Regierungsrat des Kantons Schwyz
Beschluss Nr. 1042/2012 Schwyz, 6. November 2012 / ju
Sonderpädagogik Bericht an den Kantonsrat zu den Postulaten 4/10 und 9/10 und Beantwortung des Postulats 4/12
1. Einleitung Im Frühjahr 2010 wurden dem Regierungsrat mit dem Postulat 4/10 von Kantonsrat Elmar Schwyter namens der SVP-Fraktion und dem Postulat 9/10 der Kantonsräte Adrian Dummermuth und Armin Camenzind zwei Postulate zu Themen aus dem Bereich Sonderpädagogik eingereicht. Beide Postulate wurden auf Antrag des Regierungsrates am 15. September 2010 vom Kantonsrat als erheblich erklärt. In Postulat 4/10 zum Thema „Ausgangslage, Handlungsbedarf und Steuerung des sonderpädagogischen Angebots in der Volksschule“ wird der Regierungsrat aufgefordert, dem Kantonsrat in einem Bericht aufzuzeigen, wie er gedenke, den Bereich der Sonderpädagogik an der Volksschule wirkungsvoll zu steuern, sodass das System weder auf der pädagogischen, der organisatorischen noch auf der finanziellen Seite überfordert werde. In Postulat 9/10 zum Thema „Kantonale Institution für verhaltensauffällige Kinder und Jugendliche“ wird der Regierungsrat ersucht, die Führung einer kantonalen Institution für schwer verhaltensauffällige Kinder und Jugendliche zu prüfen. Es sollen mögliche Varianten, Trägerschaftsmodelle, Organisationsformen und die Kostenfolgen dargestellt werden. Im Hinblick auf die im Rahmen des Massnahmenplanes 2011 vorgesehene Neuregelung der Finanzierung der integrierten Sonderschulung (KR 6) reichte Kantonsrat Adrian Dummermuth am 30. April 2012 ein weiteres, zur Thematik der Sonderpädagogik gehörendes, Postulat mit dem Titel „Integrierte Sonderschulung: die Systematik überprüfen“ ein (Postulatstext im Anhang). In diesem ersuchte er den Regierungsrat im Schuleingangsbereich (Kindergarten/Unterstufe) auf eine Unterscheidung von hochschwelliger integrierter Sonderschulung und niederschwelliger integrativer Förderung zu verzichten, bzw. Vor- und Nachteile einer Zusammenführung der genannten Massnahmen bez. Zuständigkeiten, Organisation, Finanzierung und Folgen für die Schülerinnen und Schüler aufzuzeigen. Es sollten ferner andere Varianten aufgezeigt werden, welche insgesamt den finanziellen und den administrativen Aufwand im Bereich der integrierten Sonderschulung deutlich reduzieren. Auch wurde der Regierungsrat ersucht, die Möglichkeiten der Vor-
steuerung des Kantons bei der Einleitung von IS-Massnahmen aufzuzeigen und das Zuweisungsverfahren des Kantons für eine integrierte Sonderschulung so anzupassen, dass Mitsprache- und Mitentscheidungskompetenz der Schulträger gewährleistet sei. 2. Ausgangslage Seit Inkrafttreten der NFA (per 1. Januar 2008) tragen die Kantone die gesamte fachliche, rechtliche, organisatorische und finanzielle Verantwortung für die Schulung von Kindern mit besonderem Bildungsbedarf, d.h. für die Sonderschulung und die sonderpädagogischen Massnahmen. Seit dem 1. Januar 2011 organisieren die Kantone die sonderpädagogischen Massnahmen auf der Basis ihrer kantonalen Sonderpädagogik-Konzepte. Das Sonderpädagogische Konzept Kanton Schwyz, Konzept für die Sonderschulung ab 1. Januar 2011, wurde mit Beschluss Nr. 15 vom 11. Januar 2011 vom Regierungsrat zustimmend zur Kenntnis genommen. Zu den wichtigsten Grundgedanken dieses neuen Konzeptes gehören die Eingliederung der Sonderschulung in die Volksschule, die Möglichkeit der Integration, der Perspektivenwechsel vom Versicherungsgedanken der Invalidenversicherung zur Orientierung am besonderen Bildungsbedarf von Kindern und Jugendlichen und das Subsidiaritätsprinzip, nach welchem erst die sonderpädagogischen Massnahmen der Gemeinden und Bezirke ausgeschöpft sein müssen, bevor seitens des Kantons sonderschulische Massnahmen als verstärkte (hochschwellige) Massnahmen zugesprochen werden.
EBENE GEMEINDEN / BEZIRKE
Terminologie im Kanton Schwyz niederschwelliges Angebot = sonderpädagogisches Angebot Integrative Förderung (IF)
Heilpädagogischer Unterricht in Schulklassen Heilpädagogischer Lerngruppenunterricht Einzelförderung
Therapie
Psychomotorik
Besondere Klassen
für Kinder mit Lern- und Leistungsschwierigkeiten für Kinder mit Verhaltensauffälligkeiten zur Integration für fremdsprachige Kinder Spezielle Lerngruppen
hochschwelliges Angebot = verstärkte Massnahmen
EBENE KANTON
Separierte Sonderschulung
Externe Sonderschulung (= Tagessonderschule) Interne Sonderschulung (= Sonderschulinternat)
Integrierte Sonderschulung (IS)
Integrierte Sonderschulung durch die Heilpädagogischen Zentren (IS HZ) Integrierte Sonderschulung im Bereich Verhalten (IS Verhalten)
Einzelunterricht
Einzelunterricht zu Hause für schwermehrfach behinderte Kinder mit teilweiser Schulpflichtbefreiung maximal halbjähriger Einzelunterricht für Kinder mit schweren Verhaltensstörungen als Überbrückung bis zu einer geeigneten Platzierung
Das kantonale Sonderpädagogische Konzept beschreibt sowohl die kantonalen, sogenannt verstärkten (hochschwelligen) Massnahmen, als auch das sonderpädagogische Angebot der Gemeinden und Bezirke (niederschwellige Massnahmen).
-2-
Bis Ende 2009 wurden alle Gemeinden und Bezirke verpflichtet, beim Amt für Volksschulen und Sport ein lokales Konzept für die Umsetzung des niederschwelligen, sonderpädagogischen Angebots zur Förderung von Schülerinnen und Schülern mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen einzureichen. Grundsätzlich sind vom Gesetz her im niederschwelligen Bereich sowohl rein integrative als auch rein separative Modelle wie auch Kombinationen möglich. Gemäss der Vollzugsverordnung zur Volksschulverordnung vom 14. Juni 2006, SRSZ 611.211, haben die Schulträger für ihre sonderpädagogischen Angebote Lektionen in Form von Pensenpools bereitzustellen. 2.1 Rechtliche Grundlagen Das kantonale Sonderpädagogische Konzept basiert im Wesentlichen auf folgenden bundesrechtlichen und kantonalen Vorgaben: – – – – – – – – –
Bundesverfassung Art. 19 „Anspruch auf Grundschulunterricht“ Bundesverfassung Art. 62 „Schulwesen“ Bundesverfassung Art. 197, Abs. 2 „Übergangsbestimmung zu Art. 62“ Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG), Art. 20, Abs. 1-3 Bundesgerichtsentscheid 2C_971/2011 vom 13. April 2012 (Recht auf angemessene nicht auf optimale Schulung) Volksschulverordnung, SRSZ 611.210, §§ 28-32 Vollzugsverordnung zur Volksschulverordnung, SRSZ 611.211, §§ 5-19 Weisungen über das sonderpädagogische Angebot, SRSZ 613.131, §§ 1-19 Weisungen über die Sonderschulung, SRSZ 613.141, §§ 1-17
3. Statistische Grundlagen Kanton Schwyz 3.1 Entwicklung der Schülerzahlen gemäss Volksschulstatistik
Schuljahr Total Lernende Zu-/Abnahme in % des Vorjahres
04/05
05/06
06/07
07/08
08/09
09/10
10/11
11/12
17549
17509
17419
17247
17159
17015
16825
16596
-1.10%
-0.23%
-0.51%
-0.98%
-0.51%
-0.84%
-1.12%
-1.37%
davon in besonderen Klassen / Kleinklassen ( KK)
Schuljahr Anzahl KK-Schüler
04/05
05/06
06/07
07/08
08/09
09/10
10/11
11/12
189
170
165
147
126
98
81
82
-10.1%
-2.9%
-10.9%
-14.3%
-22.2%
-17.3%
+1.2%
20 8.5
19 8.68
17 8.65
14 9.0
10 9.8
10 8.1
9 9.1
Zu-/Abnahme in % des Vorjahres
Anzahl Kleinklassen Durchschnittliche Anzahl Lernende pro Kleinklasse
20 9.45
-3-
3.2 Entwicklung der Schülerzahlen im Bereich Sonderschulung Die Zahl der Sonderschülerinnen und Sonderschüler ist vom Schuljahr 2004/05 bis Schuljahr 2009/10 stetig angestiegen. Erst seit 2010/2011 ist ein leichter Rückgang, analog zur Entwicklung der Gesamtschülerzahl, im Volksschulbereich festzustellen.
Sonderschülerinnen und Sonderschüler
04/05
05/06
06/07
07/08
08/09
09/10
10/11
11/12
per Schuljahresbeginn
Total Zu-/Abnahme in % des Vorjahres
Total in % der Gesamtschülerzahl
333
352
366
384
416
463
453
445
+10.6%
+5.7%
+4.0%
+4.9%
+8.3%
+11.3%
-2.2%
-1.8%
1.90
2.01
2.10
2.23
2.42
2.72
2.69
2.68
Insgesamt muss demnach festgehalten werden, dass die Entwicklung gegenläufig ist: Während im Bereich der gesamten Volksschule sich die Schülerzahlen vom Schuljahr 2004/2005 auf das Schuljahr 2011/2012 um insgesamt 5.43% reduziert haben, war bei der Anzahl Sonderschülerinnen und Sonderschüler im gleichen Zeitraum eine Steigerung um nicht weniger als 33.63% festzustellen. Mit dieser Entwicklung steht der Kanton Schwyz allerdings nicht alleine; so verzeichnete etwa die gesamte Zentralschweiz zwischen 2003 und 2011 ein Wachstum an Lernenden mit verstärkten Massnahmen im Umfang von rund 36%, wobei zwischen städtischem und ländlichem Raum keine grossen Unterschiede festzustellen waren. Eine Übersicht darüber, auf welche Behinderungsarten diese Steigerung vornehmlich zurückzuführen ist, liefert (zumindest teilweise) die nachstehende Tabelle:
Sonderschulstatistik per Beginn des Schuljahres ab SJ 2008/09 bis SJ 2012/13 Zahlen erfasst per Stichtag 1. September 2012
Behinderungsart
SJ 11/12
SJ 12/13
Geistig behindert Mehrfachbehindert Verhaltensbehindert * Sehbehinderung Hörbehinderung Sprachbehinderung Körperbehinderung andere
SJ 08/09 177 33 110 4 5 70 15 2
SJ 09/10 SJ 10/11 190 33 139 6 2 78 15 0
206 29 126 5 3 73 11 0
208 28 115 5 5 73 11 0
214 33 93 3 4 78 10 0
Total
416
463
453
445
435
*Werte beeinflusst durch das Moratorium IS-Verhalten (eingeführt auf das Schuljahr 09/10)
Mit 56.8% machen die Kinder mit geistiger und schwerer Mehrfachbehinderung im Schuljahr 2012/13 die grösste Gruppe der Sonderschüler aus, gefolgt von den Kindern mit einer Verhaltensbehinderung (21.4%) und den Kindern mit einer Sprachbehinderung (17.9%). Zum Vergleich die Aufteilung im Schuljahr 1997/98: Geistige und schwere Mehrfachbehinderung (56%), schwere Verhaltensbehinderung (12%), Sprachbehinderung (21%). Insbesondere der Bereich der Verhaltensbehinderungen erweist sich demnach in der Langzeitbetrachtung als das Segment mit der grössten Wachstumsrate.
-4-
Behinderungsarten - prozentual und absolut 100%
15
15
11
11
10
90%
70
78
73
73
78
80%
5
2
3
5
4
110
139
126
115
93
70% 60%
Körperbehinderung Sprachbehinderung Hörbehinderung
50%
Sehbehinderung
40% 30% 20%
210
235
223
Verhaltensbehinderung
247
236
Geistige Behinderung (inkl. Mehrfachbehinderung)
10% 0% SJ 08/09
SJ 09/10
SJ 10/11
SJ 11/12
SJ 12/13
Mit 1.25% am Total der Volksschulkinder im Kanton Schwyz stellen Kinder mit geistiger Behinderung die wichtigste Gruppe der Sonderschülerinnen und Sonderschüler dar. Sie sind zudem die einzige Gruppe, bei der in den letzten vier Jahren ein nennenswerter Anstieg zu verzeichnen ist. Bei den anderen Behinderungsarten sind die Zahlen fast gleich geblieben. Allerdings gilt es dabei anzuführen, dass die Anzahl an Sonderschülern im Bereich Verhalten nur mit dem auf das Schuljahr 2009/10 in Kraft getretenen Moratorium im Bereich IS-Verhalten reduziert werden konnte. Für dieses Moratorium gilt es, längerfristig eine wirkungsvolle Anschlusslösung zu finden; mögliche Ansätze dazu werden weiter hinten im Bericht beschrieben.
Entwicklung Anteil Sonderschüler nach Behinderungsart in Prozent der total Lernenden 1.40 1.22
1.20
1.25
1.12
1.00
1.03
geistig behindert mehrfach behindert 0.82
0.80
Verhaltensstörung
0.75 0.69
0.60
0.64
0.40
0.41
0.20
0.19 0.09 0.03
0.00
SJ 08/09
Sehbehinderung Hörbehinderung
0.46
Sprachbehinderung 0.43
0.44
0.19
0.17
0.17
0.09
0.07 0.02
0.07 0.03
0.01
SJ 09/10
SJ 10/11
-5-
SJ 11/12
Körperbehinderung
Sonderschulungen nach Form und Durchführungsort SJ 08/09
SJ 09/10
SJ 10/11
SJ 11/12
SJ 12/13 Zu-/Abnahme seit 08/09 (in %) 218 +14.70
HZ total
190
205
212
213
- Tagesschüler - IS - Einzelunterricht - Schulversuch Home Schooling
133 55 2
134 69 2
125 84 2 1
121 90 1 1
125 91 1 1
-6.00 +65.45 -50.00
Sprachheilschule total
60
68
65
67
73
+21.67
- Steinen - Kindergarten Pfäffikon
51 9
60 8
55 10
57 10
64 9
+25.49 0
IS Verhalten*
50
69
56
35
23 (4)
-54.00
Platzierungen total
116
121
120
130
121
+4.31
Interne und externe ausserkantonale Platzierungen
112
118
119
127
116
+3.57
(davon platziert wegen Verhaltensstörung)
(56) 4
(70) 3
(69) 1
(78) -
(70) 1
(+25%)
-
-
-
3
4
416
463
453
445
435
SJ 08/09
SJ 09/10
SJ 10/11
SJ 11/12
105
138
140
125
0.61%
0.80%
0.82%
0.74%
0.69%
309
323
310
318
319
1.79%
(davon Re-Integration ½ Jahr)
Sonderschüler mit Verhaltensstörung in Privatschulen im Kanton Kleinklasse Verhalten Freienbach
-75.00
Total
Integrationen total* Integrationen in % total Lernende Vorjahr
Separationen total Separationen in % total Lernende Vorjahr
+4.57
SJ 12/13 Zu-/Abnahme seit 08/09 (in %) 114 +8.6% +3.2%
1.88%
1.82%
1.89%
1.92%
Einzelunterricht / Schulversuche Total
2
2
3
2
2
-
416
463
453
445
435
+4.6%
Total in % total Lernende Vorjahr
2.41
2.70
2.66
2.64
2.62
*Werte beeinflusst durch das Moratorium IS-Verhalten (eingeführt auf das Schuljahr 09/10)
3.3 Kostenentwicklung im Bereich der Sonderschulung Gemäss Staatsrechnung 2011 beliefen sich die Kosten für die Sonderschulung auf rund 34.92 Mio. Franken. Rund 1.63 Mio. Franken davon wurden für die Heilpädagogische Früherziehung, Ergo- und Physiotherapie, Audiopädagogik und Beratung und Unterstützung von sinnesbehinderten Kindern aufgewendet. Von den verbleibenden 33.29 Mio. Franken trugen die Gemeinden 8.37 Mio. Franken. HZI
(Nettoaufwand)
HZA
(Nettoaufwand)
HZ Total
(Nettoaufwand)
Beiträge Gemeindebeiträge Sonderschulung (Nettoaufwand)
2008 2009 2010 2011 Differenz von 2008 - 2011 (absolut) Differenz von 2008 - 2011 (in %)
3.30 3.34 3.76 3.75
Mio. Mio. Mio. Mio.
4.80 4.45 4.76 4.76
Mio. Mio. Mio. Mio.
8.10 7.79 8.52 8.52
Mio. Mio. Mio. Mio.
17.28 Mio. 17.56 Mio. 17.91 Mio. 18.03 Mio
7.41 7.89 7.92 8.37
Mio. Mio. Mio. Mio.
0.45 Mio.
- 0.04 Mio.
0.42 Mio.
0.75 Mio.
0.96 Mio.
13.71%
-0.74%
5.14%
4.36%
12.98%
-6-
Ein Sonderschüler kostete somit bisher im Durchschnitt rund Fr. 74 800.-- (bei 445 Schülern per Stichtag 1. September 2011), wovon der Kanton im Durchschnitt drei Viertel (Fr. 56 100.--) und die Gemeinden einen Viertel (Fr. 18 700.--) übernahmen. Kosten 2011
in %
Anzahl Schüler
in % Durchschnittliche
per 1.9.2011 Sprachheilschule Steinen Sprachheilkindergarten Pfäffikon Heilpädagogische Zentren
Kosten in Franken
3.75 Mio.
11.3
57
12.8
65 789
-
-
10
2.2
-
11.97 Mio.
35.9
212
47.7
56 462
17.57 Mio.
52.8
166
37.3
105 843
33.29 Mio.
100
445
100
74 809
(externe und integrierte Sonderschüler) Andere Sonderschulungen (ausserkantonale Platzierungen, Schulversuch Home Schooling und IS Verhalten) Total
Von den 33.29 Mio. Franken wurde etwas weniger als die Hälfte, rund 15.72 Mio. Franken (47.2%), für die Beschulung von Kindern der Heilpädagogischen Zentren (11.97 Mio. Franken = 35.9% der Sonderschulkosten, für 212 Kinder mit geistiger und schwerer Mehrfachbehinderung = 47.7% der Sonderschüler) und der Sprachheilschule Steinen (3.75 Mio. Franken = 11.3% der Sonderschulkosten, für 57 Kinder mit schwerer Sprachstörung = 12.8% der Sonderschüler) ausgegeben. Die Sprachheilschüler im Kindergarten in Pfäffikon (9 Kinder mit schwerer Sprachstörung) verursachten dem Kanton keine Kosten. Die verbleibenden 166 Sonderschulkinder (= 37.3% der Sonderschüler) verursachten Kosten in der Höhe von 17.57 Mio. Franken = 52.8% der Sonderschulkosten. Für das Kalenderjahr 2013 erwartet der Kanton aufgrund der im Rahmen des Massnahmenplans 2011 beschlossenen Massnahmen KR-6 (Änderung Finanzierung Integrierte Sonderschulung; Gemeinden und Bezirke neu mit 50% belasten) und KR-7 (Änderung der Finanzierung bei Heimen und Tagesschulen; Anteil der Gemeinden und Bezirke auf 50% erhöhen) Einnahmen von rund 15.7 Mio. Franken.
Entwicklung Sonderschulbeitrag der Gemeinden für separierte Sonderschulung 2007 : Fr. 18 550.-20081): Fr. 24 792.-2009 : Fr. 25 646.-2010 : Fr. 26 388.-2011 : Fr. 27 286.-2012 : Fr. 27 963.-20132): Fr. 45 975.45
(+33.6%) (+ (+ (+ (+ (+
3.4%) 2.9%) 3.4%) 2.4%) 64.4%)
1) Per 1. Januar 2008 zog sich die IV im Zuge der Neugestaltung des Finanzausgleiches (NFA) aus der Finanzierung der Sonderschulung zurück. Damit übernahm der Kanton die volle finanzielle Verantwortung für den Bereich der Sonderschulung. Da sich auf diesem Hintergrund die effektiven Kosten für ein Sonderschulkind gegenüber dem Jahr 2006 mehr als verdoppelten, wurde der Beitrag für die Sonderschulung im Jahr 2008 auf den maximalen Gemeindebeitrag von Fr. 24 792.-(doppelter Durchschnittswert der Kosten pro Primarschulkind) angehoben. 2) Per 1. Januar 2013 entspricht der Sonderschulbeitrag pro Kind und Schuljahr der Hälfte des Durchschnittwerts der kantonalen Aufwendungen pro Sonderschulkind. Neu beteiligen sich die Wohnortgemeinden an den Sonderschulkosten für die Kindergarten- und Primarstufe sowie für die nachobligatorische Schulzeit und die Bezirke beteiligen sich an den Sonderschulkosten für die Sekundarstufe I.
4. Postulat von Kantonsrat Elmar Schwyter namens der SVP-Fraktion Am 16. Februar 2010 hat Kantonsrat Elmar Schwyter namens der SVP-Fraktion ein Postulat zum Thema „Ausgangslage, Handlungsbedarf und Steuerung des sonderpädagogischen Angebots in der Volksschule“ eingereicht. Darin wurde der Regierungsrat aufgefordert, dem Kantonsrat in einem Bericht aufzuzeigen, wie er gedenke, den Bereich der Sonderpädagogik an der Volksschule wirkungsvoll zu steuern, sodass das System weder auf der pädagogischen, der organisatorischen, noch auf der finanziellen Seite überfordert wird. Schwerpunktmässig geht es dabei insbesondere
-7-
um die pädagogischen, organisatorischen und finanziellen Auswirkungen des Rückgangs an Kleinklassenkindern und des Aufbaus der Integration im nieder- und hochschwelligen Bereich. 4.1 Organisatorische Aspekte 4.1.1 Sonderpädagogisches Angebot (niederschwelliger Bereich) Die meisten Schulgemeinden haben in ihren sonderpädagogischen Konzepten ein integratives oder kombiniertes Modell (Kleinklasse neben integrativer Förderung) etabliert. Die Zahl der Kinder, die besonderer pädagogischer Massnahmen bedürfen, hat sich durch die Auflösung der Kleinklassen in den Gemeinden nicht verändert. In welcher Form und Intensität Anspruch auf sonderpädagogische Förderung besteht, ist jedoch von Gemeinde zu Gemeinde verschieden. Einerseits hängt dies vom Faktor ab, welcher der Schulgemeinde für das sonderpädagogische Angebot zur Verfügung steht, andererseits werden IF-Ressourcen in manchen Gemeinden in Form von Lektionen pro Klasse zugeteilt, während in anderen Gemeinden auch Lektionen aus dem Pensenpool individuell für ein bestimmtes Kind gesprochen werden können. Im niederschwelligen Bereich (sonderpädagogisches Angebot) kommt integrative Förderung je nach Konzept der jeweiligen Gemeinde oder des jeweiligen Bezirks allen Schülern oder nur jenen mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen zugute. Aufgrund der unterschiedlichen Umsetzung der integrativen Förderung (IF-Lektionen für eine ganze Klasse, für Gruppen, für einzelne Kinder) und der nicht schuljahresgebundenen Dauer sind für die IF keine verlässlichen Schülerzahlen zu ermitteln. Auch ist der Raumbedarf je nach Umsetzung der Integrativen Förderung unterschiedlich (Arbeit im Klassenzimmer, in Gruppenräumen oder Räumen, die von heilpädagogischen Fachkräften und Therapeuten gemeinsam genutzt werden). Auf Sekundarstufe I haben sich Bildungsdepartement und Erziehungsrat wiederholt gegen eine gänzliche Abschaffung der besonderen Klassen (Werkschule, Stammklasse C) ausgesprochen. Am 23. Mai 2012 hat der Kantonsrat beschlossen, an den beiden Modellen „dreiteilige Sekundarstufe“ und „kooperative Sekundarstufe“ (KOS) festzuhalten. Gleichwohl sollen auf der Sekundarstufe I weiter Schulentwicklung betrieben und die beiden Modelle optimiert werden. Das Bildungsdepartement hat der Stabsstelle Schulentwicklung Mitte Juli 2012 einen entsprechenden Projektauftrag erteilt. Darin enthalten sind auch Massnahmen betreffend sonderpädagogischer Beschulung auf der Sekundarstufe I. Bis im März 2013 sollen der Projektsteuerung Bericht und Antrag vorliegen. 4.1.2 Sonderschulung (verstärkte Massnahmen) Im Raum Zentralschweiz hat 2011 die Zahl der Lernenden mit verstärkten (hochschwelligen) Massnahmen gegenüber einer Erhebung aus dem Jahr 2000 um 64% zugenommen. Die integrierte Sonderschulung wurde in den letzten Jahren in allen Kantonen der Zentralschweiz stark ausgebaut. 0.7% der Lernenden im Raum Zentralschweiz besuchen die Regelschule mit integrierter Sonderschulung. Im Kanton Schwyz sind die Schülerzahlen im Bereich der Sonderschulung vom Schuljahr 2004/05 bis zum Schuljahr 2009/10 kontinuierlich angestiegen (von 333 auf 463). Dies entspricht einer Zunahme von fast 40%. Seit dem Schuljahr 2010/11 ist erstmals ein leichter Rückgang festzustellen (SJ 2010/11: 453, SJ 2012/13: 435), der grösstenteils auf das Moratorium im Bereich IS Verhalten zurückgeführt werden kann (SJ 2007/08: 67; SJ 2012/13: 19).
-8-
04/05
05/06
06/07
07/08
08/09
09/10
10/11
11/12
IS HZ in % Total Lernende
0.06
0.08
0.14
0.20
0.32
0.41
0.50
0.54
IS Verhalten in % Tot. Lernende
0.03
0.03
0.06
0.18
0.29
0.41
0.33
0.21
0.83
0.75
Beginn Moratorium
Total IS in % Tot. Lernende
0.09
0.11
0.20
0.38
0.61
0.81
Die Integrationen der Heilpädagogischen Zentren (IS HZ) sind bis zum Schuljahr 2011/12 kontinuierlich angestiegen (SJ 04/05: 10, SJ 11/12 90). Im laufenden Schuljahr 2012/13 beträgt die Zahl der IS HZ 91, ist im Vergleich zum Vorjahr also in etwa gleich geblieben. Die externen und internen Platzierungen schwanken seit den letzten acht Jahren um einen Durchschnittswert von 120 Platzierungen (Tiefstwert SJ 2008/09: 112, Höchstwerte: SJ 2005/06 und SJ 2011/12:je 130). Prozentual gestiegen sind im Verhältnis zur Gesamtschülerzahl insbesondere die Platzierungen im Bereich Verhalten und die Anzahl Sonderschulungen von Kindern mit geistiger und schwerer Mehrfachbehinderung. 04/05
05/06
06/07
07/08
08/09
09/10
10/11
11/12
GB + MfB in % Total Lernende
0.92
0.90
1.06
1.09
1.22
1.31
1.40
1.42
VB in % Total Lernende
0.32
0.42
0.41
0.53
0.62
0.82
0.74
0.68
Platzierungen Verh. in % Tot. L.
0.30
0.39
0.36
0.35
0.33
0.41
0.41
0.47
GB = geistig behinderte, MfB = schwer mehrfachbehindert (geistig behindert + schwere Körper- und/oder schwere Sinnesbehinderung) VB = Verhaltensbehinderung (verhaltensauffällig)
Im hochschwelligen Bereich ist es nicht vorgesehen, eine maximale Anzahl integrierter Sonderschüler pro Klasse festzulegen. Erste Erfahrungen zeigen, dass Mehrfachintegrationen durchaus erfolgreich sein können, da bei diesen erhöhte personelle Ressourcen an heilpädagogischer Unterstützung zur Verfügung stehen, was letztlich allen Kindern der betroffenen Klasse zugutekommt. Es muss aber immer im Einzelfall geprüft werden, ob eine Mehrfachintegration infrage kommt. Dabei spielen neben der Klassenzusammensetzung sowohl die Bedürfnisse der behinderten Kinder, als auch die der nicht behinderten Mitschüler eine Rolle. In vielen Zentralschweizer Kantonen herrscht ein akuter Mangel an ausgebildeten schulischen Heilpädagoginnen und Heilpädagogen. Im Kanton Schwyz werden derzeit Regellehrpersonen ohne die entsprechende Ausbildung zeitlich befristet für maximal drei Jahre als Fachlehrkraft für Integrierte Förderung (IF) oder Integrierte Sonderschulung (IS) angestellt. Der Bedarf an qualifizierten Lehrpersonen im IF- und IS-Bereich ist tendenziell steigend: Aktuell unterrichten im Kanton Schwyz circa 103 Lehrpersonen ohne entsprechendes Diplom, sprich mit einer befristeten Lehrbewilligung. Regierungsrat und Erziehungsrat haben zur Behebung dieses Fachkräftemangels bereits verschiedene Massnahmen getroffen (zusätzliche Ausbildungsgänge, vereinfachte Zulassungen usw.). Allerdings vermögen diese die gesamtschweizerisch prekäre Stellensituation im Bereich schulischer Heilpädagogik nicht gänzlich zu beheben. 4.2 Pädagogische Aspekte Kinder mit Teilleistungsschwächen (z.B. Legastheniker) wurden schon immer im Klassenverband der Regelschule beschult. Für Kinder mit Lernbehinderungen im Primarschulalter sprechen verschiedene Studien für eine integrative Lösung in der Regelschule. Wichtig sind dabei ausreichende Ressourcen. Wissenschaftliche Studien belegen zudem auch, dass sich das Ausbildungsniveau in den Klassen durch integrative Förderung nicht verschlechtert. Im Gegenteil wirkt sich ein individualisierender Unterricht vielfach positiv auf alle Schüler aus. Der Umgang mit der grösseren Heterogenität -9-
stellt die Klassenlehrpersonen jedoch vor neue Herausforderungen und ist an den pädagogischen Hochschulen deshalb Bestandteil der Ausbildung geworden. An Schulen, in denen das integrative Modell über Jahre entwickelt und aufgebaut wurde, nehmen die Lehrpersonen die Integration in der Regel nicht als zunehmende Belastung wahr. Auch direkt von integrierter Sonderschulung betroffene Lehrpersonen äussern sich in der Regel dahin gehend. Die Frage, ob handwerkliche Lehrbetriebe mit der Einstellung von Lehrlingen aus Real-, bzw. Sek B-Klassen zurückhaltender sind, weil diese die vorausgesetzten Kompetenzen aus der Schule immer weniger mitbringen, kann so nicht bejaht werden. Eine differenziertere Betrachtungsweise ist angezeigt. Immer schon war es für leistungsstarke Schülerinnen und Schüler einfacher, eine geeignete und den eigenen Vorstellungen entsprechende Lehrstelle zu finden. Bis vor etwa zwei Jahren, also in Zeiten der Lehrstellenknappheit, zeigte sich dies stärker als heute. Die demografische Entwicklung mit einem Schulabgängerrückgang führt heute eher zu einer Knappheit an geeigneten Lernenden. Gleichzeitig steigen die Anforderungen in vielen Berufen. Diese Kombination von rückläufigen Schulabgängerzahlen und steigenden Anforderungen führt dazu, dass Ausbildungsbetriebe vermehrt Mühe bekunden, vor allem anspruchsvolle offene Lehrstellen mit geeigneten Lernenden zu besetzen. In vielen Berufen steht aber die handwerkliche Begabung im Vordergrund. Willige und handwerklich begabte Jugendliche werden von den Betrieben dieser Branchen trotz schulisch eher schwächeren Leistungen häufig gerne aufgenommen. Voraussetzungen sind starke Motivation und anständiges Verhalten. Sozialkompetenzen werden heute, gerade in handwerklichen Berufen, bei der Rekrutierung mindestens so stark gewichtet wie die Schulnoten. Da zurzeit die jährlich abgeschlossenen Lehrverträge im Kanton Schwyz nicht abnehmen, liegt der Schluss nahe, dass die Betriebe nach wie vor gewillt sind, auch Jugendlichen mit schwächeren Schulleistungen eine Lehrstelle anzubieten. Für das Gelingen der integrativen Förderung spielen sowohl im niederschwelligen als auch im hochschwelligen Bereich eine Vielzahl von Faktoren eine Rolle, wie etwa die Klassenzusammensetzung, -grösse und -dynamik, eine gute Zusammenarbeit der Beteiligten, insbesondere der Klassenlehrperson und der heilpädagogischen Fachkraft, eine tragfähige Unterstützung durch das Elternhaus und nicht zuletzt ausreichende Ressourcen. 4.3 Finanzielle Aspekte 4.3.1 Sonderpädagogisches Angebot (niederschwelliger Bereich) Seit dem Schuljahr 2004/05 wurde die Zahl der Kleinklassen von 20 auf neun im Schuljahr 2010/11 reduziert und die Zahl der Kleinklassenschülerinnen und -schüler ging von 189 auf 82 zurück. Die Auflösung einer Kleinklasse führt zu höherem Aufwand im Bereich IF, pro Klasse beträgt dieser rund Fr. 101 400.-- (basierend auf einer Lehrperson mit 12 Dienstjahren). Die Auflösung von 11 Kleinklassen führte daher zu einer Kostenumlagerung zugunsten IF von rund 1.22 Mio. Franken. 4.3.2 Sonderschulung (verstärkte Massnahmen) Seit Inkrafttreten der NFA (1. Januar 2008) tragen die Kantone die gesamte finanzielle Verantwortung für die Sonderschulung und die sonderpädagogischen Massnahmen. Durch den Rückzug der Invalidenversicherung ergab sich bei der Sonderschulung eine erhebliche Zunahme der Kosten. Von 15.9 Mio. Franken im Jahr 2007 stiegen die Kosten auf 34.8 Mio. Franken im Jahr 2010. Von diesen Gesamtkosten trugen die Gemeinden bislang durchschnittlich rund 8 Mio. - 10 -
Franken. Das heisst, die Gemeinden beteiligen sich bislang an den durch die NFA entstandenen Mehrkosten von rund 19 Mio. Franken im Sonderschulbereich mit lediglich rund 2 Mio. Franken. 20 18 16 14
HZ Total (Nettoaufwand)
12
Beiträge an Sonderheime (Nettoaufwand)
18.03
8
17.91
17.56
17.28
10
Gemeindebeiträge 8.37
8.52
7.92
8.52
7.89
7.79
7.41
4
8.10
6 2 0 2008
2009
2010
2011
Für das Kalenderjahr 2013 erwartet der Kanton wegen der im Massnahmenplan 2011 beschlossenen Massnahmen KR-6 (Änderung Finanzierung Integrierte Sonderschulung; Gemeinden und Bezirke neu mit 50% belasten) und KR-7 (Änderung der Finanzierung bei Heimen und Tagesschulen; Anteil der Gemeinden und Bezirke auf 50% erhöhen) Einnahmen von rund 15.7 Mio. Franken (für die separierte Sonderschulung und die integrierte Sonderschulung der Heilpädagogischen Zentren). Insgesamt haben die Kosten der Sonderschulung in den vergangen zehn Jahren deutlich zugenommen. Dies hat einerseits mit steigenden Schülerzahlen zu tun, andererseits mit dem Rückzug der Invalidenversicherung aus der Sonderschulfinanzierung (NFA) und mit erheblichen Preisanstiegen bei den ausserkantonalen Institutionen, welche in vielen Kantonen nach Ablauf der NFAÜbergangsfrist (31. Dezember 2010) mit ihrem Standortkanton neue Leistungsvereinbarungen abgeschlossen haben, neue Angebote geschaffen haben und entsprechend der Richtlinien der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen (IVSE) neue Tarife festlegen mussten. Während im Jahr 2002 die Platzierung eines Kindes mit Verhaltensbehinderung den Kanton durchschnittlich noch rund Fr. 38 000.-- kostete, kosten Platzierungen im Verhaltensbereich heute zwischen Fr. 50 000.-- bis 80 000.-- (Tagessonderschule), resp. Fr. 120 000.-- bis 200 000.-- (interne Sonderschulung). 4.4 Wirksame Kostensteuerung 4.4.1 Fachliche Steuerung Laut dem Kantonalen Sonderpädagogischen Konzept, Konzept für die Sonderschulung ab 1. Januar 2011, gelten als Kriterien für den Bezug sonderschulischer Massnahmen weiterhin die früheren IV-Kriterien. Diese sind in einem Kriterienkatalog des AVS festgehalten. Da diese Kriterien nicht 100-prozentig trennscharf sind und gesamtschweizerisch den schulischen und ausserschulischen Kontextfaktoren im Sinne einer systemischen Betrachtungsweise zunehmend stärkere Bedeutung zugemessen wird, gibt es immer eine Gruppe von Kindern, die in einer Art Grenzbereich, sowohl einer nieder- als auch einer hochschwelligen Massnahme zugeordnet werden könnten.
- 11 -
Im hochschwelligen Bereich wurde bei den integrierten Sonderschulungen deshalb ein Minimum (vier) und ein Maximum (acht) an Lektionen definiert, um eine klare Grenze zwischen nieder- und hochschwelligen Massnahmen zu ziehen und den steigenden Forderungen nach Unterstützungslektionen eine pädagogisch verantwortbare obere Grenze zu setzen. Neu soll zudem ab dem 1. Januar 2013 das Kriterium der geistigen Behinderung der internationalen Klassifikation nach ICD 10 angepasst werden, nach welcher erst bei einem IQ von weniger als 70 von einer „geistigen Beeinträchtigung“ gesprochen wird. Die Invalidenversicherung ging noch von einem IQ < 75 aus und bewilligte Sonderschulungen auch für Kinder mit sog. kumulativer Störung, d.h. Lernbehinderung mit IQ zwischen 75 und 80 und zusätzlicher leichter Beeinträchtigung in einem oder mehreren der Bereiche Motorik, Sehen, Hören, Sprache, Verhalten. Im Bereich der integrierten Sonderschulungen der Heilpädagogischen Zentren machen diese Kinder derzeit rund einen Fünftel der integrierten Sonderschüler aus. 4.4.2 Finanzielle Steuerung Im Rahmen des Massnahmenplans 2011 wurden die Massnahmen KR-6 (Änderung Finanzierung Integrierte Sonderschulung; Gemeinden und Bezirke neu mit 50% belasten) und KR-7 (Änderung der Finanzierung bei Heimen und Tagesschulen; Anteil der Gemeinden und Bezirke auf 50% erhöhen) am 12. Juni 2012 vom Kantonsrat angenommen. Neu werden die Schulträger bei integrierter Sonderschulung ab dem 1. Januar 2013 die Hälfte der zusätzlichen Aufwendungen für das integrierte Kind tragen. Der Beitrag der Schulträger für separierte Sonderschulung (Tagesschulen, Heime) entspricht pro Kind und Schuljahr ab dem 1. Januar 2013 der Hälfte des Durchschnittswerts der kantonalen Aufwendungen pro Sonderschulkind. Die Neuverteilung der Kosten zwischen Kanton, Gemeinden und Bezirken trägt aus Sicht des Kantons wesentlich zur Steuerung der Sonderschulung bei. Aufgrund erster Signale vonseiten Schulträger ist insbesondere zu erwarten, dass die Neubeteiligung der Gemeinden und Bezirke an der integrierten Sonderschulung Auswirkungen haben wird. Für die Ermittlung des Unterstützungsbedarfes eines Kindes spielen sowohl seine Beeinträchtigung, als auch kontextuelle Faktoren eine Rolle. Dies führt dazu, dass Kinder mit leichten kognitiven Beeinträchtigungen je nach örtlichen Gegebenheiten und je nach Gelingensbedingungen im einen Fall mit niederschwelligen Massnahmen integriert werden können, im andern Fall nur mit verstärkten Massnahmen. Mit der vom Kantonsrat bewilligten neuen Kostenteilung übernehmen die Schulträger der Gemeinden und Bezirke und der Kanton nicht nur die gemeinsame finanzielle, sondern auch die pädagogische Verantwortung für diese Kinder. Es besteht so z.B. die Möglichkeit, dass die Schulträger der Gemeinden und Bezirke für Kinder im ‚Grenzbereich’ die alleinige Verantwortung übernehmen, indem sie ihnen ausreichend Unterstützungslektionen aus dem IF-Pool zur Verfügung stellen. 4.5 Strategie des Regierungsrates Um die Massnahmen im Bereich Sonderpädagogik wirkungsvoll zu steuern, sind die nieder- und hochschwelligen sonderpädagogischen Konzepte noch besser aufeinander abzustimmen. Kanton, Bezirke und Gemeinden müssen gemeinsam erarbeiten, in welche Richtung sich das Bildungswesen entwickeln soll und welche Bildungsziele im Bereich Sonderpädagogik verfolgt werden. Dadurch können auch finanzielle Steuermechanismen besser greifen. Allerdings macht es wenig Sinn, allzu viele Faktoren des Systems auf einmal ändern zu wollen. Es gilt daher, die Erfahrungen aufgrund des auf das Kalenderjahr 2013 geänderten Kostenteilers abzuwarten. Im niederschwelligen Bereich erscheint dem Regierungsrat eine Überprüfung der Lektionendotation für das sonderpädagogische Angebot angezeigt. Insbesondere in kleineren Gemeinden rei- 12 -
chen die IF-Ressourcen oft nicht aus (Bsp. 3 Lektionen pro Klasse): Hier könnte sich eine Zusammenarbeit verschiedener Gemeinden als nützlich und aufgrund des neuen Kostenteilers als für die Schulträger attraktiver erweisen. Im Bereich der hochschwelligen pädagogisch-therapeutischen Massnahmen, die vollumfänglich vom Kanton getragen werden, wurden bei der Heilpädagogischen Früherziehung (HFE) mit einer neuen Leistungsvereinbarung mit den beiden Frühberatungs- und Therapiestellen für Kinder in Brunnen und Pfäffikon per 1. Januar 2012 bereits wirkungsvolle Massnahmen zur Kosteneindämmung getroffen (Kostendach von Fr. 700 000.-- pro Therapiestelle). Generell gilt es in Betracht zu ziehen, den Bereich der verstärkten Massnahmen künftig über ein Kostendach oder gar eine Quotenregelung zu steuern. Diesbezüglich müsste allerdings der Rechtsanspruch der Kinder mit Behinderungen auf dem Hintergrund des Behindertengleichstellungsgesetzes genau geprüft werden. 5. Postulat 9/10 der Kantonsräte Adrian Dummermuth und Armin Camenzind Am 31. März 2010 haben die Kantonsräte Adrian Dummermuth und Armin Camenzind ein Postulat zum Thema „Kantonale Institution für verhaltensauffällige Kinder und Jugendliche“ eingereicht. Darin wird der Regierungsrat gebeten, die Führung einer kantonalen Institution für schwer verhaltensauffällige Kinder und Jugendliche zu prüfen. Es sollen mögliche Varianten, Trägerschaftsmodelle, Organisationsformen und die Kostenfolgen dargestellt werden. Gemessen an der Gesamtschülerzahl machen im Raum Zentralschweiz die Lernenden mit Verhaltensbehinderung (Platzierungen und IS) 0.66% aus: Im Kanton Schwyz liegt dieser Wert mit 0.69% unwesentlich höher. Im Kanton Schwyz gibt es im Sonderschulbereich keine institutionalisierten Angebote zur Förderung von Kindern und Jugendlichen mit schweren Verhaltensstörungen. Schülerinnen und Schüler mit schwerwiegenden Verhaltensproblemen, deren Förderbedarf nicht durch niederschwellige sonderpädagogische Angebote der örtlichen Schulträger abgedeckt werden können, werden deshalb in der Regel in ausserkantonale Sonderschulinstitutionen eingewiesen.
Sonderschulungen im Bereich Verhalten, Kanton Schwyz: 09/10
10/11
11/12
12/13
Zu-/Abnahme in % SJ 09/10 – SJ 12/13
Platzierungen im Bereich Verhalten Internat
40
46
48
42
+ 5.0%
Platzierungen im Bereich Verhalten, Tagesschule
30
23
30
28
-6.7%
70
0%
19
-72.5%
Platzierungen im Bereich Verhalten total Total Platzierungen im Bereich Verhalten in %
70
69
78
0.41%
0.41%
0.47%
69
56
35
0.41
0.33
0.21
total Lernende des Vorjahres
IS Verhalten IS Verhalten in % total Lernendes des Vorjahres
Mit der revidierten Verordnung über die Volksschule wurde im August 2006 die Möglichkeit geschaffen, Schülerinnen und Schüler mit schwerer Verhaltensstörung im Rahmen einer integrierten Sonderschulung zu beschulen. Zur Unterstützung der Integration wird eine vom Schulträger angestellte heilpädagogische Fachkraft oder eine zweite Lehrkraft eingesetzt. Dieser Bereich der Sonderschulung ist in den Schuljahren 2008/09 und 2009/10 überproportional gewachsen, ohne dass die ausserkantonalen Platzierungen deswegen zurückgegangen wären. - 13 -
Aufgrund dieser Entwicklung hat sich der Regierungsrat im Rahmen der Behandlung des Sonderschulkonzepts im Januar 2011 für folgende Lösungsansätze ausgesprochen, deren Priorität nach wie vor Gültigkeit hat: 1. Priorität: 2. Priorität 3. Priorität
Ausbau der niederschwelligen integrativen Lösungen/Angebote (sonderpädagogisches Angebot der örtlichen Schulträger) Schaffung von speziellen Kleinklassen für Verhaltensauffällige (Pilot, Schulversuch) Prüfung eines eigenen, kantonalen Tagesschulangebots (hochschwelliges, sonderschulisches Angebot)
Gemäss dem Subsidiaritätsprinzip sollen auch im Verhaltensbereich zuerst niederschwellige Massnahmen im Bereich des sonderpädagogischen Angebots der Schulträger eingesetzt werden, bevor verstärkte Massnahmen zum Tragen kommen. 5.1 Integration im Bereich Verhalten Auf das Schuljahr 2009/2010 sprach das Bildungsdepartement für die Einleitung neuer Integrierter Sonderschulungen im Bereich Verhalten (IS Verhalten) aufgrund des oben genannten überproportionalen Anstiegs ein Moratorium aus und erteilte dem Amt für Volksschulen und Sport den Auftrag, die vor dem Moratorium eingeleiteten IS Verhalten zu evaluieren. Die dazu durchgeführte Befragung ergab, dass seitens der Schulen nachweislich ein Unterstützungsbedarf für Kinder mit Verhaltensstörungen besteht. Die mit IS Verhalten gemachten Erfahrungen wurden durch die verschiedenen Gruppen der Betroffenen mehrheitlich positiv bewertet. Allerdings wurde immer wieder bemängelt, dass nicht genügend ausgebildete Unterstützungslehrkräfte zur Verfügung stehen und es an einer Fachstelle für die Beratung im Bereich IS Verhalten fehle. Umgekehrt zeigen die Erfahrungen aus der Zeit vor der Einführung der integrierten Sonderschulungen im Bereich Verhalten und ab Beginn des Moratoriums, dass die Schulen in der Regel bereit sind, Kinder mit Verhaltensauffälligkeiten und tragfähigem familiärem Umfeld mit entsprechender Unterstützung lange im Schulsystem mitzutragen und auf eine Sonderschul-Platzierung zu verzichten. In schwierigen Situationen werden seitens der Schulträger seit Beginn des Moratoriums neue Lösungen erprobt, z.B. werden vorübergehend Klassenassistenzen eingesetzt oder zusätzliche IF-Lektionen gesprochen. Die integrative Förderung als sonderpädagogisches Angebot wird noch nicht an allen Schulorten auch im Verhaltensbereich eingesetzt. Zudem reicht der Faktor für die integrative Förderung und die besonderen Klassen von maximal 0.21 Lektionen pro Schulkind nicht aus, um für schwierige Situationen im Verhaltensbereich temporär oder über einen längeren Zeitraum ausreichend Ressourcen zur Verfügung zu stellen. 5.2 Spezielle Kleinklassen für Kinder mit Verhaltensauffälligkeiten Das Amt für Volksschulen und Sport hat im Auftrag des Erziehungsrats im Jahr 2009 zwei Konzepte zur Führung von Kleinklassen im Verhaltensbereich erarbeitet: –
Das kantonale Konzept Kleinklasse Verhalten zur Förderung von Kindern der Primarstufe mit Verhaltensauffälligkeiten (besondere Klasse mit Tagesstruktur; zwischen sechs und acht Kindern; Betreuung durch Lehrperson und zusätzliche sozialpädagogische Fachkraft im Umfang von insgesamt 180 Stellenprozent) wurde mit Beschluss Nr. 1090 vom 13. Oktober 2009 vom Regierungsrat bewilligt. Der Regierungsrat genehmigte drei Schulversuche für die Dauer - 14 -
von maximal drei Jahren und garantierte pro Jahr und Klasse einen Projektbeitrag von Fr. 116 000.--. –
Das kantonale Konzept Time-out-Klasse für Jugendliche der Sekundarstufe I mit Verhaltensauffälligkeiten (besondere Klasse mit Tagesstruktur; Verweildauer zwischen sechs Wochen und sechs Monaten; Betreuung durch Lehrperson und zusätzliche sozialpädagogische Fachkraft im Umfang von insgesamt 180 Stellenprozent; im Rahmen von Praktika verbringen die Jugendlichen maximal sechs Halbtage pro Woche in Arbeitseinsätzen in Betrieben) wurde mit Beschluss Nr. 1089 vom 13. Oktober 2009 vom Regierungsrat bewilligt. Der Regierungsrat genehmigte zwei Schulversuche für die Dauer von maximal drei Jahren und garantierte pro Jahr und Klasse einen Projektbeitrag von Fr. 106 000.--. 5.2.1 Kleinklasse Verhalten auf Primarstufe
Basierend auf dem vorgenannten Konzept Kleinklasse Verhalten hat der Erziehungsrat zwei Schulversuche bewilligt: – –
Gemeinde Freienbach, Kleinklasse Verhalten auf Primarstufe mit Schwerpunkt 3. bis 6. Klasse, Beginn im Schuljahr 2010/11, Ende des Schulversuches Juli 2013 Gemeinde Wollerau, Kleinklasse Verhalten auf Primarstufe mit Schwerpunkt 1. bis 3. Klasse, Beginn im Schuljahr 2012/13, Ende des Schulversuches Juli 2015
Das Amt für Volksschulen und Sport hat den Auftrag erhalten, die Schulversuche zu begleiten und zu evaluieren. Aufgrund der in den ersten zwei Versuchsjahren gemachten Erfahrungen ist es aktuell noch zu früh, um eine abschliessende Beurteilung des Angebots vornehmen zu können. Es lässt sich jedoch aus pädagogischer und psychologischer Sicht festhalten, dass der Schulversuch Kleinklasse Verhalten auf Primarstufe bisher weitgehend erfolgreich verläuft, wenngleich bislang nicht alle ursprünglich verfolgten Ziele erreicht werden. Die Zuweisung zur Kleinklasse hat in allen Fällen zu einer Entlastung der Klassensituation geführt. Die zugewiesenen Kinder konnten vom Aufenthalt in der Kleinklasse profitieren und zu einem akzeptablen Verhalten herangeführt werden, welches ihnen ermöglichte, wieder zu lernen. Da die Zuweisungen in der Regel nicht aus Krisensituationen heraus sofort realisiert wurden, sondern meist per Schuljahresbeginn und für die Dauer von zwei Jahren, könnte das Modell Kleinklasse Verhalten auch ohne Sonderschulstatus im Sinne einer vom Gesetz vorgesehenen „besonderen“ Klasse geführt werden. 5.2.2 Time-out-Klasse auf Sekundarstufe I Mit ERB Nr. 29 vom 23. April 2010 genehmigte der Erziehungsrat einen vom Bezirk Höfe eingereichten Schulversuch für eine Timeout-Klasse auf Sekundarstufe I, Standort Freienbach, mit Beginn im Schuljahr 2010/11. Das Amt für Volksschulen und Sport erhielt den Auftrag zur Evaluation und Begleitung des Schulversuches. Aufgrund der in den ersten zwei Versuchsjahren gemachten Erfahrungen ist es aktuell noch zu früh, um eine abschliessende Beurteilung des Angebots vornehmen zu können. Gleichwohl hat sich die Timeout-Klasse „Worktime“ der Sek I Höfe in kurzer Zeit als Erfolg versprechendes Modell etabliert. Dank dem hohen Einsatz des Klassenlehrers und der Sozialpädagogin konnte innert kürzester Zeit ein gutes Netz mit Arbeitgebern in der Umgebung aufgebaut werden, die den Jugendlichen der Timeout-Klasse kurzfristige Arbeitseinsätze anbieten. Bei mehreren Jugendlichen konnten Konfliktsituationen in der Regelklasse mit einem kurzen Aufenthalt in der Worktime-Klasse aufgefangen und eine Entlastung herbeigeführt werden. Von denjenigen - 15 -
Jugendlichen, die längere Zeit in der Timeout-Klasse blieben, konnten die meisten reintegriert werden oder in eine Lehre oder weiterführende Schule einsteigen. 5.2.3 Sonderschulinstitution im Bereich Verhalten Da es im Kanton Schwyz keine Sonderschule zur Förderung von normal begabten Kindern und Jugendlichen mit schweren Verhaltensstörungen gibt, müssen Schülerinnen und Schüler mit schwerwiegenden Verhaltensproblemen, deren Förderbedarf nicht durch niederschwellige sonderpädagogische Angebote der örtlichen Schulträger abgedeckt werden können, ausserkantonal platziert werden. Im laufenden Schuljahr 2012/13 sind 70 Kinder und Jugendliche wegen einer schweren Verhaltensstörung platziert, davon 42 Kinder und Jugendliche intern, 28 extern (4 davon in der Kleinklasse Verhalten in Freienbach). Bei 17 der 42 im Internat platzierten Kinder und Jugendlichen bestehen ausserschulische, soziale Gründe für die interne Platzierung, bei den anderen liegt die Indikation für die interne Platzierung gemäss Anträgen der Abteilung Schulpsychologie im schulischen, pädagogischen Bereich. Die Platzierungen im Bereich Verhalten haben seit Einführung des Moratoriums für das IS Verhalten nicht zugenommen. Vom Schuljahr 10/11 auf das Schuljahr 11/12 gab es zwar einen Anstieg um 13%, im Schuljahr 12/13 sind die Verhaltensplatzierungen jedoch wieder rückläufig, unter anderem weil vier Kinder reintegriert werden konnten. Mit dem Beitritt des Kantons Schwyz zur IVSE stehen Sonderschulplätze in Institutionen, die auf der IVSE-Liste der verschiedenen Kantone aufgeführt sind, grundsätzlich auch Kindern und Jugendlichen aus dem Kanton Schwyz zur Verfügung. Jedoch gibt es in einigen Kantonen eine Wartefrist, vor der keine Aufnahmeverhandlungen für ausserkantonale Sonderschülerinnen und Sonderschüler geführt werden dürfen. Im Raum Innerschwyz kommt erschwerend hinzu, dass verhaltensauffälligen Kindern auf Primarstufe nur wenige Tagessonderschullösungen im Nachbarkanton Zug zur Verfügung stehen, was nicht nur mit hohen Schul-, sondern auch mit entsprechenden Transportkosten verbunden ist. In der Regel konnten aber trotz dieser Erschwernisse bisher alle Kinder und Jugendlichen mit schwerer Verhaltensstörung innert vertretbarer Frist in einer ausserkantonalen Institution platziert werden. Ausserkantonal liegen die durchschnittlichen Kosten für eine interne Platzierung im Verhaltensbereich im Kalenderjahr 2012 bei circa Fr. 150 000.-- pro Jahr, jene für eine externe Sonderschulung (Tagesschule) bei circa Fr. 75 000.--. Gemäss eigener Bedarfsplanung besteht im Kanton vor allem ein Bedarf an Sonderschulplätzen für verhaltensauffällige Kinder ab der 3., 4. Primarschulkasse, wobei vor allem im Innerschwyzer Kantonsteil ein Mangel an Tagesschullösungen besteht. Aktuell sind 31 verhaltensauffällige Primarschulkinder aus dem ganzen Kanton ausserkantonal platziert, davon 20 im Internat und elf in einer Tagessonderschule; weitere vier besuchen die Kleinklasse Verhalten in Freienbach mit Sonderschulstatus. Es ist davon auszugehen, dass für eine Mehrheit der genannten 20 ausserkantonal platzierten Sonderschüler mit Verhaltensauffälligkeiten auf Primarstufe eine eigene kantonale Tagessonderschule die spezifischen Bedürfnisse nicht abzudecken vermöchte. Einige Kinder sind aufgrund ihrer Verhaltensbehinderung, andere (derzeit neun) aufgrund einer ausserschulischen, sozialen Indikation auf einen internen Betreuungsrahmen angewiesen. Für letztere kommt eine Tagessonderschule als Lösung mit Bestimmtheit nicht infrage. Rechnet man die Kinder des Schulversuchs in der Kleinklasse Freienbach hinzu, besteht im ganzen Kanton derzeit ein theoretischer Bedarf - 16 -
an circa 20 bis 30 separativen Tagesschullösungen für verhaltensauffällige Kinder auf Primarstufe. Eine eigene kantonale Tagessonderschule für drei Klassen mit je sechs bis sieben verhaltensauffälligen Schülern im Primarschulalter hätte gemäss einer groben Schätzung jährliche Betriebskosten in der Höhe von mindestens 1.1 Mio. Franken zur Folge, was einem Betrag pro Kind von rund Fr. 61 700.-- entsprechen würde. 5.3 Strategie des Regierungsrates Der Regierungsrat hat sich im Rahmen der Verabschiedung des Sonderschulkonzepts im Jahr 2011 ganz bewusst für die im Kapitel 5 genannte Prioritätenordnung beim Angebot im Bereich Verhalten ausgesprochen. Wie gesamtschweizerische Erhebungen belegen, führen zusätzliche Angebote im Bereich der Sonderpädagogik in aller Regel auch zu einer Ausweitung der Anzahl diagnostizierter Fälle (vergleichbare Entwicklungen sind übrigens auch im Gesundheitswesen zu beobachten) und somit zu steigenden Kosten. Bevor die Schaffung einer eigenen kantonalen Institution für verhaltensauffällige Kinder und Jugendliche ernsthaft in Erwägung zu ziehen ist, sollen die niederschwelligen Massnahmen im Bereich des sonderpädagogischen Angebots der Schulträger gestärkt werden. Der Regierungsrat beabsichtigt daher, die erfolgreich angelaufenen Schulversuche Kleinklasse Verhalten auf Primarstufe bis Ende Schuljahr 2014/2015 zu verlängern und die Ergebnisse der Evaluation den Schulträgern zur Verfügung zu stellen. Aufgrund des neuen Kostenteilers, der auf den 1. Januar 2013 in Kraft tritt, dürfte es künftig für die Schulträger (auch finanziell) interessant werden, im Bereich Kleinklassen regional zusammen zu arbeiten. Ähnliches gilt für den Bereich der Sekundarstufe I, wo der Regierungsrat aufgrund der mit der Timeout-Klasse „Worktime“ gemachten Erfahrungen den Bezirken das Modell zur flächendeckenden Umsetzung empfiehlt. Auch hier dürfte der neue Kostenteiler für einen entsprechenden finanziellen Anreiz sorgen. Bezüglich IS Verhalten ist der Regierungsrat der Meinung, dass dieses Angebot nach den mit dem Moratorium gemachten Erfahrungen nicht wieder aufgenommen werden soll. IS Verhalten als verstärkte Massnahme des Kantons mit individuell zugesprochenen Leistungen soll es künftig nicht mehr geben. Allerdings ist der Regierungsrat bereit, zur stärkeren Unterstützung der Schulen im Umgang mit verhaltensauffälligen Kindern eine moderate Ausweitung der heutigen Ressourcen im Bereich IF Verhalten (niederschwelliges Angebot) zu prüfen. Zudem wurde das Bildungsdepartement beauftragt, dem Regierungsrat einen Vorschlag zu unterbreiten, wie den Schulträgern für den Umgang mit IF-Schülern im Bereich Verhalten vonseiten Kanton ein unterstützendes Beratungsangebot zur Seite gestellt werden könnte. 6. Postulat 4/12 von Kantonsrat Adrian Dummermuth Am 30. April 2012 hat Kantonsrat Adrian Dummermuth ein Postulat eingereicht zu den im Rahmen des Massnahmenplanes 2011 und im Zug der Teilrevision der Volksschulverordnung neu geregelten Finanzierung der sog. integrierten Sonderschulung mit dem Anliegen an den Regierungsrat, folgende Punkte zu prüfen:
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1. Möglichkeiten der Neuorganisation / Änderung der Systematik Integrierte Sonderschulung (Kanton) und Integrative Förderung (Schulträger) mit dem Ziel, mindestens im Schuleingangsbereich (Kindergarten/Unterstufe) auf die Unterscheidung dieser Massnahmen zu verzichten bzw. diese zusammenzuführen. 2. Aufzeigen der Vor- und Nachteile einer Zusammenführung der Massnahmen bez. Zuständigkeiten, Organisation, Finanzierung, Folgen für die Schüler und Darstellung der gesetzlichen Möglichkeiten und Hindernisse. 3. Aufzeigen von anderen Varianten, welche insgesamt den finanziellen und den administrativen Aufwand im IS Bereich deutlich reduzieren. 4. Aufzeigen der Möglichkeiten der Vorsteuerung, Einflussnahme und Optimierung des Kantons bez. Einleitung von IS Massnahmen bei vorschulischen Instanzen. 5. Anpassung der Verfahren IS, in welchen die Mitsprache- und Mitentscheidungskompetenz der Schulträger garantiert ist. Aus Sicht Regierungsrat ist davon auszugehen, dass der auf 1. Januar 2013 in Kraft tretende neue Kostenteiler ganz wesentlich zu einer aktiveren gemeinsamen Steuerung der Sonderpädagogik insgesamt, im speziellen aber der integrierten Sonderschulung führen wird. Seit Inkrafttreten der NFA werden zudem sowohl die Anträge der Abteilung Schulpsychologie für sonderschulische Massnahmen als auch die Anträge der Frühberatungs- und Therapiestellen von der gleichen Fachstelle (Stabsstelle Sonderpädagogik) im Amt für Volksschulen und Sport (AVS) geprüft. Das AVS hat somit bereits im Vorschulalter die Möglichkeit, Einfluss zu nehmen und zu steuern. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich Kinder im Vorschulalter noch in einem starken Entwicklungsprozess befinden und sich die Geschwindigkeit der Entwicklung der Kinder in diesem Alter noch stark unterscheiden kann. Für die Ermittlung des Unterstützungsbedarfes eines Kindes spielen sowohl seine Beeinträchtigung als auch kontextuelle Faktoren eine Rolle. Dies führt dazu, dass Kinder mit leichten kognitiven Beeinträchtigungen je nach örtlichen Gegebenheiten und je nach Gelingensbedingungen im einen Fall mit niederschwelligen Massnahmen integriert werden können, im andern Fall nur mit verstärkten Massnahmen. Die aktuell gültige Gesetzgebung trennt klar zwischen dem Sonderpädagogischen Angebot der Gemeinden und Bezirke (IF) und der Sonderschulung bzw. den sonderschulischen Massnahmen des Kantons (§§ 28–32 Volksschulverordnung). Eine Durchmischung der beiden Angebote ist nicht vorgesehen und aus Sicht Regierungsrat auch nicht zielführend. Am im kantonalen sonderpädagogischen Konzept stipulierten Subsidiaritätsprinzip soll zwingend festgehalten werden. Das heisst, verstärkte hochschwellige Massnahmen sollen auch künftig erst dann zum Tragen kommen, wenn die niederschwelligen Massnahmen der Gemeinden und Bezirke nicht ausreichen. Mit der vom Kantonsrat bewilligten neuen Kostenteilung übernehmen die Schulträger der Gemeinden und Bezirke zusammen mit dem Kanton die finanzielle Verantwortung für diese Kinder. Aufgrund der veränderten Kostenfolgen besteht die berechtigte Erwartung, dass die Schulträger der Gemeinden und Bezirke für Kinder im ‚Grenzbereich’ die alleinige Verantwortung übernehmen werden, indem sie ihnen ausreichend Unterstützungslektionen aus dem IF-Pool zur Verfügung stellen. Wie im vorhergehenden Kapitel ausgeführt, soll im Bereich Verhalten das IS Verhalten (hochschwellige Massnahme) abgeschafft und dafür eine Stärkung der Poollösung im Bereich IF Verhalten (niederschwellige Massnahme) mit kantonaler Unterstützung geprüft werden. Bei den integrierten Sonderschulungen der Heilpädagogischen Zentren hat sich die bestehende Lösung bewährt: Bereits heute werden die Schulleitungen der Gemeinden und Bezirke von der - 18 -
Abteilung Schulpsychologie und den Heilpädagogischen Zentren stark in den Prozess des Aufgleisens einer integrierten Sonderschulung einbezogen. Beide Heilpädagogischen Zentren haben einen Bereichsleiter für die integrierte Sonderschulung (IS), der bezüglich Koordination von IS und integrativer Förderung (IF) vor Ort eng mit den Schulleitungen zusammenarbeitet. Nach Möglichkeit werden bereits heute die gleichen Fachkräfte für die integrative Förderung (IF) und die integrierte Sonderschulung (IS) eingesetzt. Um das fachliche Niveau der heilpädagogischen Unterstützung im Bereich IS zu gewährleisten, werden die Unterstützungslehrkräfte bei integrierter Sonderschulung über eines der beiden Heilpädagogischen Zentren angestellt. Damit sind sowohl fachlicher Support und Intervision, als auch der Kontakt zur Tagesschule der Heilpädagogischen Zentren als ‚Abnehmerschule’ für Kinder, bei denen die IS HZ abgebrochen werden muss, gewährleistet. Mit der Einführung der neuen Finanzierungsmodalitäten im Sonderschulbereich (Kostenteiler zwischen Gemeinden/Bezirken und Kanton) hat das zuständige Amt den Ablauf der Abklärung und Zuweisung eines allfälligen Sonderschulstatus überarbeitet. Künftig werden die Schulträger der Gemeinden und Bezirke früher und ausführlicher über die von der Abteilung Schulpsychologie beantragten sonderschulischen Massnahmen informiert und erhalten zu den vom AVS vorgesehenen Massnahmen ein verstärktes Mitspracherecht. Vor dem Hintergrund der gemachten Ausführungen beurteilt der Regierungsrat eine (erneute) generelle Anpassung der Systematik der Integrierten Sonderschulung für den Moment nicht angezeigt. Für ein Beibehalten der aktuellen Systematik spricht nicht zuletzt auch der Umstand, dass vonseiten Erziehungsrat eine Fokusevaluation des sonderpädagogischen Angebots in Vorbereitung ist, mittels welcher vor allem die integrierte Förderung IF und die besonderen Klassen, als auch die integrierte Sonderschulung der Heilpädagogischen Zentren (IS HZ) fundiert und unter Einbezug der Schulträger evaluiert werden sollen. Basierend auf diesen Ergebnissen, die bis Ende 2014 vorliegen sollen, können danach Optimierungsmassnahmen eingeleitet werden.
Beschluss des Regierungsrates 1. Dem Kantonsrat wird beantragt, vom Bericht zustimmend Kenntnis zu nehmen. 2. Das Postulat P 4/10 gilt gemäss § 53 Abs. 3 GO-KR als erledigt. 3. Das Postulat P 9/10 gilt gemäss § 53 Abs. 3 GO-KR als erledigt. 4. Dem Kantonsrat wird beantragt, das Postulat 4/12 als nicht erheblich zu erklären. 5. Zustellung: Mitglieder des Kantons-, Regierungs- und Erziehungsrates; Staatskanzlei (3); Amt für Volksschulen und Sport.
Im Namen des Regierungsrates:
Walter Stählin, Landammann
Dr. Mathias E. Brun, Staatsschreiber - 19 -
