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DIRECTORIO INSTITUTO DE ADMINISTRACION PUBLICA DEL ESTADO DE QUERETARO, A.C.

IAPQ CONSEJO DIRECTIVO 1995-1998 LIC. ENRIQUE BURGOS GARCIA Presidente Honorario CONSEJO DIRECTIVO

LIC. JOSE RODOLFO A. VEGA HERNANDEZ Presidente

C.P. FRANCISCO CEVALLOS URUETA Vicepresidente

c.r, ARACELI GARCIA OLIVARES Tesorera

LIC. GERARDO SERVIN AGUILLON Secretario Ejecutivo LIC. ARTURO PROAL DE LA ISLA M.I. ALFREDO ZEPEDA GARRIDO ING. RODOLFO LOYOLA VERA LIC. SILVIA RIVERA DAMIAN DR. FRANCISCO MARTINEZ BRIONES T.S. MARTHA ORTIZ DE ROMERO ING. EDGARDO B. ROCHA PEDRAZA DR. GUILLERMO CABRERA LOPEZ VOCALES

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IAPQ INSTITUTO DE ADMINISTRACION PUBLICA DEL ESTADO DE QUERETARO, A.C. COMITE EDITORIAL C. JUAN TREJa GUERRERO LIC. GREGaRIO RANGEL OTERO LIC. FELIPE REYES RUIZ DR. ALEJANDRO OBREGON ALVAREZ C. VICTORMANUEL SANCHEZBANDALA LIC. JaSE LUIS URZUA VAZQUEZ L.A.E. ALVARO MONDRAGON PEREZ C. LUIS DEL TORO NAJERA

EL FEDERALISMO EN LA MODERNIZACION y FORTALECIMIENTO DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES. PREMIO QUERETARO DE ADMINISTRACION PUBLICA 1995. COORDINACION RODOLFO A. VEGA HERNANDEZ EDICION JOSE ENRIQUE RIVERA RODRIGUEZ DISEÑO, TIPOGRAFIA y FORMACION ELlAS VAZQUEZ JARAMILLO APOYO TECNICO PATRICIA COBOS BARRIOS Instituto de Administración Pública del Estado de Querétaro, A.C. S de Mayo No. 83, Planta Alta, Centro Histórico, Santiago de Querétaro, Qro., México, 76000 Tel. (42) 14-19-21 YFax 24-25-05 Consta de 1000 ejemplares. Circulación internacional. Made and Printed in Querétaro, México.

@ Instituto de Administración Pública del Estado de Querétaro, A.C. Registro en trámite.

Instituto de Administración Pública del Estado de Querétaro, A.C.

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Prólogo

I

El Federalismo en la Modernización y Fortalecimiento de los Gobiernos Municipales.

Capítulo I

1

Antecedentes del Federalismo.

Capítulo II

23

Bases y Actualidad del Federalismo en México.

Capítulo III

47

Enfoques del Federalismo Mexicano.

Conclusiones

75

Propuestas

85

Bibliografía

97

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ PREMIO QUERETARO 1995

PRÓLOGO

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ PREMIO QUERETARO 1995

El federalismo ha entrado en la agenda de todas las discusiones de reforma en el país; por ello, el Instituto de Administración Pública del Estado de Querétaro ha decidido publicar certeramente el estudio de José Guzmán Rodríguez, como un brillante aporte a la discusión del problema federal, al cual hay que dar la bienvenida, puesto que esta cuestión es de gran complejidad y requiere de las jóvenes perspectivas para lograr algún objetivo claro. Discutir el federalismo es discutir todo el proyecto de Estado que queremos, pues el federalismo es la pieza angular de las demás instituciones constitucionales. El federalismo es complemento de la división de poderes, es condicionante del poder y estructura del Presidente de la República y configura a los demás poderes constitucionales en sus funciones. Por supuesto, escribir sobre el federalismo es analizar la sempiterna carencia del municipio libre en México; afán incumplido desde el 25 de diciembre de 1914, fecha en que Venustiano Carranza -por vez primera dentro de la estructura federal- llamó la atención sobre su problemática.

Nuevo federalismo se ha llamado -dentro de los países anglosajones desde la década de los setenta del siglo XX- a la tendencia por descentralizar atribuciones y recursos a las entidades federativas que antes tenía en control el gobierno federal. Tanto Estados Unidos como Australia han practicado ese nuevo federalismo. En México se ha planteado la necesidad de efectuar este proceso, aunque antes resulta necesario destacar las diferencias que tiene el federalismo mexicano respecto del de los otros países, puesto que como 10 destacó Servando Teresa de Mier desde 1823, no todos los federalismos son iguales.

III

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México vive desde 1847 una virtual confederación donde las atribuciones federales deben estar expresamente otorgadas en la Constitución. No obstante, esta confederación ha sido tan centralizada que de un extremo pasó al otro, de tal manera que ningún sistema federal lo reconoce como un auténtico federalismo. La centralización de esta confederación se ha efectuado a través de constantes reformas constitucionales que han alargado el catálogo de funciones con que la federación cuenta y que han puesto siempre en entredicho a la Constitución misma. En el modelo anglosajón, desde 1819, la distribución de competencias ha sido más coordinada y la mayoría de las atribuciones son concurrentes. Por tal motivo, la educación en nuestro país, que es una materia concurrente desde 1921, fue la primera facultad objeto del nuevo federalismo. No obstante, el resto de atribuciones se excluyen en México, puesto que, o le corresponden a la federación si están explícitas o a los estados si están reservadas; en ambos casos, el sistema de distribución de competencias es excluyente y exclusivo de uno o de otro nivel de gobierno. La solución del nuevo federalismo en nuestro país sería la eliminación constitucional de atribuciones federales, para que pasaran automáticamente a ser facultades reservadas de los estados. Sin embargo, nadie desea hacer esto, pues quizá no sea lo más recomendable para todas las materias, ya que la federación sí ha demostrado un interés legítimo en ocuparse y regular de manera general las materias, tanto como lo tienen los estados en el ámbito territorial de su competencia. Desde siempre hay vías generales de comunicación salubridad general y seguridad pública general, entre muchas otras materias que reclaman un enfoque nacional, coordinado y armónico con las visiones particulares de los estados. Por ello, quizá el nuevo federalismo que requerimos es el de comenzar a convertir nuestro federalismo en uno cooperativo, concurrente, en lugar del que tenemos, excluyente y exclusivista. La visión del trabajo de Guzmán Rodríguez es comenzar con la esfera municipal, a la cual se le ha previsto más como una forma de descentralización administrativa que política, y con lo cual coincidimos plenamente. El municipio debe contar con los elementos para convertirse en un auténtico nivel de gobierno, el más cercano a la población, que de hecho ya es; para ello se le debe participar de una verdadera facultad legislativa, administrativa y jurisdiccional que, de manera concurrente con el estado, la ejerzan los munícipios del país. Por supuesto, la concurrencia posee igualmente efectos centralizadores, ya que la posibilidad de legislar y administrar sobre los mismos giros, exige que haya una jerarquía y prelación entre los niveles concurrentes. No obstante, a pesar de esta tendencia, quizá sea

IV

PREMIO QUERETARO 1995 preferible incluir a todos los niveles de gobierno con reglas claras y mesuradas, pero que participen todos, en lugar de seguir con el modelo excluyente que tenemos, donde sólo hay un gran monopolizador en la legislación y administración de una atribución, sea federal o estatal. La Constitución de 1824 fue concurrente y apartó excepcionalmente algunas materias del resorte exclusivo para la federación. El federalismo de entonces, a pesar de los ataques de la época, se antoja mucho mejor que el que tenemos actualmente. El espíritu de 1824 conjuntaba a las esferas federal y estatal err actividades conjuntas; la decisión federal era el resultado de los estados, los senadores eran electos por las Legislaturas estatales; de la misma forma, las reformas constitucionales partían de dichas Legislaturas; incluso las reformas de 1847 eran armónicas con el entrecruzamiento de niveles, puesto que el Acta contemplaba un procedimiento para anular leyes inconstitucionales de manera muy federalista: si la ley viciada era federal, la mayoria de las Legislaturas dictaminaban a la Suprema Corte de Justicia su parecer; si, en cambio, la ley viciada era local, correspondía al Congreso de la Unión declarar su nulidad. Por tal motivo, coincidimos con la conclusión de Guzmán Rodriguez de que la Constitución de 1824 ha sido la mejor opción federal. La obra que tenemos el agrado de prologar constituye un fresco acercamiento a las teorías sobre el federalismo. Fuera del clásico libro de Mouskheli, existen muy pocas obras en México en las que se de un recuento de las diferentes teorías sobre el federalismo de manera sencilla, tal como la obra de Guzmán ahora aporta. El trecho que nos allana el autor es grande, puesto que los primeros federalismos históricos están ya lejanos COn Suiza en la Edad Media y con Estados Unidos en la Edad Moderna. En 1997 celebraremos el sesquicentenario del Acta de Reformas que fue precisamente la que cambió el sistema de distribución de competencias original de 1824 por el que tenemos en la actualidad, consagrado en el artículo 124 Constitucional. La celebración implica reconocimiento y respeto pero no sujeción. Las excelentes ideas de generaciones pasadas para operar sobre circunstancias también pasadas, no pueden esclavizar a las generaciones posteriores; por ello, quizá sea tiempo para abandonar ese sistema de distribución y pensemos en una concurrencia moderada, comenzando precisamente por el nivel municipalestatal. El autor acierta en decir que el centralismo debe erradicarse de manera gradual. No todo centralismo es indeseable, ni todo federalismo resuelve automáticamente los problemas del país. Bélgica está descubriendo desde 1993 que el federalismo no es la solución mágica a sus problemas sociales, mientras que Italia confia cada vez más en el autonomismo para gobernar exitosamente sus provincias.

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Uno de los mayores aciertos del trabajo que presentamos es enfatizar lo que el autor denomina el desgobierno de los estados. Nuestro federalismo debe enfocarse más en lo que los estados pueden hacer, que en lo que la federación haga. Las mismas lagunas y vicios que se observan en la competencia federal se reproducen y agravan en los estados. Todos los aspectos constitucionales están descuidados en los estados, desde la carencia de un sistema efectivo de control de la constitucionalidad en los estados, como existe el juicio de amparo a nivel federal, hasta los pormenores de los poderes constituidos, están deficiente y negligentemente olvidados en los estados, para los cuales, la única Constitución que existe y los únicos detalles que merecen atención son los de la federación. Resulta, por tanto, gratificante que la intelectualidad de los estados retome y analice los problemas fundamentales del país, como es el del federalismo, y comience a ofrecer soluciones, perspectivas e innovaciones a la comunidad. Así siempre se han planteado las instituciones de avanzada en nuestro país, con la generosa participación de los pro-hombres de los estados de la federación Mexicana.

Ciudad Universitaria, D.F., Noviembre 18, 1996.

Manuel González Oropeza.

VI

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_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ PREMIO QUERETARO 1995

CAPÍTULO 1

ANTECEDENTES DEL FEDERALISMO

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1.1 ORIGEN DEL FEDERALISMO. La presencia histórica del federalismo, así como su concepción doctrinal, nos obligan a meditar sobre sus orígenes, sobre aquellas primeras ideas que comenzaron a manejar grandes hombres y que seguirían desarrollándose por muchos más hasta llegar a conccerlas en nuestros días como federalismo. El federalismo mexicano no se puede desvincular de su pasado; ya en Inglaterra en el siglo XVII se escuchaban las voces que pedían un nuevo sistema, un cambio de vida, una Constitución justa que contemplara los derechos individuales del hombre; pedían una Constitución rígida. Más tarde, en Francia, se levantaría el pueblo en protesta hacia el sistema impuesto, logrando la famosa Carta de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, que también era apoyada por el pensamiento de ilustres personajes, cuyas ideas iban engrosando el libro del nuevo sistema al que finalmente se le pondría un nombre por parte de los norteamericanos: el federalismo. Una vez concebida la idea federalista, otros pensadores desarrollarían sus posturas esenciales; de esta forma, Alexis de Tocqueville, Hamilton, Madison y Iay se encargarían de dar a conocer a todo América y a la Europa misma, el contenido del nuevo sistema federal que surgió en el mundo, como una reacción contra el coloniaje, los reyes y el sistema central opresivo y retrógrado. Más tarde, México no tardaría en vivir y sentir la corriente lógica que el mundo vivía; los mexicanos, sumidos en el poder omnímodo del rey, tuvieron que reaccionar contra el coloniaje; la influencia de Estados Unidos y Francia era un aliciente más para emprender la lucha y llegar a conquistar una Constitución que ciertamente llegaría a implicar un avance contra el poder central.

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¿Por qué México adoptó el sistema federal y no otro? México, al igual que los Estados Unidos, como a Francia e Inglaterra en su tiempo, le tocó vivir una etapa de transición hacia el nuevo sistema que era el federal; sin lugar a dudas, el hecho de adoptar el sistema federal en México no fue una copia como consecuencia de la influencia norteamericana ni europea, sino todo lo contrario; fue una reacción lógica que México adoptara el federalismo para poner freno al poder representante del rey, disminuir las fuerzas centralizadoras y buscar el camino hacia la democracia. Así, es necesario remontamos a los orígenes del sistema federal, estudiando las corrientes y los pensamientos de grandes pueblos que hicieron posible el legado que ahora tenemos y al cual debemos comprometemos para hacer de él un federalismo fuerte. El federalismo, según sostienen los principales doctrinarios del tema, tiene su origen en Norteamérica en 1787, y nació como un pacto jurídico-político realizado por las trece colonias que se encontraban bajo el yugo inglés, en donde aquéllas, a pesar de estar bajo el dominio de los ingleses, conservaban cada una su propia independencia con respecto a las demás; cada una administraba su economía, sus recursos, pero coincidiendo todas en su cultura, idioma, religión y costumbres; es decir, culturalmente todas las colonias formaban un solo pueblo y su ideal consistía en encontrar su plena independencia de la corona inglesa. Cansadas las colonias del imperio inglés, comenzaron a preparar su independencia, concientizando al pueblo de la importancia y trascendencia de tal medida, así como de los beneficios que de ella se derivarían en todos los aspectos: políticamente buscaban darse su propia forma de gobierno, separarse de la opresión inglesa consolidando su independencia y evitar posibles invasiones extranjeras futuras; socialmente, el pueblo se identificó como una nación independiente, con sus propias costumbres y cultura que rivalizaba en gran parte con la ideología inglesa; económicamente, las colonias norteamericanas buscaron la forma de administrar sus propios recursos y terminar definitivamente con el estrecho tutelaje inglés. De esta forma y sin proponérselo, en Norteamérica se origmó el federalismo como una forma de organización política. Es válido hablar de una nueva creación, pues al año de 1787 las dos únicas formas de gobierno conocidas eran el Estado Unitario y la Confederación; el federalismo llegó a ser la combinación adecuada a sus dos ideas principales; por un lado, cada uno de los estados miembros conservaba su soberanía; por el otro, crear un supremo poder repartiendo las facultades entre los estados y la federación.

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_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ PREMIO QUERETARO 1995 El federalismo nace así como una respuesta a las teorías políticas ya existentes, poniendo fin al coloniaje inglés, dándose su propia forma de gobierno, distribuyendo libremente sus recursos y captando sus ingresos sin rendir tributos a nadie, dando vida a la independencia americana. El problema fundamental que se planteó en el sistema federal fue el de la distribución de competencias entre el estado federal y los estados miembros; de acuerdo con los teóricos del federalismo de ese tiempo -Hamilton, Madison, Jay y TocquevilJe- "lo que se operó en el sistema federal fue un reparto de soberanías entre el estado federal y los estados miembros: al concertar el pacto federal, ceden los estados una parte de su soberanía al estado federal y conservan la soberanía que se han reservado; de aquí que esta doctrina haya sido llamada de la cosoberanía".' De esta forma, a la Constitución federal le tocó definir la competencia del gobierno federal, poniendo como regla general la de la soberanía de los estados miembros y, la excepción, la soberanía expresamente otorgada a la federación; por ello, todo lo que no se confirió a la federación quedó reservado a los estados. En síntesis, podemos afirmar que el federalismo nace por la necesidad de las trece colonias norteamericanas de separarse definitivamente de la opresión inglesa y consumar su independencia política, económica y cultural; nace el federalismo como una forma de organización política o pacto jurídico-político, por medio del cual la naciente unión norteamericana encontró la solución para darse su propia forma de gobierno, conservando la soberanía de cada estado y creando un poder superior; encontró su independencia y la fórmula para evitar posibles invasiones extranjeras.

1.2 CONSTITUCIONALISMO EUROPEO. La labor política realizada por las trece colonias norteamericanas no se separa de las doctrinas y acontecimientos políticos desarrollados al mismo tiempo en Europa, en especial en Inglaterra y Francia; por el contrario, podemos decir que los norteamericanos recogieron la práctica que les impusieron los ingleses, y las teorías de los franceses para dar nacimiento a lo que hoy llamamos federalismo; se