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rimer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones

CEPAL/Banco de Desarrollo/ALIDE (27 de agosto de 2001)

Santiago de Chile, octubre de 2001

Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones

Antecedentes

El primer coloquio sobre Bancos de Desarrollo fue organizado

por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Banco del Desarrollo de Chile y la Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras para el Desarrollo (ALIDE), con el fin de analizar el papel de la banca de fomento en el financiamiento del desarrollo económico y social de la región. La reunión tuvo lugar el 27 de Agosto 2001 en la sede de CEPAL y forma parte de las actividades preparatorias en América Latina para la Conferencia Internacional sobre Financiamiento del Desarrollo que ha sido convocada por las Naciones Unidas en la ciudad de Monterrey, México, en Marzo 2001. Durante la sesión inaugural, hicieron uso de la palabra los señores José Antonio Ocampo, Secretario Ejecutivo de CEPAL; Vicente Caruz, Presidente del Banco del Desarrollo de Chile; Enrique Iglesias, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID); Jorge Rodríguez, Ministro de Economía, Minería y Energía de Chile; y Mario Laborín, Vicepresidente de ALIDE. El coloquio se organizó en torno a dos exposiciones: una a cargo del Sr. Enrique García Rodríguez, Presidente Ejecutivo de la Corporación Andina de Fomento (CAF), y otra a cargo del Sr. Michael Barth, Managing Director (Netherlands Development Finance Company) FMO, Holanda. Después de cada una de estas presentaciones se organizaron dos paneles respectivamente con

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representantes de Bancos de Desarrollo de la región y fuera de ella. El primer panel fue moderado por Andras Uthoff de CEPAL y en el participaron Bernard Brousse Director para América latina de la Caisse Nationale de Credit Agricole, Francia; Osmundo Evangelista Reboucas, Director del Banco do Nordeste de Brasil; Carlos Ruiz Galindo Terrazas, Director General Banco Nacional de Crédito Rural (BANRURAL), México; Arnoldo Bocco Presidente Corporación Buenos Aires Sur,

Argentina; Gustavo Riveros Spring, Director Area Internacional del Banco Cooperativo Español, España; y Jaime Estevez, Presidente del Banco del Estado, Chile. El segundo panel fue moderado por Jacques Rigozinski, gerente general de la Corporación Interamericana de Inversiones, CII y en el participaron: Giuseppe Cuccurese, Director del Banco San Paolo IMI. Italia; Vicente Caruz, Presidente del Banco del Desarrollo, Chile; Beatriz Azeredo, Directora Social Banco Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (BNDES), Brasil; y Rommel Acevedo, Secretario general de ALIDE, Perú. Las presentaciones de los panelistas fueron un debate general con la participación de los asistentes al seminario, provenientes de los sectores financiero, empresarial y organismos no gubernamentales. Los debates se centraron en los objetivos, estrategias y resultados de los bancos de desarrollo. Consecuentemente, las conclusiones pueden agruparse bajo cinco tópicos: (a) Vigencia de los bancos de desarrollo; (b) Estrategias utilizadas; (c) Papel del sector privado en la banca de desarrollo; (d) Selección de objetivos y diseño de instrumentos efectivos; y (e) Estabilidad financiera y desarrollo de los mercados de capitales.

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A)

Vigencia de los bancos nacionales y sub regionales de desarrollo

Las recientes experiencias de liberalización de los mercados financieros nacionales y la apertura de las cuentas de capitales a fuentes privadas de capitales internacionales han resaltado dos importantes fallas en los mercados de capitales de la región: la inestabilidad e insuficiencia del financiamiento de largo plazo y la exclusión. Los bancos de desarrollo pueden contribuir a superar esas fallas facilitando financiamiento de largo plazo y en forma contracíclica; garantizando el acceso al financiamiento de países, regiones, estados, sectores y grupos de menor desarrollo relativo; y, financiando actividades de sectores definidos como estratégicos debido a su alta rentabilidad social. Varios panelistas destacaron así la vigencia del papel de los bancos de desarrollo en la arquitectura financiera internacional y aquella al interior de los países en desarrollo. Pero también pueden contribuir a la estabilidad del crecimiento a largo plazo colaborando a la solvencia del sector público mediante la provisión de financiamiento contracíclico, elevando la productividad del gasto público y haciendo un uso transparente de los recursos fiscales destinados a corregir fallas en los mercados de capitales. Pueden igualmente contribuir a alentar el ahorro de los hogares y de las personas mediante mecanismos de ahorro para fines específicos. Al diseñar incentivos para promover el ahorro para la vivienda o el financiamiento para la educación de los hijos, entre otros, generan formas que han resultado ser más eficaces para desarrollar hábitos de ahorro familiar y personal que los incentivos que se derivan por el privilegio de la propiedad de activos financieros generales. Finalmente, pueden proveer de financiamiento a sectores excluidos y/o estratégicos, mediante estrategias y productos financieros apropiados. 3

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B)

Estrategias de los bancos nacionales y sub regionales de desarrollo

Con el propósito de universalizar el acceso al financiamiento del desarrollo, en un contexto de continuidad y asociación efectiva frente a los riesgos, los bancos de desarrollo deben operar dentro de una estrategia con dos propósitos: crear un contexto económico y financiero que provea de medios y conocimientos financieros para desarrollar proyectos que no cubre la banca comercial; y velar por que esos proyectos arrojen retornos económicos y financieros apropiados. Al nivel nacional, la banca de desarrollo debe guiarse por reglas y decisiones que digan relación con las necesidades de financiamiento para fomentar actividades en regiones, estados y sectores estratégicos que favorezcan a grupos excluidos y promuevan actividades innovativas. Tales reglas y decisiones deben ser flexibles como para permitir que los gobiernos puedan seleccionar sus metas y grupos objetivos y que el sistema financiero desarrolle los instrumentos y productos que faciliten el acceso de esos grupos al financiamiento para su desarrollo. Una estructura efectiva, eficiente y transparente de incentivos tributarios debiera facilitar, bajo condiciones competitivas de acceso a los mercados de capital, el alcance de las metas acordadas en las políticas y estrategias de desarrollo. Al nivel internacional la banca de desarrollo debe guiarse por una visión clara de aquellas necesidades del desarrollo de la región que la banca comercial no cubre. Las bancas regionales y

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subregionales de desarrollo deben, por ejemplo, promover ventajas competitivas; fortalecer la institucionalidad financiera; realizar alianzas estratégicas entre gobiernos y sector privado, invertir en el fortalecimiento y ampliación del capital social, acelerar el proceso de reforma del Estado, renovar la cultura empresarial; y re-enfocar las prioridades de la integración regional. Su papel es el de obtener el apoyo de accionistas financieros, y actuar ya sea en forma anticíclica, en calidad de acreedor principal, mediante la versatilidad, flexibilidad y agilidad de sus operaciones, garantizando la solidez financiera y el acceso competitivo a los mercados de capital. Al respecto, se mencionó la atención al cliente, la innovación en productos y servicios, la aplicación de políticas financieras y de crédito no tradicionales, contexto de reglas y procedimientos simples y prácticos, así como también un tipo de gerencia independiente y profesional.

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C)

La mezcla pública privada

No existe un diseño único para los bancos de desarrollo. Varían en relación a la naturaleza pública o privada de su propiedad, así como a su modalidad de operación es calidad de banca de primer o segundo piso. No obstante, 60% de los bancos de desarrollo en la región están constituidos como bancos de primer piso y el régimen de propiedad es mayoritariamente público (76 por ciento contra 13 % privado y 11% mixto). Los indicadores financieros consolidados de los bancos de desarrollo para los últimos 5 años, muestran mejoras, aun cuando un leve deterioro a partir de 1997. Las modalidades dependen de la presencia y experiencia previa de agentes privados interesados en el desarrollo de los sectores que se han definido como estratégicos, así como de la especificidad de los proyectos a financiar. Es usual que los primeros socios sean instituciones multilaterales y regionales de desarrollo, y los primeros clientes sean gobiernos, entidades públicas descentralizadas, empresas públicas y mixtas, sector corporativo privado e instituciones financieras públicas y privadas. Sin embargo, las propias necesidades del desarrollo y la creciente privatización de sus agentes han ido ampliando los clientes para incluir entre las instituciones financieras aquellas destinadas a proveer de capital a agencias que provean leasing, seguros y crédito hipotecario, con el propósito de promover el acceso de sectores previamente excluidos. Lo mismo ocurre con las actividades en apoyo directo a las pequeñas y medianas empresas y la bancarización de familias de bajos recursos.

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Lo importante es que los bancos de desarrollo complementen los criterios de equidad con aquellos de rentabilidad económica y financiera. Es por ello que muchos de los que se constituyeron originalmente como bancos estatales se hayan ido transformado en entes autónomos extra presupuestarios, que no cuentan con garantía estatal para la captación de recursos de terceros y que se someten a una calificación de riesgo hecha por agencias externas. También se observa un creciente uso de la banca comercial en estas operaciones, ya sea constituyéndose la banca de desarrollo exclusivamente en una banca de segundo piso de modo de focalizar sus recursos en base a licitaciones y diseños de subsidios adecuados, dejando la administración del riesgo y la cobranza a entidades comerciales de primer piso que disponen de mayor diversidad, formas, estilos y cercanía a los grupos objetivos. O, constituyéndose directamente en bancas de primer piso, y exponiéndose a regulaciones y supervisión semejantes a las de la banca comercial, pero complementada por una estructura de subsidios que responde a una adecuada evaluación social y económica, y que hace explícito el costo fiscal y transparente la operación. Bajo estas circunstancias, la banca de desarrollo debe generar utilidades y competir en el mercado para elevar sus recursos a largo plazo. Cuando actúan como bancos de primer piso su labor social se ha centrado, con diferente énfasis y estrategias, en el financiamiento de la construcción y adquisición de viviendas para sectores de bajos ingresos, el financiamiento de pequeños y micro empresarios, el apoyo a programas de educación (para establecimientos, para estudios superiores y para libretas de ahorro educativo), la bancarización (a través de libretas de ahorro) de las familias de bajos recursos y el apoyo a pequeños empresarios rurales. Operan a través de sus redes de sucursales, filiales y centros de microempresas en todo el país. La principal estrategia es combinar financiamiento propio y de bancas de segundo piso ya sean de sus respectivos países o regionales y/o subregionales (mayoritariamente el BID y la CAF). También hacen uso de incentivos tributarios así como de productos nuevos para abordar el tema de los costos operacionales y la estructura de riesgos que limitan el acceso al financiamiento de la banca comercial. Las bancas de segundo piso, por su parte, se potencian a través de una estrategia sincronizada con aquella del gobierno. Fundamentalmente siguen un mismo criterio de regionalización, constituyendo consejos regionales con empresarios destacados e identificando zonas y sectores especiales. Fortalecen su red mediante el apoyo de las instancias gubernamentales de desarrollo económico de las regiones y de los intermediarios financieros ahí presentes. Identifican universos ya sea de PYMES u otros grupos objetivos y fijan como meta cubrir una proporción de ellas. En el caso de las PYMES construyen registros sobre ventas, historial de crédito; ofrecen capacitación y asistencia técnica a través de alianzas estratégicas con universidades y centros de capacitación; e identifican mercados objetivos mediante cadenas productivas con los principales proveedores de empresas corporativas, empresas medianas y del gobierno federal. También promueven la entrada de capitales y deuda en apoyo a la mediana y gran empresa, mediante diversos servicios y productos tradicionales, mesas de distribución, nuevos productos indexados al índice de 7

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precios, creación de fondos para mejorar el acceso de personas y de empresas no bursalitizadas y dando coberturas en moneda extranjera. Asimismo, con apoyo del BID, administran cuando corresponde remesas colectivas, fondos de capital de riesgo, y desarrollan mercados de capitales. En la evaluación de la gestión de estas instituciones se debe tomar en consideración lo complejo de su operación al tener que cumplir propósitos inherentes a los problemas del desarrollo que no son normalmente atendidos por los bancos comerciales. Si bien en su condición de intermediarios financieros deben mantener adecuados índices de liquidez y solvencia, también deben ser evaluados por indicadores de su calidad como agentes del desarrollo, atendiendo propósitos y objetivos de alcance social (como por ejemplo atender al sector de las micro y pequeñas empresas urbanas y rurales, o las necesidades de financiamiento para la vivienda social). De ahí que cabe considerar una evaluación apropiada que tome en consideración tanto los objetivos del desarrollo que el banco atiende como la forma en que para lograrlo cumple con la regulaciones estándares de un banco.

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D)

Objetivos seleccionados e instrumentos efectivos

En su calidad de agentes impulsores del desarrollo económico y social, los bancos de desarrollo actúan como entidades de financiamiento, de capacitación y de asistencia técnica. Sin embargo, al regular sus modalidades operativas la legislación en los diferentes países ha condicionado su desarrollo. Ello explica que si bien el 100% de los bancos de desarrollo opera con préstamos a mediano y largo plazo sólo un 60 a 76% de ellos suministran información, invierte en valores y/o títulos, y otorga programas especiales de fomento. Otro porcentaje menor (45 a 55%) ofrece asistencia técnica y capacitación y administra fideicomisos. Un porcentaje aún menor (30 a 36%) invierte en capital de empresas, provee de garantías, realiza arriendo financiero o realiza cofinanciamiento y coinversión. Menos del 25% participa en sociedades de capitales de riesgo, realiza underwriting u otros. Al nivel de empresas, los bancos de desarrollo pueden contribuir a cerrar las brechas tecnológicas, de capacitación, de inversión y de productividad utilizando instrumentos financieros y no financieros. Se incluyen entre estos últimos la construcción de registros sobre ventas, operación historial de crédito a través de medios magnéticos; alianzas estratégicas con universidades y centros de formación profesional, diseño de cursos básicos, diplomas y maestrías; e identificación de cadenas productivas. Con los instrumentos financieros se persigue identificar productos que sirvan a la medida para satisfacer las necesidades de financiamiento de los grupos estratégicos con un perfil mejorado

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de riesgo y rentabilidad, incluyendo fondos de garantía, financiación o cofinanciación de proyectos privados; y aportes de capital de riesgo a proyectos innovadores. Dada su importancia en la generación de empleo existe una creciente preocupación por conceder prestamos a las PYMEs. Los bancos de desarrollo han podido garantizar una oferta adecuada de recursos crediticios de largo plazo, y la disponibilidad de servicios financieros para las micro y pequeñas empresas, urbanas y rurales, mediante el redescuento o el desarrollo de esquemas de segundo piso, garantías o aseguramiento del crédito Sin embargo sólo un tercio de aquellos que se ocupan de las PYMES están especializados, destinando entre 80 y 100% de su cartera a ellas. Otro tercio le destina menos de 20%, y el tercio restante destina entre 20 y 80% de su cartera a ellas. La cartera de inversiones de los bancos de desarrollo en la región es diversificada entre sectores económicos y el 88% se destina al sector privado. A este nivel, los bancos de desarrollo contribuyen a cerrar las brechas entre las rentabilidades económica y social. Entre sus objetivos está el de garantizar a las familias, en forma independiente de su nivel de ingreso, acceso a la vivienda, a la educación y a la salud. Con el mismo criterio operan para garantizar entre generaciones la igualdad de oportunidades para acceder a los beneficios del desarrollo. En este plano los bancos de desarrollo aportan recursos adicionales, mediante reglas claras de gobernabilidad y estándares aceptados en materias ambientales y sociales, con bajos costos fiscales. La finalidad es crear las bases para que posteriormente existan los desarrollos financieros necesarios para impulsar esta estrategia sin el apoyo de la banca de desarrollo. Con este propósito combinan nuevas fuentes de financiamiento de largo plazo y un esquema transparente y financiado de subsidios estatales, de modo que, dentro del marco de la estrategia del gobierno, se alcancen retornos económicos y financieros competitivos. Es usual que los bancos de desarrollo combinen estímulos al ahorro previo, subsidios a la demanda y desarrollo de mecanismos hipotecarios apropiados para garantizar el acceso a la vivienda de los estratos de ingresos bajos. Lo importante es que en este, al igual que en todo otro caso, cualquier componente de subsidio asociado a la intervención pública en actividades crediticias, esté debidamente financiado con fondos presupuestarios en los montos adecuados y su designación se haga en forma totalmente transparente.

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E)

Estabilidad financiera y desarrollo de los mercados de capitales

Los bancos de desarrollo pueden contribuir a la estabilidad financiera de dos formas diferentes. Primero, mediante su experiencia en torno a la adecuación de capital, la evaluación de los riesgos y la provisión de pérdidas. Ello les permite jugar un papel catalítico en el impulso de normas de regulación y supervisión bancaria de acuerdo a los estándares mínimos de Basilea. Alientan así la solvencia del sistema, la sana administración de los riesgos de crédito, de plazos y de monedas. Segundo, pueden contribuir a la prevención de riesgos sistémicos. Mediante su capacidad de proveer de liquidez para enfrentar cambios súbitos en la disponibilidad de recursos privados los bancos de desarrollo pueden jugar un papel preventivo esencial durante los ciclos en los mercados internacionales. Los bancos de desarrollo pueden actuar como “creadores” de mercados de capitales locales, mediante la bursalitización de sus clientes, incluidas la titularización, los fondos de inversión y de capital de riesgo y mecanismos de garantía o aseguramiento del crédito. Para darle liquidez a los títulos de deuda de largo plazo, deben asegurar un adecuado manejo de riesgos, la entrega oportuna y confiable de información y el respeto a los derechos de los inversionistas. También pueden promover la canalización del ahorro de largo plazo de los fondos de pensiones y otros

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inversionistas institucionales hacia el financiamiento de la inversión real, mediante el desarrollo de instrumentos adecuados en cuanto a sus perfiles de rentabilidad, riesgo y plazo, que estén confiablemente protegidos contra la inflación. Pero por sobre todo pueden contribuir al financiamiento de actividades de innovación con alto contenido tecnológico, intermediando fondos de capital de riesgos o de créditos con garantía parcial, atados a mecanismos de subsidio de dichas actividades en similares condiciones a las discutidas con anterioridad.

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