POLITICA TRIBUTARIA EN EL SALVADOR. PROPUESTAS PARA EL FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO. Daniel Artana y Fernando Navajas #

POLITICA TRIBUTARIA EN EL SALVADOR. PROPUESTAS PARA EL FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO∗ Daniel Artana y Fernando Navajas# San Salvador, Septiembre de ...
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POLITICA TRIBUTARIA EN EL SALVADOR. PROPUESTAS PARA EL FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO∗

Daniel Artana y Fernando Navajas#

San Salvador, Septiembre de 2008



Trabajo realizado para FUSADES. Los autores desean agradecer los comentarios de Álvaro Trigueros Argüello. # Economistas Jefe de FIEL, Buenos Aires, Argentina

INDICE: Introducción .......................................................................................................................... 2 1. El sistema tributario de El Salvador ............................................................................. 2 2. El impacto de las reformas sobre la recaudación ....................................................... 13 2.1 La evolución de la presión tributaria: reforma versus actividad real ............... 14 2.2 Memorias de Labores: reforma versus gestión administrativa ......................... 20 2.3 El impacto del precio del petróleo: efectos directos y latentes......................... 23 2.4 Síntesis de la evidencia sobre los efectos de la reforma en la presión tributaria . 25 3. Cómo aumentar la recaudación tributaria en El Salvador ....................................... 26 3.1 Síntesis de las reformas tributarias propuestas ....................................................... 37 Referencias .......................................................................................................................... 40

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Introducción

Los objetivos principales de este documento son evaluar el sistema tributario de El Salvador, analizar los efectos de las reformas realizadas desde 2004 en adelante y sugerir otras reformas que permitan aumentar los ingresos del gobierno en vista de las mayores necesidades de gasto público. En la sección 1 del trabajo se revisan los principales impuestos que proveen recursos al estado salvadoreño y se comentan los logros alcanzados y los desafíos pendientes. En la siguiente sección se realiza un análisis empírico del impacto sobre la recaudación de las reformas tributarias realizadas desde 2004 en adelante y, finalmente, se incluye en la tercera sección un análisis de diferentes opciones que pueden proveer ingresos adicionales. 1. El sistema tributario de El Salvador

El sistema tributario de El Salvador está mejor diseñado que en otros países de la región. En las últimas dos décadas ha habido progresos importantes como el reemplazo del anacrónico impuesto a las ventas en cascada por un impuesto al valor agregado (lo propio hicieron otros países latinoamericanos) o acotar exenciones y tratamientos de fomento (a diferencia de otros ejemplos regionales que abusan de los incentivos a la inversión y de las exenciones en el IVA o en el impuesto a la Renta). Uno de los pilares de la recaudación (explica algo más del 50% del total de ingresos tributarios del gobierno central) es un IVA tipo consumo1 a tasa baja con base amplia en comparación con otros países de la región que exoneran la canasta básica definida muy generosamente. De esta forma se evitan filtraciones del esfuerzo fiscal hacia familias de altos ingresos que por capacidad de gasto representan una parte importante del gasto total incluso de los productos incluidos en la canasta básica. En El Salvador las exenciones se limitan a los pequeños contribuyentes2 y a los servicios de salud prestados por instituciones públicas, al arrendamiento de vivienda, a los espectáculos públicos de carácter cultural, a los servicios educativos, al agua y alcantarillado, al transporte público terrestre de pasajeros e importación de buses, y a los servicios financieros y de seguros de personas. El resto de bienes vendidos al mercado interno se gravan a la tasa general uniforme del 13% con la excepción de las exportaciones de bienes y servicios gravadas a tasa cero (incluyendo dentro de éstas a las realizadas a los usuarios de zonas francas de bienes o servicios). Como fuera analizado en trabajos anteriores3 es habitual en otros países que se eximan los seguros y los servicios financieros dadas las dificultades técnicas que existen para evitar gravar en exceso a algunos consumos y se puede justificar alguna exención por razones distributivas

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Además de permitirse la deducción automática de los créditos fiscales por compra de bienes de capital se exonera en el IVA a la importación de bienes de capital lo cual evita el efecto financiero de adelantar el impuesto en la Aduana en el momento de la importación para luego deducirlo de los débitos fiscales por las ventas en el mercado interno. En proyectos nuevos este costo financiero puede ser muy importante porque se demora el recupero hasta que la empresa está en marcha. 2 Hoy tienen exención en IVA quienes venden por debajo de US$ 5.700 al año, cifra algo limitada. Para calificar para la exención, además deben tener activos inferiores a US$ 2285. 3 Ver por ejemplo, Artana (1999) y (2001).

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o de bienes meritorios o por tratarse de inversión en capital humano (el caso de los servicios educativos). Las exenciones subjetivas están acotadas a las que habitualmente se incluyen en este impuesto (importaciones de diplomáticos, de organismos internacionales, o de tripulantes de aeronaves y donaciones). Se agregan a esta lista; a) las importaciones de maquinarias, medida que no tiene costo fiscal si los que utilizan esta franquicia están gravados en el impuesto; b) las importaciones de buses para el transporte público de pasajero, disposición que si tiene costo fiscal porque el transporte de pasajeros está exento en el IVA. Para evitar maniobras de evasión fiscal se han restringido las deducciones de algunos créditos fiscales: a) 50% en el caso de vehículos y combustible por personas naturales gravadas en el impuesto, b) el 100% de las compras de víveres, bebidas alcohólicas, prendas de vestir, joyas o calzado (excepto que la empresa venda estos productos), c) no se permite transferir los créditos excedentes a terceros. Estas medidas pueden producir algún costo (mínimo) a algunas empresas pero limitan operaciones de evasión. La devolución de los créditos fiscales a los exportadores se debe realizar dentro de los 30 días y no se requiere fiscalización previa. Esta disposición tiene algún riesgo fiscal, pero justificado para evitar sobrecostos a los exportadores genuinos. Algunos países para supuestamente moderar los fraudes con la devolución a exportadores, requieren la fiscalización previa pero ello habitualmente demora las devoluciones varios meses y genera algún riesgo de corrupción.4 Las devoluciones de IVA a los exportadores (y también el 6% de reintegro) se presupuestan anualmente y en la práctica existiría alguna demora (del orden de dos meses) para acreditar los fondos al exportador. El segundo pilar es un Impuesto a la Renta (explica alrededor de un tercio de los ingresos tributarios del gobierno central) que tiene tasa marginal de 30% para personas (pero con un límite de 25% para la tasa media), razonable para un país en desarrollo, mientras que las utilidades de las empresas están gravadas a la tasa del 25%,5 también con pocas exenciones.6 A pesar de las reformas se mantiene un sesgo al financiamiento de la inversión con deuda al permitir la deducción plena de los intereses pagados por las empresas, gravar en cabeza de la empresa las utilidades generadas por proyectos financiados con fondos propios y 4

Una opción es habilitar la devolución automática para las empresas que cuentan con calificación crediticia de grado de inversión o tienen un aval bancario para garantizar el pago de un eventual fraude, pero los costos de estos “seguros de la recaudación” son mucho más altos para las empresas pequeñas y medianas. 5 En el caso del impuesto a la renta de empresas los países desarrollados tienen tasas del orden de 30%, y la tasa marginal máxima para personas promedia en los países de la OCDE alrededor de 50%. En países de ingresos bajos se justifican tasas inferiores a éstas dada la mayor informalidad y la mayor necesidad de ahorro e inversión. 6 Devereux y Sörensen (2006) resumen los hechos estilizados del impuesto a la renta de las empresas en los países de la OCDE: las tasas legales se han reducido sustancialmente, las bases se han ampliado (por ejemplo, porque la menor inflación ha reducido el valor presente de algunos incentivos como la depreciación acelerada) y las tasas efectivas también se han reducido, pero más recientemente. Citan también alguna evidencia de que esta reducción se explica, al menos en parte, por la mayor movilidad de capitales entre países...

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mantener exentos los intereses ganados por las familias por sus ahorros. Este sesgo a favor de la deuda aumenta al no ajustarse el impuesto por los efectos de la inflación.7 Esta falta de indexación también ha reducido el poder adquisitivo del mínimo exento para personas, que se ha mantenido en US$ 2.514, y de otras deducciones.8 La reducción en términos reales del mínimo no imponible ha dado lugar a propuestas para corregirlo por la inflación acumulada en los últimos 15 años e indexarlo en forma automática hacia el futuro. Sin embargo, comparado con el nivel de PIB por habitante el mínimo exento no es demasiado bajo.9 Se ubica en la actualidad en alrededor de 0.9 veces el PIB por habitante, ó 1.3 veces si se adicionan las exenciones por salud y educación de US$ 571 cada una ó 1.4 veces el PIB por habitantes si se suman los nuevos valores de estas dos deducciones que se utilizan en forma bastante generalizada. Si bien es cierto que en Latinoamérica el impuesto a las ganancias de las personas tiene mínimos exentos del orden de 2 veces el PIB por habitante, en los países desarrollados es mucho más bajo (alrededor de 0.5 veces el PIB per cápita). Esto es lo que convierte al impuesto a la renta en un impuesto de “masas” (en Estados Unidos más de la mitad de la población está alcanzada por el gravamen) en lugar de ser uno de elite (en la Argentina menos del 10% de la población está alcanzada por el gravamen). La erosión que la inflación ha producido en el mínimo exento y en las deducciones por gastos en educación y salud es, en alguna medida, un avance y no un retroceso. Una alternativa que mejoraría el diseño del gravamen sería eliminar las deducciones por educación y salud y agregarlas al mínimo exento (que pasaría a ser de aproximadamente US$ 4.100) y prever ajustes periódicos hacia el futuro, pero no automáticos porque ello resta alguna flexibilidad a la política fiscal.10 Ha habido un avance parcial al limitar las deducciones por donaciones al 20% de la renta neta del donante (un porcentaje todavía elevado pero sustancialmente inferior al 100% que regía antes de 2004). En el mismo sentido, se eliminaron: a) el tramo exento en el impuesto a la renta de las empresas que complicaba el control fiscal; y b) la depreciación acelerada de las inversiones en bienes de capital. La integración entre el impuesto a la renta de las empresas y el impuesto a la renta de las personas ha sido resuelta de un modo práctico. Los dividendos distribuidos están exentos en cabeza del accionista porque la sociedad ya “tributó por él” la tasa del 25% (la tasa media para personas). Este sistema de exclusión es utilizado en otros países y tiene como desventaja (mínima) que se grava en exceso a esta fuente de renta para las personas cuyas tasas marginales son inferiores a la máxima. Por ello, debe resaltarse ante algunas 7

Al permitir la deducción de los intereses nominales como gasto para las empresas y no gravar los intereses ganados por las familias (sólo se gravan los percibidos por las empresas a una tasa reducida del 10%) en teoría y para proyectos financiados totalmente con deuda el impuesto a la renta se convierte en un subsidio ya que la deducción de los intereses reales y el componente inflacionario más que compensa la pérdida por deducir las amortizaciones a valor histórico (para una prueba formal ver Atkinson y Stiglitz, 1980). En cambio, los proyectos financiados con fondos propios pagan una tasa efectiva algo superior a la legal del 25% precisamente porque no pueden ajustar por inflación a la depreciación de los bienes de uso. 8 En Diciembre de 2007 se aumentó el valor de las deducciones por gastos en educación y salud de US$ 571 a US$ 800. 9 Según el Banco Central de Reserva el PIB per cápita del año 2007 era de US$ 2867,4. 10 Varios países disponen ajustes automáticos pero no es la norma universal.

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sugerencias por eliminar la exención a los dividendos que éstos están gravados. Lo que se evita en El Salvador con la exención es la doble tributación que ocurre en Estados Unidos para los accionistas de sociedades anónimas que ha sido bastante criticada en la literatura. Las ganancias de capital de las personas por la compraventa de acciones están exentas, pero se grava el resto de ganancias de capital a una tasa reducida del 10%. Como surge del análisis de un trabajo anterior,11 esta puede ser una solución de compromiso: como es incorrecto gravar ganancias nominales y sólo se permite deducir las pérdidas de capital de las ganancias de capital, la tasa reducida tiene algún fundamento; a su vez, la exención a las ganancias por la compraventa de acciones es justificable porque en la medida en que el aumento en el precio de una acción refleje el valor presente de mayores utilidades futuras el fisco percibirá mayor impuesto a la renta al gravar a éstas. El impuesto a la renta mantiene algunas particularidades. Por un lado, se grava sólo a la renta de fuente salvadoreña y las normas de precios de transferencia tienen algunas debilidades. En los trabajos anteriores citados se sugirió gravar la renta mundial y mejorar las normas de precios de transferencias aún cuando el impacto en la recaudación de ambas decisiones sea modesto. Esto es recomendable porque facilita el control por parte de la agencia de recaudación en las operaciones entre empresas gravadas y exentas y en operaciones con empresas relacionadas del exterior, pero el margen de elusión fiscal no es tan generalizado como se cree habitualmente.12 Por ejemplo, en las compras de insumos la sobrefacturación está alcanzada por derechos de importación (si éstos son positivos) y se requiere que la empresa que venda no pague el impuesto en su país de origen (sea porque éste es un paraíso fiscal o porque tiene pérdidas de las cuales puede descontar la ganancia obtenida por la sobrefacturación);13 en las ventas de productos la empresa que subfactura reduce la base para computar el beneficio del 6% para las exportaciones fuera de Centroamérica y a los usuarios de las zonas francas. La experiencia internacional muestra que los problemas han sido más marcados en empresas de los sectores automotriz y farmacéutico y en los pagos de intereses cuando se permite la deducción plena de éstos sin restricciones. Claro está que el último problema es más fácil de resolver limitando la deducción de intereses por medio de reglas de “capitalización exigua” que ponen un tope a las deducciones de intereses (en particular a los pagados en préstamos del exterior con empresas relacionadas). El sistema tributario incluye algunos regímenes de fomento sectoriales (zonas francas para bienes y servicios, energía renovable, turismo, imprenta y libro y exportadores). Si bien la literatura es bastante escéptica sobre la contribución de estos regímenes al desarrollo económico porque muchas veces se conceden desgravaciones a proyectos que se hubiesen concretado de todas maneras y en otras se apoya a proyectos muy ineficientes desde el 11

Ver Artana (2001). El artículo 25 de la Ley de Zonas Francas dispone que en las transacciones con empresas radicadas en estas zonas deben utilizarse los precios de mercado. De todas maneras, normas generales para precios de transferencia que se adecuen a las internacionales ayudan al control. 13 En el caso de empresas estadounidenses se requiere que las actividades de la empresa en El Salvador entren en una “canasta” que tiene pérdidas. La integración de las canastas es un tema complejo que ha llevado, en el pasado, a que las empresas tengan excesos de créditos fiscales en el impuesto a la renta americano que sólo pueden acreditar contra ganancias originadas en el exterior. 12

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punto de vista social (ver Recuadro No. 1), es frecuente que las presiones políticas o la competencia con otros países de la región por atraer inversiones impulsen a reducir impuestos. En este contexto, es un paso positivo que se hayan acotado algunas exenciones generales (como la depreciación acelerada), pero es negativo que se hayan creado nuevos regímenes sectoriales (ley de Turismo en 2005 y extender los beneficios de las zonas francas a los Servicios Internacionales en 2007).

Recuadro No. 1. Incentivos fiscales a la inversión14 Los defensores de los incentivos fiscales a la inversión los justifican en: a) las externalidades positivas que genera la inversión, b) la necesidad de responder a rebajas impositivas ofrecidas por otros países que compiten por las mismas inversiones en un mundo de alta movilidad de capitales y c) la posibilidad de compensar otras falencias en el clima de inversión por medio de un aporte estatal que se concreta por medio de la reducción de impuestos. En el extremo, algunos argumentan que no hay tal costo fiscal porque las inversiones no se hubieran concretado de no mediar el incentivo o porque es compensado vía un efecto multiplicador sobre el empleo y el resto de la actividad económica. El argumento de externalidades positivas en la inversión, especialmente en la industria, ha sido objeto de discusión tanto en el campo de la política tributaria como en el de la política arancelaria. Quienes apoyan la intervención del estado sostienen que la industria “infantil” para poder crecer necesita un apoyo al inicio por la vía de una protección al mercado interno (o subsidios a las exportaciones) o por la vía impositiva. Esto llevaría a medidas transitorias para compensar la falta de experiencia de las empresas nacionales o para convencer a las multinacionales que el país es atractivo con relación a otros donde pueden invertir. El sesgo pro mercado interno de algunas de estas medidas (que han atraído inversiones que a la larga demostraron tener dificultades para competir creando la disyuntiva de un apoyo permanente o crisis sectoriales) y las dificultades del Estado para “elegir ganadores”, práctica casi obligada por las restricciones presupuestarias, han despertado bastante escepticismo. Incluso, el renacimiento de la “condena a elegir” que han popularizado Haussman y Rodrik (2006) no pasa por instrumentos impositivos o arancelarios tradicionales sino por compensar la carencia de algún bien público esencial (información por ejemplo) o por coordinar esfuerzos entre el sector público y el privado.15 Los detractores de los incentivos fiscales apuntan a que: a) muchas veces existe redundancia (la inversión se hubiera concretado de todas maneras sin incentivos), b) generan un costo fiscal adicional al facilitar la evasión y elusión y complican a la administración tributaria, c) la pérdida fiscal obliga a aumentar la presión tributaria sobre el resto de la economía, d) generan distorsiones en la asignación de recursos y son inequitativos ya que favorecen más a las personas de altos ingresos, e) son poco transparentes, f) muchas veces generan competencia “desleal” a otras empresas del país que no han podido acceder a ellos y g) al estar basados en el impuesto a la renta favorecen más a las actividades capital-intensivas. 14

Este recuadro se basa en Artana (2005), Bolnick (2004), FIEL (2006), Morisset y Pirnia (2001) y Zee et al (2002). 15 Ver Haussman y Rodrik (2006). Es difícil asociar las sugerencias de estos autores a incentivos fiscales. De hecho las recomendaciones prácticas estarían virando hacia mantener un tipo de cambio real competitivo, que es una clara medida “horizontal” para el sector de transables, en clara contraposición con medidas focalizadas como los incentivos impositivos.

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Zee et al (2002) señalan que la evidencia empírica muestra que la reducción en el costo de la inversión resulta en un aumento de la inversión (probablemente con una elasticidad precio en el entorno de 0.6, mayor que la estimada hace años atrás), pero que no es para nada claro que, aún en ese caso, los incentivos proporcionados por los países en desarrollo hayan sido costo efectivos. Además, los autores señalan que habitualmente los aspectos tributarios no son muy destacados por las empresas multinacionales como disuasivos de una decisión de inversión en países en desarrollo.16 En resumen, Bolnick (2004) concluye que: a) Los elementos no impositivos que conforman el clima de inversión son bastante más importantes que los incentivos fiscales para determinar el nivel y calidad de los flujos de inversión. Incluso en el debate acerca de la eficacia de la política industrial adoptada en varios países asiáticos, aún sus más fervientes defensores reconocen que los resultados sólo fueron posibles por la alta calidad de la burocracia, la calificación y educación de la fuerza laboral y el énfasis en producir para el mercado mundial. b) Analizar los efectos de los incentivos sobre la productividad y la eficiencia es al menos igual de importante que medir el eventual impacto que pueden tener sobre el monto de la inversión. Más inversión no significa necesariamente mayor crecimiento; se requiere además que sea de alta productividad. c) Incentivos similares pueden funcionar bien en algunos países y mal en otros. Por lo tanto, no existe tal cosa como una receta única. d) Los beneficios de los incentivos se exageran mucho y los costos tienden a ser subestimados.

De todas maneras, en el caso de El Salvador se han evitado algunos problemas que han complicado a otros países de la región. Por ejemplo, no se han extendido exoneraciones en el IVA para ventas en el mercado interno (como ocurrió en la década del 80 en la Argentina o más recientemente con las Zonas de Desarrollo Fronterizo en República Dominicana, aunque esto luego fue limitado por decisión judicial) evitando problemas de competencia desleal hacia competidores gravados y serios problemas de control para la administración tributaria. Tampoco se han concedido beneficios a los inversores en el proyecto por la vía de créditos fiscales a la inversión (o sus equivalentes) que tienen el potencial de hacer viables proyectos con rentabilidad social muy negativa.17 Además, los beneficios más significativos son para empresas de exportación. Pero subsisten algunos problemas: a) Las exportaciones de maquila y las realizadas desde las zonas francas, además de poder importar vía admisión temporal libre del pago de aranceles de importación, gozan del 6% de devolución de impuestos. Este porcentaje se calcula sobre el valor agregado en el caso de las empresas de maquila y sobre el total del valor FOB en los usuarios de zonas francas

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Estudios más recientes citados en Bolnick (2004) encuentran que la inversión extranjera es más sensible que antes a los cambios tributarios. Este es un resultado lógico dada la mayor movilidad internacional de capitales. La evidencia citada en Bolnick (2004) se refiere a flujos de inversión entre países desarrollados. Como estos países se han vuelto más homogéneos en infraestructura, regulaciones y otros determinantes importantes de la inversión es natural esperar que la variable impositiva tenga mayor peso. Por lo tanto, estos resultados no pueden ser extrapolados a países en desarrollo. De hecho, el mismo autor cita alguna evidencia econométrica reciente para África en la que ni siquiera aparece la variable impositiva como relevante en las decisiones de inversión. Lo mismo se observa en encuestas a empresas, aunque éstas son bastante subjetivas. 17 Créditos fiscales a la inversión del 7% eran comunes en Estados Unidos hasta finales de los 80 y todavía existen (mucho más generosos) para algunas inversiones en varios países de la región (por ejemplo, en la Argentina y en República Dominicana).

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al igual que el resto de las exportaciones que califican para la devolución.18 Si se tiene en cuenta que la justificación conceptual de la devolución son los impuestos indirectos pagados en el proceso de producción (de los cuales los más importantes son los aranceles a las importaciones y, menos importantes, los selectivos a los combustibles ya que los créditos fiscales de IVA se recuperan por separado) este beneficio a la maquila y a los usuarios de zonas francas en buena medida duplica al de la admisión temporal. En la práctica, se da protección efectiva positiva a estas exportaciones, en lugar de buscar la protección efectiva nula que se alcanzaría al liberar el pago de aranceles sobre insumos importados o permitir la admisión temporaria. b) La existencia de empresas exoneradas de impuestos siempre permite que se traspasen utilidades hacia ellas de otras empresas del mismo grupo económico o se creen derechos a devolución de créditos fiscales de IVA por operaciones ficticias. c) El 6% de devolución se extiende también a los proveedores de las zonas francas.19 Esta disposición seguramente procura no restar capacidad de competir a los proveedores locales de las zonas francas ya que los usuarios de éstas pueden importar los mismos insumos del resto del mundo libre de derechos. Pero como se trata de un monto que no guarda relación con el contenido impositivo de los aranceles u otros impuestos en el precio final puede haber un subsidio encubierto (lo más probable dados los niveles arancelarios actuales de El Salvador) o una penalización encubierta. d) En el caso de las ventas de textiles producidos en las zonas francas al mercado interno se libera del pago de derechos de importación al valor agregado nacional. Pero se debe pagar el resto de impuestos. Esto resulta en una mayor protección efectiva para empresas que produzcan para el mercado interno ya que pueden gozar del acceso de los insumos a precios internacionales. e) A diferencia de lo que ocurre con los desarrollistas y administradores de zonas francas que tienen exoneraciones en el impuesto a la renta y en los municipales por un período limitado, los usuarios de zonas francas tienen exoneraciones sine die, aunque las disposiciones de la OMC obligarían a eliminar esta exención a partir del año 2015. Las imprentas, y las empresas de periódicos, revistas y libros están exentas de todos los impuestos también sin límite temporal. Esto contrasta con los 10 años de exoneración en el impuesto a la renta que gozan los desarrollistas y administradores de zonas francas o los 5 ó 10 años (según el tamaño de la central) para los generadores de energía renovable, o los 10 años concedidos a las empresas de turismo.20

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Artículo 7 de la Ley de Reactivación de Exportaciones y Artículo 19 del Reglamento de la Ley de Reactivación de Exportaciones. 19 Artículo 25 de la Ley de Zonas Francas y Artículo 20 del Reglamento de la Ley de Reactivación de Exportaciones. 20 Las empresas de turismo están exentas del pago de IVA e impuestos a la importación de maquinarias y materiales para la construcción del proyecto pero con un límite de 100% del capital propio invertido en el proyecto (esto debería limitar los problemas de evasión fiscal que se han detectado en otros países de la región). Además, deben aportar el 5% de sus utilidades para sumarlas al gravamen del 5% que se cobra al precio de las habitaciones; ambos se destinan a un fondo de promoción del sector.

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Existen algunas aproximaciones al gasto tributario de los tratamientos especiales impositivos en El Salvador. Se basan en el aporte que el Estado haría al sector/empresa/familia favorecida pero ello difiere del eventual impacto en la recaudación ya que si se eliminara el tratamiento especial habría una reacción del ahora gravado por reducir la base imponible vía elusión o evasión. Esta forma de medir el gasto tributario es habitual en la región.21 De todas maneras, es habitual que en los ejercicios de aproximación se sobreestimen algunos gastos tributarios al interpretar la letra fría de la ley en lugar de analizar sus efectos económicos. Por ejemplo, en el caso de El Salvador sería un error computar un gasto tributario por la exención de los dividendos percibidos por los accionistas de una empresa porque la empresa pagó el impuesto a la renta antes de distribuirlos. Otro caso son las exenciones en el IVA en las importaciones de insumos que realizan agentes gravados que luego terminan ingresando el total del débito fiscal (ya que no tienen crédito por la exención en la Aduana). Incluso en el caso de importaciones de las empresas radicadas en las zonas francas no existe un gasto tributario por la exención otorgada a los insumos: los exportadores podrían haber accedido a la admisión temporaria y a la devolución de los créditos fiscales por el IVA aún estando fuera de la zona franca. En resumen, el gasto tributario en el impuesto a la renta por exenciones incluidas en la ley sería del orden de 0.4% del PIB (0.1% por la exención de los intereses percibidos por las personas y 0.3% por la exención a las pasividades, indemnizaciones por despido y gastos de representación de los agentes del servicio exterior). Pero el impacto sobre la recaudación de una eventual derogación de los mismos sería mucho menor. En el caso de los intereses algo se perdería por la posibilidad de enviar los ahorros a otros países. Como esta opción es más fácil para las personas de mayores recursos serían los pequeños ahorristas (o los tomadores de crédito) los que terminarían afrontando el gravamen. Gravar las indemnizaciones por despido tiene el problema de la no habitualidad de la fuente de ingreso. En cambio, gravar las pasividades guarda lógica con el buen diseño de un gravamen al ingreso. En el caso del IVA, los bienes y servicios exentos generarían un gasto tributario de 0.01% del PIB, las que favorecen a diplomáticos 0.09% y los autobuses 0.04%. En el caso de los diplomáticos hay convenios con otros países que impedirían avanzar en su derogación (si deben controlarse eventuales abusos). El mayor costo estaría asociado a la devolución de IVA a exportadores (0.6% del PIB), pero es un error computar esto como un gasto tributario: en un sistema tributario bien diseñado los exportadores están gravados a tasa cero en el IVA. El incentivo de 6% a las exportaciones genera un gasto tributario de 0.1% del PIB. Como excede las devoluciones habituales por contenido impositivo en los insumos y otras compras de los exportadores hay un subsidio que podría acotarse. En el caso de las Zonas Francas, régimen de Turismo y otros sectoriales no hay información sobre el gasto tributario asociado a las exenciones en el impuesto a la renta, aranceles e impuestos municipales. Si se ha aproximado en 1.2% del PIB el monto asociado a la importación de las empresas de zonas francas por sus importaciones libres del pago de aranceles a IVA. Pero como se ha argumentado anteriormente, es un error 21

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Ver Artana (2007).

considerar a este beneficio un gasto tributario. Las empresas sólo evitan un costo financiero por adelantar en la Aduana impuestos que luego el fisco les devolvería al exportar (aún cuando no estuvieran en una zona franca).22 En resumen, el gasto tributario “respaldado” por un análisis económico de las exenciones sería del orden de 0.64% del PIB. A esa cifra habría que adicionarle el correspondiente a los incentivos sectoriales en el impuesto a la renta (de los cuales se carece de información). El impacto fiscal de su eventual derogación sería todavía menor por la reacción de los contribuyentes vía elusión y evasión fiscal. Los Impuestos Selectivos al Consumo recaen sobre los combustibles, los cigarrillos, las bebidas alcohólicas y las gaseosas. Excluyendo a los combustibles aportan sólo el 3% de la recaudación, cifra baja con relación a otros países. En el caso de los cigarrillos el grueso de la tributación especial es ad valorem (39% del precio de venta al público neto de impuestos) con un componente específico de sólo medio centavo de dólar por paquete. La decisión de diseñar la tributación especial en forma ad-valorem contrasta con los impuestos específicos a los combustibles y a bebidas alcohólicas. Si bien la tributación especial advalorem protege a la recaudación de los efectos de la inflación, castiga la calidad de los productos en la medida en que ésta requiera mayores costos que se incorporan al precio neto. En el caso de las bebidas el impuesto se ha modificado para imponer por grado alcohólico lo cual apuntaría mejor a corregir la externalidad negativa que genera el consumo de estas bebidas, pero al ser diferente por bebida se introduce una distorsión. Así mientras los vodkas tributan un impuesto de 3.25 centavos de dólar por grado alcohólico, los aguardientes de 4 centavos, el ron 5 (aunque otros aguardientes de caña pagan sólo 1,5 centavos) y los vinos de 7; las cervezas y sidras deben pagar uno de 8.25 centavos por grado de alcohol, el gin 14 y los whiskies de 15 centavos. De esta forma, se penaliza el consumo de algunas bebidas de alta graduación alcohólica (whiskies) con relación a otros de similar contenido de alcohol (ron) lo cual puede resultar en una protección especial para los productos fabricados en el país, y se castiga el consumo de bebidas de baja graduación alcohólica (por ejemplo, un litro de cerveza paga un impuesto del orden de 40 centavos de dólar, superior a los aproximadamente 20 centavos que paga un litro de ron o vodka). Las gaseosas deben tributar un impuesto especial de 10%. No existe un justificativo en externalidades negativas para gravar a estas bebidas con impuestos especiales. Al igual que en otros países la intención es recaudar a partir de una industria con pocos fabricantes.23 En la reforma de 2004 se completó un esquema de retenciones, anticipos y percepciones que procura proteger a la recaudación de maniobras de elusión y evasión.

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Si venden al mercado interno deben pagar los aranceles e IVA. Las bebidas gaseosas no tienen una elasticidad de demanda particularmente baja como para justificar una imposición diferencial por argumentos basados en la regla de Ramsey. Además, existen algunos reparos a organizar la tributación al consumo en base a la regla de Ramsey. Ver FIEL (2006). 23

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El artículo 151 del Código Tributario regula un anticipo del impuesto a la renta de las personas naturales titulares de empresas24 y las personas jurídicas del 1.5% de los ingresos brutos.25 Este tipo de medidas se utiliza en otros países por dos motivos: a) protege a la recaudación de los efectos de la inflación (el llamado efecto Tanzi), que es más importante en un impuesto de liquidación anual como el impuesto a la renta que tiene un rezago promedio entre el momento en que se genera el hecho imponible y el momento del pago al fisco del orden de 10 a 12 meses. Aún en países con baja inflación como El Salvador la medida tiene un impacto en la recaudación al quitarle al Estado (y traspasarlo al sector privado) el costo financiero por el rezago en el pago; b) introduce una suerte de impuesto mínimo a la renta ya que se paga en función de una variable más fácil de controlar como las ventas (la renta está expuesta a sobreestimaciones de costos). En el caso de El Salvador el artículo 153 del Código habilita a acreditar contra el pago de otros impuestos, multas o intereses los pagos a cuenta en exceso del impuesto a la renta que surja de la declaración jurada anual. Ello evita que el anticipo actúe como un pago mínimo que se paga independientemente del impuesto a la renta que finalmente corresponda pagar. Los empleadores retienen a los asalariados el impuesto a la renta utilizando una escala que contempla el mínimo exento.26 Un esquema de este tipo se utiliza habitualmente en la mayoría de los países para facilitar la tarea de fiscalización (y que en el caso de El Salvador, como en otros casos, libera al trabajador de presentar la declaración jurada si sólo tiene esos ingresos). En la reforma de 2004 se agregó la retención del 10% de la factura a los prestadores de servicios que no tengan relación laboral con la empresa, sin mínimo exento. Esto puede dar lugar a retenciones en exceso para aquellos prestadores de servicios de ingresos bajos y medios. En la reforma de 2004 se generalizaron los esquemas de percepción. Los grandes contribuyentes deben retener el 1% de las facturas de prácticamente todos sus proveedores y el 1% del valor agregado de sus compradores como anticipo del IVA, y las empresas de tarjetas de débito y crédito el 2% de los montos a pagar a los negocios. Las percepciones de este tipo tienen como objetivo principal asegurar un mínimo de recaudación ya que los que han sufrido la percepción al menos deberán ingresar ese monto que fue retenido por contribuyentes (los grandes) que son seguidos más de cerca por la agencia de recaudación.27 Si bien son utilizadas con frecuencia en varios países de la región tienen dos problemas: a) pueden dar lugar a exceso de percepciones y ello resultar en una tasa efectiva del impuesto mayor para algunos contribuyentes. Este riesgo parece acotado en El Salvador a los porcentajes actualmente vigentes;28 b) producen la tentación de insistir por el mismo 24

La reforma de 2004 incluyó a las personas naturales. El anticipo se reduce al 0.3% de los ingresos brutos para las empresas distribuidoras de alimentos y artículos de higiene que tengan precio sugerido de venta y para el transporte público de pasajeros. Esta alícuota menor se ha utilizado en otros países para los casos de empresas cuyo valor agregado es relativamente bajo en relación a la facturación (por ejemplo, las gasolineras). 26 Además, existen otros sistemas de retención habituales como los que se aplican a pagos al exterior y el 10% de retención que deben realizar las entidades financieras sobre los intereses pagados a empresas. 27 Además, generan algún costo para los agentes de percepción pero que no debería ser muy importante. 28 El problema se potencia en los casos de empresas con saldos a favor en el IVA (habituales cuando se realizan inversiones de cierta importancia) que demoran más en ser recuperados porque las percepciones han disminuido el débito fiscal del cual se descuentan los créditos. Como en El Salvador se exime de IVA a las 25

11

camino aumentando más las tasas de percepción, lo que genera ingresos relativamente fáciles en el corto plazo, pero a costos crecientes para el funcionamiento de la economía (cuanto mayor la tasa, mayor es el riesgo de que el problema mencionado en el punto a) sea más relevante). La justificación de esquemas de este tipo es, en el mejor de los casos, transitoria hasta que se reduzca la evasión por mejoras en la fiscalización. La información obtenida en entrevistas con expertos fiscales de El Salvador muestra que los ingresos por percepciones y retenciones de IVA habrían disminuido en 2007 con relación a lo recaudado por estos conceptos en 2005 y 2006 (de un promedio del orden de US$ 30 millones anuales a US$ 17 millones). Esta merma no es fácil de explicar cuando se han mantenido las alícuotas de retención y percepción sin cambios durante ese período. En cualquier caso, representan un porcentaje muy bajo (menor al 2%) de la recaudación del impuesto del orden de US$ 1500 millones en el año 2007. En el caso del impuesto a la renta las retenciones oscilaron entre 48 y 50% de la recaudación neta de devoluciones y el pago a cuenta entre el 24 y el 27%. El saldo se ingresa con la declaración jurada. Estos porcentajes no son muy diferentes de los observados en el 2003 y 2004, antes de la extensión de los pagos a cuenta. De hecho, el saldo pagado con la declaración jurada representaba el 27% de la recaudación neta de devoluciones en el año 2007, el más alto de los últimos cinco años. De todas maneras, la extensión de los pagos a cuenta y de las retenciones puede haber tenido un efecto positivo sobre la recaudación aún manteniendo su participación en el total si motivó a un blanqueo de rentas no declaradas.29 La recaudación neta del impuesto a la renta fue en 2007 75% superior a la de 2004, mientras que el total de ingresos tributarios aumentó 49% en el mismo período. Por lo tanto, para medir el impacto de las reformas sobre la recaudación se necesita un análisis estadístico más preciso que se elabora en la sección 2 de este documento. Desde el 2004 en adelante se realizaron otras reformas que pueden haber contribuido a mejorar la recaudación. Por ejemplo, se limitaron algunas deducciones en el IVA y en el Impuesto a la Renta (compras de víveres, por ejemplo), se puso a disposición de las instituciones financieras la solvencia tributaria de los contribuyentes para que la puedan utilizar en la evaluación de los créditos, se exigen facturas numeradas y se introdujo el criterio de proporcionalidad para los gastos cuando el contribuyente tiene ingresos gravados y exentos. Las tasas e impuestos municipales se han mantenido sin grandes cambios en los últimos años. La gran diferencia en el financiamiento del gasto local aparece por el aumento en las transferencias del gobierno central. El principal recurso propio de los municipios es un impuesto a los activos de las empresas con sede en el ejido municipal (menos algunas deducciones que permite la ley) con alícuotas decrecientes que se aplican sobre el activo

importaciones de bienes de capital, el riesgo estaría algo más acotado pero no es nulo (por ejemplo, por la componente local de las inversiones como la construcción). 29 Atribuir el aumento en los pagos de anticipos y retenciones exclusivamente a la incorporación de los profesionales y empresas antes excluidos sería equivocado. Por ejemplo, entre 2004 y 2007 los pagos a cuenta aumentaron en US$ 124 millones. Dada la tasa de 1.5% atribuir ese aumento exclusivamente a la inclusión de nuevos sectores llevaría al absurdo de sostener que éstos tienen facturación por US$ 8300 millones.

12

imponible.30 Como se analizara en Artana (1999) la base de este impuesto no depende de la cantidad y calidad de los servicios que presta el municipio. Por ello, no puede justificarse como una tasa por el uso del servicio como podría inferirse de la alícuota decreciente. Además, los municipios cobran tasas por alumbrado, barrido y recolección de residuos que se calculan sobre la base de los metros lineales de las propiedades o m2 (son parecidas a un impuesto predial). 2. El impacto de las reformas sobre la recaudación

Los efectos sobre la recaudación tributaria de El Salvador de la reforma llevada adelante en 2004 no sólo han sido visibles sino también extensamente comentados en varios trabajos técnicos (Trigueros, 2007) así como en informes oficiales (Ministerio de Hacienda 2006 y 2007) y de organismos internacionales (IMF, 2005 y 2007). Puede decirse que existe un consenso en que con posterioridad a la reforma, - que como se mencionó antes tuvo sus principales características en el perfeccionamiento de los mecanismos de retención y percepción de los dos principales impuestos y en la mejora de la fiscalización y el control-, la recaudación tributaria expresada como porcentaje del PIB trepó un par de puntos para consolidarse en el entorno del 14%. La Figura 1, tomada de Trigueros (2007) da cuenta de tal salto desde una perspectiva de evolución de largo plazo. Figura 1 El Salvador: Carga Tributaria 1959-2007 18,0 16,0

% del PIB

14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 20 07

20 04

20 01

19 98

19 92

19 95

19 89

19 86

19 80

19 83

19 77

19 74

19 71

19 65

19 68

19 62

19 59

0,0 Años

Pero así como tal asociación temporal es evidente, existe menos precisión en cuanto a la descomposición del verdadero efecto de la reforma versus otros factores explícitos o latentes que pueden haber estado elevando la presión tributaria. En varios de los informes mencionados y diversas entrevistas realizadas recientemente durante una visita a El Salvador, han aparecido algunas dudas sobre la exacta contribución de la reforma al desempeño de la recaudación en relación a otros factores diversos que van desde efectos plausibles como la contribución del ciclo económico o el mayor crecimiento potencial, hasta otros más contenciosos o poco plausibles como el impacto del precio internacional de petróleo o problemas con la medición del PIB. 30

La tasa promedio es del orden de 0.10 a 0.15% del valor de los activos, pero que para las empresas pequeñas alcanza al 1% de la base imponible.

13

Estas contribuciones relativas fueron mencionadas verbalmente por algunos informes pero sin la evidencia cuantitativa correspondiente que justificara la argumentación. Así por ejemplo, en su informe del Artículo IV de 2004 el FMI (IMF, 2005 p.15), presenta un Cuadro que descompone una mejora esperada de 1.2% del PIB en la recaudación en 2005 en mejoras en la recaudación del impuesto a la renta (0.3% del PIB) y del IVA (otro 0.3% del PIB) que en ambos casos atribuye (sin especificar detalladamente) a los mecanismos de retenciones y percepciones, mientras que adjudica un tercio de dicha mejora a la administración tributaria. Más recientemente, otro informe de artículo IV para 2006 del mismo organismo (IMF 2007, p.5) comenta que.. “los ingresos [fiscales] crecieron por aproximadamente ¾ por ciento del PIB en 2006, reflejando en parte medidas de administración tributaria y una actividad económica cíclicamente más alta (cada una dando cuenta de aproximadamente ¼ por ciento del PIB”. Por su parte el Ministerio de Hacienda (2006, p.17) en su Memoria de Labores de mediados de 2006 indica entre los motores de la mayor recaudación el efecto combinado...”del impacto por la reforma tributaria, la ampliación de la base de contribuyentes, la ejecución de planes masivos de fiscalización y el mayor crecimiento de la economía.“31 Esta sección trata de responder al interrogante sobre la contribución efectiva de la reforma de 2004 y medidas ulteriores a la recaudación. Para ese fin se llevan adelante tres tipos de análisis diferentes pero complementarios en cuanto a los objetivos buscados. En primer lugar se realizan estimaciones econométricas de la evolución de la presión tributaria sobre datos trimestrales buscando evidencia cuantitativa que permita descomponer cuánto de la suba observada en la presión se explica por la evolución de la actividad económica real y cuánto puede atribuirse a las medidas asociadas a la reforma. Algunos intentos recientes de medir la respuesta de la recaudación a la actividad se realizan sobre una muestra de datos (aparentemente) anuales pero que no logran separar bien estos efectos que compiten por la explicación. En segundo lugar, usamos los datos disponibles en las Memorias de Labores 2006 y 2007 del Ministerio de Hacienda para examinar la magnitud de las ganancias de recaudación que allí se atribuyen a diferentes aspectos de la reforma. Además de poner esas ganancias estimadas en perspectiva frente a la suba de la recaudación observada, ello ayuda además a identificar las distintas contribuciones de los distintos aspectos de la reforma. Por último, exploramos los efectos del precio del petróleo sobre la recaudación tributaria no sólo para indagar la validez del argumento sino más bien para cuantificar cómo el ajuste del precio del petróleo que ha estado soportando la economía ha impactado sobre la recaudación tributaria (sin perjuicio de otros efectos sobre la economía e independientemente de los efectos sobre el gastos fiscal por la vía de mayores subsidios). 2.1

La evolución de la presión tributaria: reforma versus actividad real

El Cuadro 1 muestra la evolución trimestral de todos los ingresos del Gobiernos Central como porcentaje del PIB trimestral medido a precios corrientes. Estos datos permiten apreciar los cambios a través del tiempo y entre impuestos, pero no resultan idóneos para 31

En el comentario sobre la mayor recaudación del IVA del mismo informe (p.18) también se menciona y agrega “el impacto de los precios del petróleo” a la lista anterior de factores determinantes.

14

una discriminación detallada de los efectos en juego, en parte porque están expuestos a una fuerte estacionalidad. Por ejemplo si se observa el segundo trimestre de cada año se detecta el mayor ingreso tributario en virtud de vencimientos impositivos (del impuesto a la renta) y además se observa que el salto en la presión tributaria definida en los máximos obtenidos en ese trimestre ha sido mayor que para el promedio del año (lo cual nuevamente indica el rol central del impuesto a la renta en la mejora de la recaudación total). La base de datos utilizada para examinar los efectos de la reforma y de la actividad real sobre la presión tributaria utiliza una muestra disponible entre el primer trimestre de 1995 y el primer trimestre de 2008 y procede a desestacionalizar las series de recaudación y de PIB por separado (de modo que los ratios están formados por variables nominales desestacionalizadas). La Figura 2 muestra las series de presión tributaria (correspondiente a los ingresos tributarios definidos del Cuadro anterior y divididos por el PIB trimestral en dólares corrientes) total, del impuesto a la renta, del IVA y del resto de los ingresos tributarios. Los datos están expresados en tanto por uno (0.05 es equivalente a 5%) y la línea vertical interior en cada panel separa el desempeño antes y después de las reformas. En todos los paneles excepto en de los “Otros Tributos” aparece evidencia de cambio estructural en el coeficiente de la recaudación al PIB luego de la reforma de 2004, que se indica con una línea vertical. Como también puede verse en la Figura 1, la presión tributaria en El Salvador inició un proceso ascendente en 2001, cosa que luego se intensificó a partir de la reforma de 2004. Sin embargo, otros efectos distintos de la reforma pueden haber estado explicando este comportamiento. Por ejemplo, entre 2004 y 2007 existen dos puntos del PIB de mayor recaudación que se explican por saltos tanto en el impuesto a la renta como en el IVA. El inconveniente con este salto es que la actividad real creció también, casi duplicándose la tasa de crecimiento anual de la actividad real que entre 2001 y 2004 se ubicaba en el entorno del 2% y que luego se aproxima al 4%. Es decir que una tarea de identificación en los desempeños arriba graficados es separar cuánto se puede atribuir a la reforma y cuánto a una aceleración del crecimiento.

15

F igu ra 2 EVOLUCION DE LA PRESION TRIBUTARIA EN EL SALVADOR 19 95-2007 se ries trimes trale s de se stacionalizad as 1.a INGRESOS TRIBUTARIOS .15

1.b. IM PUESTO A LA RENTA .048 .044

.14

.040 .13 .036 .12 .032 .11

.028

.10

.024 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

9 5 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

1.c . IMPUESTO AL VALOR AGREGADO .036

.075

.032

.070

.028

.065

.024

.060

.020

.055

.016

.050

.012 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

16

1 .d. OTROS TRIBUTOS

.080

9 5 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

17

Esta indagación se hace de un modo simple y atendiendo al tamaño reducido de la muestra, corriendo una regresión que ajusta la evolución de la presión tributaria (total, para el impuesto a la renta y para el IVA) a la tasa de crecimiento de la actividad real medida por el PIB en dólares constantes según los datos de cuentas nacionales.32 La forma de la ecuación estimada es la siguiente: Rit / PIBt = α 0 + α 1 . reform + α 2 . [log( PIBreal ) t − log( PIBreal ) t −4 ] + u t

(1)

Donde Rit es la recaudación tributaria de i (i= todos los impuestos, impuesto a la renta, IVA) en el trimestre t, α0 es una constante, “reform” es una variable ficticia que adopta 0 hasta el cuarto trimestre de 2004 y 1 desde entonces; log(PIRreal) es el logaritmo del PIB en dólares constantes en el trimestre t y el trimestre t-4 con lo que la diferencia aproxima la tasa de crecimiento interanual del PIB de cada trimestre, y finalmente ut es un error.33 La ecuación (1) se estima por mínimos cuadrados ordinarios (OLS) para cada uno de los tres casos (recaudación total, renta e IVA). La hipótesis de la relevancia de la reforma debe verificarse con la significatividad estadística del coeficiente α1. A su vez la descomposición de las contribuciones de la reforma y del mayor crecimiento resultan de los valores de por un lado α1 y por el otro α2 multiplicado por el mayor crecimiento post reforma (que en la muestra aproxima el 2% anual o 0.02 en términos de la diferencia logarítmica). Los paneles del Cuadro 2 muestran los resultados de las regresiones, que tienden a verificar que el efecto de la reforma resultó significativo y similar a la contribución proveniente de la aceleración del crecimiento.34 La reforma generó un salto en el coeficiente de la recaudación tributaria total al PIB del orden del 0.9% del PIB. La exploración de estos efectos a nivel de la recaudación del impuesto a la renta y al IVA da como resultado una explicación algo mayor en el caso del impuesto a la renta.35. 32

La especificación basada en la tasa de crecimiento (en vez del nivel) del PIB resulta seleccionada porque aparece como más clara para la interpretación de lo que se quiere examinar, que es la definición de un nuevo “escalón” en la presión tributaria ocasionado por la reforma. Se examinó también una especificación diferente a la ecuación (1) en donde la presión tributaria depende de su nivel un año atrás (para captar dinámica o tendencia y corregir por autocorrelación), el logaritmo del producto potencial (obtenido de aplicar un filtro HP a la serie de PIB real) y una constante y la variable ficticia de la reforma. Los resultados obtenidos fueron cualitativamente similares a los de la ecuación (1). Finalmente, debe señalarse que la utilización del consumo agregado (en vez del PIB) para el caso del IVA, que sería más relevante, no es posible debido a que los datos del consumo no se hallan disponibles en frecuencia trimestral. 33 También se examinó la posibilidad de que el coeficiente α2 que captura la influencia del crecimiento, tenga un comportamiento diferente luego de la reforma (introduciendo la variable ficticia “reform” de modo multiplicativo junto al efecto de crecimiento). Estos resultados no fueron significativos. 34 El efecto del crecimiento sobre la presión tributaria resulta significativo desde 2001 en adelante, dado que en el periodo 1995-2000 se producen fuertes oscilaciones en la tasa anual de crecimiento mientras que la presión tributaria permanece constante. Es decir, y como se explica en el texto el efecto testeado en las ecuaciones busca explicar la contribución del crecimiento desde 2001. 35 En el caso del IVA debe notarse además que el consumo creció más que el PBI en el período posterior al 2004. Esto debió ayudar a mejorar la recaudación medida como porcentaje del PIB por otro efecto ajeno a la

18

Cuadro 2 Variable Dependiente: PRESION TRIBUTARIA TOTAL Method: Least Squares Sample (adjusted): 1996Q1 2007Q4 Included observations: 48 after adjustments Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

C REFORM DPOS2001*(LOG(PIBREAL)LOG(PIBREAL(-4)))

0.108736 0.009588

0.000792 0.002061

137.2360 4.652621

0.0000 0.0000

0.450750

0.055205

8.165019

0.0000

R-squared Adjusted R-squared S.E. of regression Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat

0.902499 0.898166 0.003700 0.000616 202.2159 1.348152

Mean dependent var S.D. dependent var Akaike info criterion Schwarz criterion F-statistic Prob(F-statistic)

0.118565 0.011594 -8.300661 -8.183711 208.2676 0.000000

Variable Dependiente: PRESION TRIBUTARIA RENTA Method: Least Squares Sample (adjusted): 1996Q1 2007Q4 Included observations: 48 after adjustments Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

C REFORM DPOS2001*(LOG(PIBREAL)LOG(PIBREAL(-4)))

0.029937 0.005577

0.000422 0.001098

70.92654 5.079977

0.0000 0.0000

0.170261

0.029408

5.789507

0.0000

R-squared Adjusted R-squared S.E. of regression Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat

0.868504 0.862660 0.001971 0.000175 232.4448 1.195585

Mean dependent var S.D. dependent var Akaike info criterion Schwarz criterion F-statistic Prob(F-statistic)

0.034139 0.005318 -9.560200 -9.443250 148.6080 0.000000

reforma. Por lo tanto, es dable esperar que si se hubiese contado con información trimestral del consumo el aporte de la reforma medido por la estimación econométrica hubiera sido menor al registrado.

19

Variable Dependiente: PRESION TRIBUTARIA IVA Method: Least Squares Sample (adjusted): 1996Q1 2007Q4 Included observations: 48 after adjustments Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

C REFORM DPOS2001*(LOG(PIBREAL22)LOG(PIBREAL22(-4)))

0.059516 0.003937

0.000371 0.000965

160.4214 4.080085

0.0000 0.0002

0.216143

0.025849

8.361643

0.0000

R-squared Adjusted R-squared S.E. of regression Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat

0.897570 0.893017 0.001732 0.000135 238.6368 1.763962

Mean dependent var S.D. dependent var Akaike info criterion Schwarz criterion F-statistic Prob(F-statistic)

0.064065 0.005296 -9.818200 -9.701250 197.1617 0.000000

En síntesis, la evidencia indica que los efectos de la reforma sobre el desempeño de la recaudación fueron significativos, pero la misma puede explicar aproximadamente la mitad del salto en la presión tributaria. La otra mitad se explicaría por el mayor crecimiento de la actividad real. Ambos impuestos centrales en el esquema tributario de El Salvador, renta e IVA explican y agotan el efecto de la reforma, dado que en la agregación del resto de los impuestos no se registra contribución alguna. El impuesto a la renta aparece como contribuyendo más a través de la reforma, pero las diferencias cuantitativas con la contribución del IVA no son muy pronunciadas. 2.2

Memorias de Labores: reforma versus gestión administrativa

La estimación del efecto de la reforma sobre la presión tributaria realizada en la sección 2.1, si bien permite descomponer la contribución de la misma en relación al impulso de una mayor actividad económica, no es informativa respecto a los determinantes que están detrás del cambio, sino que más bien capta un efecto conjunto de varios factores, entre los que se encuentran los mecanismos de retención y percepción en IVA y ganancia, mejoras administrativas en la fiscalización, etc. En las Memorias de Labores publicadas luego de la reforma36, el Ministerio de Hacienda (2006, 2007) ha provisto estimaciones propias dirigidas a evaluar el impacto de las medidas asociadas a la reforma de modo separado a las mejoras en la gestión administrativa. El Cuadro 3 toma la información disponible en las Memorias de Labores 2005-2006 y 2006-2007 en cuanto a las estimaciones realizadas para determinar el efecto sobre la recaudación de las reformas y la gestión administrativa. El Cuadro 3 transcribe directamente los ítems y las estimaciones presentadas en los Cuadros No.3 y No.5 de las Memorias de Labores 2005/06 y 2006/07 respectivamente, agregando como memo ítems 36

Se trata de las Memorias 2005-2006 y 2006-2007, dado que al momento de elaborarse este informe la correspondiente a 2007-2008 todavía no se halla disponible.

20

los aumentos en la recaudación de los impuestos a la renta y a la transferencia de bienes muebles y a la prestación de servicios (IVA).

Cuadro 3 Rendimiento de la Reforma Tributaria y Gestión Administrativa (unidades: millones de dólares corrientes)

Año

2005

2006

Total de Reformas (US$ millones)

163

94.5

IVA de los cuales Ret. 2 % IVA tarjetas de crédito Retención y Percepción 1% del IVA Deduc. Cred. Fisc. Operac. Grav. y Extras Cruces de información, Fiscalización y Nuevos Contribuyentes

54

38.1

12.1 27.3 6.4 8.2

38.1

70.8

45.1

Renta de los cuales 1.5% Pago a cuenta personas naturales Retenciones Otras Deducciones y donaciones Cruces de informaciñon, fiscalización, Nuevos Contribuyentes

49 20 0 1.8

1/

10 35.2

Derechos Arancelarios e Importaciones Impuestos Especificos Amnistía

5.8 32.5

5.2 6.2 0

Memo Items: Aumento de la Recaudación IVA Renta

143.7 134.9

192.6 119.1

1/ Se mencionan 17.3 miilones de US$ de disminución por acreditamiento en declaraciones próximas Fuente: Memoria de Labores 2005/2006 y 2006/2007

Comparando los 54 millones de mejora en la recaudación de IVA que en 2005 se atribuyen a las reformas se observa que los mismos constituyen un 38% de la mejora observada en la recaudación de IVA en 2005. De esta mejora debida a las reformas, la mayor parte (un 73%) corresponde a los mecanismos de retenciones y percepciones37, sea a través de las 37

Los cambios en el IVA ocasionados por la reforma fueron cambios en la definición de perceptores y retenedores del impuesto. La reforma dio lugar a una generalización de estas figuras dado que antes los grandes contribuyentes podían actuar como perceptores pero sólo para algunos productos o casos. El mecanismo de retenciones ocurre cuando una empresa grande compra a una empresa chica inscripta en el IVA. En este caso se generalizó el mecanismo de retención del 1% sobre el valor de la compra del insumo, a cuenta de IVA que la empresa vendedora luego puede descontar de su declaración mensual. Esto permitió mejorar la información cruzada para control y además es complementario a la ampliación de la base vía más contribuyentes. Estos mecanismos permitieron segmentar mejor grandes (facturación superior a 5 millones) medianos (1 a 5) y pequeños (menos de 1) contribuyentes. Se crearon subdirecciones para cada grupo dentro de la dirección de impuestos internos, realizándose una sola actualización desde 2004. El siguiente mecanismo es el de la percepción. Lo lleva adelante el gran contribuyente cuando vende, estimando el 1% del valor agregado presunto que va a generar el producto o servicio que se vende. Finalmente aparece algo

21

retenciones a las compras con tarjeta de crédito o a través de las retenciones y percepciones a pequeños contribuyentes. Por su parte, un 12% de la mejora asociada a las reformas corresponde a las reducciones en el uso de créditos fiscales38 y finalmente el 15% corresponde mejoras debidas a tareas de fiscalización y el ingreso de nuevos contribuyentes. En el caso del impuesto a la renta, los 70.8 millones de dólares que se estiman de ganancia para 2005 representan el 52% de la mejora observada en la recaudación del impuesto en ese año. Esta ganancia está mayormente (un 70%) basada en la perfección del mecanismo de anticipos o pago a cuenta39, seguida por el efecto de las retenciones40 (28%) y solo levemente por una mayor fiscalización y nuevos contribuyentes. Sin embargo, estos números pueden depender de una exagerada estimación de la ganancia de recaudación por el mecanismo de pago a cuenta. Por ejemplo, en la misma Memoria de Labores se indica que existirían 17.3 millones de dólares de pagos a cuenta que serían acreditaciones en el ejercicio siguiente. Si ese fuera el caso entonces los números y porcentajes respectivos serían menores: el efecto de las reformas habría significado un 40% de la mejora en la recaudación del impuesto a la renta de ese año, explicado (60%) por los pagos a cuenta, las retenciones (37%) y la fiscalización y los nuevos contribuyentes (3%). Al mismo tiempo, los porcentajes de la participación de la reforma en la mejora observada en la recaudación en 2005 están distorsionados por el efecto de una sola vez que en la recaudación total causa la amnistía tributaria y que representa 32.5 millones de dólares (ver Cuadro 3) o más de 10% de la mejora en la recaudación total (estimada en 304 millones de dólares). Tomando en cuenta este hecho, los porcentajes de participación de las reformas en totalmente nuevo que es un mecanismo de percepción que tienen que llevar adelante las compañías de tarjetas de crédito (o los bancos en tarjetas de débito) sobre medianos y pequeños contribuyentes, reteniendo el 2% de la venta a cuenta del IVA del negocio que vende la mercadería o servicio. Esto no ocasionó una sustitución hacia el uso de efectivo excepto en el caso de las gasolineras que por razones de márgenes pequeños argumentaron que no podían aceptar las tarjetas porque el crédito fiscal que les quedaba iba a ser menor que lo que deberían pagar. De los tres mecanismos el que más rendimiento aportó fue el de las retenciones a las compras, seguido por el de tarjetas de crédito y finalmente el de la percepción para las ventas. 38 En materia de deducciones, la reforma fue estricta en poner límites a deducciones no relacionadas con el negocio y definiendo que sólo aquellas indispensables iban a ser aceptadas. El criterio de proporcionalidad fue aplicado en especial en el sector bancario, dado que había un mecanismo propio ad-hoc que daba libertad para definir gastos. 39 Los anticipos que antes abarcaban a las empresas fueron extendidos a los comercios y los profesionales. Esto se produjo con una retención del 1.5% mensual sobre los ingresos brutos, en el caso de los profesionales se entiende que es por la parte autónoma dado que el empleador formal les hace la retención 40 Para los grupos mencionados en la nota anterior y en materia de deducciones se trató de enfrentar el problema del inflado de los gastos introduciendo una obligación de efectuar una retención por los mismos, es decir si infla los gastos porque le dan facturas tiene que pagar una retención. El control con las imprentas para la emisión de facturas fue otro avance. También los límites para las deducciones por donaciones perfeccionando el mecanismo de información, documentación y autorización. A su vez, la proporcionalidad para el tratamiento de las deducciones en personas jurídicas se trató de controlar el juego de asignar gastos de actividades no gravadas (ZF) en la declaración de actividades gravadas. Por el art 28 de la ley del impuesto a la renta se estableció una fórmula para tal fin. Finalmente, también hubo un apartamiento para algunos casos del principio de territorialidad que rige en El Salvador, para el caso de la renta de instituciones financieras obtenida en el exterior si no está gravada en origen. También para los servicios prestados y percibidos en el exterior pero gastados en el país (consultores).

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los aumentos de recaudación suben al entorno del 40% en IVA y al 50% en el impuesto a la Renta. Pasando al segundo año calendario después de la reforma, esto es 2006, la información de la Memoria de Labores cambia cuantitativa y cualitativamente. Como puede verse en el Cuadro 3, se informan valores de mejoras en la recaudación de IVA y rentas de 38.1 y 45.1 millones de dólares respectivamente, que representan aproximadamente un 20% y un 40% de la mejora de la recaudación observada en ese año. Sin embargo, este año la estimación de la Memoria de Labores asigna casi toda la ganancia a los mecanismos de cruces de información, fiscalización y nuevos contribuyentes. En sus consideraciones de la información del Cuadro 3 para 2006, la Memoria de Labores indica que…”de los US$ 94.5 millones generados…US$ 16.2 millones (17%) son producto de la reforma tributaria y US$ 78.3 millones (83%) fueron el resultado del esfuerzo administrativo, principalmente de las fiscalizaciones, a través de las cuales se obtuvo un monto efectivo de US$ 63 millones (conformado por US$ 36.4 millones de Impuestos Internos y US$ 26.6 millones de Aduanas)”. En síntesis, las Memorias de Labores brindan estimaciones propias del Ministerio de Hacienda del efecto sobre la recaudación tributaria de “las reformas” separando por un lado los efectos debidos a los mecanismos de retención, percepción y pago a cuenta en IVA y rentas (a los que mayormente asocia a la reforma tributaria de 2004) y por otro lado los efectos explicados por la gestión administrativa representada por los mecanismos de cruces de información, fiscalización y de ingreso de nuevos contribuyentes. Ambos efectos en conjunto explicarían la mitad de la mejora en la recaudación en 2005 (si se excluye el efecto puntual de la amnistía) y menos de un tercio de la mejora observaba en 2006. En promedio para los dos años, son consistentes con los resultados econométricos de la sección anterior, que estima que la reforma explica algo más de un 40% de la mejora en la recaudación en 2005-2007. Más allá de esto, las estimaciones de las Memorias de Labores tienden a indicar que los mecanismos de retención, percepción y pago a cuenta tuvieron un efecto inicial que tendió a diluirse y fue reemplazado por mayores esfuerzos en la fiscalización y el ingreso de nuevos contribuyentes. 2.3

El impacto del precio del petróleo: efectos directos y latentes

Algunas menciones a los posibles efectos del precio internacional del petróleo sobre la mayor recaudación tributaria desde 2004 pueden requerir alguna discusión breve que aclare posibles canales y efectos. En una primera impresión, el argumento parece poco plausible debido a varias razones. En primer lugar, no habría que esperar grandes cambios dado que no existieron modificaciones importantes en la tributación a los hidrocarburos en El Salvador41, y que solo una parte de los impuestos son de tipo ad-valorem (IVA y hasta 2007 41

Los gravámenes a los hidrocarburos en El Salvador durante este período comprenden varios elementos: i) un arancel para crudo y derivados de 1% sobre el valor cif, eliminado más recientemente; ii) la tasa general del IVA del 13% sobre el precio sin impuestos de cada combustible ii) un impuesto para el mantenimiento de la red vial —Fondo de Conservación Vial (Fovial)— creado en 2001 y aplicable sólo a las gasolinas y el diesel, por un monto fijo de 0,20 dólares por galón; iii) un cargo de 0,159 dólares por galón, únicamente para

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aranceles) –cuya recaudación depende del valor de las ventas-, mientras que otra es de naturaleza fija o específica –y cuya recaudación depende de las cantidades consumidas-. En segundo lugar, el efecto latente sobre la economía de un aumento en el precio del petróleo es a una merma en la recaudación tributaria por la posición importadora neta de la economía salvadoreña que hace que el impacto se traslade a una merma en el valor agregado de la economía y por una menor actividad a la recaudación tributaria. Es cierto que otros efectos han más que compensado el shock petrolero y la economía ha experimentado una expansión apreciable en los últimos años, por eso el efecto mencionado se denomina “latente”, esto es a pesar de que pueda haber sido neutralizado por otros efectos, ello no significa que no haya existido. Finalmente, un impacto severo sobre las finanzas públicas lo constituyen los mecanismos de subsidio alimentados por el no traslado de los mayores precios de los hidrocarburos a las tarifas de transporte o de energía eléctrica, así como a la formación de precios del LPG. Es cierto nuevamente que las menciones que se han hecho antes se refieren al impacto del precio del petróleo sobre la recaudación tributaria y que estos mecanismos de subsidio explícito o implícito responden a otras decisiones más propias del ámbito del gasto público. Pero el punto es relevante a los efectos de aclarar las razones por las que difícilmente un shock de precios del petróleo pueda ser visto como un buen dividendo para la política fiscal. En Artana, Catena y Navajas (2007) se llevan adelante estimaciones de los tres efectos anteriormente mencionados para las economías centroamericanas hasta 2006. El Cuadro 4 reproduce los resultados de dicho estudio relativos a los efectos directos del precio del petróleo sobre la recaudación de los impuestos a los combustibles y actualiza la información para El Salvador hasta el año 2007. También se realiza para el caso salvadoreño una descomposición de la recaudación de impuestos sobre los hidrocarburos provenientes del IVA, los impuestos específicos y los aranceles. Las estimaciones usan datos de CEPAL (2006) combinados con datos de precios finales y cantidades obtenidos de ASAPETROL para el caso de las gasolinas y el diesel, y con estimaciones propias a partir de datos de CEPAL (2006), OLADE y CIECA para el resto de los hidrocarburos.

Cuadro 4 Estimacion del Impacto shock Petrolero sobre la Recaudación Impuestos s/Hidrocarburos unidades: % del PIB El Salvador

Costa Rica 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

1.4% 1.8% 2.2% 2.1% 2.1% 1.8%

Total 1.1% 1.2% 1.3% 1.3% 1.4% 1.4% 1.4%

IVA 0.57% 0.60% 0.62% 0.69% 0.80% 0.85% 0.91%

Especificos 0.52% 0.57% 0.62% 0.58% 0.52% 0.49% 0.46%

Guatemala Honduras Aranceles 0.02% 0.02% 0.02% 0.03% 0.03% 0.04% 0.04%

1.3% 1.4% 1.4% 1.4% 1.6% 1.4%

4.1% 4.4% 4.8% 4.6% 3.5% 3.4%

Nicaragua

Panamá1

Promedio Simple

3.0% 3.1% 3.2% 2.9% 2.6% 2.5%

0.8% 1.0% 1.2% 1.1% 0.9% 0.9%

1.4% 1.6% 1.7% 1.6% 1.5% 1.4%

Fuente: Artana, Catena y Navajas (2007). Elaboracion propia en base a datos CEPAL (2006), CIECA y ASAPETROL.

las gasolinas, denominado FEFE o fondo de estabilización económica y destinado al subsidio del gas licuado para consumo doméstico en envases pequeños; iv) más recientemente (desde enero de 2008 y por lo tanto fuera del período relevante para el análisis del texto) una contribución especial de 0,1 dólares por galón en gasolinas y diesel, denominado fondo solidario y aplicado al subsidio al transporte. v) un recargo de 0,0012 dólares por galón por concepto de regulación y control.

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Las estimaciones muestran que el efecto directo de la suba del precio del petróleo sobre la presión tributaria de la economía salvadoreña con posterioridad a 2004 fue relativamente marginal. Como era de esperar (y fue conjeturado en la Memoria de Labores 2004-2005, p.18) la recaudación del IVA respecto al PIB recibió un impulso cercano a 0.2% del PIB, mientras que el efecto de los aranceles fue poco significativo.42 Esto fue parcialmente compensado por una caída relativa al PIB de los impuestos específicos. En relación a las economías del istmo centroamericano, la economía salvadoreña tiene una presión tributaria similar al promedio de los países, entre los que se observan grandes disparidades, pero en casi todos los casos aparecen reduciendo la presión sobre el sector en evidencia de un “acolchonamiento” del impacto de los precios del petróleo.

2.4 Síntesis de la evidencia sobre los efectos de la reforma en la presión tributaria Las estimaciones econométricas de la evolución de la presión tributaria luego de la reforma de 2004 asignan a la misma un rol significativo pero parcial, explicando un salto de alrededor de 0.9% del PIB, y un efecto similar atribuible a la expansión de la actividad económica. Tanto el impuesto a la renta como el IVA se dividen los efectos, existiendo evidencia de mayores efectos por el lado del impuesto a la renta, mientras que el resto de los impuestos habría tenido incidencia nula o no significativa. Estas estimaciones son consistentes con las estimaciones directas contenidas en las Memorias de Labores publicadas por el Ministerio de Hacienda y que además permiten conocer cómo se asignan los efectos entre aquellos componentes centrales de la reforma (tales como adelantos o pagos a cuenta, retenciones y percepciones en IVA y rentas) y los mecanismos asociados a la gestión administrativa propiamente dicha (tales como los cruces de información, las fiscalizaciones y el ingreso de nuevos contribuyentes). Según estas estimaciones (y ajustando por el efecto de la amnistía de 2005) estos dos tipos de efectos explican en promedio cerca del 40% de la mejora en la recaudación de IVA y rentas en 2005 y 2006. También de la evidencia de estas estimaciones surgiría que los efectos iniciales de los mecanismos de retención y percepción mostraron alguna fatiga hacia 2006 y fueron reemplazados por un mayor esfuerzo de fiscalización. La Memoria de Labores referida a la gestión del año 2007 no contiene un detalle de la información, pero menciona que por los planes de fiscalización se recaudaron US$ 100 millones. Finalmente, las estimaciones actualizadas del impacto del precio del petróleo sobre la presión tributaria muestran sólo un efecto marginal luego de 2004 y en el entorno del 0.1% del PIB, que confirma la conjetura expresada en la Memoria de Labores de 2005-2006 referida a la mejora en la recaudación del IVA. Pero este efecto se compensa parcialmente por una caída en la contribución proveniente de los impuestos específicos

42

El efecto final sobre la recaudación de IVA es menor al 0.2% porque los consumidores de combustibles gravados con IVA pueden descontarlo de sus débitos fiscales.

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3. Cómo aumentar la recaudación tributaria en El Salvador

En El Salvador se debate acerca de la conveniencia de aumentar los ingresos fiscales para poder hacer frente a mayores gastos que permitan alcanzar los objetivos de crecimiento y equidad. Este trabajo se refiere exclusivamente al campo tributario pero es evidente que la eficacia con que se gastan los recursos aportados por el sector privado es decisiva. Como casi todos los impuestos introducen distorsiones, restar recursos del sector privado para gastarlos mal en el Estado puede resultar contraproducente. Por ello, es lógico plantear una nueva reforma tributaria dentro de un programa fiscal integral que incluya aspectos de modernización del Estado y de eficiencia del gasto público, que introduzca aspectos como la carrera administrativa, la gestión por resultados, la formulación y evaluación de proyectos para la inversión pública, mayor rendición del gasto público. Antes de avanzar en el análisis de propuestas tributarias concretas se deben tener en cuenta algunos elementos/restricciones de economías pequeñas y abiertas como El Salvador. a) Los objetivos de neutralidad, distribución del ingreso y simplicidad que deberían tratar de alcanzarse en el diseño de un sistema tributario presentan contradicciones entre sí. Además, cuánto mayor sea la carga tributaria a alcanzar, los impuestos se vuelven naturalmente más complejos. b) Para resolver los problemas de equidad y pobreza es más eficaz actuar por el lado del gasto público focalizado que por los ingresos tributarios.43 Y dentro de los impuestos, las exoneraciones a determinados consumos en el IVA tienden a filtrar una parte importante del esfuerzo fiscal en las familias de mayores ingresos. Sin embargo, se pueden justificar las exenciones a algunos productos cuyo consumo se concentra en las personas de menores ingresos e impuestos más altos al consumo de “bienes suntuarios” aunque ello plantea problemas de diseño importantes. c) La evidencia empírica no muestra que los impuestos generen un problema serio para el crecimiento económico. El canal más directo es a través del ahorro y la inversión si se acepta alguna variante de la teoría de crecimiento endógeno. Mayores impuestos reducen la capacidad de ahorro del sector privado y ello puede resultar en una reducción de la tasa de ahorro global si no es compensado por un mayor ahorro público. Si ello ocurre se puede resentir el financiamiento de la inversión que dependería de mayor ingreso de fondos del exterior que, a priori, son más volátiles en el caso de los países en desarrollo. También la política tributaria por la vía de los incentivos tributarios puede inducir a inversiones de menor productividad social. Pero estos problemas no parecen tener una entidad suficiente como para afectar en forma muy notoria a la tasa de crecimiento de largo plazo de una economía. d) Un impuesto al consumo generalizado como el IVA no es regresivo, sino proporcional, en la medida en que se contemple que los ahorros serán consumidos en el futuro. El impuesto a la renta pierde su potencial de mejorar la distribución si está lleno de exenciones

43

Ver Harberger (1998).

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que sólo favorecen a los alcanzados por el gravamen (las familias de ingresos medios y altos). e) El impuesto a la renta es un gravamen al ahorro y la inversión, pero en su diseño pueden aparece excepciones. En el extremo, si se permite la deducción de los intereses nominales pagados por las empresas y no se gravan los intereses ganados por las familias, el impuesto a la renta subsidia (en lugar de gravar) a las inversiones financiadas totalmente con deuda. f) En economías abiertas los impuestos al capital que exceden los pagados en el resto del mundo tienden a ser trasladados a los trabajadores. Un corolario es que la alta movilidad internacional de capitales (físico y humano) pone límites a las tasas que se pueden imponer al capital. Ello no significa que no haya lugar para que el impuesto a la renta aporte una parte importante de la recaudación. g) Los incentivos tributarios tienen muchos problemas (complican a la administración tributaria, son regresivos, hacen viables inversiones de bajo o negativo rendimiento social) y sus beneficios tienden a exagerarse. No hay evidencia clara que pruebe el efecto positivo de los incentivos tributarios sobre el desarrollo. Aún los más fervientes defensores de la nueva ola de políticas activas descreen de este tipo de incentivos y recomiendan medidas de fomento horizontal o asociaciones público-privadas para coordinar y resolver problemas informativos. Además, las políticas activas requieren de una burocracia pública muy eficiente y honesta. h) Las economías de la región tienen mayor informalidad que los países desarrollados. Ello genera un problema para alcanzar una recaudación muy ambiciosa a partir del impuesto a la renta que es el principal instrumento tributario para atender el problema distributivo. Además, justifica soluciones de “segundo mejor” con impuestos “más rústicos” pero que recaudan en forma más general (incluyendo al sector informal). Reducir la evasión es positivo tanto por aspectos de eficiencia como de equidad. La evidencia internacional muestra que los costos de cumplir con el fisco son más elevados para las empresas de menor tamaño.44 Esto puede justificar un tratamiento especial para las empresas de menor porte. Un primer interrogante es si es factible aumentar la recaudación en montos significativos y en el corto plazo a partir de mejoras administrativas que reduzcan aún más la evasión, elusión y contrabando. Aún cuando existen estudios que muestran que la evasión en El Salvador es elevada el rendimiento del IVA luce razonable en la comparación internacional. La Figura No. 2 muestra la recaudación del IVA en puntos del Consumo Total de cada país (que es una mejor aproximación que el Producto Interno Bruto de la base imponible de un IVA tipo consumo) para una muestra de países de Latinoamérica (información del año 2001) y de la Unión Europea (información del año 2003). Para el caso de El Salvador se muestra además la situación al año 2007.

44

Ver FIEL (2006).

27

Figura 3: Rendimiento del IVA en Latinoamérica y la Unión Europea 75%

(Recaudación / Consumo Final) / Alícuota

70% 65% 60%

ES 07

55%

ES 01

50% 45% 40% 35% 30% 25% 0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Alícuotas Generales

Unión Europea

Latinoamérica

La Figura 3 permite ver que el rendimiento del IVA decae al aumentar la alícuota como sugiere la pendiente de las líneas obtenidas para cada grupo de países;45 y que el rendimiento (a una misma tasa) es superior en la Unión Europea que en Latinoamérica, sea porque las bases imponibles tienen menos exenciones o porque existe menor evasión. Estos resultados son sólo referencias muy preliminares porque la subestimación del Consumo que es frecuente en algunos países de la región hace que esos países aparezcan con mejor rendimiento del impuesto. Además, el gráfico sólo permite visualizar el efecto conjunto de la amplitud de la base imponible y de la evasión. Pero de todas maneras, y posiblemente explicado por las pocas exenciones que tiene la base imponible del IVA en El Salvador, el país aparece relativamente bien posicionado respecto del resto de países latinoamericanos. La Figura 3 también muestra que el rendimiento del IVA mejoró entre 2001 y 2007, lo que podría explicarse por la reducción en las exoneraciones, la introducción del sistema de percepción o mejoras en la administración tributaria. También es posible que las cuentas nacionales subestimen el crecimiento del PIB y del Consumo en la medida en que no se capte adecuadamente el peso relativo de los sectores más dinámicos o de desarrollo más reciente (como la telefonía celular, por ejemplo). Lamentablemente no se puede hacer una comparación similar para el caso del impuesto a la renta. Este impuesto grava a los ingresos del trabajo y del capital y su recaudación proviene del impuesto a las sociedades y del impuesto a las personas. Este segundo no tiene una alícuota única ya que habitualmente la misma crece por tramos de ingresos. Si se utiliza la tasa máxima podría aparecer una fuente de error adicional a las que aparecen en el IVA. 45

Las líneas son ajustes de regresión simples por mínimos cuadrados.

28

Por ejemplo, un menor rendimiento en dinero por punto de tasa puede obedecer a un diseño con un mínimo no imponible más alto y no a elusión o evasión. En el caso del IVA el modelo “ideal” o “de referencia” utiliza la tasa uniforme y, entonces, las diferencias de alícuota pueden interpretarse como un achicamiento de la base imponible (elusión) mientras que en el caso del impuesto a las ganancias la tasa progresiva forma parte del diseño “ideal” del impuesto. El Salvador ya utiliza en forma generalizada sistemas de retención, percepción y anticipos. El margen de maniobra dentro de estos esquemas parece muy acotado. Aumentar las tasas que se utilizan en la actualidad para estos sistemas de protección de la recaudación corre el riesgo de aumentar sus efectos negativos (retenciones y percepciones en exceso). Si bien hay algún espacio para extenderlas (por ejemplo, los notarios podrían retener el 3% del impuesto a la transferencia de bienes raíces e ingresarlos al fisco), también cabría acotar algunas (por ejemplo, fijar un mínimo no imponible por sobre el cual se aplica el 10% de retención del impuesto a la renta a las facturas de servicios profesionales). Otros países utilizan impuestos mínimos como el Alternative Minimum Tax que aplicaba Estados Unidos o impuestos sobre los activos o patrimonio neto de las empresas. En estos casos se persigue que las empresas no puedan eliminar la totalidad de su renta imponible mediante las deducciones que permite la ley. Pero avanzar en este sentido en El Salvador requeriría acotar el anticipo de 1.5% de los ingresos brutos y cambiar la base del impuesto a los activos que perciben los municipios. Una vía más promisoria es terminar de cerrar algunas vías de elusión. En trabajos anteriores se sugirió46 introducir: las normas internacionales para precios de transferencia, gravar la renta mundial y, al menos, introducir reglas de capitalización exigua para limitar la deducción de intereses (que son una variante de los precios de transferencia). Estas sugerencias son útiles para cerrar algunos canales de evasión pero su impacto en la recaudación es acotado.

46

Artana (1999) y (2001).

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Figura No. 4: Impuesto a la Renta de las Empresas. El Salvador 2007 (millones de US$)

Estados Unidos 2003 (Billones de Estados Unidos 2005 (Billones de US) US)

Empresas Empresas con con ganancias pérdidas Total Ingresos Gravados 22638 1792 Renta imponible 1836 -356 Intereses 979 398 20373 PIB

Empresas Empresas con con ganancias pérdidas 15691 4999 1175 -395 626 192 10961

Ventas / PIB Utilidad / Ventas Utilidad / PBI Intereses / Ventas Interses / PIB

Todas 24429 1479 1376

111% 9% 120% 8,1% -19,9% 6,1% 9,0% -1,7% 7,3% 4,3% 22,2% 5,6% 4,8% 2,0% 6,8% Argentina 2006 (millones de US$)

Empresas Empresas con con ganancias pérdidas Total Ingresos Gravados 193621 84462 Renta imponible 25663 -2019 Intereses na na 211726 PIB

Todas 20690 780 818

143% 46% 189% 7,5% -7,9% 3,8% 10,7% -3,6% 7,1% 4,0% 3,8% 4,0% 5,7% 1,8% 7,5% Nicaragua 2004 (millones de US$)

Empresas Empresas con con Todas ganancias pérdidas 278083 5485 2485 23644 370 -411 na 107 64 4465

Ventas / PIB 91% 40% 131% 123% 56% Utilidad / Ventas 13,3% -2,4% 8,5% 6,8% -16,5% Utilidad / PBI 12,1% -1,0% 11,2% 8,3% -9,2% Intereses / Ventas na na na 2,0% 2,6% Interses / PIB na na na 2,4% 1,4% Fuente: Elaboración propia en base a las estadísticas tributarias de cada país.

Todas 7970 -41 171

178% -0,5% -0,9% 2,2% 3,8%

Empresas Empresas con con ganancias pérdidas 21857 3648 2234 -286 1124 163 12434

Todas 25505 1948 1287

176% 29% 205% 10,2% -7,8% 7,6% 18,0% -2,3% 15,7% 5,1% 4,5% 5,0% 9,0% 1,3% 10,4% República Dominicana 2005 (millones de US$) Empresas Empresas con con ganancias pérdidas 24402 2851 2735 -662 530 174 33808 72% 11,2% 8,1% 2,2% 1,6%

8% -23,2% -2,0% 6,1% 0,5%

Todas 27253 2073 705

81% 7,6% 6,1% 2,6% 2,1%

La Figura 4 muestra información de las empresas que presentaron declaración jurada en el impuesto a la renta en varios países latinoamericanos y en Estados Unidos. Las empresas se separan en dos grupos, las que tuvieron utilidades y las que arrojaron pérdidas en el año fiscal considerado. Con la información disponible se pueden calcular algunos ratios (importancia de las empresas en relación al tamaño de la economía, dos medidas de rentabilidad sobre ventas y sobre el PIB de la economía, y dos medidas de la importancia de los intereses deducidos) que permiten obtener algunas conclusiones preliminares: a) Las ventas del total de empresas que declaran impuesto a la renta representan un porcentaje menor de la economía que en Estados Unidos pero no muy diferente del resto de los casos latinoamericanos. b) Con la excepción de Nicaragua las utilidades sobre ventas promedio de cada país son bastante similares. Esa semejanza se observa incluso para el grupo de empresas que presentaron balances con utilidad. c) En el caso de El Salvador las deducciones de intereses en promedio son mayores que en el resto de los países latinoamericano, pero similares a las de Estados Unidos. d) Pero son mucho más importantes en las empresas que declararon pérdidas. Representan el 22% de las ventas contra valores que oscilan entre 2.6% y 6.1% en los otros casos. La diferencia es mucho menor en el caso de los intereses en relación al PIB, pero igual El Salvador aparece con la mayor deducción en el caso de las empresas con pérdidas. 30

El detalle de la información disponible no permite arribar a conclusiones más contundentes porque no se cuenta con información abierta por sectores o datos de activos y pasivos y menos a nivel de empresas que permita detectar casos extremos que sesguen los promedios (“Outliers”). Además, se trata de información referida a un solo año (el 2007) en el cual podría haber ocurrido que las empresas hayan utilizado más deuda que en otros años. De todas maneras, esta información preliminar sugiere que podría haber algún abuso en las deducciones de intereses que justificaría la introducción de reglas de capitalización exigua que permitirían mejorar la recaudación. Para hacer una estimación más precisa sería necesario conocer las relaciones deuda/capital y cruzarlas con las deducciones de intereses. Pero en principio, si las empresas que registran pérdidas dedujeran una carga de intereses en relación a sus ventas similar a las empresas que muestran ganancias o las que muestran pérdidas en Estados Unidos la recaudación sería alrededor de US$ 70 millones superior a la registrada. Aún a pesar de la baja inflación de El Salvador se debería evaluar la posibilidad de ajustar los balances impositivos por inflación. Esto permitiría acotar el sesgo a favor del financiamiento con deuda que tiene hoy la legislación salvadoreña; más si se complementa con restricciones a los intereses que se pueden deducir. En algunos países desarrollados sólo se permiten deducir los intereses hasta una relación deuda/patrimonio neto de 3 a 1, con mayor severidad en el caso de deuda de empresas relacionadas.47 También habría espacio para mejorar las normas del Código Tributario. Algunas sugerencias de expertos fiscales entrevistados para este trabajo son: el cobro coactivo en lugar del judicial (lo cual podría complementarse con la introducción de agentes privados de cobro como hay en la Argentina),48 mejorar la definición de los tipos penales, unificar los números de identificación tributaria (hoy existen dos, uno para IVA y otro para Renta), mejorar el acceso a la información de terceros, en especial de las entidades financieras que hoy no tendrían la obligación de proveerla, unificar los balances impositivos y contables (y además en forma gradual, obligar a que se presenten en formato electrónico, empezando por los grandes contribuyentes). Estas sugerencias son razonables, más allá de que siempre deben guardar coherencia con el resto de normas legales de cada país. Otras propuestas lucen menos atractivas. Por ejemplo, la rebaja en el IVA si el contribuyente paga con tarjeta de débito o crédito no tiene un efecto claro sobre la recaudación: se pierde seguro el porcentaje correspondiente a las ventas pagadas con tarjeta a los contribuyentes más formales, y se ganaría el resto del impuesto sobre el valor agregado no declarado que ahora

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Este es el caso de Francia. Estados Unidos aplica restricciones para la deducción de intereses de los préstamos contraídos en el exterior. 48 La experiencia argentina con fiscalizadores privados utilizados en algunas provincias es mala por dificultades que existen para generar un contrato incentivo-compatible. Con contratos cortos los agentes privados tenían el incentivo a exagerar las determinaciones de evasión, aumentar la recaudación actual sobre la que se basa su comisión (sobretodo si rige el principio del solve et repete) y aumentar los pasivos contingentes del erario provincial que luego pierde los juicios que le inician los contribuyentes. La experiencia con cobradores privados fue menos conflictiva: el papel de los agentes se limitaba a encontrar activos para asegurar que el Estado cobre las deudas estimadas previamente por los fiscalizadores públicos.

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se pagaría con estos medios de pago y que antes se hacía en efectivo. Además, el incentivo para el tenedor de la tarjeta es habitualmente modesto. En cualquier caso, estas mejoras en la administración de los impuestos son importantes para mejorar la eficiencia y equidad del sistema tributario, pero difícilmente, por si solas, permitan resolver las necesidades de mayores ingresos. Por ello, es necesario o bien aumentar las alícuotas de los impuestos existentes, ampliar sus bases o crear nuevos tributos. Una opción utilizada en otros países son impuestos distorsivos pero que tienen buen potencial recaudatorio. En trabajos anteriores49 hemos desaconsejado esta opción para el caso de El Salvador. Por ejemplo varios países de la región han introducido impuestos a las transacciones financieras que tienen varios problemas: * Este impuesto es similar a un gravamen a las ventas en cascada como era el impuesto de timbres en El Salvador. Estos impuestos son muy distorsivos ya que alientan artificialmente la integración vertical, tienen un sesgo anti producción nacional (ya que no hay forma de compensarlos plenamente en la Aduana) y distorsionan los precios relativos que ven los consumidores. * En el corto plazo pueden generar mucha recaudación porque las entidades financieras actúan como agentes de percepción y una parte de la recaudación puede provenir de sectores informales, pero en el largo plazo, al fomentar la desintermediación financiera aumentan la evasión. Las transacciones en efectivo son muy difíciles de captar por parte de la administración tributaria. * Para moderar estos problemas se puede permitir que se descuenten de otros impuestos, pero en los casos en que las transacciones bancarias son realizadas en gran medida por empresas y personas naturales formales (como parece ser el caso de El Salvador) el efecto neto sobre la recaudación sería menor, lo que no justificaría la introducción del impuesto. Otros ejemplos de impuestos ad-hoc son las sobre tasas en el IVA para algunos bienes y servicios o mayores impuestos que recaen sobre insumos también utilizados por los sectores informales. En el caso de las sobre tasas la ventaja es que los sectores formales podrían descontar los créditos fiscales de sus posiciones mensuales de IVA. Por ello, la mayor recaudación provendría de los hogares, de los exentos de IVA o de los informales. Dentro de los impuestos que recaen sobre insumos del sector informal se destacan los combustibles pero con el costo evidente de imponer también a los sectores formales.50 Además, el shock en el precio de la energía a nivel mundial elimina esta opción dentro de 49

Ver Artana (2001). Cuando existe sustitución en la producción el costo de eficiencia de un impuesto a un insumo es superior al costo de eficiencia de impuestos al bien final que genera igual recaudación porque además se distorsiona la decisión de cómo producir. 50

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las factibles de ser implementadas por el poder político, y limita los sectores que podrían tener una sobre tasa en el IVA.51 Además, las soluciones ad hoc, al producir recursos fáciles para el gobierno, generan siempre la tentación a convertirlas en permanentes. Además, en general son utilizadas en los casos de elevada presión tributaria legal en los impuestos tradicionales. En el caso de El Salvador parecería que hay todavía algún espacio para aumentar la tasa del IVA o recurrir a impuestos menos problemáticos. Los impuestos especiales a consumos de bienes “suntuarios” son una alternativa. Este tipo de gravámenes enfrenta problemas prácticos. Se debe definir: qué es un bien suntuario; cómo tratar el caso de los sustitutos del bien (una definición estricta motiva una elusión importante hacia los sustitutos cercanos, mientras que la alternativa de gravar en forma amplia genera el riesgo de terminar alcanzando bienes consumidos por una parte importante de la población); cómo moderar problemas de evasión y contrabando que normalmente se potencian cuando las alícuotas impositivas son altas. Además, carece de sentido práctico gravar bienes que no generan una recaudación importante o que son difíciles de auditar ya que complican a la administración tributaria que debe vigilar el impuesto (por ejemplo, el caviar cuya base imponible parece limitada y que además tiene, al igual que los relojes, alto valor para tamaños pequeños). En el caso de El Salvador las posibilidades de impuestos que moderen los problemas prácticos mencionados parecen limitarse a un gravamen a la importación de vehículos (nuevos y usados) que podría establecerse por centímetro cúbico de cilindrada de modo tal de que el impuesto sea mayor por unidad en los vehículos más grandes que consumen más combustible. Pero también esta opción tiene problemas. En base a un argumento de conservación de la energía sería necesario incluir también al stock de vehículos existente, con un impuesto mayor para los automotores más antiguos, porque los modelos más nuevos tienden a ser más eficientes en el uso de combustibles. Esta opción no parece viable. Otra alternativa es reformar el impuesto a la renta para que se asemeje al flat tax que han introducido algunos países de Europa del Este. La idea del flat tax no es nueva. En 1985 Hall y Rabushka proponían una reforma creando una alícuota única para todas las fuentes de ingreso, eliminando la doble imposición. La idea de una alícuota única es simplificar el sistema. Al eliminar los income brackets, las deducciones (permitiendo sólo una deducción única) y exenciones se simplifica el sistema, reduciendo los costos de cumplimiento, la evasión y elusión. Los logros principales de tal reforma serían simplicidad, eficiencia y equidad horizontal. La equidad vertical obviamente se vería afectada al moderar la progresividad del impuesto,52 aunque lo que importa es la progresividad efectiva y la capacidad de redistribuir ingresos de este impuesto, algo que ha sido y es discutido en la literatura. Los proponentes de la alícuota única se han basado en los experimentos realizados en Estados Unidos que ha realizado tres grandes reformas en el siglo XX. En los años 20s el presidente Coolidge redujo la alícuota máxima del impuesto a la ganancia desde 73% en 1921 a 25% en 1926, y se ha estimado (Grecu (2004)) que esto generó crecimiento. Algo 51

Con tarifas especiales para una parte de los consumos eléctricos y exención en el IVA al consumo de agua sólo quedarían los servicios telefónicos como candidatos para una sobre tasa en el IVA que facturan. 52 El flat tax es progresivo si existe un mínimo imponible a partir del cual se aplica la tasa única.

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similar se sostuvo de las otras dos grandes reformas, Kennedy en los 60s que llevó la tasa máxima del 91% al 70%, y Regan en los 80s que redujo la tasa máxima del 70% al 28%. Si bien los efectos de estas reducciones de impuestos en el crecimiento económico son difíciles de medir, los partidarios del flat-tax arguyen que el cumplimiento impositivo mejora sin ambigüedad. En los 20s, por ejemplo, los contribuyentes con ingresos mayores a $50.000 incrementaron su tasa de cumplimiento desde el 44,2% al 78.4%. Algo similar sucedió con las otras dos reformas (por ejemplo, en los 80s, el decil superior de ingreso incrementó su tasa de cumplimiento del 48% en 1981 a 57.2% en 1988).53 Debe notarse que la simplificación de la tributación a la renta no requiere de un “flat tax” (de hecho las tres reformas mencionadas para Estados Unidos simplificaron el sistema tradicional pero no lo eliminaron). La ventaja del “flat tax” es lograr diluir las presiones de los grupos que se favorecen con tratamientos especiales que en reformas del impuesto a la renta secuenciales son más difíciles de resistir. Un sistema con tres tramos de alícuotas como tiene El Salvador y con acceso a la informática para la confección de estados contables y las declaraciones de impuestos no resulta mucho más complejo que un impuesto único con un mínimo exento. Como, además, en El Salvador no hay demasiadas exoneraciones en el impuesto a la renta (los regímenes sectoriales podrían seguir apareciendo dentro de un impuesto único) no parece que hubiera una ganancia importante por una reforma de este tipo.54 Finalmente, una opción que ha cobrado adeptos en El Salvador es la introducción de un impuesto predial o mejor dicho de una extensión y mejora de la tasa que hoy los municipios cobran por m2 y por metro lineal de los inmuebles.55 Los impuestos prediales han tratado de ser justificados como una aplicación del principio del beneficio ya que serían una forma de ponerle un “precio” a bienes públicos provistos gratuitamente por el Estado; o como una aplicación del principio de equidad porque los inmuebles serían una muestra de la capacidad de pago de sus dueños. Ambas explicaciones tienen problemas. Los bienes públicos provistos por el Estado no favorecen por igual a todos los inmuebles. En los casos más sencillos con beneficios focalizados como podría ser un camino rural se pueden cobrar contribuciones de mejoras puntuales sobre el valor de los inmuebles, pero ello tiene enormes diferencias con un impuesto predial generalizado. Como instrumento para distribuir los impuestos prediales tienen el problema de percutir sobre una manifestación del patrimonio de las personas. Otros bienes (activos financieros 53

Este mayor énfasis en la eficiencia del sistema tributario y menor en la equidad vertical refleja un cambio de opinión en el pensamiento académico posiblemente debido a la baja capacidad que tiene el sistema impositivo para redistribuir ingresos. En este aspecto, la opinión académica parece volcarse hacia el gasto público como el mecanismo esencial para mejorar la distribución del ingreso. Sin embargo, no todos los países se han movido en ese sentido. En el Reino Unido, por ejemplo, recientemente se agregaron más tramos al impuesto a los ingresos y se incrementó la complejidad. 54 La ganancia de eficiencia por la reducción de la alícuota marginal a los individuos de altos ingresos se vería parcialmente moderada por la pérdida de eficiencia ante el aumento en la alícuota marginal de los que hoy revistan en el tramo del 10%. 55 Para un resumen de los aspectos conceptuales del impuesto a la propiedad inmueble ver, por ejemplo, Stotsky y Yücelik (1995) y De Cesare y Lazo Marín (2008).

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en el país y en el exterior, obras de arte, etc.) quedarían fuera de la imposición especial. Por ello, si el objetivo es distributivo o complementar el impuesto a la renta, es preferible utilizar impuestos al patrimonio neto de las familias. En suma, el impuesto predial tiene alguna aceptación en otros países porque es un buen instrumento para financiar a los gobiernos locales. La base imponible no es móvil y tiene una ámbito de imposición definido. De Cesare y Lazo Martín (2008) mencionan que los impuestos patrimoniales (predial y otros) aportan alrededor del 5% de la recaudación en los países de la OECD y también en Latinoamérica, pero en los primeros generan ingresos por alrededor de 2% del PIB y en los segundos de 0.8% del PIB. En ambos casos, es el impuesto “preferido” por los gobiernos locales. El impacto económico es similar al de un impuesto al capital (pero sobre un tipo de capital). En una economía abierta y pequeña un impuesto a la tierra libre de mejoras recaería sobre los dueños de la tierra, y la extensión a las construcciones sería trasladada a los consumidores o a los factores menos móviles (tierra y trabajo). Un punto central de cualquier sistema de imposición a la propiedad inmueble es la valuación.56 Se requiere de un mercado bastante activo de transacciones de inmuebles para poder contar con precios de mercado (o de alquileres como aproximación al precio de mercado de la renta de un inmueble cuyo valor presente puede aproximar el valor del inmueble). Con bastante información sobre características de los inmuebles se pueden construir indicadores que permitan aproximar el valor de todas las propiedades en función de sus características, pero es un proceso que requiere bastante trabajo. Además, es importante que los problemas de titulación de los inmuebles sean mínimos para que haya un dueño que responda por el impuesto. La experiencia de la región revisada en De Cesare y Lazo Martín (2008), a pesar de la opinión favorable de los autores a un gravamen de este tipo muestra algunas dificultades: •

Los niveles de valuación son bajos. Pero lo más grave es que la subvaluación no es uniforme y la evidencia sugiere que es mayor en los inmuebles más costosos introduciendo alguna regresividad en la implementación práctica del impuesto.



Una opción es el autoevalúo que se utiliza con éxito desde hace años en la ciudad de Bogotá, Colombia.57 La idea conceptual se remonta a la década del 60. El contribuyente tributa sobre el valor declarado por él mismo pero (en teoría) debe estar dispuesto a vender su propiedad al precio que declaró. En la práctica, en Bogotá el fisco le sugiere valores a los contribuyentes con un esquema simplificado para los estratos de menores ingresos.



De las facturas emitidas en los países latinoamericanos que utilizan este impuesto se cobra puntualmente el 67% (oscila entre 18% y 93%). Esto demuestra que la morosidad y/o la evasión son temas importantes.

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Existe el riesgo de generar un círculo vicioso: como la valuación es un proceso que demanda recursos, el catastro no se revisa periódicamente, entonces el impuesto predial genera poca recaudación y las agencias de recaudación pierden interés en actualizarlo. 57 De Cesare y Lazo Martín (2008) citan un trabajo que muestra que la reforma de 1993 en Bogotá permitió duplicar la cantidad de inmuebles catastrados y aumenta rla recaudación en 74% en términos reales. Los autores también destacan que se utiliza el autoavalúo en Costa Rica, Guatemala, México y Perú.

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En algunos casos las exenciones son muy importantes. En Chile por ejemplo, alcanzarían a 66% de los inmuebles. Aún a pesar de ello se recauda 0.5% del PBI.

Es importante destacar que si se avanza en un impuesto predial se debe acompañar la reforma por una adecuación de otros gravámenes. Por un lado, en el impuesto a la renta se exime a la renta implícita por la vivienda propia pero no a los alquileres. Si se pone un impuesto predial debería evaluarse si se quiere moderar esta sobre imposición a las viviendas alquiladas, reduciendo la tasa para los ingresos provenientes de alquileres en el impuesto a la renta. Por otro, con un impuesto predial más ambicioso que la tasa municipal que existe hoy habría que derogar el impuesto de 3% sobre transferencia de bienes raíces ya que va dirigido a la misma base imponible. Finalmente, si el impuesto es administrado por el gobierno central y se mantienen las tasas municipales, habría que revisar éstas para que sean consistentes con el cobrado por el gobierno central (o eliminarlas). Finalmente, un impuesto predial sobre la tierra libre de mejoras tiene menos distorsiones que las mencionadas para el caso más general de un impuesto que incluya también las mejoras. En cualquier caso la conformación de un catastro medianamente eficiente es una tarea que requiere tiempo. De hecho, lo habitual cuando se impone también la construcción, el valor fiscal del terreno se estima por separado del valor del edificio. Para este último caso se utiliza como referencia el costo de reposición. En resumen con un sistema tributario relativamente bien diseñado como el salvadoreño y alícuotas moderadas para algunos tributos, si existen necesidades de ingresos para atender un aumento en las erogaciones del Estado lo más adecuado es continuar con los esfuerzos por reducir la evasión y elusión fiscal o aumentar la tasa del IVA si la necesidad de recursos fiscales es más apremiante. Toda logro en reducir la evasión mejora la eficiencia de la economía y seguramente también la equidad. En mercados competitivos son las firmas más ineficientes las que recurren a la evasión para poder competir con las más eficientes. Al retener una parte de los impuestos que se cobran al consumidor en el precio de venta de los productos pueden compensar sus mayores costos. Habitualmente las mejoras en la administración tributaria no generan saltos bruscos en la recaudación. Es una tarea indispensable pero que aporta ingresos en forma gradual. Por ello, si hay necesidades más urgentes de recursos es conveniente aumentar la tasa de un impuesto general como el IVA o se pueden introducir otros mecanismos ad-hoc de recaudación que eviten maniobras groseras de elusión fiscal. Habitualmente se formulan diversos cuestionamientos a la suba del IVA. Por ejemplo, se reducirá el crecimiento de la economía, es una medida regresiva, sólo lo pagará el sector formal de la economía. Estos argumentos no son válidos. Si la economía está creciendo por debajo de su tasa potencial de largo plazo hay espacio para utilizar políticas keynesianas de aliento a la demanda (si se pueden financiar). Si se recurre a la política fiscal se puede aumentar el gasto o reducir los impuestos, precisamente a contramano de un aumento en la tasa del IVA. Pero este cuestionamiento se refiere a la oportunidad del cambio tributario y es aplicable a cualquier aumento de impuestos (aún si se logra por la reducción de la evasión). Las sugerencias tributarias incluidas en este reporte parten de la base que existe consenso en mejorar la eficiencia del gasto y, luego de asegurar eso, aumentarlo financiado con recursos genuinos. Esta es una decisión de largo plazo, en 36

contraposición a una de corto plazo como sería contribuir a morigerar un problema de menor crecimiento coyuntural. Ello no significa que el momento para hacer la reforma no sea importante, pero su contenido debería ser independiente de los avatares del ciclo económico. El impacto sobre el crecimiento de largo plazo de los impuestos no parece ser muy elevado, pero es todavía menos importante en gravámenes al consumo como el IVA. El riesgo es algo mayor en el impuesto a la renta que grava al proceso de ahorro-inversión. Como fuera explicado en una sección previa, un impuesto generalizado al consumo es proporcional si se contempla que los que ahorran algún día consumirán esos fondos y pagarán el impuesto. Además, si los recursos se aplican en parte a financiar programas sociales para las familias de menores ingresos que se ejecuten con eficiencia, el efecto conjunto de la reforma será seguramente progresivo. Cualquier suba de tasas complica al sector formal. Por ello se enfatizó en la necesidad de profundizar los esfuerzos por mejorar la administración tributaria. En el corto plazo, esos esfuerzos pueden ser complementados con algunos mecanismos que protegen la recaudación o facilitan su cobro. En el caso de El Salvador no queda mucho margen para introducir sistemas de percepción o retención. No se recomienda aumentar las tasas actuales para evitar el riesgo de que se retenga en exceso. 3.1 Síntesis de las reformas tributarias propuestas Las sugerencias de este trabajo se resumen a continuación: I.

Dado que el sistema tributario en El Salvador está bien diseñado en relación a otros países, lo más adecuado es continuar con los esfuerzos de reducir la evasión y elusión fiscal, y modernizar el sistema de acuerdo a las tendencias internacionales. A continuación algunas propuestas en esta dirección. a. El cobro coactivo en lugar del judicial (lo cual podría complementarse con la introducción de agentes privados de cobro como hay en la Argentina). b. Mejorar la definición de los tipos penales. c. Unificar los números de identificación tributaria (hoy existen dos, uno para IVA y otro para Renta). d. Mejorar el acceso a la información de terceros, en especial de las entidades financieras que hoy no tendrían la obligación de proveerla. e. Unificar los balances impositivos y contables (y además en forma gradual, obligar a que se presenten en formato electrónico, empezando por los grandes contribuyentes).

II.

Impuesto sobre la renta a. Mejorar el diseño del impuesto sobre la renta a personas naturales elevando el mínimo exento a US$4,100 (o cifra similar) equivalente en la actualidad a 1.4 % del PIB, previendo ajustes periódicos hacia el futuro, y eliminar las deducciones 37

generalizadas por gastos de salud y educación. Esto tendría un impacto neutro en la recaudación. b. Gravar la renta mundial y mejorar las normas de precios de transferencia, para que se adecúen a las normas internacionales. Esta medida facilita el control, pero requeriría de algún tiempo para entrenar a las personas encargadas de su aplicación. c. Limitar la deducción de intereses por medio de reglas de “capitalización exigua”, a fin de eliminar el sesgo a favor de inversión por endeudamiento. Se sugiere que la deducción de intereses en el impuesto a la renta sólo se permita hasta una relación deuda/patrimonio de 2.5 veces a 1. Si excede esa relación se proporciona la deducción permitida (por ejemplo si es 3:1 sólo se puede restar el 83% de los intereses pagados en el ejercicio fiscal). Podría generar una recaudación del orden de US$ 70 millones al año. d. Reducir el tope de donaciones a restar de la base imponible del impuesto a la renta del 20% al 5%. Podría generar US$20 millones al año. e. Realizar correcciones al régimen de pequeños contribuyentes aumentando el mínimo exento a ventas de US$10,000 al año (y activos inferiores a $5,000). Sustituyendo por una cuota mensual de $10 o $20.58 III.

IVA a. El IVA tiene una alto potencial recaudatorio y genera pocas distorsiones, además que la alícuota en El Salvador es relativamente baja. En caso de gran urgencia de recaudación, cada punto porcentual de IVA puede generar aproximadamente US$115 millones al año.

IV.

Impuestos específicos a. Bebidas alcohólicas: tasa única por grado alcohólico para corregir la externalidad negativa que genera el consumo de éstas bebidas. El rango actual varía de 1½ centavos a 15 centavos por grado de alcohol. b. Impuestos a gaseosas: no tienen justificativo económico. c. Impuestos a automóviles: Dado que el TLC erosiona la base de ingresos, se puede sustituir la recaudación por un impuesto a los automóviles por centímetro cúbico de cilindrada.

V.

Impuesto a la transferencia de propiedad: a. Convertir a los notarios en agentes de retención del impuesto a las transacciones de bienes inmuebles (con alguna responsabilidad solidaria en casos de elusión). b. Eliminar este impuesto si se introduce el impuesto predial.

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Esta sugerencia es diferente al mínimo exento en el impuesto a la renta que fuera derogado. Este mínimo de US$ 8571 alentaba a la subdivisión de empresas y giraba alrededor de la renta (que habitualmente es una fracción de los activos). En el caso de un régimen simplificado como el sugerido en el texto se puede alentar a cierta subdivisión, pero el doble control (menos de US$ 10.000 anuales de ventas y US$ 5.000 de activos) debería evitar una elusión significativa.

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VI.

Impuesto Predial a. A fin de generar la menor distorsión, introducir un predial urbano en las ciudades principales, sobre la tierra libre de mejoras. Simultáneamente crear mecanismos de valúo, eliminar el impuesto de transferencia de la propiedad y los impuestos municipales a los activos. El impuesto sería para financiar municipalidades, reduciendo presión sobre las transferencias. El impuesto no tiene potencial de recaudación en la mayoría de los pequeños municipios por los bajos niveles de actividad económica y valor de la tierra. No así en sitios de alto valor turístico que requiere de mayor inversión del gobierno local.

VII.

Regímenes especiales a. Crear regímenes especiales es cuestionable, la evidencia internacional no encuentra resultados contundentes sobre los mismos y generan distorsiones. Una sugerencia es evitar nuevos regímenes, por lo menos. b. Eliminar gradualmente el 6% de devolución de las exportaciones, posiblemente un punto por año. La OMC obliga a eliminar las exenciones fiscales a partir del 2015 en zonas francas. Cada punto de reducción del 6% de reintegro genera ingresos del orden de US$ 25 millones al año.

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