Asociación Latinoamericana de Estudios de Asia y África XIII Congreso Internacional de ALADAA
Retos y oportunidades del desarrollo y ascenso de China en el Sistema Internacional.
Reflejos de la interdependencia económica en las relaciones ChinaEstados Unidos durante la primera década del siglo XXI Fabricio Antonio Fonseca Fernández
Resumen El desarrollo actual de las relaciones entre Washington y Beijing, una súper potencia con la economía más grande del mundo y una potencia en ascenso con la economía emergente más grande del mundo respectivamente, representa un fenómeno novedoso en las relaciones internacionales modernas. Analizar la interdependencia económica existente entre ambos países es fundamental para la mejor comprensión de los componentes que están detrás de la que es tal vez la relación más determinante para la historia del siglo XXI. La ponencia se divide en dos partes. En la primera se habla del resultado del encuentro de las políticas industriales y comerciales de China y Estados Unidos, especialmente luego de la entrada de aquélla a la OMC, en diciembre de 2001. Dicho resultado constó de una serie de controversias, símbolo de la desesperada situación de Estados Unidos por encontrar una salida a los enormes desequilibrios que presentaba su balanza comercial con la RPCh, así como la actitud reservada y cautelosa de esta última para ceder a las demandas de los norteamericanos. La segunda parte enfatiza las cuestiones financieras, que agregan una mayor complejidad a la gama de intereses involucrados en el desarrollo de las relaciones económicas bilaterales. La ponencia cierra con una serie de conclusiones que tienen por objeto demostrar el estado de interdependencia actual de ambas economías, apoyado siempre de información estadística obtenida de fuentes oficiales gubernamentales y de organismos internacionales.
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Reflejos de la interdependencia económica en las relaciones ChinaEstados Unidos durante la primera década del siglo XXI Fabricio Antonio Fonseca Fernández
El encuentro de las políticas industriales y comerciales de China y Estados Unidos, especialmente luego de la entrada de China a la OMC, en diciembre de 2001, desató una serie de controversias que reflejaron la desesperada situación de Estados Unidos por encontrar una salida a los enormes desequilibrios que presentaba su balanza comercial con el gigante asiático, así como la actitud reservada y cautelosa de este último para ceder a las demandas de los norteamericanos.1 Son justamente ese tipo de posturas las que pretenden presentarse en la primera parte de la ponencia. La segunda parte enfatiza las cuestiones financieras, que agregan una mayor complejidad a la gama de intereses involucrados en el desarrollo de las relaciones económicas bilaterales sino-estadounidenses. La ponencia cierra con una serie de conclusiones que tienen por objeto rescatar los elementos principales que denotan una interdependencia actual de ambas economías, seguidos de un apéndice en el que se expone estadísticamente la evolución de las relaciones comerciales entre Estados Unidos y China desde 1996 a 2009.
1.
Las concesiones y las luchas comerciales entre ambas partes
1.1 La entrada de China a la OMC En abril de 1999, de visita en Washington, el Primer Ministro chino Zhu Rongji ofreció a Estados Unidos una serie de concesiones comerciales con la finalidad de acelerar la entrada de China a la OMC. Inmediatamente, la oferta provocó una serie de debates entre las Cámaras legislativas y el Ejecutivo norteamericanos, esfumando las esperanzas de este último para resolver la cuestión antes de las elecciones presidenciales del siguiente año. Las negociaciones se vieron también empañadas por el bombardeo de la embajada china en Belgrado por aviones de la OTAN, comandadas en ese momento por Estados Unidos, los 1
Zhen Bingxi, “China-U.S. Economic and Trade Relations: A win-Win Partnership”, en China International Studies, no.14, Instituto de Estudios Internacionales de China, Pekín, enero-febrero de 2009, pp. 46-74.
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primeros días del mes de mayo del mismo año. No obstante, las tensiones comenzarían a disminuir luego de que el ejecutivo lograra convencer al Legislativo para aprobar el trato de Nación Más Favorecida (NMF) a la RPCh por un año más,2 y llegar a un acuerdo sobre los términos del ingreso de ésta a la OMC con la visita de la Representante Comercial de Estados Unidos (USTR, por sus siglas en inglés), Charlene Barshefsky, a Beijing durante el mes de noviembre. La entrada de China a la OMC implicaba para Washington abandonar la práctica de aprobación anual del trato de NMF a la RPCh. Se trataba de un mecanismo tradicional de la política exterior estadounidense que, en el caso de China, era utilizado por el poder Legislativo para ejercer presión sobre el gobierno chino no sólo en materia comercial, sino también en otros puntos sensibles de la agenda bilateral, como la situación de los derechos humanos, y las relaciones del gobierno chino con Tíbet y Taiwán. De esa forma, durante la primera mitad del año 2000, la administración Clinton llevó una campaña en el Congreso estadounidense para lograr la aprobación de un trato permanente de NMF a China, que sería otorgado por el Legislativo entre los meses de junio y septiembre, con un estrecho margen de diferencia y un apoyo decisivo por parte de los legisladores republicanos, que desde 1998 eran mayoría en ambas cámaras.3 A pesar de dichos avances, para inicios de 2001 las negociaciones continuaban estancadas entre China y el grupo de trabajo de naciones de la OMC reunidos en Ginebra. La mayor controversia residía en la demanda de la RPCh por ser reconocida como una “economía en desarrollo”, lo que le permitiría seguir otorgando subsidios a la agricultura. Los opositores a esta medida, encabezados por los delegados de Estados Unidos y la Unión Europea, argumentaban que el tamaño de la economía china y su crecimiento potencial les otorgaban una ventaja especial que iba en detrimento de sus propias economías y de las 2
En 1998, la administración de Estados Unidos cambió el término “Nación Más Favorecid” (NMF) por el de “Estatus Permanente de Relaciones Comerciales Normales” o PNTR, por sus siglas en inglés. Para efectos de este trabajo, se utilizará el primero de los términos, siendo éste más reconocido dentro de los organismos internacionales y la academia. 3 The New York Times, “Gephardt Says China Trade Bill Will Erode U.S. Influence”, abril de 2000, disponible en línea, http://www.nytimes.com/2000/04/20/world/gephardt-says-china-trade-bill-will-erode-usinfluence.html?scp=7&sq=us%20china%20trade%20status%202000&st=cse
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otras economías en desarrollo.4 Al no haberse concretado la entrada de China para el nuevo periodo de sesiones del Legislativo norteamericano, y ante una postura más cautelosa en las negociaciones de la nueva administración Bush en el marco de la OMC, fue necesario votar una vez más el trato anual de NMF a China, que siguió suscitando fuertes debates, pero que a la postre fue aprobado en ambas cámaras. Finalmente, a mitad de 2001 se logró un acuerdo en Ginebra sobre el nivel máximo de los subsidios agrícolas por parte de la RPCh. Mientras que esta última pedía fijarlo en un 10% del valor del producto total agrícola del país, Estados Unidos proponía que los subsidios no excedieran el 5%. El nivel final promedio acordado quedó en 8.5%, junto con otras concesiones por parte de ambas partes en disputa: China renunciaría a ser categorizada entre las “economías en desarrollo”, y Estados Unidos accedería a renegociar el porcentaje de los subsidios agrícolas chinos en una base de caso por caso.5 El clima de acuerdos y negociaciones se reforzó tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, cuando se presentó un acercamiento inesperado entre Beijing y Washington, marcando un cambio en la actitud de la administración Bush hacia su contraparte china.
1.2 “Odisea 2001”: un cambio inesperado en la naturaleza de las relaciones A finales de 2001, durante la Cumbre de Qatar de la OMC, se entregó finalmente el instrumento de ratificación firmado por el presidente chino Jiang Zemin, y asegurando que para el día 11 de diciembre de ese año China oficialmente pasara a formar parte de la OMC.6 El mayor compromiso de China ante el organismo consistió, en ese momento, en la
4
Eduardo Roldán (coordinador), Las Relaciones Económicas de China: OMC, México, Estados Unidos, Taiwán y Unión Europea, AMEI / Plaza y Valdés. México, 2003. 5 Acerca del proceso de adhesión de la RPCh a la OMC y sus negociaciones con Estados Unidos, cfr. Deepak Bhattasali, Shantong Li y William J. Martin (eds.), China and the WTO: Accession, Policy Reform, and Poverty Reduction Strategies, Oxford University Press y el Banco Mundial, Washington, DC, 2004; y, Ching Cheong y Ching Hung Yee, Handbook on China’s WTO Accession and its Impacts, World Scientific Publishing, Singapur, 2005. 6 El día después de que la RPCh se adhirió oficialmente a la OMC, Taiwán fue también aceptado en la organización bajo la denominación de “Taipéi chino” o “Territorio Aduanero Distinto de Taiwán, Penghu, Kinmen y Matsu”, incorporándose plenamente como miembro oficial el 1 de enero de 2002. Sitio web oficial
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reducción de la tasa arancelaria promedio para la mayoría de los productos industriales, que pasaría de un 25% aplicado en 1997 a un 8% para el año 2004. La noticia del ingreso de China a la OMC provocó reacciones encontradas en Estados Unidos. Los primeros en aprovecharse de este suceso fueron los grandes corporativos estadounidenses, como Microsoft, Applied Materials, Hewlett Packard y General Motors, quienes anunciaron grandes inversiones en China. Ésta por su parte, aprovechó el momento para anunciar la compra de 30 aviones Boeing 737, con un valor superior a los 1.6 mil millones de dólares estadounidenses (MMDD).7 Meses después de la incorporación de China a la OMC, las cuentas nacionales en ambos países mostraban ya un considerable aumento en los volúmenes comerciales bilaterales acumulados, siendo en su mayoría superavitarios para China y deficitarios para Estados Unidos. La respuesta ante tal hecho no se hizo esperar y en 2003 el USTR Robert Zoellick y el Secretario de Comercio Donald Evans, en sus visitas a Beijing, denunciaron el retraso en la disminución arancelaria por parte de la RPCh a los productos agrícolas modificados genéticamente; una industria en la que Estados Unidos es más competitivo y tiene mayor potencial de crecimiento dentro del mercado chino.8 Beijing por su parte, respondió que lo hacía por motivos de seguridad y de precaución sanitaria, respuesta que no convenció del todo a los granjeros estadounidenses que acusaron a los chinos de proteccionismo. La estrategia de la administración Bush frente a China mostraba inicialmente signos de creciente complejidad en cuanto a la definición de sus intereses. Por un lado, se reconocían los avances en reformas comerciales por parte del gobierno chino y se apoyaba la presencia de empresas como Ford y Walmart en el mercado chino; 9 mientras que por el otro, se de la Organización Mundial de Comercio, mayo de 2010, disponible en línea: http://www.wto.org/spanish/thewto_s/countries_s/chinese_taipei_s.htm 7 The New York Times, “Company News; China orders 30 Boeing Jets worth 1.6 billion total”, 3 de octubre de 2001, disponible en línea, http://www.nytimes.com/2001/10/03/business/company-news-china-orders-30boeing-jets-worth-1.6-billion-total.html?scp=1&sq=boeing%20737%20china%202001&st=cse 8 The New York Times, “China is Told Again to Open Markets”, 29 de octubre de 2003, disponible en línea, http://www.nytimes.com/2003/10/29/business/china-is-told-again-to-openmarkets.html?scp=23&sq=zoellick%20visit%20china%202003&st=cse 9 Algunos estudiosos han abordado a grandes rasgos los intereses de grandes corporaciones norteamericanas como Walmart en el mercado y la mano de obra de China, entre ellos Ted C. Fishman, China, S.A.: Cómo la nueva potencia industrial desafía al mundo, (traducción de Ricardo García Pérez). Debolsillo, México, 2006;
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imponían sanciones económicas a empresas militares chinas que se vieron involucradas en transacciones comerciales con Irán,10 y se mantenían elementos sumamente rígidos en su discurso, en defensa de los pequeños y medianos productores descontentos con las pérdidas que les generaba la creciente presencia de los productos chinos, más baratos y de buena calidad, en el mercado estadounidense.
1.3 Las principales disputas comerciales A pesar de que en 2004 la Casa Blanca rechazara las peticiones por parte de sindicatos y grupos empresariales para imponer duras cargas a las importaciones chinas, alegando que “el camino al proteccionismo es el camino que conduce al aislacionismo… y no transitaremos en esa dirección”, por tratarse de un año electoral en Estados Unidos, en el que el presidente Bush buscaba su reelección ante una ciudadanía dividida por la guerra en Irak, el Departamento de Comercio terminó por recomendar una serie de cargas sobre productos chinos, particularmente los muebles de madera (198%), las bolsas de plástico usadas en las compras (23.6%; aumento del 5.17%), y las televisiones a color (78.45%; aumento del 73.23%). Con ello, se garantizaba el voto de algunas de las entidades federativas más dañadas por las relaciones comerciales con la RPCh, como el caso de las Carolinas en el sector de los muebles de madera. A manera de respuesta, Beijing impuso medidas antidumping superiores al 46% sobre la fibra óptica importada de Estados Unidos, otro de los productos clave en el comercio bilateral por parte de este último. Sin que esta situación se hubiese resuelto del todo, el 31 de diciembre de 2004 expiró en Estados Unidos el sistema global de cuotas al comercio de textiles y calzado, provocando que en el mes de enero de 2005 las importaciones de dichos bienes provenientes de China se incrementara un 141% con relación al mes anterior, alcanzado los 1.89 MMDD. En su
y, Oded Shenkar, El Siglo de China: la floreciente Economía de China y su Impacto Global en el Equilibrio de Poder y en los Empleos, (Trad. Jorge Cárdenas N.), Norma Editores, Bogotá, 2005. 10 The New York Times, “U.S. Penalizes 6 Asian Firms For Helping Iran Arm Itself”, 4 de Julio de 2003, disponible en línea, http://www.nytimes.com/2003/07/04/world/us-penalizes-6-asian-firms-for-helping-iranarm-itself.html?scp=5&sq=sanctions%20norinco%20china%202003&st=cse
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ingreso a la OMC, la RPCh aceptó la posible imposición de barreras temporales a su comercio de textiles hasta el año 2008, en caso de presentarse una escalada en un sus exportaciones hacia cualquier país. Bajo esta cláusula, el gremio textil estadounidense pidió al ejecutivo tomar cartas en el asunto, pero la Corte pidió esperar algunos meses para contar con la certeza de que había ocurrido efectivamente una escalada en las importaciones de textiles provenientes de China, y no presentar el caso únicamente como una “amenaza potencial”. Finalmente en el mes de mayo, el Departamento de Comercio impuso una cuota del 7.5% sobre siete productos textiles chinos, en lo que Beijing calificó como una acción sin fundamento suficiente, y culpó a los gobiernos de Estados Unidos y la Unión Europea por el aumento en las importaciones de textiles provenientes de China. El Ministro de Comercio Bo Xilai señaló que sus contrapartes mantuvieron el 90% de sus cuotas hasta el último minuto, lo que terminó por impactar negativamente sobre la competitividad de sus industrias, invitándoles a concentrarse en el desarrollo de sus industrias de alta tecnología.11 Además, China impuso cargas impositivas sobre 74 productos textiles, asegurando que dicha medida no se relacionaba en lo absoluto con aquella de Estados Unidos, procurando excluir los mismos productos penalizados por este último y argumentando que se trataba únicamente de una protección legítima a una industria que da empleo a 19 millones de personas en China, la mayoría proveniente de los estratos más bajos de la sociedad. El 14 de febrero de 2006, mediante la publicación de un informe oficial, la Oficina del USTR anunció los 6 objetivos de Estados Unidos en sus relaciones comerciales con la RPCh: 11
Esta invitación se derivó del contrato que había firmado China con las empresas Boeing y Airbus, días antes de la imposición de las cuotas a los textiles, a través de la empresa China Southern Airlines. En pocas palabras, el ministro Bo pedía a Estados Unidos y la UE que en lugar de gastar energías quejándose del debilitamiento de sus industrias textiles, procuraran seguir el desarrollo de sus industrias aeroespaciales para cumplir con las crecientes demandas del mercado chino. Incluso, a finales del mismo 2005 y aún sin encontrar una salida razonable al conflicto de los textiles, China anunció también la compra de 70 Boeing 737 por un valor de 4 mmdd, abriendo la opción de adquirir 80 más; así como la compra de 150 Airbus A320 con un valor total de 10 mmdd, y la firma de un memorando para la importación de una línea general de ensamblado. The New York Times, “China To End Its Taxes on TextileEsportsin Retaliation for U.S. and Europeans”, 31 de mayo de 2005, disponible en línea, http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9C01EEDD1F39F932A05756C0A9639C8B63
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a. Integrar a China más plenamente como un jugador (‘stakeholder’) responsable dentro del sistema global de comercio internacional, basado en reglas y normas. b. Monitorear la aceptación por parte de China de sus obligaciones comerciales internacionales y bilaterales, y asegurar su plena implementación y cumplimiento. c. Garantizar que las leyes comerciales estadounidenses sean cumplidas de forma plena y transparente por parte de sus socios. d. Lograr un mayor acceso al mercado chino y la implementación de mayores reformas económicas en la RPCh. e. Perseguir una adecuada promoción de las exportaciones de Estados Unidos. f. Identificar y buscar de manera activa una solución a los problemas comerciales bilaterales en el mediano y largo plazos.12
De igual forma se pidió la creación de una “Fuerza Observadora del Comercio en China”, y se presentó una queja conjunta con la UE, por la imposición de altos gravámenes a la importación de autopartes por parte del gobierno chino. Dicha queja se hizo oficial en el segundo semestre de 2006 ante la OMC, quien otorgó un plazo de tres meses para la resolución de las diferencias entre las partes, antes de tomar un papel más activo en la controversia. Pasados los tres meses, el asunto seguía sin ser resuelto, por lo que en febrero de 2007 se instaló un panel de solución de controversias en el que Japón, Australia, México y la Unión Europea se ofrecieron como mediadores entre China y Estados Unidos. Un año después y sin muchas sorpresas, China perdió la controversia de las autopartes y fue obligada a reducir sus aranceles al nivel de los estándares internacionales permitidos. No obstante, China apeló el fallo argumentando que los aranceles impuestos eran necesarios para evitar que los carros fuesen importados al país en piezas grandes y ensamblados localmente, lo que permitía a las compañías automotrices en China saltarse los altos aranceles que se aplican a los autos que entran al mercado chino totalmente ensamblados. 12
Office of the United States Trade Representative, “U.S.-China Trade Relations: Entering a New Phase of Greater Accountability and Enforcement”, febrero de 2006, disponible en línea, http://www.ustr.gov/sites/default/files/Top-to-Bottom%20Review%20FINAL.pdf
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Al final el fallo no procedió y la RPCh se vio obligada a buscar otras maneras de resolver sus problemas fiscales relacionados con la industria automotriz. Con el caso de las autopartes, sumaban dos las controversias perdidas por China frente a Estados Unidos en el marco de la OMC. La primera ocurrió en 2007, cuando Estados Unidos se quejó por un programa de subsidios del gobierno chino a sus principales industrias (acero, plásticos, maquinaria, textiles, entre otros) que, según Washington, creaba obstáculos a las compañías extranjeras para colocar sus productos en el mercado chino. En un principio, en el mes de febrero, China canceló uno de dichos programas, no obstante, a finales de noviembre la disputa terminó por resolverse favorablemente para Estados Unidos y China tuvo que aceptar la cancelación de los programas denunciados antes del cierre de año. Existen otros productos que permanecen en la mesa de negociaciones y cuyas disputas han costado más trabajo resolver. Dentro de la OMC Estados Unidos ha presentado quejas por las violaciones a los DPI y la discriminación por parte del gobierno chino en materiales impresos y digitales (películas, música, libros, software, etc.); así como por el impedimento de entrada a las agencias noticiosas financieras al mercado chino, en conjunto con Canadá y la UE. China por su parte, presentó en 2007 su primera queja ante la OMC contra Estados Unidos por la imposición de cargas mayores al 20% sobre las importaciones de papel recubierto chino, así como por las medidas compensatorias y antidumping sobre las pipas de acero, los neumáticos y los costales laminados chinos. En 2009, China presentó una petición especial en la OMC para discutir el caso de la imposición de mayores cargas sobre los neumáticos chinos, llevada a cabo por la administración de Barack Obama, quien aseguraba que sus medidas no debían interpretarse como un paso en falso en su compromiso con el libre comercio y su lucha contra el proteccionismo. 13 Fuera de la OMC, otros productos fuertemente discutidos entre las 13
Es interesante señalar que hasta 2010, de los siete casos que ha llevado China a la mesa de negociaciones de la OMC desde su ingreso en 2001, cinco tienen a Estados Unidos como el acusado, mientras que los dos restantes están dirigidos contra las Comunidades Europeas. Del otro lado, de los 17 casos que han sido presentados contra la RPCh por los distintos Estados miembros, ocho provienen de la delegación de Estados
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administraciones de ambos gobiernos han sido los farmacéuticos, los alimentos, las llantas y los juguetes. Todos ellos relacionados con cuestiones de seguridad sanitarias, que finalmente han ido resolviéndose con la ayuda de los mecanismos bilaterales como el JCCT y el Diálogo Económico y Estratégico Bilateral, que merecen estudiarse por separado.
2.
El papel de las inversiones y el tipo de cambio
Además del comercio, otro elemento fundamental para el desarrollo de los vínculos económicos en Estados Unidos y la RPCh lo constituyen los flujos de inversiones a ambos lados del Pacífico. La promoción de la eliminación de barreras a los flujos de inversiones alrededor del mundo, liderada en gran parte por Estados Unidos, y el importante crecimiento de la economía china en las últimas décadas, han sido dos factores determinantes en el incremento de las exportaciones e importaciones de capital entre los países en cuestión.14 Con la liberalización de su economía, la RPCh se embarcaría en un exitoso proceso de captación de inversiones del exterior, en su mayoría provenientes de comunidades chinas de ultramar y de los países del Este de Asia. Con el paso de los años, otros países de diversas regiones se sumarían a la tendencia de invertir en China, sobresaliendo los países europeos y Estados Unidos; a la vez que la RPCh se uniría a los países exportadores de inversiones, aunque aún está lejos de emular los niveles de inversionistas tradicionales norteamericanos y europeos.15 No obstante, entre los aspectos más interesantes de las inversiones chinas en Estados Unidos, el más significativo no se encuentra reflejado en el lado de la IED, sino que radica
Unidos, y el resto de las Comunidades Europeas (3), México (3), Canadá (2) y Guatemala (1). Para conocer los detalles de cada una de estas controversias, cfr. Organización Mundial de Comercio, “Solución de Diferencias por país”, disponible en línea, mayo de 2010, http://www.wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/dispu_by_country_s.htm 14 Maurice Obstfeld y Alan M. Taylor, “Globalization in Capital Markets: A Long-Run Narrative”, en Global Capital Markets. Integration, Crisis and Growth, Cambridge University Press, Nueva York, 2004, pp. 126171. 15 Geneviève Marchini, “Liberalization, Globalization and Financial Structures in Four APEC Economies: Mainland China, South Korea, Mexico, and Peru (1980-2000)”, en Melba Falck y Arturo Santa Cruz (editores), Globalization, Regionalization & Domestic Trajectories in the Pacific Rim: The Economic Impact, Universidad de Guadalajara y University of Technology Sydney, México, 2003.
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en la adquisición por parte del gobierno chino de las letras del Tesoro y otros instrumentos de deuda emitidos por las autoridades estadounidenses, comprados con los dólares pertenecientes al superávit comercial de los asiáticos, y convirtiéndoles en los primeros acreedores de la economía más grande del mundo. Con el marcado superávit de China frente al Estados Unidos, además de abaratarse los principales productos que entran al mercado norteamericano beneficiando a los consumidores, se hace posible la venta de obligaciones del Estado (letras del Tesoro estadounidense) y deuda pública y privada con los que la Unión Americana “ha desarrollado una particular dependencia del sistema monetario de China”, 16 beneficiándose indirectamente de sus ganancias. Por su parte China depende también de las grandes inversiones estadounidenses realizadas en sus empresas, incluso por parte de fondos de pensiones y seguros norteamericanos, que obtienen jugosas ganancias conforme se mantiene el crecimiento económico de la RPCh. En ese sentido, el tipo de cambio del yuan contra el dólar ha jugado un papel estelar. Antes de estallar la crisis asiática de 1997, China estaba considerando seriamente adoptar la libre flotación y la plena convertibilidad de su moneda, el yuan o renminbí (RMB), pero al final optaría por continuar con el control de la moneda de una manera responsable, lo que terminaría por aminorar los impactos de la crisis en la región y ofrecer una salida de forma más rápida y menos riesgosa. De acuerdo con Paul Krugman, “lo que salvó a China [de la crisis asiática] fue el hecho de que, a diferencia de sus vecinos, no había hecho que su moneda fuera ‘convertible’, es decir, en China uno todavía necesitaba una licencia del gobierno para cambiar yuanes por dólares…”.17 Además, en palabras de Hale y Hale: “Beijing se convenció de que, en un mundo de hedge funds y de especulación rampante, era mucho más seguro proteger su propia moneda”.18 Fue a partir de 1994 que las autoridades chinas adoptaron un sistema de cambio de flotación manejada por el Estado, haciendo que el tipo de cambio haya quedado fijado en 16
Ted Fishman, op.cit., pp.355-361. Paul R. Krugman, De vuelta a la economía de la Gran Depresión, (trad. de Bernardo Recamán) 2da. edición, Norma, Bogotá, 2004, p.197. 18 David D. Hale y Lyric Hughes Hale, “Reconsiderar la revaluación. La solución equivocada del desequilibrio comercial entre Estados Unidos y China”, en Foreign Affairs en Español, vol. 8, no. 2, México, p.151. 17
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una tasa de 8.28 yuanes por un dólar en 1998, y para 2004 hubiera variado sólo en un 4.8% hacia un movimiento de apreciación acumulada dentro de un periodo de diez años. China mantuvo entonces fijo el valor de su moneda en alrededor de 8 yuanes por un dólar, desde 1997 a 2005, siendo el único gran país comercial que había vinculado su moneda al dólar y tiene como depositario al Banco Popular de China (BPCh). De acuerdo con Fishman, una razón de peso para mantener al yuan fijado a la moneda estadounidense es que “cuando el euro [y otras monedas del mundo] sube[n] con respecto al dólar, los artículos chinos se abaratan para los europeos [y los ciudadanos de otros países] que los compran, y las inversiones europeas [y de otras nacionalidades] en China son aún más asequibles… El vínculo monetario de China con el dólar influye en todo”.19 De esa manera y según algunas investigaciones que tratan de medir los impactos de una rápida revaluación de la moneda china, ésta “podría tener el efecto contrario [al deseado por los estadounidenses], al disminuir el costo de las importaciones que China necesita para crear los productos terminados que exporta a Estados Unidos y Europa”.20
2.1 Posturas oficiales sobre el origen de los desequilibrios comerciales bilaterales Ante el creciente desequilibrio de la balanza comercial, desfavorable en gran parte para Estados Unidos, en septiembre de 2003, con la visita a Beijing del secretario del Tesoro John Snow, el tema de la revaluación del yuan fue llevado por primera vez a la mesa de negociaciones. Como una forma de identificar el origen del déficit comercial de Estados Unidos frente a China, algunas voces en el Congreso denunciaron que el gobierno chino emulaba una estrategia mercantilista al mantener artificialmente bajo el valor de su moneda frente al dólar, y amenazaron con aprobar una ley que permitiera la imposición de un arancel de 27.5% a los productos chinos de no verse una mejora en los tipos de cambio. El gobierno chino reaccionó ante estas demandas, primeramente negando todas las acusaciones, pero posteriormente anunciando nuevas reformas en el sistema financiero que
19 20
Ted Fishman, op.cit., p.363. David D. Hale y Lyric Hughes Hale, op.cit., p.153.
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tenían por objeto ampliar la participación de los extranjeros y promover mayores mecanismos de mercado. Semanas después, Beijing anunciaba la compra de mayores bienes estadounidenses, principalmente aviones y autos, y aceptaba que buscaría opciones para transitar hacia una flotación más libre del yuan. Sin embargo, a manera de respuesta a las acusaciones del gobierno estadounidense, las autoridades chinas comenzaron a desarrollar un mecanismo de presión y autodefensa consistente en la identificación de las restricciones sobre las exportaciones de alta tecnología en Estados Unidos, como el verdadero responsable del creciente déficit comercial de este último. Al obstaculizar sus exportaciones de tecnología a China, principalmente por motivos de seguridad, Washington estaba perdiendo la oportunidad de incrementar el valor de sus exportaciones a la RPCh, mientras que el valor de sus importaciones sigue creciendo a tasas aceleradas. A partir de ese momento y hasta los últimos meses de la segunda administración de George W. Bush, la principal arma de Estados Unidos para combatir su déficit comercial con China sería justamente el tema de la revaluación del yuan; mientras que la principal defensa del gobierno chino durante el mismo periodo serían los problemas estructurales de Estados Unidos, particularmente las restricciones a sus exportaciones de tecnologías de punta. 21 Como respuestas a tales acusaciones, los gobiernos de ambos países siguieron también distintos caminos. Desde 2004, Beijing aseguró que las reformas en materia de tipos de cambio serían lentas y cuidadosas, buscando siempre garantizar la estabilidad económica y la oposición a los especuladores de moneda. Washington por su parte, respondió a las demandas chinas de manera más práctica, e interpuso una queja a través del USTR ante la OMC en contra de China, denunciando el favoritismo que se tenía hacia sus empresas locales productoras de semiconductores (chips). Si la RPCh pedía que Estados Unidos relajara sus controles a la exportación de altas tecnologías, tenía que abandonar primero su política discriminatoria de aplicar 17.5% de Impuesto al Valor Agregado (IVA) sobre los chips estadounidenses, que eran para ese momento el segundo producto de 21
China Daily, “China urges US to loosen hi-tech export limits”, en People’s Daily Online, disponible en línea, noviembre 17 de 2009, http://english.people.com.cn/90001/90776/90883/6815132/.html
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exportación al mercado chino, mientras que tasaba únicamente con el 3% a los chips producidos domésticamente. Entre mayo y junio de 2005, el gobierno chino aseguró que las presiones del exterior para liberalizar la tasa de cambio habían provocado una rampante especulación sobre el yuan y una inundación de dinero caliente sobre los activos chinos, haciendo menos propicio el escenario para llevar a cabo las reformas adecuadas.22 No obstante, en agosto el régimen cambiario chino fue reformado para incluir el uso de una canasta de varias monedas, así como un grado moderado de flexibilidad, iniciando con una apreciación del 2% y tolerando una variación diaria del menos/más 0.3%.23 A finales de ese mismo año, durante la visita del presidente Bush a Beijing, el gobierno chino se comprometió a continuar las reformas que permitieran la apreciación de su moneda, a cambio de que la administración Bush siguiera ganando tiempo al Legislativo en su objetivo por aprobar medidas más estrictas en relación al comercio bilateral. No obstante, seis meses después, cuando Hu Jintao se encontraba en Estados Unidos, y ante una serie de sucesos incómodos que empañaron el desarrollo de la visita oficial, el presidente chino reiteró que su país mantendría su tasa de cambio básicamente estable, a la vez que continuaría con los esfuerzos para mejorar el régimen cambiario. Luego de la visita de Hu en 2006, el Departamento del Tesoro publicó un informe sobre los regímenes cambiarios en el mundo, indicando su inconformidad con el nivel de avance en las reformas chinas, pero absteniéndose de catalogar a la RPCh como un régimen manipulador de su moneda. Meses después John Snow dejó el mando de ese Departamento, que pasó a las manos de Henry Paulson. Este cambio de liderazgo representó a la vez un cambio significativo en la postura estadounidense acerca de la tasa de cambio como el principal responsable del desequilibrio en la balanza comercial de Estados Unidos con China. 22
The New York Times, “China Rejects Calls for Currency Changes and Limits on Textile Exports”, 19 de mayo de 2005, disponible en línea, http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9805EEDD1739F93AA25756C0A9639C8B63&scp=9&sq=b o%20xilai%20us%20china%202005&st=cse 23 Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Andrés Rodríguez-Clare (editores), The Emergence of China. Opportunities and Challenges for Latin America and the Caribbean, Banco Interamericano de Desarrollo y el Centro David Rockefeller de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Harvard, Washington, D.C., 2006, p.21.
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2.2La llegada de Paulson y la coyuntura de la crisis financiera Cuando Henry Paulson comenzó a hacerse cargo del Departamento del Tesoro a mediados de 2006, se anunció un cambio en la estrategia para terminar con el déficit comercial de su país frente a China quitando énfasis al problema del tipo de cambio y priorizando las reformas en el sector financiero chino. Convencido de que las autoridades chinas transitarían hacia un régimen cambiario más flexible una vez que no se sintieran duramente presionadas por sus contrapartes estadounidenses, Paulson buscó calmar los ánimos de los sectores más perjudicados en el desarrollo del comercio bilateral, aunque no tardaría en convencerse que se trataba igualmente de una estrategia que requería de la paciencia de ambos países. Finalmente, en septiembre de ese año el BPCh permitió al yuan comenzar a apreciarse de forma más acelerada que en años anteriores, presentando un cambio de 0.8% tan sólo en ese mes. Ya para finales de 2007, el tema había dejado de ser la mayor prioridad en los mecanismos bilaterales de negociación comercial, reconociendo de manera oficial que desde 2005 la moneda china se había apreciado un 12.2% frente al dólar. Incluso en 2009, ante la crisis financiera que azotaba a la economía estadounidense y con el cambio de administración en la Casa Blanca, el nuevo secretario del Tesoro Timothy Geithner, de visita en Beijing, se alejó de las prácticas de sus predecesores en el cargo, principalmente Snow, quienes buscaban presionar al gobierno chino para relajar sus controles cambiarios y permitir la libre flotación del yuan. Geithner por su parte, se dedicó a persuadir a sus interlocutores chinos para que continuaran adquiriendo letras del Tesoro y no se inquietasen por el creciente déficit presupuestal de Estados Unidos.24 La fragilidad que marcó a Estados Unidos durante el periodo más crítico de la crisis financiera, dotó a China de elementos que le permitieron situarse en una posición más
24
Wu Yanjie, “U.S. Financial Crisis in Perspective: Desequilibrium in Both Global Economy and International Monetary System”, en China International Studies, no.14, Instituto de Estudios Internacionales de China, Pekín, enero-febrero de 2009, pp. 105-117.
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demandante frente a su principal socio comercial. 25 Durante la visita del líder de la Asamblea Popular Nacional de la RPCh Wu Bangguo a Washington en septiembre de 2009, éste pidió a Estados Unidos garantizar la seguridad de sus activos en manos de los chinos, y equilibrar el impacto la emisión de dólares sobre las economías estadounidense y mundial. Pidió también relajar las restricciones a las exportaciones de alta tecnología y reconocer el estatus de China como “economía de mercado” ante la OMC. Como respuesta, en noviembre del mismo año, cuando el presidente Obama visitó Beijing, reconoció los esfuerzos de los chinos por transitar hacia un mecanismo de libre cambio de su moneda; reforzando su visión cuatro meses después, aunque reconociendo la necesidad de una apreciación en los tipos de cambio para mejorar la situación de la economía mundial. Sin embargo, y a pesar de que el BPCh había anunciado que un ajuste de la tasa de cambio era posible, el Primer Ministro Wen Jiabao negó que el régimen cediera a los llamados exteriores para la apreciación del yuan. Frente a tal actitud, algunos líderes dentro de la economía y la política estadounidenses comenzaron a presionar a la administración en turno para tomar una postura más demandante y bien definida. 26 Incluso, en marzo de 2010 el Senado trajo a la mesa nuevamente la discusión de una legislación que proyecta un incremento en las presiones sobre China para elevar el valor de su moneda, provocando que sus productos se encarezcan y alterando los desequilibrios comerciales en la relación bilateral. El Congreso por su parte, demandó al Departamento del Tesoro y al Departamento de Comercio, que la administración califique a China como un manipulador de moneda, lo que 25
Más sobre la situación de ambos países bajo el marco de la crisis financiera global de 2009 se encuentra en Youri Devuyst, “U.S.-China Relations: A View from Europe”, en Contemporary International Relations, vol.19, no.5, China Institutes of Contemporary International Relations, Beijing, septiembre-octubre de 2009, pp.120-135; y, Yuan Peng, “The Financial Crisis and US Economic Hegemony”, en Contemporary International Relations, vol.19, no.5, Instituto de Relaciones Internacionales Contemporáneas de China, Beijing, septiembre-octubre de 2009, pp.24-39. 26 El ejemplo más claro lo representa el ya citado Premio Nobel de Economía, Paul Krugman, quien en marzo de 2010 durante una conferencia impartida en Washington , aseveró que el crecimiento económico mundial sería aproximadamente 1.5% más alto si China dejara de controlar el valor de su moneda y de mantener superávits comerciales. Reuters, “Economists see strong U.S. case on China currency”, 12 de marzo de 2010, disponible en línea, http://www.reuters.com/article/idUSN1217025020100312
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permitiría a Estados Unidos tomar acciones unilaterales al respecto, además de presentar formalmente una queja ante la OMC. Como respuesta, Wen Jiabao acusó de manera fuerte y concreta a Estados Unidos de practicar una especie de proteccionismo al mantener el valor del dólar artificialmente bajo. Este tipo de afirmaciones se une a otra serie de llamados que ha hecho el gobierno chino desde 2009, y que buscan convencer a la comunidad internacional de la necesidad de reemplazar al dólar como moneda de cambio referencial en las transacciones internacionales.27 La respuesta de China debe ser tomada más en serio, especialmente luego de percatarse que la moneda china se ha apreciado alrededor de un 26% entre 2005 y 2010, mientras que el déficit comercial de Estados Unidos con China, teniendo un efecto contrario al esperado, ha aumentado también en un 20%, contradiciendo así a aquellos que culpaban exclusivamente al yuan por el desequilibrado comercio sino-estadounidense. Situación que indudablemente merece seguir siendo estudiada de cerca y con mayor detenimiento.
3.
Consideraciones finales: los reflejos de la interdependencia
El incremento de los flujos comerciales y financieros en el mundo, que siguieron a los procesos de liberalización y apertura económica ocurridos en gran parte de los países industrializados y en vías de desarrollo en las últimas tres décadas, ha provocado que las economías nacionales estén cada vez más interconectadas, y que un fenómeno sucedido en alguna parte del mundo pueda repercutir directa e indirectamente en alguna otra. 28 Un fortalecimiento en los vínculos comerciales, que inmediatamente puede conducir a un estrechamiento de los lazos financieros considerando el uso y acumulación de moneda de los países involucrados, aumenta la exposición a una relación de interdependencia en diferentes grados. Ninguna relación de interdependencia es similar a otra, por lo que su grado de impacto sobre los países que se ven envueltos difiere sustancialmente en cada 27
Una breve ilustración de la situación de la moneda china desde los analistas políticos y financieros de Estados Unidos está disponible en The New York Times, “Yuan (Renminbi)”, 26 de marzo de 2010, disponible en línea, http://topics.nytimes.com/top/reference/timestopics/subjects/c/currency/yuan/index.html?scp=1spot&sq=chinese%20currency&st=cse 28 Dennis R. Appleyard y Alfred Field, Jr., Economía Internacional, Cuarta Edición (Traducción de Gladys Arango), McGraw-Hill, Bogotá, 2003.
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caso.29 Para el caso de la relación sino-estadounidense, es posible hablar de una relación de interdependencia tomando en cuenta los factores expuestos en este trabajo. Las reformas a la economía china iniciadas en los últimos meses de la década de los setentas, significaron el inicio de su inserción a la economía internacional y por ende, de una exposición a distintos grados de interdependencia con el resto del mundo. Al ofrecer una serie de factores productivos que le otorgaban mayores ventajas comparativas frente a sus vecinos y otros países con su mismo nivel de desarrollo, la RPCh se embarcó en un exitoso proceso de crecimiento económico que se ha mantenido hasta la actualidad. 30 Iniciando con el establecimiento de cuatro Zonas Económicas Exclusivas, y abriendo gradualmente otros puertos y territorios a la inversión y el comercio exterior, a finales de los ochentas China se perfilaba como uno de los principales exportadores de bienes en el mundo, aumentando su posición conforme a su ascenso en la escala tecnológica. 31 Al pasar de manufacturar y exportar únicamente bienes primarios con poco valor agregado a bienes secundarios, como ropa y juguetes, y ahora también a bienes con una mayor aplicación tecnológica, el gobierno de Beijing ha colocado a su país entre los primeros exportadores del mundo, primacía que ha alternado en los últimos años con Estados Unidos y Alemania. Asimismo, ante la falta de un mercado interno lo suficientemente desarrollado, China ha mantenido tradicionalmente un déficit comercial con el resto del mundo, que no obstante ha comenzado a disminuir en los últimos años. Su necesidad por mayores cantidades de materias primas del exterior, ha llevado a la RPCh a sostener una relación deficitaria con sus vecinos del sureste asiático y algunas otras economías africanas y latinoamericanas, mientras que guarda un considerable superávit con países europeos, y especialmente con Estados Unidos. Conforme el proceso de apertura comercial de China aumentaba, también lo hacía su superávit comercial con Estados Unidos, provocando que este los sectores afectados culparan de la situación a las autoridades chinas por el manejo de una tasa de 29
Alfredo Guerra-Borges, Globalización e Integración Latinoamericana, Siglo XXI, México, 2002. Giovanni Arrighi, Adam Smith en Pekín. Orígenes y fundamentos del siglo XXI, Akal, Madrid, 2007. 31 María Teresa Rodríguez, Agricultura, Industria y Desarrollo Económico. El Caso de China, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, 2007. GUERRA-Borges, Alfredo, Globalización e Integración Latinoamericana, Siglo XXI, México, 2002. 30
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cambio fija y los supuestos estímulos ilegales a la exportación, entre otras cosas. De acuerdo con datos oficiales del U.S./China Business Council, el déficit comercial de Estados Unidos con China pasó de 39.5 MMDD en 1996 a 268 MMDD en 2008, lo que representa un incremento del 578.2%. Actualmente Estados Unidos es la nación más endeudada del mundo, regresando a una época similar a la de finales del siglo XIX, pero con una importante diferencia. Mientras que el endeudamiento de hace cien años era con Europa y era utilizado para aumentar la productividad mediante la creación de infraestructura; actualmente el crédito proviene en su mayoría del Este asiático, principalmente de China y Japón, y está vinculado al consumo público y privado que el país ya no puede producir de manera competitiva. En otras palabras, ha ocurrido un desplazamiento del modelo de corporación norteamericana, de General Motors a Walmart, evidenciando así “la transformación de Estados Unidos, de una nación de productores en una nación cuyo papel como intermediario financiero global permite, parafraseando a Halford John Mackinder ‘participar en la actividad del cerebro y los músculos de otro países” ,32 pretendiendo emular el ejemplo de lo que llevó a cabo Gran Bretaña cien años atrás al fungir como la cámara de compensación financiera del mundo, pero consiguiendo únicamente impulsar el ascenso de Asia Oriental en la economía internacional y el crecimiento de sus corporaciones alrededor del mundo. En lo que a China concierne, la relación de interdependencia con Estados Unidos, ha provocado que cada vez más le trate de igual, y no desde la posición de un actor inferior en la arena internacional. Asimismo, es la interdependencia sino-estadounidense la que en última instancia contiene a Estados Unidos llevar su presión sobre China a un nivel superior, para evitar su ascenso al rango de potencia mundial. 33 Aunque no estén del todo de acuerdo los norteamericanos, los hechos indican que deben tener cuidado en su forma de tratar a China, especialmente en cuestiones económicas, como podría ser la exigencia de una apreciación inmediata del yuan frente al dólar. Por contar con la mayor reserva de 32
Citado por Giovanni Arrighi, op.cit., p.182. David Shambaugh, “Containment or Engagement of China? Calculating Beijing’s Responses”, en International Security, vol.21, no.2, The MIT Press, Estados Unidos, otoño de 1996, pp. 180-209. 33
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dólares en el mundo, la RPCh puede ejercer cierta presión sobre los estadounidenses para modificar su conducta agresiva con la advertencia de inundar el mercado de dólares y provocar serios daños a la economía estadounidense, aunque eso no convendría tampoco a China por tratarse de su primer socio comercial en el mundo. Por último, no debe dejarse de lado el momentáneo debilitamiento de la posición estadounidense en la economía global, derivado de su gran endeudamiento y de la crisis financiera por la que atraviesa, y que ha golpeado también de forma seria a Europa. De igual manera, es relevante apreciar la forma en que la interdependencia continuará evolucionando en el corto plazo, especialmente después de que China comenzó desde 2006 a aminorar los beneficios fiscales a la exportación de numerosos productos con el objetivo de reducir su superávit comercial, y que ha acelerado en los últimos meses con el objetivo de evitar ser duramente golpeada por la recesión económica mundial. Indudablemente lo que suceda en los próximos años con esta relación económica tiene repercusiones de todo tipo en el desarrollo de la economía política internacional.
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