ROCCO CARBONE FRANCISCO J. GIMÉNEZ D.

(Re)vuelta a la Universidad ¿Institución perdida o nunca concretada?

© Rocco Carbone © Francisco J. Giménez D. © Centro de Estudios y Educación Popular Germinal

Publicación Digital del Centro de Estudios y Educación Popular Germinal O’leary 1.143 c/ Jejuí Tel. (021) 328.3742 Asunción - Paraguay www.germinal.pyglobal.com

Octubre de 2015

I. Descripción La

educación

universitaria

paraguaya

está

rezagada respecto al contexto regional. Y uno de los motivos es la creación tardía de la institución en ese país. De hecho, aquí, hasta ahora no lo hicimos, pero me parece bien recordar algunas fechas de fundación de las primeras universidades latinoamericanas. La primera Universidad “latinoamericana” fue fundada en 1538. La Universidad de Santo Domingo. La Universidad Nacional de Córdoba, que es la más antigua de la Argentina, y la cuarta fundada en América, es de 1613. La segunda fue la Universidad Mayor de San Marcos en Perú, de 1551 y la Universidad Autónoma de México, de 1553. Paraguay

se independizó en 1811, y en ese entonces el país aún no tenía Universidad. De hecho, el Dr. Francia, el ideólogo y principal dirigente político que llevó a cabo la independencia del Paraguay de la corona española, de las Provincias Unidas del Río de la Plata y del Imperio del Brasil, había estudiado Teología y Derecho en Córboba junto con el Deán Funes. Paraguay tuvo su primera Universidad a 351 años de la fundación de la primera la institución en América Latina: 1889, post Guerra Guasu (1865-1870). La Universidad de Asunción es contemporánea de los partidos tradicionales (1887). O sea, fue el último país en tener un sistema de educación superior. Y en el ámbito político no se logró unanimidad para su creación. En julio de 1889, el senador José Segundo Decoud presentó un proyecto para la fundación de la Universidad Nacional y el presidente de la República, el general Patricio Escobar, lo vetó. Hasta 1960 la Universidad Nacional de Asunción fue la única institución universitaria de todo el país. En ese mismo año se fundó la Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción” (UCA) a propuesta de la Conferencia Episcopal Paraguaya. Se trata de una universidad de sumo prestigio. Es semiprivada y

semipública, ya que en ese entonces la Iglesia Católica formaba parte del Consejo de Estado; estamos en pleno stronismo. En 1991, en el período de transición a la democracia, se funda la Universidad Columbia del Paraguay. Una institución totalmente privada. Y a partir de ese momento, el sistema de educación pública, ya minoritario, se vuelve totalmente minoritario. De hecho, entre 1991 y 1992 se fundaron seis universidades privadas. O sea, que en Paraguay podemos decir que existe un sistema de enseñanza superior mixto con un predominio del sistema de gestión privado por sobre el público.Este rezago explique quizá la ausencia de una tradición académica y la poca interpelación de las universidades paraguayas con el quehacer nacional. En definitiva, Paraguay tiene un sistema de enseñanza superior con tres dimensiones superpuestas. Hay 53 universidades: 8 son públicas y 45 son privadas. Hay un total de 37 IS: 7 son públicos y 30 son privados. Esto quiere decir que el 84% de las instituciones está en mano de privados. Creo que se puede postular que hay una extranjerización de la Universidad, tal como existe una extranjerización de la tierra. La mayor parte de las universidades paraguayas son lucrativas: for profit

universities. Estas instituciones controlan el 60% de la matrícula universitaria en Paraguay (A. Cubilla, en VV.AA, 2006: 47). Desde 19911 hasta 2012 se han creado instituciones universitarias públicas y privadas sin una planificación acorde con los planes de desarrollo del Estado. Esta situación tuvo sus consecuencias en varios ámbitos. Primero: en lo que refiere a la calidad y pertinencia de la educación universitaria que debían brindar las instituciones. De hecho, en un lapso de veintiún años (1991-2012) se crearon noventa y tres instituciones universitarias2 sin una política de educación superior que contemplara la expansión de las instituciones y el acompañamiento necesario para garantizar el cumplimiento de su misión: formación de recursos humanos, investigación científico-tecnológica y extensión; actividades prescriptas por la carta magna del Paraguay.3 El único criterio que se tuvo en cuenta para la creación masiva de las instituciones fue el de brindar un mayor ingreso de jóvenes al sistema educativo universitario. Segundo: otra de las consecuencias – acaso la peor–, es que las instituciones universitarias estuvieron ausentes en los procesos de reforma del Estado. La Universidad en Paraguay no ha mostrado querer ocupar un lugar en los debates, diseños,

propuestas o críticas en el proceso de formulación e implementación de políticas públicas: no ha demostrado tener interés en los intentos de innovación llevados a cabo por el Estado. Los casos más emblemáticos fueron la reforma de la educación y la reforma del poder judicial. Las Facultades de Ciencias de la Educación y las Facultades de Derecho (que no son pocas en Paraguay) no han planteado propuestas ni se han ocupado de debatir –seriamente– los aspectos que el Estado pretendía reformar. Tercero: el ámbito de la educación ciudadano-política es otra de las cuestiones, pues no ha formado parte de la agenda ni de la gestión de las instituciones universitarias. En “sistema stronista General

Paraguay, desde la instauración de un frágil democrático” –en 1989, vía un golpe al régimen a mano del consuegro de Stroessner: el Andrés Rodríguez– se han experimentado

serias crisis y hasta amenazas de muerte. Los casos más renombrados fueron los intentos de golpe de Estado en 1996 y en 2000, el magnicidio del Vicepresidente de la República, Luis María Argaña, la muerte de los siete jóvenes que se manifestaban en la plaza frente al Congreso Nacional en defensa de la democracia durante el marzo paraguayo (1999), la masacre de Marina Kue (Curuguaty), cuando fueron asesinados once

campesinos y seis policías, el juicio político exprés que destituyó al Presidente de la República Fernando Lugo y la emergencia de un “gobierno democrático” surgido de las cenizas de un golpe de Estado (2012).Señalamos estos emergentes porque la Universidad tampoco contribuyó en el proceso de fortalecimiento del sistema democrático paraguayo y de sus instituciones. La actitud que asumió fue la de cierta “esquizofrenia” frente a los acontecimientos políticos y sociales que acaecían. Las situaciones reclamaban una formación ciudadana con base en argumentos provenientes de la teoría democrática y de las disciplinas de las ciencias sociales, sin embargo ante el vacío dejado por las instituciones universitarias fueron la clase política –a través de sus dirigentes– y los medios masivos de comunicación–con base en sus intereses–las subjetividades que se encargaron (tal como se encargan hoy) de formar opinión sobre los temas políticos, sociales, ciudadanos.

II. Institución en estado de criticidad La Ley que creó el organismo para acompañar la gestión de las instituciones universitarias durante la década de los años 90 –el Consejo de Universidades4– tuvo como intención legislativa establecer una instancia a través de la cual el Estado asumiera su responsabilidad en el ámbito de la educación universitaria. Sin embargo, uno de los problemas de este organismo fue su propio diseño en cuanto a la integración de sus miembros y a las atribuciones legales que le fueron otorgadas. La totalidad de sus miembros llegaba a cuatro: dos, “miembros natos” y dos, electos. Todos ellos rectores de universidades. De este hecho se deduce, se deduce atendiendo a sus atribuciones legales5 que fungían de jueces y parte de la educación universitaria. En este

sentido, ese Consejo no podían cumplir con sus responsabilidades jurídicas: la formulación de la política de educación superior y la coordinación y evaluación de las actividades universitarias. Durante la existencia de ese organismo –que tuvo vigencia a lo largo de veinte años y cuatro meses6– el Paraguay no tuvo una política de educación superior y sus instituciones universitarias tampoco fueron evaluadas. La “ingenuidad” en su máxima expresión podía creer que los rectores se autocontrolarían, se autoevaluarían y formularían políticas

para

el

desarrollo

de

las

instituciones

universitarias. Un problema “accesorio” en relación con el Consejo de Universidades fue que se ocupó de la gestión de las universidades y no de los institutos superiores, que también brindaban educación universitaria. El argumento del propio organismo, apelando a su denominación – “Consejo de Universidades”– circunscribí asu responsabilidad a la gestión de las universidades y dejaba de lado a los institutos superiores. Las consecuencias –previsiblemente–fueron nefastas, pues los institutos superiores no estuvieron regulados por ninguna disposición legal y las decisiones de habilitación de carreras y expedición de títulos universitarios dependían de decisiones institucionales internas. La

única Ley de la que disponían los institutos superiores para desarrollar su gestión era la de su creación institucional. Otra situación que marcó un hito en la educación universitaria fue la modificación de la Ley N° 136, “De Universidades”7.Las consecuencias que produjo este cambio generaron un descontrol en la creación de universidades y de las carreras implementadas. Para agregar otro elemento que a esta altura parece paradójico, queremos señalar que la situación crítica de la educación universitaria en el Paraguay está relacionada con la calidad de la educación superior. El Estado –mediante la Ley Nº 20728–había creado el organismo que debe evaluar y velar por la calidad de este nivel educativo. Se trata de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES). Desde su creación no ha podido cumplir con su misión porque el Estado no le proveyó de suficientes recursos económicos para desarrollar las gestiones competentes. Hay más criticidades, pero no vienen al caso enumerarlas. Los ejemplos que mencionamos sirven para ilustrar la desvinculación entre la Universidad, la sociedad y el Estado.

III. Contexto El 02 de agosto de 2013 se promulga la Ley N° 4995, “De Educación Superior”, que representa la primera disposición legal que regula–en principio– las instituciones de educación superior. En principio porque la normativa jurídica de referencia incluye a tres instituciones como las del nivel de educación superior: las universidades, los institutos superiores y las instituciones de formación profesional del tercer nivel, que adquieren la figura de institutos técnicos superiores e institutos de formación docente. Sin embargo, solamente dos artículos de los noventa y ocho que estructuran y conforman la ley, refieren a las instituciones de formación profesional del tercer nivel. El primero los define y en el otro se establece la institución que

reglamentará su gestión. Y en Paraguay, el nivel de la educación superior se divide en: a) educación universitaria, y b) educación terciaria no universitaria. Por tanto, la Ley N° 4995, atendiendo al contenido de su disposición normativa, regula solamente la educación superior universitaria. La sanción y promulgación de esta Ley pretendía reformar la educación superior. Por tanto, el eje del debate giró en torno de la disposición legal que regularía las instituciones de educación superior9.Ya que sólo se disponía de la ley que regulaba una de las tres instituciones de educación superior. Con la vigencia de la Ley de Educación Superior se esperaba la innovación y la (tan ansiada) reforma de la educación superior. Con este propósito la Ley previó la conformación de un Consejo con atribuciones que le confieren un enorme poder sobre la gestión de las universidades e institutos superiores10, además de garantizar la inversión financiera necesaria para concretar los cambios deseados para el nivel educativo11. De esto se desprenden dos cosas problemáticas: los poderes extraordinarios concedidos al Consejo Nacional de Educación Superior instalado en virtud de la Ley “De Educación Superior” y la conformación de sus integrantes12. De los catorce miembros que integran este Consejo, diez provienen de

las instituciones universitarias (rectores de universidades, directores de institutos superiores, docentes y estudiantes de instituciones universitarias). Esto es: que nos encontramos ante la misma situación criticable del escenario de la educación universitaria antes de la promulgación de la Ley de Educación Superior. Moraleja: los mismos actores de la educación universitaria actúan de jueces y partes. En cuanto a la parte presupuestaria: el Ministerio de Hacienda afirma que no dispone de fondos suficientes y que el cumplimiento de la Ley se hará de forma progresiva. De hecho, se estima que hoy se cubre alrededor del 4% del Presupuesto General de la Nación13 cuanto que la normativa jurídica exige un 7%. Y hoy, a setiembre de 2015 y a dos años de su conformación, el Consejo Nacional de Educación Superior no ha formulado ninguna política de educación superior cuando su responsabilidad jurídica es la de proponer la política de educación superior. Hasta ahora, se encargó de intervenir tres universidades y dos institutos superiores14.Las intervenciones pueden ser calificadas por lo menos de arbitrarias, ya que: en ninguno de los casos las intervenciones se ajustaron a las causales previstas por la Ley; porque no existe una política de educación superior que defina desde qué criterios se realizan las intervenciones; y porque los artículos que

refieren a las causales requieren de una reglamentación para determinar los alcances y los límites de la actuación del Consejo. En este sentido, es necesario reglamentar para determinar límites y alcances de los términos cuestionados. El responsable de la reglamentación es el Poder Ejecutivo15.Sin embargo, a más de dos años de la vigencia de la Ley no existe un sólo borrador de reglamentación ni, por lo visto, la voluntad de plantearla. Mientras tanto: la falta de reglamentación conduce a todo tipo de interpretaciones arbitrarias por parte de los miembros del Consejo Nacional de Educación Superior.

IV. Mitos Cuando no es posible argumentar y sostener alguna posición aparece el mito. En Paraguay. Este enunciado funciona como “ley oral”. Mito como razón suficiente y convincente que explica y cierra todo tipo de debate. Y si no miren el golpe de Estado al gobierno Lugo. Podemos identificar varios mitos en Paraguay, uno de ellos es que la solución de todos los problemas sociales, políticos, económicos, culturales y educativos dependen de la sanción y promulgación de una ley. Esta es la razón que explica porque las Cámaras del Congreso Nacional (Diputados y Senadores) en una sola sesión pueden sancionar treinta leyes.

El mito de la Ley puede ser útil para describir y explicar el escenario actual de la educación superior en Paraguay. De hecho, algunos actores y decisores de este nivel educativo parecerían estar convencidos de que con las disposiciones legales y reglamentarias se solucionarán los dilemas que le plantea la realidad académica y social a la gestión universitaria. El mito en cuestión gira alrededor de una pregunta. ¿En torno a qué figura se debatió y planteó la reforma de la educación superior? Los actores políticos y educativos plantearon como eje principal de la reforma de la educación superior la formulación de un proyecto de Ley. Bien, hasta ahí. La evidencia que la Ley representaría la reforma fue la conformación de la Comisión Bicameral para el Estudio de la Reforma de la Educación Superior integrada por cinco Diputados Nacionales y cinco Senadores Nacionales. Su finalidad era elaborar un proyecto de Ley y plantear a las plenarias de ambas Cámaras su estudio y sanción. Paralelamente: en el Poder Ejecutivo se conformó la Comisión Nacional de Educación Superior, integrada por miembros del Consejo de Universidades, miembros del Consejo Nacional de Educación y Cultura y representantes del Ministerio de Educación y Cultura.

¿Su finalidad? También la elaboración del proyecto de Ley. La confianza depositada en el marco legal para reformar la educación superior es comprensible desde el criterio de los mitos. O si se quiere, la Ley como cuestión mágica: con su mera existencia (se espera) transformará el escenario de este nivel educativo y responderá a las demandas y desafíos que se plantean en y desde la academia. De hecho, al promulgarse la Ley los principales actores se referían a ella de esta manera: •

“Este marco legal ofrece a la sociedad reglas claras de juego, asegurando que al optar por una carrera terciaria, ésta cuente con todos los factores necesarios para el logro de sus fines”.

•

“Con la implementación de la nueva ley, la creación de universidades y habilitación de carreras se realizarán en base a dictámenes técnicos, que serán vinculantes. En una entrevista exclusiva el rector de la UNA, profesor ingeniero agrónomo Pedro González se refiere a la ley y la conformación del Consejo que tendrá a su cargo la aplicación de la nueva legislación, además de

proponer y coordinar las políticas y programas para la educación superior”. •

“Un aspecto positivo que rescata el Conec tiene que ver con la nueva Ley de Educación Superior 4995 que crea el Consejo Nacional de Educación Superior (Cones) para regular la formación en universidades e institutos superiores” (Meza López, 2013). Otro de los mitos en la educación superior

universitaria es la acreditación de las carreras. Sobre ese punto no abundaremos pero remitimos a Meza López (2013).

V. Autonomía y más mitos Es una de las cuestiones que ha sido tema de análisis y debate en las instituciones universitarias a partir de la modificación de la Ley de Universidades, que intervino también en los alcances de la autonomía universitaria16. Sólo las universidades gozan de autonomía, no así los institutos superiores. Con el cambio en la disposición legal, sustentado en la figura de la autonomía universitaria, las universidades tienen las atribuciones legales de crear facultades y carreras sin aprobación de ningún órgano externo a ella. El debate instalado consistió en sostener que en la medida en que se restringía la autonomía universitaria mayores eran las posibilidades de lograr la tan ansiada

calidad educativa. Uno de los principales referentes de la educación universitaria reclamaba el control sobre las universidades en estos términos: “La educación superior en el Paraguay está descontrolada, desorganizada, en un nivel caótico, donde cada quien hace lo que quiere: (...) crea facultades, filiales, carreras, sin la infraestructura requerida para la calidad”17. Vale decir: cuanto mayor fuese el control sobre las universidades de parte de los organismos burocráticos estatales se podría garantizar la excelencia académica. Este discurso no tiene otro sustento más que en el mito. Pues, quienes integran los organismos de control estatal no son académicos necesariamente competentes para decidir sobre la gestión y el futuro de las universidades. Además, con estos tipos de procedimientos, más que violentar y atentar contra la autonomía universitaria, no se logra lo que se desea en el discurso: la calidad académica; apenas se logra instalar una imagen que se distancia considerablemente de la formación real que reciben los estudiantes en aula y de la realidad de la gestión de las instituciones. El

mito

de

la

restricción

de

la

autonomía

universitaria hoy está plenamente vigente a través de la Ley N° 4995, “De Educación Superior”. Los procedimientos que deben realizar las instituciones

universitarias son parecidos a los de una escuela que gestiona ante una supervisión educativa el reconocimiento de 18 implementación .

sus

proyectos

para

su

Otro de los mitos es la conformación del principal órgano rector de la educación universitaria. Se ha criticado enfáticamente, y desde varios sectores de la sociedad, la integración del Consejo de Universidades, que estuvo conformado por rectores de universidades públicas y privadas. Durante la vigencia de este Consejo, que rigió la educación universitaria durante veinte años, no se cumplieron sus responsabilidades jurídicas, de las cuales dos son centrales: la formulación de la política educativa y la evaluación de la educación universitaria. No existía política de la educación universitaria, tampoco ningún diagnóstico de la situación en la que se encontraban las instituciones. Sin embargo, el actual Consejo Nacional de Educación Superior está nuevamente integrado por rectores de universidades públicas y privadas, docentes, estudiantes y tres representantes de organismos de Estado (Ministerio de Educación y Cultura, Consejo Nacional de Ciencias y Tecnología y el Consejo Nacional de Educación y Cultura). Este Consejo cuenta con catorce miembros: once provienen de las instituciones universitarias; es

más, doce porque el representante actual del Consejo Nacional de Ciencias y Tecnología es Rector de una Universidad privada.Además, se insiste con el mismo diseño de conformación cuando quedó demostrado – durante dos décadas– que no es el mejor modelo de conformación de un órgano tan importantepara la educación universitaria. Además, ¿los miembros actuales de este Consejo representan al Estado o los intereses de sus instituciones?

VI. Desafíos En Paraguay se necesita articular una educación y una educación superior, concretamente, que sea capaz de cuestionar la realidad social en la que cada institución está inserta; para que cada una pueda responder a los desafíos del medio social. Si es verdad que “toda acción humana e institucional implica una opción de valores. Es decir, existe un contenido ético que orienta la acción humana y por consiguiente ese contenido se plasma en las instituciones” (J. N. Morínigo en VV.AA., 2006: 25), entonces la educación puede ser definida de manera neoliberal o antineoliberal. Ahí tenemos dos éticas distintas. Puede ser entendida como una mercancía o

como un derecho. O es una mercancía destinada al mercado de acuerdo a la situación de la oferta y la demanda; o definimos la educación como un bien público, como un servicio público; con objetivos y condiciones de acceso que no responden a una concepción mercantil. O sea, tenemos dos paradigmas. Si vale el primero, la educación es un bien transable sujeto a la concepción mercantil. De la otra manera es un bien público, un servicio público y por ende un derecho. En Paraguay, la educación superior aún no está entendida como un derecho, si miramos la proliferación de instituciones privadas de educación superior por ejemplo. Y en cuanto a la educación superior entendida como derecho, es central la gratuidad. La gratuidad de las universidades públicas, por lo que concierne por lo menos a las carreras de grado, es lo que garantiza el acceso a la educación superior, tendencialmente a todo el mundo. La gratuidad garantiza que la educación superior no se defina como un privilegio sino tendencialmente como un derecho. Y en Paraguay ni siquiera las universidades públicas son gratuitas. La formación universitaria como actividad orientada hacia la rentabilidad –que es lo que postula o que privilegia un sistema universitario mayoritariamente privado– plantea la educación como una actividad individual. Esto es, inversión de una subjetividad con el objetivo de una

ganancia futura para esa misma subjetividad. De esto se desprende que la educación superior es menos un derecho que un privilegio. Los derechos al ser tendencialmente para todos postulan colectivos posibles y espacios comunes. Los privilegios, al revés, son vigentes para individualidades o para sectores sociales acotados. De acá se desprende otra cosa: cierto tipo de sociedad, tendencialmente atomizada, que (re)produce cierto tipo de modelo de institución superior. Y también se desprende un hiato o un quiebre entre Universidad y sociedad: una Universidad necesidades de la sociedad.

que

no

mira

a

las

En función de lo que señalábamos anteriormente, en Paraguay otro debate no saldado alrededor del modelo de universidad. Si debe ser profesionalizante, o sea, si el rol de la universidad debe ser la formación profesional; o si se debe enfatizar la investigación. Ahí la cuestión reside en qué tarea se espera debe cumplir la educación superior en el marco de la sociedad paraguaya. Si debería apuntar a crear un modelo de desarrollo para el país o si debería de estar abocada a la comunicación del conocimiento científico/creación de nuevos conocimientos en los distintos ámbitos del saber. En el país hay un sector “intelectual” que impulsa la idea de la necesidad de una universidad de investigación.

Mientras que distintos claustros de las universidades nacionales muestran resistencias y reticencias; prefieren una universidad profesionalizante. De hecho, la universidad en Paraguay no hace o hace muy poca investigación y eso repercute inmediatamente en el campo intelectual (si es que esta categoría está vigente para Paraguay). Toda universidad cumple funciones entrelazadas: docencia, investigación y servicios/extensión. El nexo que se da entre estas funciones hace de la universidad no sólo una difusora de saberes ajenos, como pasa por ejemplo con la escuela, sino una productora, protagonista y actor que produce saber; lo que llamamos pensamiento crítico y creativo. Ahora bien, si este es el paradigma más o menos verosímil de queo hace la Universidad, en la caso de la Universidad paraguaya, hay que decir que se ocupa casi específicamente de hacer docencia. Y esto explica en parte el porqué el campo intelectual paraguayo es casi inexistente o conformado casi por una sumatoria de individualidades más o menos prominentes pero relativamente aisladas. O sea, que la Universidad en Paraguay es tendencialmente una institución fundada en un modelo profesionalista reproductor de conocimientos; con algunas excepciones por cierto, como la Universidad

Nacional de Pilar que tiende a la formación de profesionales generadores de conocimiento. La investigación en Paraguay es asumida en parte por las ONGs, con los riesgos que eso implica. Entonces, si el ethos que define a la Universidad es la investigación, la Universidad paraguaya carece de ese ethos. Y tenerlo implicaría una transformación de la estructura académica; de la manera en que se desarrolla la comunicación del conocimiento científico; de la forma de acceso de los profesores a la universidad, y esto implicaría una relación directa con la conformación de los órganos de poder dentro de las universidades19. El financiamiento de las universidades públicas del Paraguay es muy bajo (A. Cubilla en VV.AA., 2006: 47). “Paraguay gasta menos que el resto del MERCOSUR en la institución universitaria” (J. C. Rodríguez Alcalá en VV. AA, 2006: 52). El tema del financiamiento,nos parece, no hay que entenderlo en términos meramente cuantitativos, como un mero asunto numérico, sino que hay que nexarlo “con el tema de la justicia social, de los ideales de igualdad de oportunidades para todos y de dar más ventajas a los estudiantes con mayor vocación y mayor talento intelectual” (Rodríguez Alcalá, 52). Por lo que concierne a esto último, en Paraguay la expansión de la

universidad se está haciendo en la mayor parte en base al esfuerzo de financiación de los estudiantes. El aumento del presupuesto de las universidades nacionales proviene mayormente del pago de matrículas y cuotas de los estudiantes. Y nos parece que un sistema de educación universitaria así propone una educación para sectores de altos ingresos; favorece a lxs estudiantes provenientes de familias con recursos. Sintetizando,

tenderíamos

a

decir

que

la

Universidad paraguaya no es una universidad inclusiva. Inclusiva significa una ampliación de las oportunidades de estudio para sectores sociales que a los estudios universitarios no los tenían/tienen en su horizonte de posibilidades. Y podemos suponer que una Universidad inclusiva, en tal sentido, va a impactar en la formación de cuadros jurídicos, médicos, ingenieriles, etc. no provenientes de capas dirigentes y que pasado mañana podrán operar el sistema de Paraguay. Si no se superan las contradicciones que hemos identificado en el escenario de la educación universitaria y no se buscan fundamentaciones objetivas y racionales a los planteamientos de mejora que se pretenden incorporar para innovar la gestión de las instituciones universitarias y responder a los desafíos que se les plantea, probablemente encontraremos como única respuesta

posible ese aforismo delGattopardo de Tomasi di Lampedusa que recitaba: “Cambiar todo para que todo siga igual”.

VII. Bibliografía Constitución de la República del Paraguay, 1992. Martin, J. (s/d),El Mecanismo de Universitaria del MERCOSUR. IESALC.

Acreditación

Meza López, L. (2013),“Un marco legal vela por la calidad de la educación superior (Editorial)”. El Boletín fca 32, 2. Disponible en: http://www.agr.una.py/Difusion/ imagen/boletines/boletinfca32.pdf Ley N° 828. 1980. Ley N° 136, “De Universidades”, 1993.

Ley N° 1264, “General de Educación”, 1998. Ley N° 2072, “De creación de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior”, 2003. Ley N° 2529, 2006. Ley N° 3973, 2010. Ley N° 4995, “De Educación Superior”, 2013. VV. AA., Cambio y Resistencia en la Educación superior. Comisión Bicameral para la Reforma de la Educación Superior, Congreso de la Nación, Asunción. 2006.

NOTAS

1

La creación de las universidades desde 1991 hasta el 28 de marzo de 1993

tuvo como sustentó jurídico el artículo 5° de la Ley N° 828 / 1980: “Corresponde al Poder Ejecutivo aprobar los Estatutos y autorizar el funcionamiento de las Universidades privadas siempre que concurran los siguientes requisitos que deberán ser acreditados ante el Ministerio de Educación y Culto: a) poseer instalaciones físicas, requeridas para el eficiente funcionamiento de las unidades pedagógicas y de investigación; b) disponer de los recursos humanos calificados para el cumplimiento de sus fines; c) presentar un proyecto en el que se demuestre la viabilidad económica, los recursos que se aplicarán para alcanzar los fines propuestos, los beneficios que se brindarán a la colectividad a la que se integre”. Con base en esta normativa jurídica se crearon cinco universidades (Universidad Columbia, Universidad Autónoma de Asunción, Universidad del Norte, Universidad privada del Este, Universidad Autónoma del Paraguay y la Universidad Comunera). Con la Constitución Nacional que fue sancionada y promulgada el 20 de junio de 1992, el artículo 79° preceptúa que las universidades serán creadas por Ley. Esta disposición constitucional fue reglamentada por la Ley N° 136 de universidades del 29 de marzo de 1993. A partir de esta fecha todas las universidades e institutos superiores fueron creados por Ley de la Nación. 2

En el Paraguay existen dos tipos de instituciones universitarias: las

universidades y los institutos superiores que otorgan títulos universitarios de grado y postgrado. La diferencia es que las universidades son instituciones que desarrollan sus actividades en una multiplicidad de áreas del saber; los institutos superiores, en un área específica del saber. Actualmente existen cincuenta y seis universidades y treinta y siete institutos superiores.

3

En el primer párrafo del artículo 79° de la Constitución de la República

del Paraguay se prescribe las finalidades de las universidades e institutos superiores: “La finalidad principal de las universidades e institutos superiores será la formación profesional superior, la investigación científica y la tecnológica así como la extensión universitaria”. 4

Con la Ley N° 136, “De Universidades”, promulgada el 11 de marzo de

1993, se creó el Consejo de Universidades como organismo responsable y representante del Estado para acompañar la gestión de las instituciones universitarias. El artículo 13 recita: Créase el Consejo de Universidades que estará integrado por el Rector de la Universidad Nacional de Asunción, El Rector de la Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción”, un Rector en representación de las demás Universidades Públicas y un Rector en representación de las demás Universidades Privadas, creadas por Ley, quienes tendrán voz y voto y durarán tres años en el ejercicio de sus funciones, pudiendo ser reelectos. El Consejo elegirá de su seno al Presidente, que durará un año en sus funciones, pudiendo ser reelecto. Serán miembros adscriptos los demás Rectores de las Universidades Públicas y Privadas, con voz pero sin voto. 5

Ley N° 136. Artículo 15º. Compete al Consejo de Universidades: a) Velar

por el cumplimiento de la presente Ley ; b) Formular la política de educación superior integrada al sistema educativo nacional ; c) Coordinar y evaluar las actividades universitarias en el orden nacional ; d) Dictaminar respecto a la aprobación de los estatutos y de la autorización del funcionamiento de nuevas Universidades ; e) Establecer los grados académicos, como licenciado, magister, ingeniero, doctor u otros, que serán títulos universitarios exclusivamente ; y, f ) Dictar su Reglamento Interno.

6

El Consejo de Universidades fue creado en virtud de la Ley N° 136 “De

Universidades” del 1993.Ésta fue derogada por la Ley N° 4995 “De Educación Superior”, que se promulgó el 02 de agosto del 2013. Con ella se crea el Consejo Nacional de Educación Superior. 7

La Ley N° 136 establecía que el dictamen del Consejo de Universidades

para la creación de nuevas universidades era vinculante, pues prescribía que los proyectos de creación de universidades debían contar con el dictamen fundado

y

favorable

del

Consejo

de

Universidades.

Todas

las

universidades–tanto de gestión pública como de gestión privada– en Paraguay son creados por Ley de la Nación tal como prescribe la Constitución Nacional. Por tanto, la creación de Casas de Altos Estudios es atribución constitucional del Congreso de la Nación. Sin embargo, el Congreso no podía crear las instituciones universitarias si el dictamen del Consejo de Universidades no recomendaba la creación. Además, el Consejo también tenía la atribución de autorizar la implementación de carreras a través de un dictamen favorable. 8

Promulgada el 13 de febrero de 2003. Con esta disposición legal se crea la

Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior. 9

La necesidad de esta disposición legal para las instituciones de educación

superior obedecía a lo que establecía el artículo 47 de la Ley N° 1264/1998, General de Educación:“La educación superior se ordenará por la ley de educación superior y se desarrollará a través de universidades e institutos superiores y otras instituciones de formación profesional del tercer nivel”. 10

La atribución legal que se otorgó al Consejo Nacional de Educación

Superior fueron extraordinarias y habría que ver hasta qué punto no entra en colisión con la autonomía universitaria. Se ocupa de emitir el dictamen favorable que se debe otorgar a las universidades para su creación; también:

de la autorización que se debe conceder para la implementación de las carreras; también: de la decisión de intervenir y clausurar las universidades e institutos superiores. 11

La Ley de Educación Superior previó que el presupuesto

destinado a la educación superior no serán inferiores al 7% del Presupuesto General de la Nación. 12

En el artículo 8º se dice que el Consejo Nacional de Educación Superior

estará conformado por: el Ministro de Educación y Cultura o su representante; el Rector de la Universidad Nacional de Asunción; el Rector de la Universidad Católica; un rector representante de la universidad pública; un rector representante de la universidad privada; un miembro del Consejo Nacional de Educación y Cultura; un Director General representante de los Institutos Superiores del sector público; un Director General representante de los Institutos Superiores del sector privado; un catedrático por las universidades públicas; un catedrático por las universidades privadas; un representante del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología; un representante estudiantil de las universidades públicas; un representante estudiantil de las universidades privadas. En todos los casos, los integrantes contarán con sus respectivos suplentes. Las decisiones del Consejo Nacional de Educación Superior se toman por mayoría simple de votos, salvo disposición especial establecida en la presente Ley. En caso de empate, quien presida el Consejo Nacional de Educación Superior tendrá voto dirimente. 13

Fuente del dato: Dionisio Amarilla, Diputado Nacional, miembro de la

Comisión de Educación y de Cuentas y Control de la Cámara de Diputados de la Nación.

14

Universidad Sudamericana de gestión privada, Universidad Nacional de

Villarrica del Espíritu Santo y la Universidad Nacional de Pilar. Y el Instituto Superior Santa Librada cuya Ley de creación quedó derogada por otra Ley; y el Instituto Superior Latinoamericano. 15

El órgano responsable de la reglamentación de la Ley es el Poder

Ejecutivo, según el inciso “3” del artículo 238° de la Constitución Nacional, que se refiere a los deberes y las atribuciones del Presidente de la República: “Son deberes y atribuciones de quien ejerce la presidencia de la República: 3.participar en la formación de las leyes, de conformidad con esta Constitución, promulgarlas y hacerlas publicar, reglamentarlas y controlar su cumplimiento;” 16

La autonomía de las universidades es una figura constitucional

contemplada en el artículo 79° de la Constitución de la República del Paraguay: “La finalidad principal de las universidades y de los institutos superiores será la formación profesional superior, la investigación científica y la tecnológica, así como la extensión universitaria.Las universidades son autónomas. Establecerán sus estatutos y formas de gobierno y elaborarán sus planes de estudio de acuerdo con la política educativa y los planes de desarrollo nacional. Se garantiza la libertad de enseñanza y la de la cátedra. Las universidades, tanto públicas como privadas, serán creadas por ley, la cual determinará las profesiones que necesiten títulos universitarios para su ejercicio”.La primera regulación jurídica de la autonomía universitaria se realizó a través de la Ley N° 136 / 1993, artículo 5° que preceptuaba:“La autonomía reconocida por esta Ley a las Universidades implica fundamentalmente la libertad para fijar sus objetivos y metas, sus planes y programas de estudios, de investigación y de servicios a la colectividad, crear universidades académicas o carreras con la previa aprobación del Consejo de Universidades, elegir sus autoridades democráticamente y

nombrar a sus profesores, administrar sus fondos y relacionarse con otras instituciones similares”. La segunda regulación se hizo con base en la Ley N° 2529 / 2006 y prescribía que: La autonomía reconocida por esta Ley a las universidades implica fundamentalmente la libertad para fijar sus objetivos y metas, sus planes y programas de estudios, de investigación y de servicios a la colectividad, crear unidades académicas o carreras, elegir sus autoridades democráticamente y nombrar a sus profesores, administrar sus fondos y relacionarse con otras instituciones similares”. Ésta voz se modificó a través de la Ley N° 3973 / 2010, que recuperaba la regulación jurídica inicial afirmando que: “La autonomía reconocida por esta Ley a las Universidades implica fundamentalmente la libertad para fijar sus objetivos y metas, sus planes y programas de estudios, de investigación y de servicios a la colectividad, crear universidades académicas o carreras con la previa aprobación del Consejo de Universidades, elegir sus autoridades democráticamente y nombrar a sus profesores, administrar sus fondos y relacionarse con otras instituciones similares”. 17

Rector de la Universidad Nacional de Asunción, Ingeniero agrónomo

Pedro González. Disponible en: http://firgoa.usc.es/drupal/node/35937 18

Para comprender el tipo de procedimiento que se debe realizar, consúltese

la Ley N° 4995, “De Educación Superior”. Artículo 9º.- Son funciones del Consejo Nacional de Educación Superior: a. Velar por el cumplimiento de la garantía constitucional de la autonomía de las universidades. b. Proponer las políticas para el desarrollo y el funcionamiento de la educación superior, de acuerdo con los planes de desarrollo nacional. c. Dictaminar sobre la creación y clausura de universidades e Institutos Superiores. Los dictámenes de creación de universidades y de los Institutos Superiores tendrán carácter vinculante ante el Congreso Nacional; y deberán fundarse en el informe técnico proporcionado por la Agencia Nacional de Evaluación y

Acreditación de la Educación Superior (ANEAES). d. Establecer criterios académicos y técnicos básicos que deberán reunir los currículos. e. Coordinar con el Ministerio de Educación y Cultura los programas que apunten a la articulación de la educación media con la educación superior. f. Ofrecer información pública sistemática sobre la calidad de las carreras e Instituciones de Educación Superior, sobre base de la información proporcionada por la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior. g. Intervenir las universidades e institutos superiores, con el acuerdo de 2 (dos) tercios de la totalidad de los miembros presentes, conforme a las causales establecidas en la Ley h. Clausurar las filiales y carreras de las universidades e Institutos Superiores, por resolución de la mayoría absoluta de 2 (dos) tercios de sus miembros, previa comprobación, en debido proceso, de las causas alegadas y, por mayoría de las cuatro quintas partes del total de sus miembros, clausurar las universidades e Institutos Superiores, previo cumplimiento de los requisitos establecidos para la clausura de las filiales o carreras. i. Elaborar planes y propuestas acerca de las necesidades y fuentes de financiación de la educación superior. j. Administrar los fondos y bienes del Consejo Nacional de Educación Superior. k. Informar anualmente al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo sobre la situación de la educación superior en el Paraguay. l. Establecer los procedimientos de vinculación y articulación curricular de carreras y titulaciones de técnicos superiores para el acceso a las carreras de grado en Institutos Superiores y universidades, teniendo en cuenta las áreas de su formación académica m. Reglamentar los procedimientos de movilidad horizontal de los estudiantes en carreras de grado y programas de postgrado. n. Establecer pautas sobre la nomenclatura de títulos de la educación

superior.

ñ. Elaborar

el

régimen

de

inhabilidades

e

incompatibilidades para el ejercicio de los cargos directivos de Instituciones de Educación Superior o. Aplicar las sanciones respectivas en caso de

incumplimiento de las exigencias previstas para la evaluación y acreditación de la educación superior, en función al informe de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES) .p. Dictar su reglamento de organización interna y funcionamiento, así como aquellas reglamentaciones que sean necesarias para el cumplimiento de las disposiciones de la presente Ley. 19

Cómo se accede a los cargos docentes: “Los voceros del MEC insisten en

que en Paraguay sería utópico y falso dirimir los méritos suficientes para acceder a la docencia de tercer nivel, enfatizando las actividades de Investigación científica del candidato, ya que esta actividad es poco menos que inexistente en el país; prefiriendo antes las etéreas y poco mensurables ‘cualidades académicas’; éstas sólo mensurables mediante diplomas, papeles y constancias X (...). Nosotros pensamos lo contrario. La cuantificación de méritos curriculares en concursos de oposición para acceder a la Cátedra es mucho más justo, más universal y menos trampeable, si se miden las labores concretas (publicaciones) desarrolladas por el interesado” (R Canese en VV.AA., 2006: 20-21).