Prozessuale Probleme des „ Maastricht"Urteils des Bundesverfassungsgerichts
Peter Lang Europåischer Verlag der Wissenschaften
VII
Inhaltsverzeichnis
Abkiirzungsverzeichnis
Einleitung
XVII
1
A. Darstellung des Urteils und Entwicklung der Fragest eliungen I.
II.
3
Die Vorgeschichte des Urteils
3
1. 2.
Der Vertrag iiber die Europåische Union Der RatifikationsprozeB in Deutschland
3 4
3.
Die Verfassungsbeschwerden
6
Aufbau und Anlage des Urteils
7
1 - Allgemeines und Gliederung 2. Die Verfassungsbeschwerde des Bf. zu 1
7 7
3.
9
Die Verfassungsbeschwerde der Bf. zu 2
III. Die Feststellungen des Gerichts zur Zulå'ssigkeit 1. 2. 3. 4. 5.
Ergebnis Grundsatzliche Zulassigkeitsvoraussetzungen Der Gewahrleistungsgehalt des Art. 38 GG Die sonstigen geriigten Grundrechtsverletzungen Die Verfassungsbeschwerde gegen die GrundgesetzÅnderunge 6. Die Verfassungsbeschwerde bzgl. Art. 20 Abs. 4 GG 7. Die Verfassungsbeschwerde der Bf. zu 2 IV. Die Kritik des Urteils im Schrifttum
9 9 10 10 12 14 14 15 15
VIII
V. Die strukturierenden Sachpunkte zur Analyse 1. 2. 3. 4.
Das Verhaltnis zur bisherigen Rechtsprechung des BVerfG in prozessualer Hinsicht Die Dogmatische Uberzeugungskraft Der Funktionale Ansatz Die Konsequenz: Kiinftige Verfahren
18
18 19 19 19
B. Die alte und neue Auslegung des Art. 38 GG
21
I.
Die herkommliche Auslegung
22
II.
Ansåtze einer erweiterten Auslegung des Wahlrechts
25
1.
25 25
2.
Weitergehende Gewåhrleistungen der Wahlgrundsatze a) Vorwirkungen des Grundsatzes der freien Wahl b) Folgerungen aus dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl Weitergehender Gewahrleistungsgehalt
26 26
III. Zum subjektiven Gewahrleistungsgehalt
30
C. Der Vorwurf der Popularklage
33
I.
Ubersicht der Zulåssigkeitsvoraussetzungen der RechtssatzVerfassungsbeschwerde 1. 2.
Strukturelle Nahe der Rechtssatz-Verfassungsbeschwerde zu einer Popularklage
37
38
IX
2.
3.
4.
Relativierung der Voraussetzungen der Beschwerdebefugnis..4O a) Zulassigkeit trotz noch zu erfolgenden Vollzugsaktes 41 aa) Nichtdeutscher Vollzugsakt 41 bb) Nicht bekanntgegebener Vollzugsakt 42 cc) Unzumutbarkeit des Abwartens eines Vollzugsaktes 44 dd) Genereller Verzicht auf das Abwarten eines Vollzugsaktes 45 b) Lediglich potentielle Betroffenheit 46 c) Beeintrachtigung in der Zukunft/Grundrechtsgefahrdungen 46 Relativierung des Erfordernisses der Subsidiaritåt 48 a) Ausnahmen nach § 90 Abs. 2 S. 2 BVerfGG 49 b) Sachnahe 49 c) Unzumutbarkeit 50 d) Teleologische Reduktion des Subsidiaritåtsprinzips 51 Das Neue am Maastricht-Urteil 52
D. Dogmatische Ansatze zur Bestimmung des Gewahrleistungsgehaltes des Wahlrechts I.
55
Wortlaut und Historische Auslegung
55
1.
Wortlaut
55
2.
Geschichte der Positivierung des Wahirechts in Art. 93 GG
57
II. Objektiv-teleologische Auslegung: Das Demokratieprinzip
58
1. Das Demokratieprinzip 2. Der status activus des citoyen 3. Der Wåhler als pouvoir constitué 4. Die Lehre von der verfassunggebenden Gewalt III. Dogmatik des VerfassungsprozeBrechts 1. Das Gefiige des VerfassungsprozeBrechts 2. Die besondere Bedeutung des Art. 20 Abs. 4 GG
59 60 65 67 73 73 75
a) Aktivierung des Widerstandsrechts b) SchluBfolgerung fur Art. 38 GG ProzeBstandschaft
76 81 82
IV. Standort des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG im Hinblick auf die Systematik des Grundgesetzes
87
3.
1. 2.
3. 4. 5.
V.
Das Die a) b) Art.
freie Mandat gemaB Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG Bedeutung des Repråsentationsprinzips Formale Reprasentation Inhaltliche Reprasentation 38 GG im Verhåltnis zu den Kompetenzregelungen im Grundgesetz, insbesondere Art. 70ff. GG Der EinfluB von Artikel 23 GG auf den Gewahrleistungsgehalt des Art. 38 GG Art. 38 GG im Verhaltnis zu Parlamentsvorbehalt, Wesentlichkeitstheorie und Bestimmtheitsgrundsatz
Spezifische Ansatze der Grundrechtsdogmatik 1. 2. 3.
Demokratische Grundrechtsinterpretation Die Lehre von der institutionellen Garantie Das Wahlrecht als Teilhaberecht
88 90 91 93 94 96 97 99 1 00 102 104
VI. Spezifischer Ansatz zur Sicherung der Substanz Die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG VII. Sonstige Ansatze
105 1 06
1.
Verlust an Legitimationsniveau
1 07
2. 3. 4. 5.
Die Menschenwiirdegarantie des Art. 1 GG Vertrauensschutz des Wåhlers Funktion der Verfassungsbeschwerde Rechtsvergleich
109 1 10 111 1 12
VIII. Fazit
114
XI E.
Funktionale Anwort: Die Stellung des BVerfG
11 7
I.
Methodisches Fundament: Der funktionale Ansatz
117
II. Die Kritik an der Rolle des BVerfG 1. 2.
3.
Die Rechtsprechung des BVerfG - Ausdehnende Auslegung seiner Kompetenzen 121 Die Kritik dieser Rechtsprechung des BVerfG 123 a) Die Gegeniibersetzung von Recht und Politik und die hohere demokratische Legitimation des Bundestages 1 23 b) Strukturell-institutionelle Grunde 1 24 aa) Reaktiver Zugriff 1 24 bb) Punktueller Zugriff 124 cc) Probleme eines spezifisch juristischen Zugriffs 125 dd) Sachverstand und Verfahren 125 c) Sonstige Grunde 1 26 Die gezogenen Folgerungen 1 26 a) Die Forderung nach richterlicher Selbstbeschrånkung....l 27 b) Funktionell-rechtliche Grenzen 1 29
III. Meine Auseinandersetzung mit der Kritik: Das BVerfG und die Rolle des Bundestages 1. 2.
120
Die Pråmisse der Kritik: Sicherung der Rechte des Bundestages Priifung der Stichhaltigkeit dieser Pramisse: Die Verfassungswirklichkeit a) Die Entwicklung der europåischen Integration b) Insbesondere die Entscheidungsstrukturen auf europåischer Ebene c) Die Praxis von Grundgesetzånderungen durch volkerrechtlichen Vertrag d) Weitere Grunde der Schwåche des Bundestages aa) Zuschieben von Verantwortung "von Bonn nach Karlsruhe" bb) Spezielle Probleme der Parteiendemokratie
130
1 30 131 132 1 35 1 37 140 140 141
XII
cc) dd) ee) ff) gg)
Insbesondere Entscheidungen in eigener Sache Fehlen zureichender offentlicher Diskussion Gewaltenverschrankung und Parteienkonsens Entwicklung zum Wohlfahrtsstaat Kurzatmigkeit der Gesetzgebeung
IV. Die Begrundung der starken Stellung des BVerfG 1. 2. 3. 4. 5.
Die verfassungsrechtliche Stellung des BVerfG Grundentscheidung fiir den Verfassungsstaat Der Wandel der Gewaltenteilung Die objektive Funktion der Verfassungsbeschwerde Befriedung und Integration durch die hohe Qualitat der Entscheidungen des BVerfG SchluBfolgerung: Kompensation von Schwåchen und Bedeutungsverlust des Bundestages durch das BVerfG
V. Die prozeBrechtliche SchluBfolgerung: "Richterliches Eingreifen" 1. 2.
3.
Definition und maBgebliche Voraussetzung fiir Richterliches Eingreifen: Vorliegen einer Notsituation Fall gruppen a) Die Notsituation der Gefåhrdung von Art. 79 Abs. 3 GG - Die deutsche Staatlichkeit b) Die Notsituation des Untåtigbleibens des Gesetzgebers trotz verfassungsrechtlich gebotenen Tåtigwerdens c) Sonstige Ausnahmesituationen aa) Entscheidungen in eigener Sache bb) Strukturelle Schwache des Bundestages gegeniiber der Bundesregierung cc) Fehlen offentlicher Diskussion Formen des Richterlichen Eingreifens a) GroBzUgige Bejahung der Zulåssigkeit b) Weite Auslegung des Streitgegenstandes c) Konkrete Auftråge zu gesetzgeberischem Handeln von Verfassungs wegen
143 145 146 147 148 149
150 153 156 157 161
1 64
164 1 67 167
1 69 171 171 171 17 1 173 173 174 175
XIII
4.
5.
Besondere Notsituation des drohenden Konfliktes BVerfG-EuGH a) Der mogliche Konflikt unterschiedlicher Rechtsordnungen b) Die verfassungskonforme Auslegung c) Die AnstoBwirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen Das Spezifische der Zulassung iiber Art. 38 GG: Konfliktvermeidung a) Die Situation: Vorbeugende Konfliktvermeidung b) Zeitlich vorverlagerte verfassungskonforme Auslegung c) Verneinung einer Generalermachtigung d) Die flankierende Entschårfung des Konflikts durch die Gewahrung von "Grundrechtsschutz in Deutschland"
VI. Subsumption und RiickschluB auf die Eingangsfrage 1. 2.
176 1 77 179 181 18 2 182 183 184
1 84 186
Vorliegen der Voraussetzungen fur Richterliches Eingreifen. 1 8 6 Folgerung: Erweiterte Auslegung des Art. 38 GG geboten 189
F.
Kiinftige
Verfassungsbeschwerden
I.
Systematik kiinftiger Verfahren
1 92
1.
192
Die Verkniipfung von Bundestagsrechten und Wahlrecht a)
2. 3.
4.
Die erste Ebene der Verletzung von Bundestagsrechten b) Die zweite Ebene der Verletzung des Wahlrechts Uberblick iiber die zwei systematischen Grundtypen Erster Typus: Neues Ubertragungsgesetz a) Das Ubertragungsgesetz ist zu unbestimmt b) Das Ubertragungsgesetz ist zu weitgehend Zweiter Typus: Kein neues Ubertragungsgesetz a) Die Unterscheidung von Vertragsauslegung und Vertragserweiterung
191
193 196 197 199 199 199 201 20 3
XIV
5.
aa) Die EuGH-Rechtsprechung 2 03 bb) Die Ausfuhrungen des BVerfG 205 b) Die Riigbarkeit im Wege der Verfassungsbeschwerde 2 07 aa) Art. 2 Abs. 1 GG 208 bb) Art. 38 GG i.V.m. der Rechtsfigur der Verfassungsbeschwerde wegen gesetzgeberischen Unterlassens 209 aaa) Die Verfassungsbeschwerde wegen gesetzgeberischen Unterlassens 21 0 (1) Allgemeines zum Institut 210 (2) Voraussetzungen der Zulassung einer derartigen Verfassungsbeschwerde ...210 (3) Unterfall der Prognosepriifung "Nachfassen" 21 1 bbb) Ubertragbarkeit 21 2 cc) Art. 38 GG i.V.m. Art. 23 Abs. 1 GG 216 dd) Vergleich der Rugen bb) und cc) und Losungsvorschlag 21 8 c) Die Form eines entsprechenden Antrages 220 aa) Kompetenzen, die der EG/EU nicht iibertragen wordensind 2 20 bb) Kompetenzen, die der EG/EU nach dem Grundgesetz nicht iibertragen werden konnen 222 Eingrenzung der Klagemoglichkeit iiber Art. 38 GG 223 a) Die Schwelle der "Entleerung" des Art. 38 GG 2 24 b) Die Eingrenzung des Anwendungsbereiches auf Art. 23 GG 2 25 c) Die Eingrenzung des Priifungsumfangs 22 6 aa) Die Argumente zugunsten enger und weiter Auslegung 227 bb) Die bisherige Rechtsprechung 228 cc) Das Maastricht-Urteil 229
II. Verfahren beziiglich neuer Zustimmungsgesetze 1.
Vom BVerfG benannte Zustimmungsgesetze a) Reformen im Bereich der intergouvernementalen Zusammenarbeit b) Fortentwicklung der EU entsprechend Art. 23 GG
231 231 232 2 33
XV
2.
c) Europarechtliche Abstiitzung durch Art. N EUV d) Eintritt in eine Wahrungsunion e) Eintritt in eine Wirtschafts- oder Politische Union Unbenannte weitere Zustimmungsgesetze
III. Verfahren ohne neue Zustimmungsgesetze 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Das Das Das Der Der
Prinzip der begrenzten Einzelermåchtigung Subsidiaritåtsprinzip Uberschreiten von Art und Intensitat der Befugnis VerhåltnismåBigkeitsgrundsatz Eintritt in eine Wahrungsunion unter Aufweichen der Kriterien Die zukiinftige Entwicklung einer Wahrungsunion
IV. Grundrechtschutz in Deutschland - Ein Ausblick auf weitere mogliche Verfahrensansåtze 1. 2.
3.
Art. 2 Abs. 1 GG sowie Art. 19 Abs. 3, 101 und 103 GG Art. 14 GG in bezug auf eine europåische Wahrungsunion a) Geld- und Wahrungsverfassungsrecht b) Folgerungen aus den Einheitswertbeschliissen Wahlrechtliche "Konkurrentenklage"
V. Ubertragbarkeit auf andere Kompetenzverlagerungen 1. 2.
Ubertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen nach Art. 24 GG Innerstaatliche Kompetenzverlagerungen