Educación y Cultura por el tema de las obras de vialidad en el Camino Lussich. Reunión en Comisión de Patrimonio el día 21 de octubre de 2009. Presente la Sra. Ministra de Educación y Cultura Ing. María Simón y la mayoría de los integrantes de la Comisión de Patrimonio. Concurrió por la Facultad de Arquitectura, del Instituto de Historia el Arq. Jorge Nudelman y del equipo técnico del convenio Maldonado‐ ITU, los Arqs. Lucio de Souza y Carlos Musso. La temática está relacionada con las obras previstas por la Intendencia, en particular, en el tramo que abarca el Arboretum Lussich y la Quinta Nueva. El equipo expuso y explicó el contenido del informe de fecha 7 de setiembre de 2009. Se hizo especial referencia al modelo de accesibilidad, conectividad y movilidad contenido en la propuesta en elaboración, con escenario a 2025. Tras un intercambio de opiniones, la Ministra dispuso la realización de nuevas reuniones con la Intendencia, con el objetivo de llegar a un acuerdo, a las cuales también se invitaría a integrantes de este equipo técnico. Se planteo verbalmente la intención de contar con el aporte de este equipo para cooperar en la resolución amistosa de este tema. Reunión en Ministerio de Educación y Cultura el día 29 de octubre de 2009. El equipo fue invitado a participar en esta nueva reunión. Estando presentes la Sra. Ministra de Educación y Cultura Ing. María Simón el Sr. Ministro de Transporte y Obras Públicas Víctor Rossi, el Sr. Intendente de Maldonado Oscar De Los Santos junto con varios de sus asesores y algunos integrantes de la Comisión de Patrimonio, concurrieron por la Facultad de Arquitectura, y el equipo técnico del convenio Maldonado‐ITU, los Arqs. Lucio de Souza y Carlos Musso. La Comisión de Patrimonio presentó para iniciar el debate un Memorándum de Entendimiento, con la intención de que fuera firmado por las partes. La Intendencia manifestó su desacuerdo en algunos de sus contenidos por lo cual no se avino a firmarlo. La Intendencia de Maldonado presentó planos y secciones del tipo de calzada, que incluía modificaciones respecto al proyecto inicial con la intención de dar cumplimiento a las exigencias de la Comisión de Patrimonio. En lo que respecta al tramo frente al Arboretum se habría alcanzado un acuerdo. En lo que respecta al tramo frente a la Quinta Nueva, hasta el camino al Hospital Marítimo, no está claro el acuerdo de las partes. En consecuencia la Ministra solicitó la elaboración de planos marzo de 2011 213
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de detalle por parte de la Intendencia de Maldonado, para dicho tramo, con el objetivo de cotejarlos y, de llegarse a un acuerdo, ser firmados por las partes. Cabe aclarar que la participación del equipo técnico fue para evacuar posibles interrogantes que pudieran surgir del informe elevado en su oportunidad a la Intendencia de Maldonado y a la Facultad de Arquitectura. VI.1.2.7 La Participación en la Capuera y Balneario Buenos Aires. Los antecedentes al respecto se glosan en los documentos de los Planes Especiales respectivos.
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SEXTA PARTE. Metodología.
Los Planes y la Información Geográfica.
Las decisiones humanas dejan su huella en el territorio y su correspondiente consecuencia sobre el paisaje. Por ello, en las sociedades organizadas, la planificación territorial se torna un elemento esencial. Éste es un proceso estratégico, sustentado en criterios racionales, con base en el presente pero orientado al futuro. Para poder realizar la planificación del territorio es imprescindible la utilización de la información geográfica. Ésta permite gestionar el territorio por medio del conocimiento de los elementos y procesos que lo configuran: límites, distribución de la población, actividades económicas, estructura física, recursos naturales, movilidad de sus habitantes, conflictos de uso, localización de emprendimientos, impacto de los mismos, zonas de riesgo, entre otros. Para una más eficiente y oportuna gestión de dicha información se hace cada vez más necesario la utilización de los Sistemas de Información Geográfica (SIG). Éstos se han transformado en una herramienta fundamental para aquellos organismos con injerencia sobre el territorio, particularmente los municipales. Los SIG se pueden definir como un conjunto de herramientas para reunir, introducir, almacenar, recuperar, transformar y cartografiar datos espaciales sobre el mundo real para satisfacer múltiples propósitos (Burrough et al., 1998). Este instrumento tiene un fuerte perfil interdisciplinar y son innumerables las áreas del conocimiento que aportan elementos para su construcción, o que necesitan de la información y los resultados que del uso del mismo se puede obtener. Los SIG son una herramienta analítica y poseen una evidente fortaleza en su carácter integrador ya que utilizan elementos relacionados con la geografía humana, física, y del análisis regional. Los SIG permiten representar las características de los elementos de estudio en diferentes capas y temas, como pueden ser la hidrografía, la topografía, el uso del territorio, el catastro, la demografía, etc. Actualmente la utilización de los SIG es imprescindible para la gestión del territorio y fuente básica de apoyo a la toma de decisiones. Esta herramienta no sólo permite gestionar a partir de una visión actual del territorio sino que también admite evaluar escenarios futuros tantos en recursos, vocación, limitaciones, ventajas y dinámicas de los sistemas territoriales y socio‐productivos, guiados por ciertas estrategias de desarrollo. Una de las bondades que brindan los SIG es la socialización de la información; si bien esta posibilidad depende de una decisión institucional, los SIG son un mecanismo adecuado para dar el paso en este sentido. Así pues estas tecnologías permiten que técnicos de diversas áreas, pero también la población en general, accedan a las diferentes coberturas del territorio lo cual permite mayor y mejor información, base esencial para una correcta decisión. Una de las principales funciones de los SIG es la integración de la información proveniente de diversas fuentes, siempre que las mismas cumplan ciertos requisitos (estándares). De marzo de 2011 215
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esta manera se produce una construcción acumulativa del conocimiento y se evitan las superposiciones de competencias y la duplicación de esfuerzos, además de la coherencia entre los datos. Para el presente caso se utilizaron los aportes generados por distintas organizaciones proveedoras de información, tanto departamentales como nacionales. Sin duda un importante destaque merece la información provista por la Intendencia de Maldonado. La misma fue de gran ayuda ya que mucha de la información necesaria para elaborar los planes territoriales se basa en el conocimiento local. La Intendencia ha sido una de las primeras intendencias del país en desarrollar el componente de la información geográfica. En este sentido se ha institucionalizado dentro de su estructura una oficina que reúne, genera y administra los datos de forma espacializada, punto de partida estratégico para cualquier tipo de desarrollo. Así pues, dentro de la Prosecretaría General se encuentra la Unidad del G.I.S. (Sistema de Información Geográfica) quien da soporte a todo este andamiaje. Este proceso ha tenido sus frutos y actualmente la Intendencia posee importante información relevada localmente la cual es un gran sustento para la toma de decisiones. Un elemento a desatacar dentro de todo este proceso es el invalorable apoyo que se obtuvo por parte del equipo de la IMM encargado de manejar este tipo de datos; su continua disposición a brindar la información necesaria fue un fundamental sustento en la tarea desarrollada. Otra importante fuente utilizada para el SIG fue la información proveniente de la Infraestructura de Datos Espaciales (IDE) del Uruguay. Ésta es una iniciativa interinstitucional creada por decreto del Poder Ejecutivo que si bien sus orígenes formales se remontan a 1991, con el Decreto 678/91 que crea el “Grupo de Coordinación Cartográfica”, tuvo un gran impulso a partir del Decreto del 16/06/06 donde se formaliza su estructura actual. La misma procura subsanar una gran carencia que tenía el país en lo relativo a la información geográfica. Durante años los diversos organismos públicos, tanto a nivel nacional como departamental, generaban su propia cartografía con criterios individuales; esta situación conllevaba a cierta incongruencia de los datos. Por medio de esta iniciativa se ha generado un mecanismo de coordinación el cual no sólo procura la coherencia de los datos sino evitar la duplicación de esfuerzos y permitir el acceso a la información de forma centralizada. Hoy día la IDE se encuentra en una etapa de transición del modelo individual y fragmentado a otro colectivo e integrado. En la actual fase de la IDE están disponibles un conjunto de datos provisorios (CDP) el cual fue básico para el presente estudio. Asimismo se obtuvieron otras informaciones provenientes de las más diversas fuentes, entre ellas cabe destacar a la información de base del Servicio Geográfico Militar y Sensores Remotos de Fuerza Aérea. Otros organismos que aportaron a este trabajo fueron la Dirección Nacional de Hidrografía (Ministerio de Transporte y Obras Públicas), Dirección de Recursos Naturales Renovables (Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca), Proyecto “C” de ONEUN (participando RENARE, DINAMA, DINOT) y el Instituto Nacional de Estadística. VI.2.1 La Información utilizada. Fueron varias las capas de información que se utilizaron para el presente trabajo. Como ya quedó de manifiesto las mismas provinieron de diversas instituciones departamentales así como nacionales. marzo de 2011 216
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La Unidad GIS (Sistema de Información Geográfica) de la Intendencia de Maldonado fue un factor preponderante en el suministro de información). Como fue señalado anteriormente estas capas fueron de particular importancia debido a que es básico recurrir a los actores locales; el conocimiento que se tiene desde la Intendencia sobre su propio territorio resultó un apoyo invalorable. En este sentido fueron muy importantes los datos brindados relativos a los servicios, amanzanado, padrones, caminería, cursos de agua y datos de habilitación comercial de la propia intendencia, así mismo se aportaron fotografías aéreas de la zona. Otra de las fuentes que se recurrió fue la Infraestructura de Datos Espaciales del Uruguay; dentro de la información que se solicitó a la IDE se pueden mencionar las capas de: cursos de agua, espejos de agua, curvas de nivel, caminería, límites departamentales, centros urbanos, padrones. Por otro lado se recopilaron datos de organismos públicos nacionales que poseían información de interés, la cual en estos momentos no se encuentra disponible en los datos de la IDE. Uno de los casos fue la información de usos del suelo en la cuenca de la Laguna del Sauce brindada por la Dirección de Recursos Naturales Renovables del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca. Además perteneciente a este ministerio, pero a la Dirección de Estadísticas Agropecuarias, fueron utilizados los datos provenientes del censo agropecuario (SICA). Otra fuente a la que se recurrió fue la Dirección Nacional de Hidrografía, del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, para obtener las cuencas hidrográficas y así poder realizar análisis según estas unidades. También resultaron de particular importancia la cartografía del Instituto Nacional de Estadística para el estudio de los datos socioeconómicos como son población, vivienda, necesidades básicas insatisfechas (NBI), entre otros. Asimismo se obtuvo la información preliminar de la cobertura del suelo para la zona elaborado por el Componente “C” del Proyecto ONEUN “Desarrollo de instrumentos para el monitoreo ambiental y territorial”, integrado por la Dirección de Recursos Naturales Renovables, del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, y la Dirección Nacional de Medio Ambiente y la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, ambas del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Además se recurrió a otro tipo de información temática disponible en la bibliografía. En cuanto a la información de base se recurrió al Servicio Geográfico Militar para obtener la cartografía (actual e histórica) y fotografías aéreas (del año 1946 y 1966). También se obtuvieron fotografías aéreas más actuales pero provenientes del Servicio de Sensores Remotos Aeroespaciales de Fuerza Aérea Uruguaya. En base a los diferentes datos relevados, de las diversas fuentes oficiales, se consiguió una serie de capas temáticas que sirvieron de base para los estudios y la generación de nueva información. Este proceso es clave en los Sistemas de Información Geográfica, es decir, la creación de conocimiento original en base a datos ya generados. La superposición de capas, la creación de áreas de influencia, la interconexión de datos, la homogenización del sistema de coordenadas, son algunos de los procesos que los SIG permiten realizar de forma amigable y así obtener nuevas capas de información.
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Particularmente la Facultad de Arquitectura ha aportado información en lo referido a relevamiento comercial propio, dinámica de población, hogares con carencias críticas, áreas de prioridad social, organizaciones sociales e instituciones, puntos de interés paisajístico e itinerarios, zonas inundables, padrones afectados a dichos eventos, áreas no edificables, entre otras. VI.2.2 Metodología. Una de las primeras etapas que fueron llevadas a cabo durante este período fue la capacitación interna, de parte de los integrantes del equipo, en el manejo de los Sistemas de Información Geográfica. Al mismo tiempo se hizo un relevamiento y análisis de la información disponible en diversos organismos para solicitar la que mejor se adaptara a las necesidades del presente estudio. En este sentido se solicitó información oficial como fue la provista por la IMM, IDE, MGAP, ONUEN, INE, SGM, SSRA. Incluso con varias de estas instituciones no sólo se hizo la solicitud formal sino que también se presentó la iniciativa y se mantuvieron intercambios para una mejor comprensión de los requerimientos. La información proveniente de las distintas fuentes no siempre se encontraba en el mismo sistema de referencia. Por tal motivo se procedió a la unificación del sistema de coordenada por medio de la reproyección para que todas las capas se encontraran en el UTM (Universal Transversa de Mercator). Se optó por este sistema ya que en la actualidad la mayoría de la cartografía oficial del Uruguay se encuentra en esos parámetros. En este sentido, también se procedió a la georreferenciación de las imágenes satelitales para ajustar el sistema arbitrario con el que se disponibilizan al sistema de referencia seleccionado (UTM 21 H). En algunos casos, aquellos donde la información vectorial estaba sin un sistema de referencia, se realizó el ajuste espacial de esas capas para georreferenciarlas. Pero no sólo se utilizaron imágenes satelitales sino que también se recurrió a las fotografías aéreas ya que poseen una resolución espacial mayor y permiten observar algunos fenómenos con un detalle superior. Particularmente una de las tareas que se realizó, mediante las fotos aéreas provistas por la propia intendencia, fue la fotolectura para determinar zonas inundables en algunos casos particulares del área de estudio. Un punto importante para este trabajo fue complementar las capas de información obtenidas de diversos orígenes. Para ello se recurrió a una de las prestaciones que permiten los SIG, y, una vez estandarizadas las bases de datos de las diversas fuentes, se procedió a la unión de las mismas mediante una codificación en común. Varios de estos procedimientos realizados en gabinete conllevaron un chequeo en el campo para comprobar el ajuste de la elaboración teórica con la realidad del terreno. Un elemento de gran importancia es que la propia Intendencia pueda contar con toda la información que se elaboró durante este proceso. En tal sentido todas las capas generadas mediante el Sistema de Información Geográfica (en formato shapes) se encuentran en posesión y disponibles en la Intendencia de Maldonado.
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