Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD
Proyecto Desarrollo Económico Incluyente Marzo de 2011 El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Colombia agradece a las instituciones aliadas los esfuerzos para hacer posible el desarrollo del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente. Las visiones y expresiones de este documento no necesariamente son compartidas por cada una de las organizaciones asociadas, el PNUD, las Naciones Unidas o sus Estados Miembros. El presente documento es resultado del esfuerzo colaborativo entre el equipo nacional y los equipos territoriales del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente. Elaboración del documento: Martha Sánchez Galvis Diseño y diagramación: Miguel Nova Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Oficina de Colombia Avenida 82 No. 10-62, piso 3, Bogotá D.C., Colombia www.pnud.org.co Todos los derechos reservados. Queda prohibido reproducir, transmitir o almacenar en un sistema de recuperación o transmitir, de cualquier manera o medio, electrónico, mecánico, fotocopiado o de otro tipo, esta publicación sin previa autorización del PNUD.
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Proyecto Desarrollo Económico Incluyente El Proyecto Desarrollo Económico Incluyente –DEI– busca potenciar las capacidades productivas de la población en situación de pobreza y vulnerabilidad y ampliar sus oportunidades en materia de generación de empleo e ingresos, para que puedan ejercer con autonomía sus derechos como ciudadanos y mejorar su calidad de vida de manera sostenible.
Reconocimientos Instituciones Aliadas Agencia Sueca de Desarrollo Internacional ASDI Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional Alcaldía de Bogotá Alcaldía de Cartagena Alcaldía de Pasto Alcaldía de Santa Marta Alcaldía de Sincelejo Departamento Nacional de Planeación Gobernación de La Guajira ISA - Interconexión Eléctrica S.A. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, Colombia Bruno Moro. Coordinador Residente y Humanitario del Sistema de Naciones Unidas Silvia Rucks. Directora de País María del Carmen Sacasa. Directora de País Adjunta Fernando Herrera Araújo. Coordinador del Área de Superación de la Pobreza y Desarrollo Sostenible Xavier Hernández Ferré. Oficial de Programa en Gestión del Riesgo y Desarrollo Económico Incluyente Proyecto Desarrollo Económico Incluyente Equipo nacional Luz Stella Rodríguez Novoa. Coordinadora Nacional Martha J. Sánchez Galvis. Oficial de Gestión del Conocimiento Diana Alexandra Gutiérrez. Oficial de Monitoreo y Evaluación Carol Barragán Osorio. Asistente Técnico en Sistemas de Información y Análisis de Indicadores Dayana Quintero. Asistente Administrativa y Financiera Jeisson Ospina González. Asesor Nacional de Negocios Inclusivos Diana Patiño Meza. Apoyo Profesional de Negocios Inclusivos Elizabeth Yarce Ospina. Comunicaciones Consuelo Corredor Martínez. Asesora experta en desarrollo económico con enfoque de inclusión Equipo territorial Selma Asprilla. Coordinadora Local Bogotá Jhonn H. Bonilla. Profesional de Apoyo Local Bogotá Mercedes Amelia Rizo. Coordinadora Local Cartagena Eugenia Mier. Profesional de Apoyo Local Cartagena Eliana Ibet Melo. Coordinadora Local La Guajira Anahel Hernández. Profesional de Apoyo Local La Guajira Yhancy Eliana Coral. Coordinadora Local Pasto Álvaro Darío Pabón. Profesional de Apoyo Local Pasto María del Carmen Olarte. Coordinadora Local Santa Marta Enrique Mastrodoménico. Profesional de Apoyo Local Santa Marta Fredy García Díaz. Coordinador Local Sincelejo José Luis Brieva. Profesional de Apoyo Local Sincelejo
Contenido I. El problema de la pobreza y las barreras al Desarrollo Económico Incluyente Los grupos poblacionales La pobreza por ingresos en Colombia
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II. El enfoque del PNUD frente al desarrollo económico con inclusión
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III. La respuesta del PNUD: Componentes del Desarrollo Económico Incluyente Componentes del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente
13 15 17 18 18 19 19 20 21 21 22
V. Consideraciones para la implementación del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente
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Referencias
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Tabla de Ilustraciones Ilustración 1: 10 primeros municipios con mayor recepción de personas en situación de desplazamiento forzado. Colombia, 2010 Ilustración 2: Porcentaje de población bajo la línea de pobreza, Colombia, 2002-2009 Ilustración 3: Porcentaje de población bajo la línea de pobreza extrema, Colombia, 2002-2009 Ilustración 4: Abordaje conceptual de las barreras al Desarrollo Económico Incluyente Ilustración 5: Origen del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente Ilustración 6: Articulación del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente
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Desarrollo Económico Incluyente
IV. Estrategias del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente 1 Fortalecimiento de instancias para el Desarrollo Económico Incluyente 2 Democratización de la contratación y de la actividad productiva 3 Recuperación y aprovechamiento del espacio público 4 Fortalecimiento de instancias de producción y análisis de información 5 Instancias de referenciación y orientación a oportunidades de generación de ingresos y empleo 6 Oferta pertinente de formación para el trabajo 7 Acceso a activos financieros 8 Desarrollo de mercados inclusivos
Grupo de niños jugando en una de las calles del Barrio Villa Fanny en Cartagena.
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El problema de la pobreza y las barreras al Desarrollo Económico Incluyente
Foto: Diana Gutiérrez, PNUD Colombia
En la última década, la pobreza ha afectado a casi la mitad de la población colombiana, los niveles de desigualdad entre sectores de la sociedad han aumentado y esto a su vez se ha traducido en mayores niveles de exclusión social1. Sin embargo, han sido ciertos grupos poblacionales ubicados bajo la línea de pobreza los que se han visto más afectados por la exclusión: mujeres, indígenas, afrocolombianos y población en situación de desplazamiento forzado. Debido a su condición de género o etnia, o a su situación de desplazamiento, estos grupos poblacionales han enfrentado situaciones de carencia de oportunidades para generar ingresos, de manera sostenible, que les ayuden a superar su situación de vulnerabilidad.
Por su situación de desplazamiento forzado, un importante número de colombianos ha pasado a vivir en situaciones de extrema pobreza debido a la exclusión y falta de oportunidades en el nuevo sitio al que llegan a rehacer sus vidas. Según Acción Social, a 31 de diciembre de 2010 la población en situación de desplazamiento forzado en Colombia ascendía a 3.609.582 personas y los departamentos con mayor recepción de esta población fueron Antioquia, Valle del Cauca y Bolívar2. Adicionalmente, algunos de estos departamentos han enfrentado presiones adicionales en su mercado laboral, presentando tasas de desempleo superiores al promedio nacional que para 2009 fue de 12%: 12.7% (Antioquia) y 14% (Valle del Cauca)3. A nivel municipal, a 31 1 Según la Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad - MESEP, entre el 2002 y el 2005 más del 50% de la población del país se encontraba en situación de pobreza y solo en 2008 y 2009 este indicador ha estado por debajo del 50% (45.5% en 2009). Por otro lado, el índice de desigualdad (Índice de GINI) en el 2009 alcanzó 0.578.
El problema de la pobreza y las barreras al desarrollo económico incluyente
Los grupos poblacionales
2 Antioquia: 625.902 personas, Valle del Cauca: 216.470 personas y Bolívar: 214.428. (Datos a 31 de diciembre de 2010). 3. Datos a 2009 de la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE.
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de diciembre de 2010, los mayores índices de recepción de población en situación de desplazamiento lo presentaron Bogotá D.C. (291.121), Medellín (194.858), Santa Marta (112.382) y Sincelejo (88.580). (Ilustración1).
Ilustración 1: 10 primeros municipios con mayor recepción de personas en situación de desplazamiento forzado. Colombia, 2010
67.476
66.901
Florencia
70.612
Cartagena
72.934
Villavicencio
74.298
Valledupar
76.868
Buenaventura
88.580
Cali
Santa Marta
Medellín
Bogotá D.C.
112.382
Sincelejo
194.858
Número de Personas
291.121
Fuente: Acción Social. Registro Único de Población Desplazada RUPD a diciembre 31 de 2010
Por su parte, los grupos afrocolombianos e indígenas actualmente cuentan con los indicadores más bajos en nivel de vida, especialmente en educación, con grandes brechas con relación a la media nacional4. Esta escasa formación académica impide o hace más difícil su vinculación al mercado laboral.
Desarrollo Económico Incluyente
Adicionalmente, las mujeres han sido históricamente las menos favorecidas por las dinámicas del mercado laboral, presentando mayores tasas de desempleo e informalidad y con una desventaja relativa en los ingresos laborales. A su vez estos factores han incidido en la acentuación de las brechas entre grupos poblacionales (e.g. jóvenes y adultos) y también entre regiones (i.e. cabeceras municipales y resto rural). De acuerdo con los datos del DANE para el trimestre móvil septiembre – noviembre de 2010, la tasa de desempleo femenina se ubicó muy por encima de la tasa de desempleo masculina, 14.1% y 7.8% respectivamente5. En las 13 áreas metropolitanas el desempleo alcanzó una tasa de 13% en las mujeres y 9.4% en los hombres, evidenciando que la brecha de desempleo por sexo afecta también a las grandes ciudades.
4. Según datos del Censo 2005 mientras la población declarada no étnica alcanzó niveles educativos de 85.1% en básica primaria, en los afrocolombianos este porcentaje fue de 10.6% y en los indígenas de sólo 3.7%. Para educación secundaria el dato es más alarmante: sólo el 1.5% de los indígenas y el 11.0% de los afrocolombianos han alcanzado este nivel, contra un 86.8% de la población no étnica.
6
5. Datos consultados a febrero de 2011.
La pobreza por ingresos en Colombia En lo referente a la situación de pobreza de la población, según datos de la MESEP6 a 2009 el 45.5% de la población nacional estaba por debajo de la línea de pobreza, es decir, casi la mitad de la población colombiana no contaba con ingresos suficientes para adquirir una canasta de bienes y servicios básicos para la vida (esta población superó en 11.4 puntos porcentuales al promedio de América Latina7). A nivel rural la situación es aún más desalentadora con un 64.3% de población bajo la línea de pobreza y en las cabeceras la situación también es crítica con un 39.6% de población en pobreza en 2009. (Ilustración 2)
Ilustración 2: Porcentaje de población bajo la línea de pobreza, Colombia, 2002-2009 Nacional
69,3%
Resto
68,2% 65,5%
Cabecera
67,0%
13 Áreas
65,2%
64,3%
53,7%
48,3%
40,3%
46,3%
51,0%
45,2%
2003
2004
46,0%
45,5%
39,8%
39,6%
30,7%
30,6%
44,7%
40,0% 37,2%
2002
50,3%
37,4%
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: Cálculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Encuesta Continua de Hogares 2002-2005 empalmada por MESEP y Gran Encuesta Continua de Hogares 2008 y 2009).
A nivel de pobreza extrema, las cifras son también críticas: para 2009 el 16.4% de la población nacional se encontraba en situación de pobreza extrema, un 12.4% en las cabeceras y un 29.1% en el resto del país (Ilustración 3).
El problema de la pobreza y las barreras al desarrollo económico incluyente
51,2%
6. Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad. 7. Según la CEPAL, para el 2009 el promedio de población por debajo de la línea de pobreza para América Latina sería de 34.1% (datos proyectados con base en encuestas de hogares de los países a 2008).
7
Ilustración 3: Porcentaje de población bajo la línea de pobreza extrema, Colombia, 2002-2009 Nacional
Resto
Cabecera
13 Áreas
32,6%
32,5% 28,9% 27,0%
29,1%
27,4%
19,7% 17,0%
15,2%
9,4%
2002
17,0%
15,7%
17,8% 16,4%
13,5%
9,1%
2003
13,0%
8,1%
2004
11,8%
7,9%
2005
2006
2007
13,1%
12,4%
6,8%
7,1%
2008
2009
Fuente: Cálculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Encuesta Continua de Hogares 2002-2005 empalmada por MESEP y Gran Encuesta Continua de Hogares 2008 y 2009).
Desarrollo Económico Incluyente
Ahora bien, en los últimos años Colombia ha tenido una actividad económica positiva importante y continúa por una buena senda: creció a un promedio del 5.9% entre 2004 y 2007 y a pesar de las crisis internacionales los indicadores de variación en la producción no han sido negativos8.
8
Sin embargo, aunque los índices de pobreza por ingresos en 2009 disminuyeron con respecto al año anterior, estas variaciones no han sido sustanciales y no reflejan los beneficios del crecimiento económico de años anteriores de la forma en la que se esperaría. De hecho, en las trece ciudades principales se ha observado un deterioro de las condiciones de vida de la población, a pesar de los buenos indicadores de crecimiento registrados por la economía, a tal punto que hubo un leve incremento en la pobreza extrema en las 13 áreas metropolitanas entre 2008 y 2009 (de 6.8% en 2008 a 7.1% en 2009). Estas cifras son un reflejo de las dificultades y barreras que enfrentan estos grupos (mujeres, afrocolombianos, población en desplazamiento forzado, etc.) para ser incluidos productivamente. De aquí surge la necesidad de llevar a cabo políticas de
8. Según el DANE, en Colombia el crecimiento real del PIB para 2008 fue de 2.7% y para 2009 fue del 0.8% (datos preliminares del PIB a precios constantes), mientras que algunos países de la región, como Paraguay, México y Chile, presentaron variaciones anuales negativas en 2009 (CEPAL, 2009).
Aunque en 2009 los índices de pobreza por ingresos disminuyeron con respecto a 2008, estas reducciones no han sido sustanciales y no son el resultado esperado del crecimiento económico de años anteriores.
inclusión desde lo local, con enfoque poblacional, que tengan en cuenta las características de estos grupos poblacionales y que potencien sus capacidades para el efectivo acceso a oportunidades de generación de ingresos. Adicionalmente, estas acciones responden al compromiso nacional de reconocer a las personas como sujetos de derechos, mas no de necesidades, es decir, de buscar que las políticas, programas y proyectos -por la vía de la garantía de los derechosbeneficien a la población y mejoren su calidad de vida.
Para hacer frente a estas brechas sociales, el Gobierno nacional formuló en 2009 el documento CONPES 3616 de “Lineamientos de la Política de Generación de Ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento”, cuyo objetivo principal es desarrollar e incrementar el potencial productivo de la población en pobreza extrema y desplazamiento, desarrollando sus capacidades y creando oportunidades para que puedan acceder y acumular activos y, en el mediano y largo plazo, alcanzar la estabilización socioeconómica. De este modo, el objetivo de la política de generación de ingresos es promover mecanismos para superar las barreras que enfrenta dicha población en el logro de ingresos suficientes y sostenibles, mejorando, integrando y focalizando adecuadamente los instrumentos existentes, y conformando una institucionalidad para que, desde el ámbito local, se puedan ampliar las oportunidades de inclusión productiva.
9. El documento Conpes 3616 identificó como barreras que enfrenta la población en situación de pobreza y vulnerabilidad, entre otras, el bajo nivel de capital humano que caracteriza esta población, los problemas de asociación y adaptación de esta población a su entorno, la dificultad de acceso a activos físicos, financieros, y a servicios de acompañamiento, asistencia técnica y desarrollo empresarial, la debilidad institucional territorial para promover el Desarrollo Económico Incluyente, así como debilidades en el marco institucional y en la oferta programática con el sector privado y con la cooperación internacional, la debilidad en los mecanismos de gestión de riesgos y vulnerabilidades de esta población.
El problema de la pobreza y las barreras al desarrollo económico incluyente
Al tener una visión integral del problema de la inclusión productiva de la población en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad, se han podido identificar algunas barreras en el proceso de inclusión productiva, que han perpetuado su situación en el tiempo. Estas barreras se fundamentan en la debilidad institucional y en la desarticulación de esfuerzos entre actores locales y nacionales para el desarrollo económico con enfoque incluyente9.
9
Nuris Meléndez. Usuaria del Cemprende Cartagena. Nuris es madre de cinco hijos, junto con su esposo Rafael García, chef profesional con más de 28 años de experiencia, se acercó al Cemprende buscando apoyo para la formalización y financiación de su restaurante.
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El enfoque del PNUD frente al desarrollo económico con inclusión
Foto: Diana Gutiérrez, PNUD Colombia
El PNUD ha dado un abordaje integral del desarrollo humano10 a través del trabajo dirigido hacia el cumplimiento de los Objetivos del Desarrollo del Milenio ODM desde lo local. El trabajo del PNUD con el proyecto ODM en lo local ha permitido identificar en los gobiernos territoriales, aliados fundamentales para el levantamiento de líneas de base, planeación de estrategias para el desarrollo con diferentes sectores y desarrollo de políticas públicas que han avanzado hacia el logro de los objetivos. Las diferentes estrategias y herramientas para el avance en los ODM en lo local han derivado en iniciativas particulares y experiencias exitosas que han permitido tener un impacto importante en objetivos específicos, este es el caso de las acciones encaminadas a alcanzar el ODM1: “Erradicar la pobreza extrema y el hambre”11. De esta manera, el PNUD ha venido trabajando en el desarrollo de proyectos y acciones encaminadas a la erradicación de la pobreza extrema mediante la promoción del desarrollo económico bajo un enfoque inclusivo, territorial e integral que busca fortalecer institucionalmente los territorios y fomentar la articulación entre actores locales para la creación de procesos de desarrollo económico que sean sostenibles y que beneficien principalmente a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad. 10. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ha liderado la implementación transversal, en políticas y programas de los países, del enfoque de desarrollo humano, entendido éste como el “proceso mediante el cual se amplían las oportunidades de los individuos, las más importantes de las cuales son una vida prolongada y saludable, acceso a la educación y el disfrute de un nivel de vida decente. Otras oportunidades incluyen la libertad política, la garantía de los derechos humanos y el respeto a sí mismo…” (PNUD, 1990:33). 11. Una de las metas para Colombia en este objetivo es reducir los índices de pobreza y de pobreza extrema a la mitad entre 1990 y el 2015. Para 2015, la meta de porcentaje de personas en pobreza es 28.5%, y la meta de porcentaje de personas en pobreza extrema es 8.8%.
El enfoque del PNUD frente al desarrollo económico con inclusión
La pobreza es un fenómeno de carácter multidimensional, una situación en la que confluyen en forma simultánea diferentes factores que se constituyen en barreras para el ejercicio de los derechos, por la ausencia de oportunidades que limitan el libre desarrollo y aprovechamiento de las capacidades individuales.
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Para ello es fundamental identificar las barreras a la inclusión en los procesos de desarrollo de esta población. Con la identificación de estos factores, el PNUD busca brindar apoyo a los territorios en sus necesidades de generar procesos de construcción colectiva de políticas incluyentes a nivel local (Ilustración 4).
Ilustración 4: Abordaje conceptual de las barreras al Desarrollo Económico Incluyente
Barreras de Inclusión al Desarrollo Económico: Fenómeno Multicausal Debilidades en la institucionalidad para la inclusión productiva
Ausencia del enfoque de inclusión en la contratación y la actividad productiva
Uso no regulado y de baja productividad del espacio público
Falta de información sobre dinámicas de los mercados laborales locales
Ausencia de instancias que articulen la oferta de oportunidades de empleo e ingresos
Oferta educativa no pertinente para las necesidades del mercado laboral
Barreras para el acceso a activos productivos
Falta de articulación entre los actores locales y el sector privado
Debilidad institucional y en la articulación de esfuerzos entre actores nacionales y locales para el desarrollo económico con inclusión Necesita ser abordada con un enfoque inclusivo, territorial e integral
Desarrollo Económico Incluyente
Es necesario entonces, partir del reconocimiento de que ciertos sectores de la población, aquellos en mayor situación de vulnerabilidad, tienen desventajas que necesitan ser reducidas con acciones especiales de equidad. Estas medidas se deben materializar en políticas de inclusión económica y en lo posible deben ser implementadas y apoyadas desde lo local.
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La razón de enfocarse en el nivel local, es reconocer el potencial y la competencia de los territorios en el desarrollo de acciones encaminadas a la inclusión económica y social. Son las instituciones locales quienes tienen más cercanía con su población y conocen de primera mano sus necesidades. Asimismo, en los espacios locales la ciudadanía tiene ámbitos de control social mucho más fuertes. Desde lo local es posible desarrollar herramientas para la implementación de políticas de inclusión productiva y ampliar los procesos de participación ciudadana, generando procesos de confianza, interlocución y concertación más fuertes que a nivel regional o nacional.
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La respuesta del PNUD: Componentes del Desarrollo Económico Incluyente
Una política de inclusión productiva debe tener una perspectiva poblacional en tanto reconoce a los individuos como sujetos de derecho que deben ser potenciados a través del acceso a oportunidades. El diseño e implementación de esta política permitirá ampliar el espacio de oportunidades de los individuos en situación de pobreza y vulnerabilidad a nivel local, contribuyendo a mejorar las capacidades y el capital humano, así como a construir autonomía en el ejercicio de sus derechos.
Foto: Diana Gutiérrez, PNUD Colombia
Cuando se aborda la problemática de la pobreza desde una perspectiva integral y multidimensional, en dimensiones como la educación, la salud, la nutrición, entre otras, existen experiencias y prácticas exitosas ampliamente documentadas que han demostrado ser eficaces para mejorar dichas dimensiones en la población. En contraste, la dimensión económica y productiva de la pobreza (generación de ingresos y acumulación de capitales económicos y físicos) resulta ser de más difícil superación. Lo anterior, en razón a que muchos de los factores que influyen en estas dimensiones escapan al control de los gobiernos y del sector privado, por estar expuestos a las dinámicas económicas regionales, así como al contexto nacional y global. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha logrado avances en materia del mejoramiento de la dimensión económica y productiva para poblaciones en situación de pobreza y vulnerabilidad, a través del aprendizaje e implementación de experiencias y prácticas llevadas a cabo en su red de oficinas a nivel mundial. Estas experiencias muestran que para lograr una real integración económica de esta población, es necesario acompañar a los gobiernos locales en la formulación de políticas de inclusión productiva que le permita a esta población acceder a oportunidades de empleo y de generación de ingresos, que garanticen sus derechos económicos y que mejoren su calidad de vida.
La respuesta del PNUD: Componentes del Desarrollo Económico Incluyente
Proceso de formación dirigido a la población para el montaje de la Refinería de Cartagena Reficar, otorgado por la empresa contratista CB&I en alianza con el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA y Cemprende Cartagena.
En Colombia, el PNUD tiene experiencia en acompañar la formulación de este tipo de políticas: la Política de
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Inclusión Productiva para Población en Situación de Pobreza y Vulnerabilidad implementada por la Alcaldía de Cartagena de Indias (2009) representa un ejemplo de la importancia del trabajo conjunto entre el gobierno distrital y las instituciones locales, con el acompañamiento permanente del PNUD. El gobierno del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el PNUD acordaron adelantar un plan de trabajo conjunto para la construcción e implementación de la política, mediante procesos de concertación con los sectores público y privado. El desarrollo de esta política ha permitido fortalecer el componente de inclusión productiva en la lucha para la superación de la pobreza, mediante la identificación y puesta en marcha de estrategias y herramientas para ampliar las oportunidades económicas y articular las acciones de los diferentes actores, públicos y privados, para que la población sujeto pueda acceder a las mismas. Esta política fue construida sobre 4 ejes: i) Información pertinente para el Desarrollo Económico Incluyente, ii) fortalecimiento institucional, iii) generación de oportunidades de ingreso y empleo, y iv) articulación de redes para la inclusión productiva. Estos ejes han guiado las acciones del PNUD en la formulación y puesta en marcha de una política de inclusión productiva en Cartagena y han sido un embrión del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente del PNUD Colombia.
Ilustración 5: Origen del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente
Desarrollo Económico Incluyente
2006
2006
2009
2007
Mayo de 2010
2008
El Proyecto Desarrollo Económico Incluyente busca potenciar las capacidades productivas de la población en situación de pobreza y vulnerabilidad y ampliar sus oportunidades en materia de generación de empleo e ingresos, para que puedan ejercer con autonomía sus derechos como ciudadanos y mejorar su calidad de vida de manera sostenible.
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El proyecto Desarrollo Económico Incluyente (DEI) está orientado a atender una de las trampas de la pobreza, talvez la de más difícil superación: la exclusión de importantes sectores de la población de las oportunidades de generación de ingresos y empleo por sus bajos niveles de formación, sus frágiles derechos de propiedad y las barreras de acceso a activos productivos que enfrentan12. Con una experiencia de más de dos años de implementación de las diferentes estrategias para el desarrollo económico con enfoque de inclusión en Cartagena y con el respaldo de muchos actores (gobierno nacional, gobiernos locales, cooperación internacional y sector privado) el proyecto se ha extendido a cinco territorios más: el Departamento de La Guajira y las ciudades de Santa Marta, Sincelejo, Pasto y Bogotá.
Componentes del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente Reconociendo que algunos territorios presentan debilidades en su estructura institucional para generar procesos de Desarrollo Económico Incluyente, el PNUD ofrece a las administraciones locales acompañamiento (diagnóstico, formulación, planeación, ejecución, evaluación y seguimiento) para: la creación o el fortalecimiento de instancias y mecanismos de desarrollo e inclusión productiva, la vinculación real y efectiva de la población en situación de pobreza y vulnerabilidad, el incremento de la competitividad y productividad local, la articulación público-privada y la atracción de inversión en el territorio. Más allá de la creación o el fortalecimiento de las instancias encargadas de liderar el desarrollo económico local, lo que se plantea es la implementación transversal de un enfoque incluyente en todos los procesos de desarrollo económico promovidos por los actores locales, con el fin de beneficiar a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad. En este esfuerzo es indispensable que haya un liderazgo y coordinación interinstitucional así como una interlocución con los actores privados y las organizaciones sociales que permitan intervenciones integrales con eficacia y eficiencia. Esto conducirá a la identificación de estrategias, proyectos e instrumentos que permitan ampliar las oportunidades de inclusión productiva de los grupos en situación de vulnerabilidad en los territorios. Esto se hace trabajando conjuntamente con las administraciones locales y de manera participativa. 2 Estrategias de empleo, desarrollo empresarial y oportunidades de negocio
El segundo componente del proyecto es el desarrollo de diferentes estrategias de generación de oportunidades de ingreso y empleo a partir de mecanismos que faciliten la empleabilidad, autoempleo y emprendimiento. Esto comprende acompañamiento a las diferentes instituciones involucradas, bajo el liderazgo de la alcaldía/gobernación, para que se implementen procesos de inclusión productiva. Estos procesos pueden incluir la creación o fortalecimiento de instancias de referenciación y orientación a oportunidades de empleo y emprendimiento, la generación de programas de formación pertinentes para el trabajo y la implementación de programas para acceso a activos financieros. Todos estos procesos confluyen en estrategias de concertación y articulación de esfuerzos públicos y privados que contribuyan a una mayor generación de riqueza colectiva, a través del fomento a las iniciativas productivas, al clima de negocios, a mayor competitividad y a una mejor calidad de vida de la población.
12. La academia se ha referido como “trampas de la pobreza” a aquel círculo vicioso que enfrentan las personas en situación de pobreza y vulnerabilidad: procesos culturales, sociales y económicos que reducen sus potencialidades y que a su vez nutren las barreras que no las dejan salir de dicha situación.
La respuesta del PNUD: Componentes del Desarrollo Económico Incluyente
1 Fortalecimiento institucional
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Desarrollo Económico Incluyente
3 Mercados inclusivos
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El objetivo de este componente es generar mercados que promuevan la inclusión de comunidades de bajos ingresos, en las distintas partes de las cadenas de valor de las empresas, por el lado de la demanda como clientes, y por el de la oferta como empleados, proveedores y propietarios. Para ello, se trabaja en el desarrollo de entornos favorables de mercado (institucionalidad, normatividad, políticas y estrategias), en la definición sectorial de barreras para la inclusión y las estrategias para superarlas, en la promoción de estructuras de mercado inclusivas, en la articulación entre actores, en el fortalecimiento de relaciones empresariales, y en el desarrollo de negocios inclusivos con el sector privado.
Aleyda Cantillo. Usuaria del Cemprende Cartagena. Aleyda es jefa de hogar y tiene dos hijos. Llegó al Cemprende buscando una opción laboral que encontró en una empresa de congelados vinculada al Cemprende a través de la línea de fortalecimiento empresarial.
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Estrategias del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente Foto: Diana Gutiérrez, PNUD Colombia
Teniendo como marco de referencia los 3 componentes para el desarrollo económico con inclusión, el PNUD -en conjunto con sus aliados en el Proyecto DEI- se ha propuesto implementar en los 6 territorios un proyecto que permita la integración económica de grupos poblacionales en situación de vulnerabilidad. Para esto se han diseñado 8 estrategias que buscan responder de manera oportuna e integral a las barreras del Desarrollo Económico Incluyente.
Ilustración 6: Articulación del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente 1
8 Mercados Inclusivos
Fortalecimiento de instancias para el Desarrollo Económico Incluyente
Fortalecimiento Institucional
Acceso a activos financieros
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Democratización de la contratación y la actividad productiva
Oferta pertinente de formación para el trabajo
6
3
Recuperación y aprovechamiento del espacio público
Instancias de referenciación y orientación a oportunidades de generación de ingresos y empleo
Estrategias de empleo, Desarrollo Empresarial y Oportunidades de Negocio
5
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Fortalecimiento de instancias de producción y análisis de información
Estrategias del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente
Desarrollo de mercados inclusivos
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Las 8 estrategias del Proyecto DEI se han convertido en acciones concretas con objetivos claros de intervención en los territorios que han propiciado espacios y oportunidades de inclusión productiva de la población sujeto. La Ilustración 6 muestra esquemáticamente cómo los 3 componentes que sustentan el enfoque del Proyecto DEI enmarcan cada una de las estrategias de intervención del proyecto.
Componente I: Fortalecimiento Institucional 1. Fortalecimiento de instancias para el Desarrollo Económico Incluyente
Esta estrategia busca responder a la debilidad institucional y a la ausencia de instancias interlocutoras de las diferentes iniciativas públicas o privadas de inclusión productiva. Este fortalecimiento de capacidades institucionales comprende: la creación o fortalecimiento de unidades o secretarías de desarrollo económico con enfoque incluyente en la administración territorial, la promoción de instancias de articulación entre actores públicos, privados, universidades e instituciones de la sociedad civil, y la formulación, socialización y apropiación de una política de inclusión productiva para los territorios.
El acompañamiento a los gobiernos locales ha derivado en el fortalecimiento, en materia de enfoque de inclusión, a instancias de desarrollo económico en Pasto, Bogotá y La Guajira. Además, en la creación de instancias para este fin en Cartagena, Santa Marta y Sincelejo.
Adicionalmente, el desarrollo de esta estrategia está encaminado a lograr acciones con las administraciones locales para hacer uso de las normas y leyes para la ampliación de oportunidades para la vinculación de la población sujeto en los procesos productivos locales. El PNUD, de acuerdo con las características y necesidades del territorio, brinda acompañamiento a los territorios para adaptar los estatutos tributarios con un enfoque incluyente y de mayor equidad. Finalmente, bajo esta estrategia también se conducen acciones que acompañan la revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial para garantizar la perspectiva de inclusión productiva en los procedimientos relativos a manejo y uso del suelo y la vivienda.
Desarrollo Económico Incluyente
Componente I: Fortalecimiento Institucional
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2. Democratización de la contratación y de la actividad productiva
Esta estrategia busca identificar y promover las posibilidades y alternativas que existen para democratizar la contratación pública y apoyar las unidades productivas de sectores en situación de pobreza y vulnerabilidad. Esto a través del diseño e implementación de cláusulas sociales de empleabilidad que permitan el desarrollo de incentivos para que en los procesos de contratación y actividad productiva se vincule mano de obra y unidades de negocio como proveedores locales especialmente de la población sujeto. La inversión y el gasto público son una de las principales fuentes del dinamismo económico de las entidades territoriales y por ello constituyen
En septiembre de 2010 la Alcaldía de Cartagena firmó el Decreto 0911 por medio del cual se adoptan medidas de inclusión social en la actividad contractual y productiva.
un medio para incentivar el empleo –directo e indirecto– y la generación de ingresos de la población en vulnerabilidad.
Componente I: Fortalecimiento Institucional 3. Recuperación y aprovechamiento del espacio público
El uso inapropiado del espacio público es una constante en las distintas ciudades del país y ha sido el nicho receptor de población en situación de pobreza y vulnerabilidad que busca oportunidades de percibir ingresos. Esta población, encuentra en el espacio público un lugar donde adelantar actividades informales13 que les permitan resolver temporalmente su carencia de recursos económicos para la subsistencia. Esta estrategia busca soluciones a esta problemática reconociendo que es una alternativa para la población sujeto, pero que los condena a continuar en actividades de bajos ingresos y baja productividad. La ausencia de regulación del espacio público y su uso informal es un fenómeno vigente en la mayoría de las grandes ciudades del mundo, y por eso, más que erradicarlo, los gobiernos deben concentrarse en abordarlo desde una visión integral, que vaya más allá de la perspectiva restrictiva de su uso. Frente a esto la respuesta del PNUD representa El Rodadero, Santa Marta. un apoyo a las administraciones Foto: Diana Gutiérrez, PNUD Colombia locales para identificar oportunidades productivas alternativas en el marco de un uso económico regulado del espacio público, para la población en situación de pobreza y vulnerabilidad, que conlleve su vinculación competitiva al sector moderno de la economía.
4. Fortalecimiento de instancias de producción y análisis de información
Una condición fundamental para la toma de decisiones y el ejercicio de formular y ejecutar las políticas sociales y económicas, es disponer de toda la información veraz, oportuna y pertinente, que provenga de una fuente que tenga credibilidad y sea referente para los territorios. Esta estrategia busca apoyar en lo local la consolidación de un sistema de información y de una instancia de referencia, como los observatorios de mercado laboral, para la caracterización y análisis de la información socioeconómica de la población en
Estrategias del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente
Componente I: Fortalecimiento Institucional
13. La informalidad de la población en situación de extrema pobreza es un concepto que va más allá de las definiciones técnicas y metodológicas tradicionales (tamaño de empresa o ausencia de registros mercantiles), centrándose más en las condiciones precarias de empleabilidad que caracterizan la población sujeto del Proyecto.
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extrema pobreza y vulnerabilidad, así como para la identificación de potenciales productivos y de competitividad local. Este acompañamiento del Proyecto DEI para la consecución de estos objetivos en lo local, repercutirá en un ambiente favorable para la toma de decisiones para todos los actores del territorio, lo cual a su vez beneficiará el desarrollo de políticas de inclusión productiva acertadas.
Componente II: Estrategias de Empleo, Desarrollo Empresarial y Oportunidades de Negocio 5. Instancias de referenciación y orientación a oportunidades de generación de ingresos y empleo
Desarrollo Económico Incluyente
Tiene como propósito orientar, referenciar y prestar servicios integrales a la población mayor de 18 años en situación de pobreza y vulnerabilidad, en torno a oportunidades de empleo, autoempleo y emprendimiento, atendiendo los distintos eslabones de la cadena de inclusión productiva: formación y capacitación, intermediación de mercados (laboral, de bienes y servicios), financiamiento y acompañamiento, respondiendo a los requerimientos de la oferta y demanda sectoriales y a los intereses y experticias de la población sujeto de vinculación.
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Cemprende Cartagena. Foto: Diana Gutiérrez, PNUD Colombia
En Cartagena, Santa Marta, La Guajira, Sincelejo y Pasto se han encaminado acciones para la consolidación de los Centros de Referenciación a Oportunidades de Ingresos y Empleo convocando actores locales públicos y privados.
Gracias a la identificación que hace el SISBEN y a la información de la Red Juntos sobre las personas y las familias en situación de pobreza y vulnerabilidad, esta estrategia se ha propuesto la meta de priorizar sus acciones en esta población mediante la orientación de la misma en dos rutas: Emprendimiento y Empleabilidad. Una vez hecha esta identificación, los Centros de Referenciación y Orientación prestan servicios de: i) articulación y referenciación de la oferta institucional nacional y local, ii) intermediación laboral, iii) formación mediante cápsulas de conocimiento de formación pertinente para el trabajo y de creación y fortalecimiento de competencias productivas, iv) acompañamiento y asesorías especializadas hacia capacidades laborales y unidades productivas de la población usuaria, y iv) microfinanciamiento mediante la referenciación a microfinancieras y apoyo a la conformación de fondos de recursos para apalancamiento de planes de negocios y fortalecimiento empresarial.
Componente II: Estrategias de Empleo, Desarrollo Empresarial y Oportunidades de Negocio 6. Oferta pertinente de formación para el trabajo Esta estrategia busca identificar las ocupaciones y los requerimientos específicos del mercado laboral a través Los territorios en donde del estudio de las necesidades actuales y futuras del sector se implementa el Proyecto productivo y, en consecuencia, promover respuestas DEI han identificado a las formativas pertinentes por parte de los centros de formación y capacitación para el trabajo. El objetivo de esta universidades como las estrategia es hacer compatibles los requerimientos de las principales aliadas para demandas actuales y futuras de los sectores promisorios el desarrollo de estudios con los intereses y experticias de la población en pobreza de perfiles ocupacionales, y vulnerabilidad. Con ello se busca que el adelanto de que permitan conocer obras y proyectos económicos en los territorios puedan aprovechar la caracterización de la mano de obra las experticias de la capacitada en los requerimientos del mercado, vinculando población sujeto y a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad, sus posibilidades de ya sea empleándolos o como proveedores, dentro de articulación con la la cadena de valor de la actividad productiva local. La metodología consiste en realizar un estudio de perfiles actividad productiva ocupacionales de la población en situación de pobreza de acuerdo a los extrema y desplazamiento forzado14, que se complementa requerimientos de los con la investigación a profundidad de los requerimientos sectores promisorios. de los principales sectores promotores y promisorios de la economía local. El éxito de este proceso conlleva la articulación con las instituciones educativas para el desarrollo de una oferta de formación dirigida a la población sujeto, que sea sostenible y pertinente a los requerimientos del mercado de trabajo.
Componente II: Estrategias de Empleo, Desarrollo Empresarial y Oportunidades de Negocio
Esta estrategia surge como respuesta a uno de los principales factores que propician y ponen en vulnerabilidad a los individuos frente a una situación de crisis: la ausencia de propiedad o tenencia de activos financieros. Dadas las características de la población sujeto, el acceso a los recursos financieros es un eslabón clave en la cadena de inclusión económica. Para ello, el Proyecto DEI propone inicialmente el fomento de mecanismos de acceso a servicios financieros, que sirvan como motor de sostenibilidad para actividades productivas de la población sujeto.
Estrategias del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente
7. Acceso a activos financieros
14. Esta población incluye a las familias clasificadas con el nivel I del SISBÉN y aquellas que hacen parte del programa del gobierno nacional Familias en Acción y que están identificadas en la base de la Red Juntos en cada territorio.
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Componente III: Mercados Inclusivos 8. Desarrollo de mercados inclusivos Esta estrategia tiene como objetivo desarrollar acciones para que los mercados puedan crecer y desarrollarse incluyendo a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad. Es decir, busca crear las condiciones para que los mercados sean “pro-pobres”: que promuevan la inclusión de comunidades de bajos ingresos en las cadenas de valor de las empresas, ya sea como clientes, empleados, proveedores o propietarios.
Desarrollo Económico Incluyente
Se trata de generar modelos de negocio soportados en un ecosistema de instituciones y actores que vinculen a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad en las cadenas de valor de las empresas del sector privado de sectores en crecimiento, procurando el logro de objetivos de sostenibilidad financiera, social y ambiental en una relación del tipo “gana-gana”.
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Los negocios inclusivos son un concepto que trasciende las prácticas filantrópicas y de responsabilidad social empresarial. Su desarrollo a diferentes niveles del mercado (sectores, instituciones y empresas) los hace una de las estrategias más poderosas para lograr el fortalecimiento del tejido social con impacto positivo en las dinámicas económicas regionales pudiendo ser incluidos como pilar de los programas de gobierno, locales y nacionales.
Mario Miranda. Usuario del Cemprende Cartagena. Mario es padre de cuatro hijos, se dedicaba a la venta de galletas después de ser desplazado por situaciones de violencia en San Bernardo del Viento, Córdoba. Gracias al Cemprende formuló el plan de negocios para su panadería. Foto: Diana Gutiérrez, PNUD Colombia
El PNUD realizó en octubre de 2010 el lanzamiento del primer informe país “Crecimiento de Mercados Inclusivos: Estrategias Empresariales para la Superación de la Pobreza y la Exclusión en Colombia “.
El desarrollo de los 3 componentes y las 8 estrategias del Proyecto DEI en los territorios permitirá potenciar las capacidades locales para la generación de procesos de inclusión productiva en el corto, mediano y largo plazo. Es la articulación de las 8 estrategias la que ha permitido avanzar hacia un modelo de desarrollo económico con enfoque de inclusión, gracias a un proceso colectivo de compromiso entre los diferentes actores, desde lo público, lo privado y la academia, los cuales creando o adaptando una o varias estrategias en los territorios, han logrado incorporar el enfoque incluyente en beneficio de la población en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad desde sus competencias.
Estrategias del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente
Este proceso colectivo requiere para su sostenibilidad contar con políticas, instituciones y comunidades fuertes que permitan trabajar en el corto, mediano y largo plazo en el logro de los objetivos de una política de inclusión productiva local y su consolidación.
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Consideraciones para la implementación del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente
Foto: Martha Sánchez Galvis, PNUD Colombia
A continuación se presentan algunas consideraciones que deben ser tenidas en cuenta para la implementación del Proyecto DEI en los territorios. El proyecto Desarrollo Económico Incluyente está en marcha y por lo tanto se tiene una importante contribución de aprendizajes que provienen de su concepción, gestación e implementación. La mayoría de estas consideraciones se derivan del desarrollo mismo del proyecto en los 6 territorios y buscan ser una guía para la adopción de las estrategias planeadas por el proyecto en un nuevo territorio. Analizar las capacidades gubernamentales y buscar garantizar la voluntad política adecuada para iniciar la potencial implementación del Proyecto DEI en los territorios. Involucrar desde el principio en el proceso de implementación del proyecto a todos los actores clave en el desarrollo social y económico del territorio: autoridades locales (i.e. Alcaldía/Gobernación, Concejo Distrital, Consejo de Política Social, Consejo Regional de Competitividad), así como a las secretarías o instancias de planeación, de desarrollo social, de educación, de desarrollo económico, de hacienda, representantes del sector privado y del educativo. Identificar las urgencias y pertinencias en materia de desarrollo económico con enfoque de inclusión del territorio para facilitar los acuerdos de cooperación actuales y futuros, y favorecer el potencial logro de sus objetivos. Conformar equipos que puedan hacer las veces de interlocutores permanentes del PNUD, para garantizar que los procesos de cooperación no se vean afectados por cambios de administración, y procurar una disponibilidad presupuestal de los territorios.
Consideraciones para la implementación del Proyecto Desarrollo Económico Incluyente
Cartagena, Colombia.
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Crear espacios de interlocución intersectorial que favorezcan la sostenibilidad de las iniciativas implementadas por el Proyecto DEI en los territorios. Dar valor y socializar la importancia de que el proyecto parta de lo territorial a lo nacional, lo cual fortalece muchas de las estrategias que pueden ser desarrolladas también desde lo nacional hacia lo territorial. Los gobiernos locales son los protagonistas y principales motores para el éxito del proyecto en el territorio. Generar mecanismos que faciliten la participación de la comunidad en las diferentes estrategias del Proyecto DEI. Esto puede ser a través de procesos de consulta para la identificación tanto de necesidades, como de oportunidades locales de inclusión productiva. Estas prácticas favorecen la creación de espacios de colaboración y articulación entre la comunidad e instituciones públicas y privadas, y generan procesos de confianza que promueven la sostenibilidad de las estrategias y acciones del proyecto.
Desarrollo Económico Incluyente
Dar a conocer al sector privado la gran importancia y el mutuo beneficio que generan los procesos gana-gana de vinculación productiva de la población en situación de vulnerabilidad, su impacto en los procesos de desarrollo del territorio, y por ende, el beneficio social y económico para las empresas.
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Referencias
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Registro Único de Población Desplazada. Alcaldía de Cartagena. Política de Inclusión Productiva para la Población en Situación de Pobreza y Vulnerabilidad. Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural, 2008. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2009. CEPAL, Santiago de Chile, 2009. - Panorama Social de América Latina 2009. CEPAL, Santiago de Chile, 2009. Consejo Nacional de Política Económica y Social. Lineamientos de la política de generación de ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento. Documento CONPES 3616, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá 2009. Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Gran Encuesta Integrada de Hogares. Información en línea consultada en febrero de 2011. - Censo General de Población 2005. Información en línea consultada en octubre de 2010. - Cuentas Nacionales, Producto Interno Bruto. Información en línea consultada en octubre de 2010.
Naciones Unidas Colombia. Hacia una Colombia Equitativa e Incluyente: Informe de Colombia, Objetivos de Desarrollo del Milenio. PNUD, Bogotá, 2005. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe de Desarrollo Humano. PNUD, Tercer Mundo Editores. Bogotá, 1990.
Referencias
Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad. Entrega de Series Actualizadas al Gobierno Nacional. Bogotá, 2010.
- Crecimiento de Mercados Inclusivos: Estrategias Empresariales para la Superación de la Pobreza y la Exclusión en Colombia. PNUD, Bogotá, 2010.
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El Proyecto Desarrollo Económico Incluyente DEI busca potenciar las capacidades productivas de la población en situación de pobreza y vulnerabilidad y ampliar sus oportunidades en materia de generación de empleo e ingresos, para que puedan ejercer con autonomía sus derechos como ciudadanos y mejorar su calidad de vida de manera sostenible.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Proyecto Desarrollo Económico Incluyente Carrera 11 # 82-38 Oficina 604 Teléfono: (57-1) 2182990 Bogotá D.C., Colombia http://dei.pnudcolombia.org/dei
