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16. Januar 2003

Rundfunk zwischen Aufsicht und Selbstverantwortung Manuel Puppis * Selbstregulierung scheint in rundfunkpolitischen Debatten zu einem Modewort zu werden. Medienunternehmen erhoffen sich einen Rückzug des Staates. Doch wie steht es um die Wirkung und die Durchsetzbarkeit selbst auferlegter Regeln? In zwei Forschungsprojekten widmen sich Publizistik- und Rechtswissenschaftler an der Universität Zürich eben diesen Fragen. Je wichtiger die Massenmedien für die gesellschaftliche Kommunikation werden, desto grösser sind die Herausforderungen, vor welche auch die Rundfunkregulierung gestellt wird. Die zunehmende Kommerzialisierung des Mediensystems, soziokulturelle Veränderungen, Mängel herkömmlicher staatlicher Regulierung und technische Entwicklungen erzwingen Anpassungen der Ziele, Begründungen und Instrumente der Regulierung des Rundfunks. Wenn aber staatliche Interventionen im Rundfunksektor abnehmen, so müssen sich andere Akteure um die Regelsetzung kümmern. Deshalb gewinnen in der Debatte um die "richtige" Medienordnung auch Konzepte wie Selbstregulierung (d.h. Arrangements, bei denen sich die zu regulierende Branche selbst Regeln auferlegt und für deren Einhaltung sorgt) oder Co-Regulierung (stärkere Beteiligung des Staates als bei Selbstregulierung) an Bedeutung. In erster Linie die Medienkonzerne selbst erhoffen sich davon viele Vorteile – auch weil sie staatliche Eingriffe in den Markt möglichst verhindern wollen.

Die Begriffe Selbst- und Co-Regulierung In einem im Sommer 2002 abgeschlossenen Forschungsprojekt des Instituts für Publizistikwissenschaft und Medienforschung (IPMZ) und des Zentrums für Informationsund Kommunikationsrecht (ZIK) an der Universität Zürich wurden unter anderem verschiedenste Formen der Selbstregulierung im Rundfunksektor genauer untersucht (vgl. Impressum Medienheft (vormals ZOOM K&M), ISSN 1424-4594, Herausgeber: Katholischer Mediendienst, Reformierte Medien, Redaktion: Judith Arnold, Charles Martig, Urs Meier, Adresse: Medienheft, Bederstrasse 76, Postfach 147, CH-8027 Zürich, Telefon: ++41 (0)1 204 17 70, Fax: ++41 (0)1 202 49 33, E-Mail: [email protected], Internet: www.medienheft.ch; kostenloser Bezug via Internet oder Mailinglist; Bezug der Medienheft Dossiers (ca. zwei Ausgaben pro Jahr) im Abonnement inkl. Versand und exkl. Mwst. SFr. 30.– (Ausland SFr. 35.–)

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Jarren et al. 2002). Ist Selbstregulierung tatsächlich ein tragfähiges Regulierungskonzept oder handelt es sich doch nur um ein ideologisches Schlagwort? Hierfür wurde einerseits die theoretische Literatur umfassend aufgearbeitet, andererseits eine empirische Untersuchung durchgeführt. Neben einer Dokumentenanalyse wurden in sieben Ländern (Dänemark, Frankreich, Grossbritannien, Irland, Italien, Kanada und Neuseeland) Interviews mit Expertinnen und Experten durchgeführt. Befragt wurden sowohl Vertreter von Ministerien, Regulierungsbehörden, öffentlichen Rundfunkanstalten, gesellschaftlichen Gruppen und – um eine unabhängigere Einschätzung zu bekommen – ortsansässige Wissenschaftler. Aufgrund der theoretischen Erkenntnisse können die verschiedenen Begriffe wie folgt definiert werden (vgl. Jarren et al. 2002: 106f.): - Beziehen sich Regeln nur auf eine Institution oder Organisation, sollte besser von Selbstkontrolle oder Selbstorganisation gesprochen werden. - Selbstregulierung bezeichnet Arrangements, in denen private Akteure (wie z.B. Medienunternehmen) bindende Regeln für die gesamte Branche aufstellen, diese durchsetzen und Verstösse sanktionieren. - Regulierte Selbstregulierung oder Co-Regulierung dagegen verweist darauf, dass die Formulierung, Aufstellung und Durchsetzung von Regeln durch eine Gruppe von Akteuren für den eigenen Sektor in Zusammenarbeit mit oder im Auftrag von staatlichen Akteuren vorgenommen wird. Es besteht ein rechtlicher Rahmen, der inhaltliche Mindestvorgaben für die zu erstellenden Regeln enthält.

Vor- und Nachteile von Selbstregulierung In der Literatur findet sich eine Reihe von (angeblichen) Vor- und Nachteilen von Selbstregulierung. Selbstregulierungsorganisationen würden über mehr Fachwissen verfügen. Damit sänken die Kosten für die Überwachung und Durchsetzung der Regeln. Die rasche Anpassung an veränderte Umweltbedingungen und damit die Flexibilität von Selbstregulierung und deren Geschwindigkeitsvorteil gegenüber staatlicher Regulierung werden ebenfalls oft genannt. Selbstregulierung habe zudem den Effekt, dass sich die Unternehmen ihren eigenen Regeln stärker verpflichtet fühlten. Für den Rundfunk dürfte speziell die Flexibilität von Selbstregulierung von Bedeutung sein: Gesetze haben in einem sich rasch wandelnden Politikfeld den Nachteil, schnell zu veralten. Selbstregulierungskodizes hingegen könnten weitaus einfacher angepasst werden (vgl. Oreja 1999). Nicht vergessen werden darf auch, dass Selbstregulierung überall dort ihre Stärken hat, wo der Staat aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht eingreifen darf, was im Medienbereich ja der Fall ist. Die anzustrebende, möglichst grosse Distanz des Rundfunks vom politisch-administrativen System, über welches schliesslich auch kritisch berichtet werden soll, würde durch zu starke Regulierung gefährdet. Der Staat darf deshalb, abgesehen von allgemeinen Programmvorgaben, keinen Einfluss auf die Programminhalte nehmen (vgl. Campbell 1999: 717). Doch auch diese generellen Ziele, die im öffentlichen Interesse formuliert werden (etwa Qualität und Vielfalt), sind nur schwer in Gesetzen zu fassen, weshalb sich Selbstregulierung anbietet.

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In den Expertengesprächen wurden viele der in der theoretischen Literatur von Selbstund Co-Regulierung erwarteten Vorteile auch tatsächlich als Gründe angeführt, welche für den Einsatz dieser Regulierungsformen sprechen. In erster Linie wurden folgende Gründe für die Implementierung genannt (vgl. Jarren et al. 2002: 356f.; Puppis 2002b: 108ff.): - Unabhängigkeit des Rundfunks: Der Staat habe sich bei der Regulierung zurückzuhalten, weshalb Selbst- und Co-Regulierung vorzuziehen seien. - Komplexität des Politikfeldes: Die Ziele im Rundfunksektor könnten nur schwer in Gesetze übersetzt werden. Selbst- und Co-Regulierung erlaubten es, Detailentscheidungen den Rundfunkveranstaltern zu überlassen. - Flexibilität und Geschwindigkeit: Ziele der Rundfunkpolitik mittels Recht durchzusetzen werde durch gesellschaftliche und technologische Veränderungen erschwert. Selbst- und Co-Regulierung könnten schneller und einfacher angepasst werden. Andererseits deutet die Literatur darauf hin, dass Unternehmen ein klares Eigeninteresse an Selbstregulierung haben. Bei einer Selbstregulierung durch Branchenverbände scheint eine Durchsetzung eigennütziger wirtschaftlicher oder politischer Interessen naheliegend. Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die demokratische Legitimität von Selbstregulierungsorganisationen, welche zumindest fraglich ist. Die Hauptkritik an Selbstregulierung betrifft aber die Sanktionierung: Werden die aufgestellten Regeln auch tatsächlich durchgesetzt, Regelverstösse also geahndet und bestraft?

Die Rolle des Staates Eben hier kommt die regulierte Selbstregulierung oder Co-Regulierung zum Zuge, bei welcher der Staat eine weitaus grössere Rolle einnimmt, als dies bei "normaler" Selbstregulierung der Fall ist. Somit handelt es sich um eine Möglichkeit, die Vorteile von Selbstregulierung zu nutzen, grössere Nachteile hingegen zu vermeiden. Selbstregulierung und staatliche Regulierung werden also nicht als unvereinbare Gegensätze betrachtet. Co-Regulierung entspricht vielmehr einer Verantwortungsteilung zwischen dem Staat und den Rundfunkveranstaltern: Der Staat gibt einen rechtlichen Rahmen vor, innerhalb dessen eine Selbstregulierung der Unternehmen möglich ist. Er nimmt folglich eine Gewährleistungs- und Auffangverantwortung wahr, statt selbst Leistungen zu erbringen. In dieser Perspektive ist die primäre Aufgabe des Staates sicherzustellen, dass die Aufgabenwahrnehmung durch private Akteure dem Gemeinwohl verpflichtet bleibt (vgl. Hoffmann-Riem 2001: 25). Ein allfälliges Fehlverhalten einer Selbstregulierungsorganisation – etwa die Verfolgung von Eigeninteressen – dürfte durch die Präsenz einer unabhängigen Regulierungsbehörde zumindest erschwert werden: Zu den Vorteilen von Selbstregulierung gesellt sich damit eine funktionierende Aufsicht. Es braucht einen Schiedsrichter, der dafür sorgt, dass sich die Medienunternehmen an ihre Verpflichtungen halten (Grainger 1999: 39). Die Rolle des Staates oder der von ihm eingesetzten unabhängigen Regulierungsbehörde in der Co-Regulierung kann von der Verpflichtung der Rundfunkveranstalter zur Selbstregulierung über inhaltliche, strukturelle und prozedurale Vorgaben bis hin zu einer Beteiligung an Regelsetzung, Durchsetzung und Sanktionierung reichen. So ist es denkbar, inhaltliche Vorgaben zu machen (Einhaltung grundlegender Werte), die Prozesse der Ausarbeitung von Selbstregulierungskodizes zu regulieren und die Sanktionierung von Regelverstössen zu überwachen (vgl. Puppis 2002a: 32). Medienheft – 16. Januar 2003

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In den Interviews zeichnete sich bezüglich der Bewertung von Selbst- und Co-Regulierungsformen ein klares Bild ab, das die theoretischen Annahmen durchwegs stützt: Während die befragten Expertinnen und Experten Selbstregulierung negativ bewerteten, fanden sie Formen der Co-Regulierung vorwiegend begrüssenswert. Die mangelhafte Durchsetzbarkeit der Regeln und die fehlende Sanktionierung von Regelverstössen bei Selbstregulierungsarrangements wurden in erster Linie kritisiert. Die Rolle des Staates scheint tatsächlich zentral für den Erfolg von Regulierungsanstrengungen des privaten Sektors zu sein.

Selbst- und Co-Regulierung im Rundfunksektor Letztlich geht es bei Co-Regulierung um das Zusammenspiel von Selbstregulierung und staatlicher Regulierung, also darum, diejenige Mischung zu finden, welche dem öffentlichen Interesse am besten dient. Campbell (1999: 772) ist der Ansicht, dass – gerade im Rundfunkbereich – Selbstregulierung eine nützliche Ergänzung zu staatlicher Regulierung sei, wobei letztere dadurch nicht überflüssig werde. Zudem lässt sich zeigen, dass im Rundfunksektor Co-Regulierung weitaus häufiger vorkommt als "reine" Selbstregulierung, welche im Übrigen selten auf Freiwilligkeit beruht, sondern so gut wie immer als Reaktion auf drohende Fremdregulierung zu verstehen ist. Co-Regulierung bietet sich zur Gestaltung der Rundfunkordnung durchaus an. Auch wenn der Staat sich nicht in die redaktionelle Tätigkeit einmischen darf, so muss er doch sicherstellen, dass grundlegende Werte (wie z.B. der Schutz Minderjähriger oder Pluralismus) nicht verletzt und gegenüber den ökonomischen Interessen der Rundfunkunternehmen verteidigt werden. Der Staat hat also eine Doppelrolle als Garant und Bedrohung der Rundfunkfreiheit inne. Co-Regulierung erlaubt es, rechtliche Vorgaben bezüglich der Struktur des Rundfunks und der Prozesse der Selbstregulierung zu formulieren ohne die Unabhängigkeit des Rundfunks zu gefährden. Probleme rechtlicher Instrumente und normative Einwände gegen eine Staatsnähe des Rundfunks liefern auf die Frage "Wie soll reguliert werden?" deshalb eine klare Antwort: über die Setzung eines gesetzlichen Rahmens, innerhalb dessen Selbstregulierung möglich ist. Zusätzlich vermag Co-Regulierung die Flexibilität von Selbstregulierung mit der Garantie einer funktionierenden staatlichen Aufsicht, welche ein eigennütziges Verhalten der Industrie verhindern soll, zu verbinden. Gesetzliche Rahmenbedingungen, welche lediglich grundsätzlich zu befolgende Regeln festlegen, erlauben es, dass kulturelle, soziale, ökonomische und technologische Veränderungen, wie sie den Rundfunk betreffen, flexibel in der Regelsetzung berücksichtigt werden können (vgl. Oreja 1999). In vielen der untersuchten Ländern haben in den letzten Jahren Modelle der CoRegulierung denn auch an Bedeutung gewonnen. Statt die gewünschten Eigenschaften eines Rundfunkprogramms im Detail vorzugeben, werden allgemeine rechtliche Anforderungen aufgestellt. Die Rundfunkanbieter erhalten somit mehr Autonomie, aber auch zusätzliche Verantwortung. Und der Staat trägt dafür Sorge, dass sie diese auch wahrnehmen. Co-Regulierung soll also nicht als Gegensatz zu staatlicher Regulierung verstanden werden. Vielmehr wird privaten Akteuren innerhalb gewisser Schranken erlaubt, selbst Regeln auszuarbeiten und durchzusetzen, wobei der Staat bei einem Versagen der Selbstregulierung nicht nur eingreifen kann, sondern dies auch muss. Die Regulierungstätigkeit den privaten Akteuren zu übertragen wird, gerade im Medienbereich, wo aufgrund verfassungsrechtlicher Vorgaben staatlichem Handeln enge Grenzen gesetzt sind – und sein müssen –, vielerorts als gangbarer Weg betrachtet. Medienheft – 16. Januar 2003

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Co-Regulierung setzt voraus, dass kollektive Akteure als Vertreter des zu regulierenden Bereichs existieren. Solche Akteure zu institutionalisieren muss ein Ziel staatlicher Rundfunkpolitik sein. Nur so kann sichergestellt werden, dass Selbstregulierungsaufgaben nicht von Verbänden der Regulierten wahrgenommen werden, was bestehende (neo-)korporatistische Strukturen noch verstärken würde. "Regulierte Selbstregulierung soll den beteiligten Akteuren ein gewisses Mass an Handlungssicherheit und damit an sozialer Stabilität garantieren und zugleich Innovationen wie auch Interventionen dann ermöglichen, wenn postulierte Ziele nicht erreicht werden (können)" (vgl. Jarren et al. 2002: 376).

Co-Regulierung als Konzept für die Schweiz? Offensichtlich lohnt es sich, das Konzept der Co-Regulierung auch bezüglich eines Einsatzes in der Schweiz näher zu betrachten. Dass Erkenntnisse von Forschungsprojekten nicht nur von den relevanten Akteuren wahrgenommen werden und – wie die laufende Revision des Radio- und Fernsehgesetzes (RTVG) verdeutlicht – in Gesetzgebungsverfahren einfliessen können, sondern eine offene Kommunikation über Forschungsergebnisse (welche bei einer öffentlichen Finanzierung eine Selbstverständlichkeit sein sollte) auch auf Interesse einer breiteren Öffentlichkeit stösst, zeigte eine von IPMZ und ZIK durchgeführte Veranstaltung an der Universität Zürich. So wurden am 20.11.2002 die Resultate des innerhalb des Schwerpunktprogramms "Zukunft Schweiz" durchgeführten Projektes vorgestellt. Anschliessend diskutierten Vertreter aus Politik, Medien und Behörden unter der Leitung von Rainer Stadler (NZZ), ob und wie Anforderungen der Mediengesellschaft mit (staatlicher) Aufsicht, Eigenverantwortung der Medien und Co-Regulierung begegnet werden kann. Dabei gelang es auch, eine Verbindung zwischen Vorschlägen der Forschung und Realpolitik herzustellen. BAKOM-Vizedirektor Martin Dumermuth etwa kündigte an, dass im neuen RTVG Co-Regulierung durchaus eine Rolle spielen werde: privaten Rundfunkveranstaltern, welche Gebührengelder beziehen, sollen gewisse Selbstregulierungspflichten auferlegt werden. Eher unerwartet war, dass sich Filippo Lombardi, Präsident von Telesuisse und damit Vertreter der regionalen Fernsehstationen, damit einverstanden zeigte. Im inzwischen veröffentlichten Entwurf des RTVG ist vorgesehen, dass Sender mit Leistungsauftrag und Gebührenanteil unter anderem zur "Erstellung eines Leitbildes und eines Redaktionsstatuts" (RTVG-E Art. 51) verpflichtet werden können. Die Konzession kann betriebliche und organisatorische Anforderungen enthalten (vgl. Bundesrat 2002: 136; 139). Bestehen bleiben auch unter dem neuen Gesetz die bereits erprobten Beschwerdewege und Ombudsstellen (vgl. RTVG-E Art. 97ff.) – ein Arrangement, das durchaus in das Konzept der Co-Regulierung passt. Ferner zeigt sich in der Organisation der SRG (vgl. RTVG-E Art. 36) ansatzweise eine Form der Co-Regulierung, wie man sie etwa von der britischen BBC mit ihrem "Board of Governors" kennt (vgl. Puppis 2002b: 90): "Realisiert werden soll in Anlehnung an die Grundsätze der 'Corporate Governance' eine Art Gewaltenteilung zwischen Oberleitung und Generaldirektion" (Bundesrat 2002: 44), wobei die Oberleitung gegenüber der operativen Unternehmensebene eine interne Aufsichtsfunktion wahrnehmen soll (vgl. Bundesrat 2002: 128).

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Erfolgsbedingungen von Selbst- und Co-Regulierung Das abgeschlossene Forschungsprojekt, das sich generell mit Theorien der Regulierung, Rundfunkregulierung und Begründungen für öffentlichen Rundfunk beschäftigte, konnte sich nicht hauptsächlich dem Thema der Selbstregulierung widmen. Auch wurde dabei ausgeblendet, welche Faktoren letztlich für den Erfolg von Selbst- und Co-Regulierung entscheidend sind. Zu denken sei etwa an verschiedene Möglichkeiten staatlicher Beteiligung, Transparenzvorschriften oder den Einbezug der Öffentlichkeit. IPMZ und ZIK arbeiten deshalb momentan an einem neuen, vom BAKOM unterstützten Projekt, welches sich mit Bedingungen der Wirksamkeit hinsichtlich der von den beteiligten Akteuren angestrebten Regulierungsziele beschäftigt. Dabei sollen Rahmenbedingungen, Ziele und strukturelle Faktoren der Selbstregulierung berücksichtigt werden. Die Frage nach der Wirksamkeit von Selbstregulierung kann aber nicht beantwortet werden, ohne auch die Perspektive der Rundfunkunternehmen einzubeziehen. Schliesslich sind diese nicht nur Objekte von Selbstregulierung, sondern auch handelnde Subjekte der Selbstkontrolle. Deshalb wird im neuen Projekt ein doppelter Fokus angelegt, der es erlauben soll, Meso- und Makro-Ebene miteinander in Verbindung zu bringen. Die Resultate des Projektes "Selbstregulierung und Selbstkontrolle" dürften gegen Ende 2003 vorliegen.

*lic. phil. Manuel Puppis ist Assistent am IPMZ, Institut für Publizistikwissenschaft und Medienforschung der Universität Zürich.

Der Forschungsbericht ist im Seismo Verlag erschienen: Jarren, Otfried / Weber, Rolf H. / Donges, Patrick / Dörr, Bianka / Künzler, Matthias / Puppis, Manuel (2002): Rundfunkregulierung – Leitbilder, Modelle und Erfahrungen im internationalen Vergleich. Eine sozial- und rechtswissenschaftliche Analyse. Zürich: Seismo Verlag, 409 Seiten, ISBN: 3-908239-95-8, Preis: Euro 39.00, SFr 58.00.

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Literatur: Bundesrat (2002): Botschaft zur Totalrevision des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen (RTVG): http://www.bakom.ch/imperia/md/content/deutsch/aktuel/12.pdf (15.1.2003). Campbell, Angela J. (1999): Self-Regulation and the Media. In: Federal Communication Law Journal, Jg. 51, Nr. 3, S. 711-772. Grainger, Gareth (1999): Broadcasting, Co-Regulation and the Public Good. Spry Memorial Lecture, 28. Oktober 1999: http://www.aba.gov.au/abanews/speeches/bcasting_info/pdfrtf/gg_spry99.pdf (15.1.2003). Hoffmann-Riem, Wolfgang (2001): Modernisierung von Recht und Justiz. Eine Herausforderung des Gewährleistungsstaates. Frankfurt am Main: Suhrkamp. Jarren, Otfried / Weber, Rolf H. / Donges, Patrick / Dörr, Bianka / Künzler, Matthias / Puppis, Manuel (2002): Rundfunkregulierung – Leitbilder, Modelle und Erfahrungen im internationalen Vergleich. Eine sozial- und rechtswissenschaftliche Analyse. Zürich: Seismo Verlag. Oreja, Marcelino (1999): Referat am Seminar on Self-regulation in the Media. Saarbrücken, 19. bis 21. April 1999: http://europa.eu.int/comm/avpolicy/legis/key_doc/saarbruck_en.htm (15.1.2003). Puppis, Manuel (2002a): Co-Regulierung im Rundfunk. Zusammenspiel von staatlicher Regulierung und Selbstregulierung als Erfolgsgarant? In: Medienwissenschaft Schweiz, Nr. 1, S. 31-35: http://www.sgkm.ch/download/mwch2001-1-komplett.pdf (15.1.2003). Puppis, Manuel (2002b): Der Staat und die Selbstregulierung des Rundfunks. Eine theoretische und empirische Untersuchung von Formen der Selbst- und Co-Regulierung im Rundfunksektor. Lizentiatsarbeit am IPMZ, Zürich. RTVG-E: Bundesgesetz über Radio- und Fernsehen (Entwurf): http://www.bakom.ch/imperia/md/content/deutsch/aktuel/13.pdf (15.1.2003).

Weiterführende Literatur: Baldwin, Robert / Cave, Martin (1999): Understanding Regulation. Theory, Strategy, and Practice. Oxford: Oxford University Press. Finckh, Andreas (1998): Regulierte Selbstregulierung im dualen System. Die Verpackungsordnung als Instrument staatlicher Steuerung. Baden-Baden: Nomos (Schriften zur rechtswissenschaftlichen Innovationsforschung, Bd. 2). Majone, Giandomenico (1996): Regulating Europe. London, New York: Routledge. Ogus, Anthony (2000): Self-Regulation. In: Bouckaert, Boudewijn / Geest, Gerrit De (Hrsg.): Encyclopedia of Law and Economics, Volume V. The Economics of Crime and Litigation. Cheltenham: Edward Elgar, S. 587-602: http://allserv.rug.ac.be/~gdegeest/9400book.pdf (15.1.2003).

Links: Forschungsgruppe Media Policy des IPMZ: http://www.mediapolicy.unizh.ch Bakom-Seite zum neuen RTVG: http://www.bakom.ch/de/aktuell/revision_rtvg SNF / SPP "Zukunft Schweiz": http://www.sppzukunftschweiz.ch unipublic-Artikel zum 20.11.: http://www.unipublic.unizh.ch/magazin/gesellschaft/2002/0693

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