XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 30 oct. - 2 nov. 2007

Presidencialismo: ¿continuidad o ruptura? Ulises Hernández Vázquez

Introducción El 13 de abril del presente año se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el decreto por el que se expide la Ley para la Reforma del Estado (DOF, 13 de abril de 2007: 6). El fin de esta ley, que contará con una duración de un año a partir de su publicación es establecer los mecanismos para el análisis, negociación y construcción de acuerdos para la concreción del proceso de la Reforma del Estado Mexicano. Asimismo se prevé una consulta pública en la que participen especialistas, actores políticos, y sociedad en general para presentar propuestas en torno a cinco temas: I. Régimen de Estado y Gobierno; II.

Democracia y Sistema Electoral;

III.

Federalismo;

IV.

Reforma del Poder Judicial, y

V.

Garantías Sociales.

La promulgación de esta ley establece las bases bajo las que se desarrolla en estos momentos la discusión para emprender los cambios necesarios, en materia jurídica, para reformar el Estado y sus instituciones. Las implicaciones de una ley de esta naturaleza no son sólo políticas o jurídicas y este análisis pretende aportar elementos para comprender la complejidad que entraña la labor emprendida por los legisladores. Aunque el ensayo abarca sólo parte de las implicaciones institucionales, culturales y sociales que envuelve la definición del régimen de gobierno, se pretende que con ello pueda observarse la complejidad de una reforma que pretende además la consolidación de la democracia. Se parte de una dimensión cultural para discutir sobre los tres sistemas políticos que dieron título a este ensayo. Partiendo del supuesto que la definición del régimen de gobierno presupone una actitud cultural y política diferente entre los ciudadanos, un grado de participación en la toma de decisiones.

Presidencialismo, semipresidencialismo y parlamentarismo. El presidencialismo, semipresidencialismo y parlamentarismo van más allá de una forma en que se distribuye el poder; tiene además ciertas implicaciones sobre ciudadanía que los posicionan en un lugar donde se hace notar la relación de los ciudadanos con el ejercicio del poder. La naturaleza de los regimenes democráticos, en términos del ejercicio del poder, es la división y equilibrio de poderes. Existen tres sistemas que les corresponden una serie de instituciones que responden a este principio republicano: presidencialismo, semipresidencialismo y parlamentarismo. Sartori (2004) caracteriza al presidencialismo como un sistema donde el presidente es electo popularmente, en consecuencia no puede ser destituido por el parlamento y encabeza

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el gobierno que designa. Por lo tanto, presupone una independencia de los otros dos poderes. Los sistemas presidenciales suelen generar en el poder ejecutivo una especial sobrevaloración, debido a que la responsabilidad de éste no es para con el poder legislativo, en términos teóricos representantes de los diferentes sectores sociales ante los poderes de la federación, sino para con sus electores, por lo tanto, los conflictos entre estos dos poderes suelen ser frecuentes, en especial cuando el partido del presidente no tiene mayoría, en cualquiera de sus modalidades, en el poder legislativo. En los sistemas parlamentarios, en cambio, la característica primordial es que el poder ejecutivo nace del poder legislativo, es decir, que los ciudadanos no eligen directamente al que será el jefe de gobierno/Estado, sino que éste surge del parlamento. Así, en el parlamentarismo, debido a que generalmente el líder del a fracción mayoritaria es el elegido por el parlamento para detentar el poder ejecutivo, éste es responsable de los actos de ejercicio del poder ante el poder legislativo, definido teóricamente como el colectivo que representa al pueblo. Una característica importante de los sistemas parlamentarios es que el jefe de gobierno, regularmente denominado primer ministro, ejerce el poder con consenso y mayoría en el poder legislativo, lo que facilita sin duda que las políticas que implemente sean llevadas a cabo, sino con un debate disminuido, si con el apoyo a priori de su grupo parlamentario 1 . El semipresidencialismo, por último, intenta hacer un rescate de las virtudes de los dos sistemas antes presentados, dando como resultado un ejercicio del poder de “manera en la que el presidente y el primer ministro se constituyen en una estructura de autoridad dual o de dos cabezas” (Touraine, 1994). Es decir, por un lado se elige a través del voto directo a un presidente, que regularmente se ostenta como el Jefe de Estado, y por la otra, el parlamento elige a un Primer Ministro, siendo este último el responsable ante los dos poderes. Utilizando las categorías de principal-agente, podríamos concluir hasta este momento que: 1. En el presidencialismo, no existe una relación de principal y agente entre los poderes que conforman a la república. No existe dependencia a través de la delegación de autoridad de un poder a otro. Es decir, que tanto el poder ejecutivo como el poder legislativo son agentes en un mismo nivel, ya que ambos son elegidos con el voto directo de los ciudadanos, pero son plenamente independientes y entre ellos no existe una relación delegativa de funciones o de autoridad. 2. En el parlamentarismo, existe una relación de principal y agente, ya que el jefe de Gobierno es elegido por el parlamento, lo que lo coloca en una situación de agente, y el parlamento como principal. 3. En el semipresidencialismo, siendo este un híbrido que intenta rescatar las virtudes, aunque no por esto presenta sus propios vicios. Presupuestos teóricos Touraine (ibid.), cuando identifica tres tipos de democracia, que se corresponderían 1

Esta situación se da principalmente en los sistemas parlamentarios con dos partidos principales, como en España e Inglaterra, no así el caso de Alemania, en donde existe un mayor número de partidos políticos que se disputan el poder.

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con los sistemas de gobierno, lo hace en función de la significación y percepción determinada de ciudadanía como categoría conceptual. Cabe destacar, sin embargo, que la relación que establece es en el sentido de la importancia que se le debe otorgar a cierto aspecto de la democracia, y aunque no se debe precisamente a la forma en que se ejerce el poder, si podríamos establecer una relación debido a que la representación en ambos casos se da en los mismos países. En el primer tipo de democracia se le otorga una importancia especial a la limitación del poder del Estado mediante el marco jurídico y los derechos fundamentales de los ciudadanos. Esta, en tanto concepción liberal, responde a una democracia con una representatividad limitada de los gobernantes pero que protege los derechos sociales y económicos contra los ataques de un poder absoluto, debido precisamente a la limitación de poder que ejerce el ejecutivo (ibid.). Gran Bretaña es el principal ejemplo de un sistema parlamentario de una democracia que responde a las características antes mencionadas. Un segundo tipo identificado por Touraine es el que otorga una especial importancia a la ciudadanía, al marco jurídico que regula las relaciones sociales y a la dimensión cultural con especial énfasis en las ideas morales y religiosas, representaciones que construyen la cohesión social. Aquí, nos dice Touraine, es más importante el ideal de igualdad que el deseo de libertad, como lo es en el caso anteriormente presentado. Estados Unidos es el principal ejemplo de un sistema presidencial, y además es el principal ejemplo de este tipo de democracia identificado por Touraine. El tercer y último tipo de la categorización hecha por Touraine es en el que la atención se centra más en la representatividad de los que ejercen el poder y que defiende los intereses de los sectores sociales. Francia es el principal ejemplo de esto, así como del sistema semipresidencial.

Caso mexicano Antecedentes Es común escuchar afirmaciones, acerca del surgimiento del sistema presidencial mexicano, que lo declaran como una copia mal hecha del sistema presidencial estadounidense. Esto, si no es totalmente falso, despoja casi absolutamente de las historicidad de nuestro país, y valdría la pena presentar algunas consideraciones al respecto. Cuando México logra su independencia de España, a través de un pacto entre Iturbide y O’Donojú 2 , en el primer cuarto del siglo diecinueve, surge también una disputa por el poder caracterizada por las concepciones encontradas de cómo se debería organizar la naciente república. Es este conflicto, entre liberales y conservadores, el que determina, aunque con los matices y cambios estructurales después de la revolución de 1910, lo que es el sistema político mexicano. Veamos algunas razones que presenta Merino. La primera, es que la concepción del “ciudadano individual, es clave del derecho político, frente a los fueros y privilegios de las grandes corporaciones” (Merino, 1993: 26). La segunda, es que “la idea de ciudadanía llevaba aparejada la de la secularización de la sociedad” (ibid.: 28). La tercera, que la “concepción individualista de la historia suponía otra forma de lucha 2

A través de la firma de los Tratados de Córdova y del Acta de Independencia.

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contra las grandes corporaciones heredadas de la Colonia” (ibid.: 30). La cuarta, que “los liberales defendieron también el sistema federal de gobierno, por razones de estrategia política” (ibid.: 31). La quinta, “la última de las ideas trascendentes del liberalismo mexicano del siglo XIX fue la de la economía libre, vinculada con el exterior no sólo a través del comercio sino de las inversiones extranjeras directas”. Puede afirmarse, entonces, que el modelo adoptado para México por el Congreso Constituyente de 1917 es un sistema presidencial puro puesto que conserva las tres características mencionadas para el titular del poder ejecutivo: 1) es electo de manera popular; 2) no puede ser destituido por el legislativo, y 3) nombra y remueve a los miembros del gabinete y estos le rinden cuenta de manera exclusiva. Esta situación inicial fue eventualmente modificada por una concentración de poder en manos del presidente debido a tres condiciones como enuncia Weldon: 1) el gobierno unificado; 2) la disciplina partidaria, y 3) el liderazgo del presidente sobre su partido. Con esta estructura el Partido Revolucionario Institucional (PRI) consiguió gobernar por más de 70 años (1929-2000). Si bien la apertura del sistema comenzó a finales de los sesentas con la inclusión de los “diputados de partido”, ello significo un cambio marginal puesto que el PRI conservó la mayoría absoluta en ambas cámaras hasta mediados de la década de los noventa. Dos evento electorales que marcan el desarrollo político mexicano son la elección de 1988, en donde se consolida, por así decirlo, el espectro político nacional integrado por tres partidos políticos nacionales (aunque en la mayoría de los estados la contienda electoral suele reducirse a una disputa bipartidista). Y en donde por primera vez se pone en duda la victoria electoral del candidato oficial a la presidencia de la república, generando movilización social y poca legitimidad para el presidente electo, a tal grado que los paquetes electorales fueron quemados por acuerdo de dos fuerza políticas (Partido Revolucionario Institucional y Partido Acción Nacional). El segundo evento ocurre casi diez años después (1997), durante las elecciones legislativas intermedias, en las que por primera vez, desde 1929, el PRI pierde la mayoría en la Cámara de Diputados. (NACIF, 2006). Con ello el PRI no sólo perdía por primera vez su presencia como fuerza política capaz de tomar acuerdos por sí sola, sino que al mismo tiempo se establece una relación con el ejecutivo distinta a la de la tradición, estos es, el presidente se comporta por primera ocasión y casi de manera exclusiva en la historia como jefe del ejecutivo y no ya como el.... Para las elecciones presidenciales del año 2000 las circunstancias eran completamente distintas a las de apenas 6 años atrás, un presidente distante a su partido. Instituciones electorales que por primera vez proporcionaban un buen margen de certidumbre sobre el resultado de los comicios. Es bajo este contexto que en 2000 es electo por primera vez un presidente de un partido político distinto al hasta entonces hegemónico PRI. México transitaba entonces de un

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sistema autoritario hacia una democracia, un cambio gradual y pacífico. En el presidente electo se consignaban las exigencias y los anhelos de una conquista gradual de la democracia.

Implicaciones socio-culturales La adopción de un nuevo régimen de gobierno implica no sólo la modificación de la normas jurídicas vigentes, es primordial la socialización que de este cambio se debe hacer, sobre todo en países donde el apoyo a la democracia no es todavía el que se supondría. En México, donde buena parte de los ciudadanos ponderan el crecimiento económico incluso por encima de la democracia (PNUD, 2004), es indispensable pensar las consecuencias de una transformación política de tal envergadura en la que se prescinde en buena medida de la participación de amplios sectores sociales reduciéndoles a espectadores en una debate de trascendencia nacional. La carencia de mecanismos efectivos de participación social, tales como el plebiscito o el referéndum (asignaciones pendientes en la legislación al menos desde el sexenio pasado), limitan o deberían limitar las aspiraciones de quienes promueven un cambio de régimen, primero porque es imperativo para el país construir una ciudadanía, en el sentido amplio, capaz de tomar decisiones y respaldar el avance democrático, y segundo, porque la definición de un nuevo régimen representa poco en términos democráticos si quienes deben decidir son conculcados en su derecho fundamental a definir su organización política. La Reforma del Estado vista desde la perspectiva de la ciudadanía democrática excede a un mecanismo para elegir a quienes gobiernan (y el sistema bajo el que ese gobierno se sustenta), es una manera de de construir, garantizar y expandir la libertad, la justicia y el progreso, organizando las tensiones y los conflictos que generan las luchas de poder (PNUD, 2004).

El debate actual En México el debate en torno al régimen de gobierno, inaugurado de cierta manera con la Ley para la Reforma del Estado, conlleva la interrogante de ¿continuidad o ruptura?, entendiendo por continuidad, el respaldo al régimen presidencial, con las adecuaciones necesarias para garantizar su función, mientras que la ruptura podría interpretarse como la transición a un régimen distinto (parlamentario o semipresidencial), en tanto se trata de una experiencia nueva para los mexicanos y de una transformación de las instituciones actuales. Las perspectivas son tan diversas como el enfoque de que se parta para interpretar las posibilidades de éxito o fracaso de cada una. Quienes sostienen que el cambio de régimen es imperativo, argumentan que el presidencialismo es incapaz de garantizar la consolidación democrática e incluso incapaz de garantizar la estabilidad política y el consenso necesario para promover reformas y leyes que urgen al país (ROMERO, 2007), ello dado que el ejecutivo se encuentra maniatado por un legislativo en el que no encuentra respaldo y que más que contrapeso resulta en lastre. Además su análisis se centra en la reflexión de la historia reciente según la cual en las legislaturas electas desde 1997 el partido en el gobierno no consigue la mayoría en el congreso lo que le obliga a negociar, muchas veces en condiciones desventajosas, las leyes

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o acuerdos necesarios para el correcto funcionamiento del gobierno que encabezan por medio del ejecutivo. Esta misma interpretación corresponde a quines presuponen que el presidencialismo es un juego de suma cero, es decir, un sistema en el que el ganador se queda con todo y el perdedor, en consecuencia, obtiene prácticamente nada. Visto así, puede entenderse la emergencia de cambiar el régimen, aunque entonces surgen las interrogantes ¿garantiza el régimen parlamentario la consolidación de la democracia? Por otro lado, quienes abogan por el sistema presidencial señalan que el sistema parlamentario no garantiza a priori estabilidad política, ni consenso entre las fuerzas políticas e incluso podría generar una atomización del poder e inestabilidad al someter la permanencia del jefe de gobierno a la voluntad del parlamento (CARPIZO,2007). Asimismo se repara en la falta de condiciones ya no jurídicas ni políticas (las cuales se dan por sentadas, ) sino de carácter social y cultural. Dado que no existen las condiciones que posibiliten la transición hacia un régimen parlamentario como lo sostiene Carpizo dado que el parlamentarismo presupone: a)

la existencia de un sistema estructurado de partidos fuertes, con la voluntad de formar coaliciones o acuerdos permanentes si es necesario;

b)

que los partidos políticos sean disciplinados para impedir los cambios frecuentes de gobierno;

c)

un alto grado de consenso social respecto a la existencia del sistema que le sienta como algo propio, y no como un régimen extraño;

d)

oposición política leal en el Parlamento.

De las condiciones antes enunciadas México adolece al menos de tres, y ello debería ser un argumento sólido para replantear las posibilidades reales de establecer un régimen ajeno a la idiosincrasia, a la historia y a la cultura política de los mexicanos.

Bibliografía CARPIZO, Jorge (2007), “América Latina: ¿Cambio de régimen?”, en Nexos, No. 356, D. F. DIARIO Oficial de la Federación (2007). Decreto por el que se expide la Ley para la Reforma del Estado. Al 13 de abril de 2007. MERINO Huerta, Mauricio (1993). La democracia pendiente. Fondo de Cultura Económica. PROGRAMA de Naciones Unidas para el Desarrollo (2004), “La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”. ROMERO, Jorge Javier (2007), “Adiós al presidencialismo”, en Nexos, No. 356, D. F. SARTORI, Giovanni (2000). Ingeniería Constitucional comparada. TOURAINE, Alain (1994). ¿Qué es la democracia? Temas de hoy.

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Datos biográficos Ulises Hernández Vázquez nació en la ciudad de Guadalajara el 8 de noviembre de 1978 y es egresado de la Licenciatura en Estudios Políticos y Gobierno con subespecialidad en asuntos electorales por la Universidad de Guadalajara. Es miembro activo del Partido Acción Nacional en donde ha ocupado diversos cargos. Fue candidato a Diputado local y se desempeñó como presidente del Parlamento Juvenil “German Petersen Biester”. Actualmente se desempeña como Jefe del Departamento de Análisis del Congreso del Estado de Jalisco y es también Asesor de la fracción del Partido Acción Nacional en el Ayuntamiento de Guadalajara.

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