Policy-Analyse - Herbstsemester 2010

Inhaltsverzeichnis I

Vorlesung

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1 Einf¨ uhrung: Was ist Policy-Analyse? 1.1 Was ist eine Policy? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Was ist Policy-Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Politikfelder 2.1 Gesundheitspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1 Was ist Gesundheitspolitik . . . . . . . . . 2.1.2 Internationaler Vergleich . . . . . . . . . . 2.1.3 ausgew¨ahlte L¨ander . . . . . . . . . . . . . 2.1.3.1 USA . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.3.2 Schweiz . . . . . . . . . . . . . . 2.1.4 Schlussfolgerungen . . . . . . . . . . . . . 2.2 Regulative Politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Einf¨ uhrung . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Was ist regulative Politik . . . . . . . . . . 2.2.2.1 Definition regulativer Politik . . ¨ 2.2.2.2 Okonomische Regulierung . . . . 2.2.2.3 Soziale Regulierung . . . . . . . . 2.2.2.4 Selbstregulierung . . . . . . . . . 2.2.2.5 Deregulierung und Reregulierung 2.2.3 unabh¨angige Regulierungsbeh¨orden . . . . 2.2.4 Schlussfolgerungen . . . . . . . . . . . . . 2.3 Klimapolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1 Was ist Klimapolitik? . . . . . . . . . . . . 2.3.2 CO2 -Tendenzen . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3 Internationale Klimapolitik . . . . . . . . 2.3.4 Klimapolitik der Schweiz . . . . . . . . . . 2.3.5 Schlussfolgerung . . . . . . . . . . . . . . .

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1 1 2 4 4 4 5 8 8 10 13 14 14 14 14 14 16 17 19 20 23 24 24 24 27 28 29

3 Kernkonzepte der Policy-Analyse 3.1 Wozu brauchen wir Theorien? 3.2 Wichtige Definitionen . . . . . 3.3 Der Policy-Zyklus . . . . . . . 3.3.1 Problemdefinition . . . 3.3.2 Agenda-Setting . . . . 3.3.3 Entscheidung . . . . . 3.3.4 Implementation . . . . 3.3.5 Evaluation . . . . . . . 3.3.6 Terminierung . . . . . 3.4 Schlussfolgerung . . . . . . . .

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4 Vetopunkte und Vetospieler 4.1 Einf¨ uhrung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Vetopunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Vetospieler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Argumente . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Annahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Politikstabilit¨at . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Empirische Anwendungen . . . . . . . . . . . . . 4.4.1 Nationalisierung der Gesundheitssysteme . 4.4.2 Gesetzgebende T¨atigkeit (von Regierungen 4.5 Schlussfolgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5 Pfadabh¨ angigkeit, Policy-Drift, Advocacy-Coalition 5.1 Pfadabh¨angigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.1 Einf¨ uhrung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2 Definitionen f¨ ur Pfadabh¨angkigkeit . . . . . . 5.1.3 Polya-Urne-Experiment . . . . . . . . . . . . . 5.1.4 Zunehmende Ertr¨age . . . . . . . . . . . . . . 5.1.5 Pfadabh¨angigkeit und Gesundheitssysteme . . 5.2 Policy-Drift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Vier Arten von Policy-Wandel . . . . . . . . . 5.2.2 Policy-Drift und Gesundheitspolitik . . . . . . 5.2.3 Schlussfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Advocacy-Coalition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1 Einf¨ uhrung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Grundpr¨amissen . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2.1 Makro-Ebene - Teilsysteme . . . . . ¨ 5.3.2.2 Mikro-Ebene - Policy-Uberzeugungen 5.3.2.3 Meso-Ebene - Advocacy coalitions . 5.3.2.4 Zeitraum . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.3 Das Modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.4 Anwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.5 Schlussfolgerung . . . . . . . . . . . . . . . . .

II

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6 Methoden 6.1 Einf¨ uhrung . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Analyseformen . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Fallstudie . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1.1 Definition . . . . . . . . . 6.2.1.2 vergleichende Fallstudien . 6.2.1.3 Einzelfallstudie . . . . . . 6.2.2 Regressionsanalyse . . . . . . . . . 6.2.3 Quantitativ-Komparative Analyse . 6.3 Anwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Schlussfolgerungen . . . . . . . . . . . . .

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7 Schluss: Varia 7.1 aktuelle Forschung . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.1 Einf¨ uhrung . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.2 Steuerpolitik in den Schweizer Kantonen 7.1.3 Policy-Diffusion und Steuerwettbewerb . 7.1.4 Schlussfolgerungen . . . . . . . . . . . . 7.2 wissenschaftliches Arbeiten . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Grunds¨atze . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Plagiate . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.3 Themen- und Literatursuche . . . . . . . 7.2.4 wissenschaftliches Lesen . . . . . . . . . 7.3 Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 Was haben wir gelernt? . . . . . . . . . . 7.3.2 Pr¨ ufungsvorbereitung . . . . . . . . . . . 7.3.3 Lehrevaluation . . . . . . . . . . . . . .

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II Blum, Schubert: Politikfeldanalyse

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1 Einleitung

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2 Politikwissenschaft und Politikfeldanalyse 2.0 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Urspr¨ unge und theoretische Verankerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Entwicklungslinien in den USA und in Deutschland . . . . . . . . . . . . . .

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3 Theorien und Methoden 3.1 Theorien der Politikfeldanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Von der Theorie zur Methode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Methodische Zug¨ange . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4 Akteure, Institutionen und Instrumente 4.1 Akteure und Netzwerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1 Akteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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III

4.2 4.3 4.4

4.1.2 Netzwerke . . . . . . . Strukturen und Institutionen . Steuerungsinstrumente . . . . Fallbeispiel . . . . . . . . . .

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5 Prozesse - Der Policy-Cycle 5.0 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Problemwahrnehmung und Agenda Setting . . . . . . . 5.2 Politikformulierung und Entscheidungsfindung . . . . . 5.3 Politikimplementierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Evaluierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Analytische St¨arken und Schw¨achen des Phasenmodells 5.6 Fallbeispiel: Rauchverbot in Gastst¨atten . . . . . . . .

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6 Ursachen und Erkl¨ arungen f¨ ur 6.1 Policy-Stile . . . . . . . . 6.2 Politisches Lernen . . . . . 6.2.0 Einleitung . . . . . 6.2.1 Lesson-Drawing . . 6.2.2 Social Learning . . 6.2.3 Policy-Transfers . .

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politische . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ver¨ anderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Ausblick

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III Schneider, Janning: Politikfeldanalyse

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0 Einleitung

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1 Fragen, Geschichte und Methoden der Policy-Forschung 1.1 Hintergr¨ unde und Ziele der Analyse ¨offentlicher Politik 1.2 Geschichte der Policy-Forschung . . . . . . . . . . . . . 1.2.1 USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.2 Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Methoden, Forschungs- und Erkl¨arungsans¨atze . . . . . 1.4 Der Vergleich in der Policy-Forschung . . . . . . . . . .

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2 Der Gegenstand der Politikfeldanalyse: Strukturen und Prozesse politischer Problemverarbeitung 111 2.1 Der Policy-Zyklus als Problemverarbeitungsprozess . . . . . . . . . . . . . . 112 2.2 Das Politikfeld als Problemverarbeitungszusammenhang und Konfliktstruktur 115 3 Die Theorienlandschaft der Politikfeldanalyse 3.1 Quantitativ-vergleichende Analyse der Staatst¨atigkeit 3.2 Akteur- und strukturzentrierte Ans¨atze . . . . . . . . 3.2.1 beziehungsstrukturelle Ans¨atze . . . . . . . . 3.2.2 Rational Choice-Institutionalismus . . . . . .

IV

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3.2.3 akteurzentrierter Institutionalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Kulturalistische Ans¨atze der Policy-Forschung . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

4 Quantitativ-vergleichende Staatst¨ atigkeitsforschung

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5 Akteurzentrierte Ans¨ atze: Netzwerke, Institutionen und strategische Interaktion123 5.1 Beziehungsstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 5.1.0 Grundbegriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 5.1.1 Tauschnetzwerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 5.1.2 Fallbeispiel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 5.1.3 Politische Tauschsysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 5.2 Strategische Interaktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 5.2.0 Spieltheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 5.2.1 Entscheidungsarenen und Entscheidungsregeln . . . . . . . . . . . . . 126 5.2.2 Verhandlungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 5.2.3 Fallstudie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 5.3 Politiknetzwerke, Policy-Regime und politische Steuerung . . . . . . . . . . . 128 5.3.1 Politiknetzwerke und politische Steuerung . . . . . . . . . . . . . . . 129 5.3.2 Policy Regime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 6 Policy-Diskurse, deliberative Verhandlungssysteme und Advocacy-Koalitionen 6.1 Das neue Interesse an normativen und kulturalistischen Ans¨atzen . . . . . . 6.2 Policy Narratives, Policy Frames und Policy Diskurse . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Policy Narratives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Policy Frames . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.3 Policy Diskurse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.4 Fallstudie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.5 Kritik an den bisherigen Ans¨atzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Diskursive Verhandlungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Advocacy-Koalitionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Partizipative Policy-Forschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Die 7.1 7.2 7.3

130 131 131 131 131 132 132 133 133 134 136

Zukunft der Policy-Forschung 136 Die Entwicklung der Forschungsans¨atze und –methoden der Politikfeldanalyse 137 Die Internationalisierung von Politikfeldern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Die Politikfeldanalyse und das Studium der politischen Macht . . . . . . . . 138

V

Teil I Vorlesung 1 Einfu ¨hrung: Was ist Policy-Analyse? 1.1 Was ist eine Policy? Polity: Institutionen, die sowohl politische Ideen und Ideologien als auch die formalen Regeln und Normen eines politischen Systems umfassen. Politics: politischer Prozess, in dem Akteure mit unterschiedlichen Wertvorstellungen und Interessen versuchen, auf die Gestaltung ¨offentlicher Politik Einfluss zu nehmen, wodurch Konflikte und Machtbeziehungen unter den Akteuren entstehen (z.B. Wahlen, Parteienstreit). Policy: politische Inhalte, die in Gesetzen, Verordnungen, Programmen und Einzelentscheidungen, die sich auf die Gestaltung gesellschaftlicher Verh¨altnisse auswirken, zum Ausdruck kommen. Die Akteure versuchen, die Policies zu beeinflussen, was in diesem Fach untersucht wird. Beispiele: Polity als Institutionen umfasst auch die Bundesverfassung. Die Verfassung ist f¨ ur die Schweiz wichtig, in anderen politischen Systemen ist ihr Stellenwert weniger gross. Weitere wichtige Institutionen sind das Parlament oder die Gerichte wie z.B. der Surpreme Court in den USA. Der Bundesrat als Regierung der Schweiz, geh¨ort auch zu der Polity. Politics umfasst auch wieder den Bundesrat bzw. all die Man¨over, die zu einer Bundesratswahl verhelfen sollen. Auch die Wahl des amerikanischen Pr¨asidenten oder die Kongresswahlen geh¨oren zu Prozessen. Policy beinhaltet unendlich viele Beispiele. Eine einzige Tageszeitung ber¨ uhrt Dutzende von Politikfeldern. Die F¨orderung von erneuerbarer Energie betrifft Umweltpolitik, die Sozialpolitik beinhaltet z.B. Fragen der Altersvorsorge, Familienpolitik usw. Die Finanzierung der Universit¨aten geh¨ort der Bildungspolitik an. Konjunkturprogramme betreffen die Wirtschaftspolitik und auch die Infrastrukturpolitik. Am Beispiel neuer Globalstandards f¨ ur Banken (=regulative Politik) zeigt sich, dass die Trennung Schweizer Politik, Internationale Beziehung oft nur akademischer Natur ist, weil Policies bisweilen auch international umgesetzt werden.

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1.2 Was ist Policy-Analyse Ziel einer Politikfeldanalyse ist, das Zustandekommen einer ¨ offentlichen Politik einschliesslich deren Wirkungen zu erkl¨aren. Das umfasst somit 2 Gebiete: a) Warum gibt es eine bestimmte Policy? b) Was sind die Konsequenzen dieser Policy? Unterteilt in abh¨angige und unabh¨angige Variable l¨asst sich die Policy-Analyse wie folgt einordnen:

Bei der klassischen Fragestellung untersucht man Institutionen, z.B. fragt man nach der Entstehung von Wahlsystemen. Die politischen Fragestellungen umfassen die typischen Wahlanalysen, wo u.a. gefragt wird, was den Wahlerfolg einer Partei beeinflusst hat. Der kann z.B. vom Wahlsystem abh¨angen aber etwa auch von der Migrationspolitik (f¨ ur nationalistische Parteien). Die Policy-Analyse w¨ urde z.B. untersuchen, warum ausgerechnet bei Obama eine Gesundheitsreform beschlossen werden konnte, obwohl es durch andere Administrationen schon zahlreiche Versuche dazu gab. ¨ Offentliche Politiken erkl¨art man mit Hilfe von Theorien und Methoden. Theorie: • Eine Theorie ist eine argumentierte und pr¨ azise Spekulation u ¨ber die Antwort zu einer Forschungsfrage. Die Theorie sagt, was wichtig und nicht wichtig ist. Das f¨ uhrt zu einer Vereinfachung, was erw¨ unscht ist. Ohne eine Vereinfachung w¨are Forschung nicht m¨oglich, weil man die Richtung der Forschung nicht kennen w¨ urde. • Theorien generieren Hypothesen, d.h. sehr spezifische Antworten, die empirisch u uft werden k¨onnen. ¨berpr¨ Methoden • Eine Methode ist ein Verfahren, welches uns erlaubt, anhand der Fakten die wir kennen, Fakten die wir nicht kennen zu generieren. • Was wir kennen: die Daten (qualitative oder quantitative) • Was wir nicht kennen und kennen wollen: die Antwort zu der Forschungsfrage Beispiel f¨ ur eine Anwendung von Methoden w¨are die Untersuchung von Krankenkassenpr¨amien. Dabei f¨allt zun¨achst auf, dass die Variation der KK-Pr¨amien u ¨ber die Kantone hinweg sehr gross ist. Die zu erkl¨arende Variable w¨are hier die KK-Pr¨amien. Ganz viele Faktoren k¨onnten die H¨ohe der Pr¨amien beeinflussen. Die Theorie m¨ usste einen Hinweis f¨ ur einen m¨oglichen Zusammenhang liefern. Beispielsweise k¨onnte man die Pr¨amien in Abh¨angigkeit

2

¨ zur Anzahl Arzte pro Tausend Einwohner untersuchen. Es f¨allt hier eine starke Korrelation auf. Daraus d¨ urfte man aber noch keine Kausalit¨at ableiten. verschiedene Methoden sind: - Quantitative/statistische Methoden - Qualitative Methoden - Mittlerer Weg: Kombination von qualitativen und quantitativen Methoden Es bleibt die grosse Frage: Wie kann man kausale Beziehungen u ufen? ¨berpr¨ Die Veranstaltung wird auf verschiedene Theorien eingehen. Dabei wird man u.a. folgenden Stichworten begegnen: - Institutionen - Akteure - Netzwerke - Ideen - Interessen - Rationalit¨at

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2 Politikfelder 2.1 Gesundheitspolitik 2.1.1 Was ist Gesundheitspolitik Die Gesundheitspolitik gibt insbesondere wegen dem Kosten- und damit verbundenen Krankenkassenpr¨amienanstieg zu reden. Der Pr¨ amienanstieg lag in den letzten Jahren bei 8% - 10%. Die SP versteht die Einheitskasse als Vorschlag zur Kostensenkung. 2007 lehnte das Volk deren Einf¨ uhrung mit rund 70% Nein-Stimmen ab. Inzwischen unternimmt die SP einen neuerlichen Anlauf mit einer entsprechenden Initiative. Gegen die Einheitskasse wurde a¨hnlich argumentiert wie gegen Obamas Gesundheitsreform, etwa dass man eine zunehmende Staatsmedizin bef¨ urchtet. Als Reformvorschlag im Schweizer Gesundheitswesen wird u.a. die Einschr¨ankung der freien Arztwahl diskutiert, wodurch man sich ebenfalls Kostensenkungen erhofft. Das Schweizer System wird vom Ausland durchaus zur Kenntnis genommen. Deutschland diskutiert z.B. eine Einf¨ uhrung einer Kopfpr¨ amie (einkommensunabh¨angig), wie sie die Schweiz kennt. Die Gesundheitsreform in den USA kann als historisch eingestuft werden, weil das Thema seit langem besch¨aftigte, ohne dass L¨osungen gefunden werden konnten. Gesundheitspolitik ist Teil der Sozialpolitik. Deren Definition lautet: Verfahrensordnungen, Entscheidungsprozesse und Massnahmen, die darauf ausgerichet sind, wirtschaftliche bzw. soziale Notlagen von Einzelpersonen oder Personengruppen zu vermeiden oder unmittelbar zu beheben, die soziale bzw. wirtschaftliche Situation von als benachteiligt geltenden gesellschaftlichen Gruppen nachhaltig zu verbessern sowie Konflikte u ¨ber die Konkretisierung und Realisierung allgemeiner gesellschaftspolitischer Ziele wie Gerechtigkeit oder Gleichheit verbindlich zu regeln. In der Vorlesung wird Sozialpolitik und wohlfahrtsstaatliche Politik weitgehend gleichgesetzt. Die Definition von wohlfahrtsstaatlicher Politik lautet: Unter dem Begriff der wohlfahrtsstaatlichen Politik l¨asst sich derjenige Teil der Staatst¨atigkeit subsumieren, der darauf ausgerichtet ist, materielle Verelendung zu verhindern, vor den Wechself¨ allen des Lebens zu sch¨ utzen und krasse soziale Ungleichheiten der Lebensf¨ uhrungschancen zu lindern oder ihre Folgen einzud¨ammen. Wohlfahrtsstaatliche Politik erfolgt durch Eingriffe in die Einkommensverteilung (insbesondere durch Geldzahlungen im Falle von Arbeitlosigkeit, Alter, Unfall, Invalidit¨at, Krankheit, Pflegebed¨ urftigkeit oder Mutter- bzw. Elternschaft), aber auch durch Dienstleistungen in der Gesundheitsversorgung, dem Wohnungswesen und der Arbeitsmarktpolitik sowie durch Gebote und Verbote. Der Wohlfahrtsstaat ist eine institutionalisierte Form der Sozialpolitik. Es besteht eine gewisse Koh¨arenz zwischen den verschiedenen Bereichen (Gesundheit, Pensionen, Arbeitsmarkt, ¨ usw). Uber das Thema gibt es sehr viel politikwissenschaftliche Literatur.

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2.1.2 Internationaler Vergleich Typen von Gesundheitswesen:

Die Schweiz ist als Hybridtyp nicht eindeutig zuzuordnen. Grunds¨atzlich unterscheiden sich die Gesundheitssysteme hinsichtlich der Beziehungen, die zwischen den folgenden drei beteiligten Gruppen bestehen.

Im nationalen Gesundheitswesen gibt es keine wirklich Versicherten. Vielmehr hat einfach die ganze Bev¨olkerung einen Anspruch auf die entsprechenden Dienstleistungen.

nationales Gesundheitswesen Die Zahlungen der B¨ urger an den Staat sind Steuern. Vom Patienten, der eine Dienstleistung in Anspruch nimmt, erfolgt keine Zahlung. Die Dienste sind (mehr oder weniger) gratis. Im Sozialversicherungssystem finanzieren die Krankenkassen die Dienstleistungen zusammen mit den Patienten.

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Sozialversicherungssystem Arbeitnehmer und Arbeitgeber bezahlen je zur H¨alfte die Krankenkassenpr¨amien. Dies entspricht dem Prinzip der zweiten S¨aule in der Schweiz. In einem solchen System sind die Pr¨amien einkommensabh¨angig. Ins liberale System kann man die Schweiz insofern einordnen, als dass es echte Versicherte gibt. Allerdings w¨are es im liberalen System einer Versicherung erlaubt, zu hohe Risiken abzulehnen, was in der Schweiz nicht gestattet ist.

liberales System Das System w¨ urde a¨hnlich wie ein Autoversicherungsmarkt funktionieren. Die Versicherung k¨onnte je nach Risiko unterschiedlich hohe Pr¨amien festlegen. Ein Teil der Dienste bezahlte der Patient immer noch direkt.

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Die linke Grafik zeigt die totalen Gesundheitsausgaben in OECD-L¨andern. Das beinhaltet Ausgaben von ¨offentlichen (staatlichen) und privaten Akteuren. Die USA haben mit grossemm Abstand die h¨ochsten prozentualen Ausgaben. Die Schweiz hat in 50 Jahren den Anteil am BIP verdoppelt. Die rechte Grafik zeigt nur die Ausgaben der ¨offentlichen Akteure.

Mit der Zunahme des Anteils an ¨offentlichen Ausgaben scheinen die totalen Gesundheitsausgaben abzunehmen. Der Grund liegt in der Steuerungskapazit¨ at des Staates. Je anwesender der Staat im Gesundheitswesen ist, desto eher hat der Staat Einfluss und die M¨oglichkeit, Kosten zu senken.

Beim Thema Gesundheitswesen“ sind die USA oft ein Ausreisser. W¨ unschenswert w¨are, ” dass zus¨atzliche Ausgaben zu einem zus¨atzlichen Gesundheitsnutzen f¨ uhren. Das ist aber nicht unbedingt der Fall. L¨asst man in der Grafik zur Lebenserwartung die USA weg, dann l¨asst sich kein Zusammenhang mehr zwischen Gesundheitsausgaben und Lebenserwartung feststellen. D¨anemark und Schweden sind vergleichbare L¨ander auch bez¨ uglich der Gesundheitsausgaben. Dennoch weisen sie unterschiedliche Lebenserwartungen auf, was man n¨aher untersuchen k¨onnte. Insgesamt ist der Zusammenhang zwischen Ausgaben und Qualit¨at nicht sehr eindeutig.

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2.1.3 ausgew¨ ahlte L¨ ander 2.1.3.1 USA Private Versicherung: Ist f¨ ur die meisten Amerikaner die Hauptquelle der Gesundheitsversicherung. 1) Kollektivvertrag u ¨ber Arbeitgeber, der Arbeitnehmern Beitr¨age auszahlt. (Wer den Job verliert, verliert auch diese Versicherung. Arbeitnehmer- und geber bezahlen ein, was einem Sozialversicherungssystem gleicht. Aber der Kollektivvertag ist von den Unternehmen frei k¨ undbar, was in einem Sozialversicherungssystem nicht m¨oglich w¨are. Die Aufnahme erfolgt nicht nach Dossier, sondern in einen Pool von Versicherten) 2) COBRA f¨ ur Arbeitslose (4-5x teurer) 3) Privatversicherung keine Kollektivvertr¨age, Aufnahme nach Dossier (analog Autoversicherung mit Risiko-Ber¨ ucksichtigung) Medicare: steuerfinanziert, 1965 eingef¨ uhrt, nationales Programm, Versicherung f¨ ur Personen u ¨ber 65 Jahre oder mit speziellen Behinderungen (2010: etwa 45 Mio Personen = ca. 20% der Bev¨olkerung) Medicaid: 1965 eingef¨ uhrt, finanziert von Bund und Staaten, von Staaten verwaltet, Versicherung f¨ ur Bed¨ urftige und Kinder

Der Anteil der Bev¨olkerung mit Versicherung steigt sprunghaft ab ca. 65, d.h. ab Pensionierung, weil man ab da zu Medicare wechseln kann.

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Je brauner, desto weniger betrug der Ja-Anteil. 73% der Amerikaner finden, es sollte f¨ ur die Nicht-Versicherten mehr Geld ausgegeben werden. Obamas Gesundheitsreform sieht folgende Ziele vor: Kostenkontrolle: Aufgrund der sehr hohen Gesundheitskosten in den USA ist dies ein wichtiges Ziel. Ausweitung der Versicherungsdeckung: 32 der heute 47 Mio Unversicherten erhalten Versicherungsschutz, Versicherungsdeckung soll von heute 85% auf 95% steigen, Verbot des Versicherungsauschlusses Mit folgenden Hauptinstrumenten sollen diese Ziele erreicht werden: Versicherungspflicht: 1) Unternehmen mit > 50 Mitarbeitenden m¨ ussen Arbeitnehmern eine Versicherung zur Verf¨ ugung stellen (nicht eigene, aber Kollektivvertr¨age, was z.T. heute schon auf freiwilliger Basis der Fall ist) 2) Unternehmen mit > 200 Mitarbeitenden m¨ ussen eigene Versicherung anbieten 3) Selbst¨andige und Arbeitslose m¨ ussen versichert sein (Ausnahmen f¨ ur bestimmte Bev¨olkerungsgruppen und tiefe Einkommen) = allgemeine Versicherungspflicht. Staatlich kontrollierte Verischerungsb¨ orse: 1) Erlaubt Individuen und kleinen Unternehmen (bis 100 Mitarbeiter) Versicherungsmodelle zu vergleichen und ihre Versicherung zu w¨ahlen. 2) Setzt Minimalstandards f¨ ur Versicherungen fest (Leistungen, Qualit¨atskontrolle, Selbstbehalt, usw.). Insgesamt bleibt die Basis des Systems privat, die staatliche Regulierung nimmt aber zu. Subventionen: 1) Pr¨amienkredite: Steuergutschrift f¨ ur Individuen und Familien mit tiefen Einkommen (¨ahnlich den Pr¨ameinverbilligungen in der Schweiz) 2) Subventionen f¨ ur Selbstbehalte f¨ ur Individuen und Familien mit tiefen Einkommen 3) Steuerabz¨ uge f¨ ur kleine Unternehmen mit tiefen L¨ohnen (weil die Belastung f¨ ur solche Unternehmen steigt)

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Privatversicherungsreform: 1) kein Versicherungsauschluss wegen Gesundheitszustand (bei Grundversicherung) 2) Verbot von H¨ochstgrenze der Versicherungsleistung (catastrophic risk) Finanzierung: 1) Steueraufschlag f¨ ur Spitzenverdienende 2) Sondersteuer auf Kapitaleink¨ unfte 3) 2.3% Umsatzsteuer auf Medizinaltechnik 4) 10% Steuer auf Solarien Die Einf¨ uhrung (Implementierungsphase) erfolgt u ¨ber mehrere Jahre hinweg. Diese Phase ist kritisch, weil sich noch vieles ver¨andern kann. Letzte Schritte sind f¨ ur 2018 geplant. 2.1.3.2 Schweiz Bundesgesetz u ¨ber die Krankenversicherung (1911): 1) Krankenversicherung nicht obligatorisch 2) keine homogene Deckung 3) Krankenkassen d¨ urfen potentielle Kunden ¨ ablehnen 4) sehr grosse Freiheit f¨ ur Arzte, Krankenkassen, Patienten und Kantone. (das entspricht etwa dem Stand USA vor der Obama-Reform) Bundesgesetz u ¨ber die Krankenversicherung (KVG) (1994): 1) Krankenversicherung ist obligatorisch (analog Obama-Reform) 2) Pr¨amien bleiben unabh¨angig vom Einkommen 3) Pr¨amienverbilligungsmassnahmen 4) homogene Grunddeckung 5) Krankenkassen d¨ urfen keine potentiellen Kunden ablehnen (f¨ ur Grundleistungen) 6) Risikoausgleich ¨ 7) Arzte, Krankenkassen, Patienten und Kantone sind immer noch sehr frei. Das Gesetz r¨ uckte das Schweizer System weg vom liberalen Modell hin zum HypridTyp.

Die Grafik zeigt die Akteure und Beziehungen. Der Staat hat zwar Kontrollaufgaben, ist aber als Akteur selbst nicht sehr aktiv. Das ganze System ist dezentralisiert, was dessen Steuerung schwierig macht.

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Die Grafik zeigt die Krankenkassenpr¨amien f¨ ur Erwachsene. Mit X ist markiert, wo der lediglich inflationsbedingte Anstieg liegen m¨ usste. Durch die Pr¨amienverbilligung gibt es trotz der Kopfpr¨amien eine soziale Dimension im Gesundheitswesen. Die Verbilligungen wurden nicht erst mit dem KVG 1994 eingef¨ uhrt, aber durch dieses st¨arker geregelt. Die Kantone m¨ ussen Massnahmen treffen, um Pr¨amien individuell zu reduzieren. Dieser Zwang bestand vor 94 nicht. Die Kantone haben eine grosse Autonomie bez¨ uglich 1) Definition der Bezugsberechtigten 2) Ermittlung der Anspruchsberechtigung (z.B. automatische Info an Personen vs. Personen m¨ ussen sich melden) 3) Generosit¨at 4) Modalit¨aten der Auszahlung (z.B. an Versicherte oder Krankenkasse)

Die linke Grafik zeigt auf der x-Achse die Pr¨amien pro Monat in den Kantonen. Die y-Achse zeigt, wie viel davon im Durchschnitt der bezugsberechtigte Versicherte selbst bezahlen muss. 1997 betrug die Pr¨amie im Kanton Z¨ urich Fr. 180.– Davon bezahlte der Versicherte ca. Fr. 100.– selbst. Im Vergleich von 2007 und 1997 sieht man, dass auch Leute mit Anspruch auf

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Verbilligung mehr bezahlen m¨ ussen. Die policy blieb grunds¨atzlich gleich, allerdings sind deren Konsequenzen nicht die gleichen. Die rechte Grafik misst auf der x-Achse die Zunahme der Pr¨amien von 1997 bis 2007 (in %). Auf der y-Achse wird die Ver¨anderung jenes Teils gemessen, den die Versicherten selbst bezahlen m¨ ussen. 100% auf dieser Achse bedeuten, dass die Leute 2x mehr selbst bezahlen m¨ ussen, was im Kt. Z¨ urich der Fall ist. Gleichzeitig haben aber die Pr¨amien im Kanton nur um 70% zugenommen. Die Linie y=x zeigt Punkte, auf denen beide Gr¨ossen gleich stark zugenommen haben. Kantone, die u at ¨ber dieser Linie liegen, haben ihre Generosit¨ reduziert. Unterhalb der Linie ist die Generosit¨at kleiner geworden.

Das Budget f¨ ur Verbilligung wurde nicht einfach unter eine gr¨ossere Anzahl von Bezugsberechtigte gestreut. Diese Anzahl blieb mit ca. 45% etwa gleich, was die linke Grafik zeigt. Auf der x-Achse sieht man, was ein Bezugsberechtigter noch selbst bezahlen muss (f¨ ur ZH ca. Fr. 190.–). Die rechte Grafik wurde in der Vorlesung nicht besprochen. Das KVG 1994 wollte man gesamthaft refomieren, was jedoch scheiterte. Darum erfolgen nun schrittweise Reformen. 2004: Versicherungskarte, Verl¨angerung Risikoausgleich (War urspr¨ unglich nicht f¨ ur so lange gedacht. Die Krankenkassen haben aufgrund der Zusammensetzung ihrer Versicherten unterschiedliche Risiken. Diejenigen mit hohen Risiken erhalten von denjenigen mit geringen Risiken Geld.), Einfrierung Pflegetarife 2005: Pr¨amienreduktion von 50% f¨ ur Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung, Leistungsassistierung bei Nichtbezahlen von Pr¨amien 2007: Spitalfinanzierung, neuer Risikoausgleich ab 2012 (bisher erfolgte der Ausgleich nach Geschlecht und Alter, das wird neu nach komlexerem Modell gemacht) h¨angige Reformen: 1) Vertragsfreiheit (bis jetzt m¨ ussen die Krankenkassen auch mit teuren, ¨ schlechten Arzten Vertr¨age abschliessen. Das k¨onnte man ¨andern. Es geht also um die Vertragsfreiheit aus Sicht der Krankenkassen) 2) Kostenbeteiligung: Erh¨ohung Selbstbehalt auf

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¨ 20% 3) F¨orderung Managed Care: Arztenetze / integrierte Versorgungsnetze, Hausarztmo¨ dell, Arztelisten (Geht alles in Richtung weniger Freiheit f¨ ur den Patienten) Wichtigste eidgen¨ossische Volksinitiative: F¨ ur eine soziale Einheitskasse“ (2007, abgelehnt ” 71.2%) 2.1.4 Schlussfolgerungen M¨ogliche Forschungsfragen sind: 1) Warum haben relativ ¨ahnliche L¨ander wie Grossbritannien, Kanada und die USA so unterschiedliche Gesundheitssysteme (Hacker 1998)? Die USA sind ein stark liberales System, GB ist der Prototyp f¨ ur ein nationales System. Hacker hat auf die Pfadabh¨angigkeit hingewiesen. Fr¨ uhere Entwicklungen zu Beginn des 20. Jh. hatten Einfluss auf die heutige Situation. 2)Welche Rolle spielen politische Parteien, Fachverb¨ande und politische Institutionen (Immergut 1992)? Die Frage nach der Rolle von Akteuren und der Wechselbeziehung zwischen Akteuren und Institutionen ist eine klassische Frage der Policy-Analyse. 3) Wie kann man die grossen Unterschiede zwischen den Schweizer Kantonen erkl¨aren? Die kantonalen Unterschiede sind im Gesundheitswesen aber auch in anderen Bereichen erheblich. Es g¨abe Hunderte von Faktoren, die der Erkl¨arung dienen k¨onnten. Die Theorie h¨atte die Aufgabe, zun¨achst bestimmte Faktoren als relevant zu identifzieren. 4) Sind die Subventionen f¨ ur die Pr¨amienverbilligung zu tief? Das w¨are keine Forschungsfrage, weil sie normativ ist. Besser: Zu welchen Konsequenzen f¨ uhren die heutigen Subventionen? M¨ogliche Pr¨ ufungsfragen: 1) Im Vergleich mit anderen OECD-L¨andern sind die totalen Gesundheitsausgaben (in % vom BIP) der Schweiz eher hoch (richtig / falsch)? 2) Fast alle Amerikaner haben eine Gesundheitsversicherung (richtig / falsch)?

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2.2 Regulative Politik 2.2.1 Einf¨ uhrung Beispiele f¨ ur regulative Politik: 1) Die Fusion von Orange und Sunrise wurde von der Weko (Wettbewerbskommission) untersagt. Zwei private Unternehmen k¨onnen somit nicht tun, was sie wollen, sondern ben¨otigen eine Bewilligung einer Regulierungsbeh¨orde. 2) Die Finma (Finanzmarktaufsichtsbeh¨orde) forderte eine st¨arkere Regulierung f¨ ur Grossbanken. 3) Das Swissmedic (Schweizerisches Heilmittelinstitut) will Medikamente leichter zulassen. Wer in der Schweiz Medikamente verkaufen will, braucht daf¨ ur eine Bewilligung. Es wird gepr¨ uft, ob das Mittel sicher ist. Zuk¨ unftig sollen Zulassungen in der EU ber¨ uchsichtig werden. 2.2.2 Was ist regulative Politik 2.2.2.1 Definition regulativer Politik Regulative Politik ist ein Politiktyp, der den Handlungsspielraum privater Akteure im gesamtgesellschaftlichen Interesse einschr¨ anken soll. Ihre wichtigsten Instrumente sind Gebote, Verbote und Anreizprogramme, die auf die Her¨ stellung von Gemeinschaftsg¨ utern abzielen: Okonomische Allokationseffizienz,1 Verbraucher- und Anlegerschutz,2 soziale und technische Sicherheit, Umweltschutz. Das Aufgabenfeld regulativer Politik umfasst indes nicht nur die Regelbildung, sondern auch die Regelu ¨ berwachung und die Sanktionierung von Regelverst¨ossen (beinhaltet auch Implementierung). Die mannigfaltigen Organisationsformen regulativer Politik bewegen sich zwischen dem hierarchischen Regulierungsstaat einerseits sowie gesellschaftlicher Selbstregulierung andererseits (d.h. es gibt nicht nur ¨offentliche Akteure). ¨ 2.2.2.2 Okonomische Regulierung ¨ Okonomische Regulierung: Schutz der Konsumenten und Investoren vor Fehlentwicklungen des Marktes (eine solche Fehlentwicklung k¨onnte z.B. zu hohe Preise sein). Beispiele: Mobiltelefonpreise, Lizenzen, Fusionen, Eigenmittelanforderungen f¨ ur Banken.

Das Verbot der Fusion von Orange und Sunrise wurde auch wegen der Bef¨ urchtung ausgesprochen, die beiden Unternehmen w¨ urden Anreize zu effizientem Handeln verlieren. 2 z.B. Verbraucherschutz im Bereich der Medikamente. 1

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Ein Gesetzesbeispiel ¨okonomischer Regulierung ist das Fernmeldegesetz von 1997.

Diese Meldepflicht ist keine Lizenz. Das Bundesamt nimmt das einfach zur Kenntnis.

Der marktbeherrschende Anbieter ist die Swisscom. Die Formulierungen transparent und ” nicht diskriminierend“ und kostenorientierte Preise“ sind interpretationsbed¨ urftig. Wegen ” des Handlungsspielraums, den diese Begriffe offen lassen, ist eine Regelung u ¨ber Streitigkeiten notwendig.

Damit ist eine Interaktion zwischen Regulierungsbeh¨orde und privaten Akteuren geplant. Es handelt sich nicht um eine Regelung, sondern um Implementation.

Mit B¨ undelung sind Fernsehen, Mobiltelefonie, Internet und Festnetz gemeint. Auch hier entsteht durch die Formulierung technische oder wirtschaftliche Gr¨ unde“ Raum f¨ ur Inter” pretationen.

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Mit der PTT gab es ein Monopol, welches abgeschafft wurde. Im jetzigen Markt muss dennoch sichergestellt werden, dass die Grundversorgung erbracht wird. Die ComCom (Eidgen¨ossische Kommunikationskommission) erteilt solche Grundversorgungskonzessionen. 2.2.2.3 Soziale Regulierung Soziale Regulierung: Schutz vor gesundheitlichen, technischen oder ¨okologischen Risiken. Beispiel: Medikamente, Lebensmittel. Vorsicht: Soziale Regulierung �= Sozialpolitik. Soziale und ¨okonomische Regulierung ist nicht immer ganz klar zu trennen. Ein Gesetzesbeispiel sozialer Regulierung ist das Heilmittelgesetz von 2000.

Anders als im Fernmeldebereich ist hier eine Zulassung notwendig.

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2.2.2.4 Selbstregulierung Selbstregulierung bedeutet, dass nicht nur ¨offentliche Akteure an der Regulierung beteiligt sind. Entwicklung und Durchsetzung von Regeln geschieht dann auch durch Verb¨ande und Korporationen. Beispiele: Professionen wie z.B. Schweizerischer Anwaltsverband (SAV), ¨ ¨ Verbindung der Schweizer Arztinnen und Arzte (FMH); Finanzsektor (in der Schweiz); Wettbewerbsregulierung (in der Schweiz). Standesordnung FMH (nur wer in der FMH ist, erh¨alt auch Krankenkassen-R¨ uckerstattungen):

Die Regelungen sind vollst¨andig privat. Dass man Kunden nicht abwerben darf, ist in vielen Berufen selbstverst¨andlich nicht so.

Was zur¨ uckhaltend und unaufdringliche Werbung ist, bleibt unklar. Deshalb gibt es dazu weitere Richtlinien.

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Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken:

Kartellgesetz:

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Die Wettbewerbskommission ist zwar eine ¨offentliche Beh¨orde, bei der aber private Akteure eine grosse Rolle spielen. Es ist erlaubt, dass eine Minderheit der Mitglieder nicht unabh¨angig ist.

Der hier genannte Ausstandsgrund tritt nicht ein, wenn jemand nicht unabh¨angig ist. Mitglieder der Weko sind u.a.: Thomas Pletscher (Mitglied der Gesch¨aftsleitung economiesuisse), Rudolf Horber (Chef¨okonom Schweizerischer Gewerbeverband SGV), Daniel Lampart (Chef¨okonom / Stellv. Leiter des Sekretariats beim Schweizerischen Gewerkschaftsbund), J¨ urg Niklaus (Rechtsanwalt Schweizerischer Bauernverband SBV und Gesch¨aftsf¨ uhrer Interessengemeinschaft Agrarstandort Schweiz IGAS). Wenn eine Entscheidung u ¨ber einen Verband ansteht, der durch ein Weko-Mitglied vertreten wird, dann muss dieses Mitglied nicht in den Ausstand treten. Die Beh¨orde hat die Kompetenz der Selbstregulierung. 2.2.2.5 Deregulierung und Reregulierung Deregulierung ≈ Liberalisierung + Privatisierung. Liberalisierung: Abschaffung eines ¨offentlichen Monopols (Konstellation am Markt, bei der nur ein Anbieter vorhanden ist). Beispiel: Nicht nur Swisscom darf Telefondienste anbieten. Bis 1998 gab es aber nur einen Dienstleister (die PTT). Privatisierung: (Teil)verkauf o¨ffentlicher Betriebe. Beispiel: seit 1998 geh¨ort Swisscom nur zu etwa 55% dem Staat (Bund); alle k¨onnen Swisscom Aktien kaufen.

Privatisierung

Liberalisierung der Telekommunikation

Grafiken oben: Sowohl bei Liberalisierung als auch Privatisierung war GB 1984 das erste Land. Der Anteil der L¨ander ist auf die EU (17 Staaten) bezogen. Reregulierung: Freer markets, more rules. Das ist lediglich eine empirische Aussage, die nichts u unschtheit dieser neuen Regeln sagt. Deregulierung heisst nicht einfach weniger ¨ber die Erw¨

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Regeln. Deregulierung und Reregulierung gehen zusammen. Freie M¨arkte verlangen Regeln, ohne die ein freier Markt nicht bestehen kann. Wenn man mehr M¨arkte hat, braucht es auch mehr Regulierung. ¨ Ahnliches Argument in klassischer Studie der industriellen Revolution (Polanyi 1944, 147): The introduction of free markets, far from doing away with the need for control, regulation, and intervention, enormously increased their range. Administrators had to be constantly on the watch to ensure the free working of the system. Thus even those who wished most ardently to free the state from all unnecessary duties, and whose whole philosophy demanded the restriction of state activities, could not but entrust the self-same state with the new powers, organs, and instruments required for the establishment of laissez-faire. 2.2.3 unabh¨ angige Regulierungsbeh¨ orden Unabh¨angige Regulierungsbeh¨orden u ¨ben wichtige Regulierungst¨atigkeiten aus, aber k¨onnen nicht direkt von der Politik kontrolliert werden (deshalb der Begriff unabh¨angig“). ” Bsp.: Eidg. Finanzmarktaufsicht (FINMA), Wettbewerbskommission (WEKO), Eidg. Kommunikationskommission (COMCOM), Schweizerisches Heilmittelinstitut (Swissmedic). Solche unabh¨angige Regulierungsbeh¨orden haben sich weltweit stark verbreitet. Die beiden folgenden Grafiken zeigen das. Dargestellt wird der Anteil L¨ander, die unabh¨angige Regulierungsbeh¨orden haben. Man sieht nicht, wie viele sie haben, sondern lediglich ob u ¨berhaupt. Die beiden Kurven OECD“ und Latin America“ verlaufen nahezu gleich, was die globale ” ” Verbreitung des Ph¨anomens zeigt.

Verbreitung insgesamt

nach Sachgebieten

Unter Utilites“ ist Infrastruktur (Wasser, Telekom etc) gemeint. In diesen Bereichen braucht ” es u ¨berhaupt erst eine Regulierung, wenn es neu auch M¨arkte gibt. Bei Social“ geht es um ” Konsumentensicherheit, Medikamentenbewilligung etc. Die Unabh¨angigkeit einer Regulierungsbeh¨orde zeigt sich an der formellen Unabh¨angigkeit von der Politik. Die Unbah¨angigkeit erkennt man anhand verschiedener Punkte, welche die Dimensionen der Unabh¨angigkeit darstellen:

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- Gesch¨ aftsleitung der Beh¨ orde: Wer bestimmt die Zusammensetzung? Wie lang ist die Amtsdauer? (Normalerweise ist diese geregelt.) K¨onnen Mitglieder entlassen werden? (Im Gegensatz zur Verwaltung ist das oft nicht der Fall.) - Beziehung zu Parlament und Regierung: Welche Kontrollmechanismen stehen zur Verf¨ ugung? - Budget, Organisation und Personal: Woher kommt das Budget? (Budgetk¨ urzungen w¨aren auch eine Form der Kontrolle durch die Politik.) Kommt das Budget aus dem Staatshaushalt oder aus anderer Quelle (wie das z.B. bei der Finma der Fall ist)? Wer entscheidet u ¨ber die interne Organisation der Beh¨orde? Wer entscheidet u ¨ber Anstellungen und Lohnstrukturen? (Die Finma z.B. bezahlt h¨ohere L¨ohne als die Verwaltung. Beeinflusst die Politik die L¨ohne, wird die Unabh¨angigkeit eingeschr¨ankt.) - Welche Kompetenzen hat die Beh¨ orde? Regelbildung, Regel¨ uberwachung, Sanktionierung Anhand des Beispiels der Finma sollen diese Dimensionen konkretisiert werden. Ihre Rechtsgrundlage liegt im Finanzmarktaufsichtsgesetz von 2007.

Wichtig ist hier Absatz 1, der die eigene Rechtspers¨onlichkeit der Finma klarstellt.

Dies ist aus Art. 9 u ¨ber den Verwaltungsrat. Im Gegensatz zur Weko wird hier in Absatz 2 eine Unabh¨angigkeit der Mitglieder gefordert. Maximal kann jemand 12 Jahre im Verwaltungsrat sein. Aus Absatz 3 ergibt sich ein starker (ex ante) Einfluss der Politik. Absatz 4 will zur Unabh¨angigkeit der Finma beitragen.

Ein solcher Einzelfall k¨onnte z.B. eine Bewilligung sein. Das Budget kommt nicht vom Bund, sondern von den kontrollierten Unternehmen.

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Absatz 1 aus Artikel 21 ist mit der Formulierung selbstst¨andig und unabh¨angig“ nicht ” sehr konkret, aber es wird immerhin explizit genannt. Trotz dieser Unabh¨angigkeit bestehen gesetzlich geregelte Verbindungen zur Politik, d.h. zum Parlament und zum Bundesrat.

Die Artikel 33, 35 und 37 zeigen einige Sanktionsm¨oglichkeiten, die der Finma zur Verf¨ ugung stehen.

Die folgenden Grafiken zeigen die Unterschiede bez¨ uglich Unabh¨angigkeit der Regulierungsbeh¨orden. Solche zun¨achst deskriptive Analysen k¨onnen Ausgangspunkt f¨ ur weitere Analysen sein, die danach fragen, warum diese Unterschiede bestehen.

L¨anderunterschiede

Sektorunterschiede

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Bei den Sektoren ist eine m¨ogliche Erkl¨arung, dass Sektoren, in denen eine hohe Glaubw¨ urdigkeit der Beh¨orden erw¨ unscht ist, der direkte Einfluss der Politik reduziert wird, weil dieser die Glaubw¨ urdigkeit senken w¨ urde. 2.2.4 Schlussfolgerungen M¨ogliche Forschungsfragen sind: 1) Wie kann man die Unterschiede in der Unabh¨angigkeit von Regulierungsbeh¨orden erkl¨aren? 2) Warum wurden so viele unabh¨angige Regulierungsbeh¨orden in den 90er Jahren erstellt? Ein Grund liegt darin, dass in der Zeit der viele Reformen in Richtung mehr Markt erfolgten. Die Politik wollte auch zeigen, dass man durchaus noch agieren kann. 3) Welche Beziehung gibt es zwischen formeller und tats¨achlicher Unabh¨angigkeit? In der Vorlesung wurde vor allem auf die gesetzliche d.h. formelle Unabh¨angigkeit hingewiesen. Diese f¨ uhrt nicht unmittelbar zu einer tats¨achlichen Unabh¨angigkeit. Es besteht zwischen den beiden Formen der Unabh¨angigkeit kein starker Zusammenhang. 4) Welche Konsequenzen haben unabh¨angige Regulierungsbeh¨orden auf die demokratische Verantwortlichkeit regulativer Politiken? 5) Sind unabh¨angige Regulierungsbeh¨orden eine bessere Organisationsform f¨ ur regulative Politiken? Das w¨are keine gute Frage, weil sie normativ ist. Besser: Welche Effekte haben unabh¨angige und nicht-unabh¨angige Regulierungsbeh¨orden? M¨oglche Pr¨ ufungsfragen sind: 1) Privatisierung bedeutet, dass ein ¨offentliches Monopol abgeschafft wird (richtig/falsch). 2) Unabh¨angige Regulierungsbeh¨orden sind ein wichtiger Aspekt der Reregulierung, welche die Deregulierung begleitet hat (richtig/falsch).

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2.3 Klimapolitik 2.3.1 Was ist Klimapolitik? Klimapolitik Definition: 1) Politische Massnahmen, welche es zum Ziel haben, die Geschwindigkeit und die Auswirkungen der globalen Erw¨armung zu reduzieren. 2) Wichtigster Zweck: Reduktion des Ausstosses von Treibhausgasen, insbesondere CO2 . 2.3.2 CO2 -Tendenzen

CO2 -Emission in Mia Tonnen

Emission 1960 und 2005

Die linke Grafik zeigt die Emission aller L¨ander zusammen in absoluten Zahlen. Auf der rechten Grafik zeigen die gestrichelten Linien den Durchschnitt der Emission pro Kopf. In allen L¨andern hat die Emission pro Kopf zugenommen und deshalb auch insgesamt der Durchschnitt.

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Wenn arme L¨ander reicher werden, dann steigt zun¨achst die Emission pro Kopf an. Ab einem gewissen Reichtum scheint man dann eine Abnahme beobachten zu k¨onnen. Der Grund kann darin liegen, dass in Schwellenl¨ander das Wachstum Priorit¨at hat. Gem¨ass der Postmaterialismus-These wird ab einem gewissen Niveau auch anderes wichtig.

Die beiden Grafiken zeigen, dass ohne Teilnahme von USA und China eine wirksame Klimapolitik nicht m¨oglich sein wird. Die Benzinsteuer w¨are ein Policy-Instrument in dem Bereich.

Bei der linken Grafik (CO2 -Emission und Benzinsteuer) sorgen die L¨ander USA, AUS und CAN f¨ ur den negativen Zusammenhang der Regressionslinie. Ohne diese drei L¨ander g¨abe es kaum einen Zusammenhang. Die Kausalit¨at des Zusammenhangs w¨are bez¨ uglich der Einf¨ uhrung des Instruments wichtig. AUS und NZL sind zwei ¨ahnliche L¨ander mit einer vergleichbaren Benzinsteuer. Trotzdem weisen sie sehr unterschiedliche Pro-Kopf-Emissionen auf, was man n¨aher untersuchen k¨onnte. In der rechten Grafik (Benzinsteuer und BIP pro Kopf) w¨aren zwei geeignete L¨ander f¨ ur eine genauere Untersuchung z.B. SWE und NOR, die eine etwa gleich hohe Steuer aber unterschiedliches BIP aufweisen. Die USA sind auch hier ein Ausreisser. Dass ein h¨oherer Reichtum

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mit einer h¨oheren Benzinsteuer einhergeht, w¨ urde wiederum die Postmaterialismus-These st¨ utzen.

In der Grafik zu Parteien und Umweltpolitik ist die Umwelteinstellung von Parteien enthalten. Diese wurde anhand von Dokumentanalysen ermittelt. Die Anzahl Umweltschutzgesetze w¨ urde maximal 40 betragen (siehe unten). Auch hier k¨onnte man mit DEN und SWE zwei untersuchungsw¨ urdige L¨ander finden, die etwa gleich viele Gesetze aber eine unterschiedliche Umweltschutzeinstellung der Parteien aufweisen. Holzinger, Knill and Sommerer (2008) unterscheiden folgende 40 Umweltpolitikinstrumente:

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2.3.3 Internationale Klimapolitik Klimapolitik weist eine stark internationale Komponente auf. Die Teilung der Politikwissenschaft in einzelne Teilgebiete wie z.B. IB oder CH-Politik erweist sich bei vielen Politikfeldern als k¨ unstlich. Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen: United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC): Ziel w¨are die Harmonisierung nationaler Politik. 1992 in Rio de Janeiro von 191 L¨ander unterschrieben. 1994 in Kraft getreten. Ziel ist es, die Treibhausgase in der Atmosph¨are zu stabilisieren, aber nicht quantifiziert und unverbindlich. Daher ist die Konvention auch nicht sehr erfolgreich. Kyoto-Protokoll: Verhandlungen 1997 in Kyoto. 2005 in Kraft getreten. Voraussetzung: mindenstens 55 Staaten mit mehr als 55% der Emissionen von 1990. USA haben das Protokoll unterschrieben aber nicht ratifiziert. Autralien hat das Protokoll erst 2007 ratifiziert. Entscheidend war Russlands Ratifikation (2005). Industriestaaten sind verpflichtet, ihre Treibhausgasemissionen von 2008 bis 2012 unter das Niveau von 1990 zu reduzieren. Das ist ein neuer Ansatz, weil jetzt konkrete Ziele definiert wurden. Schwellenl¨ander haben keine festen Ziele. Nach Kyoto: UN-Klimakonferenz in Kopenhagen (7.-12. Dezember 2009). Einigung nur auf unverbindlichen Minimalkonsens: Erderw¨armung soll auf maximal 2◦ C im Vergleich zum vorindustriellen Niveau begrenzt werden. Die Konferenz ist im Grundsatz gescheitert. UN-Klimakonferenz: in Canc´ un (29.11 bis 10.12.2010).

Die Grafik zeigt die verpflichteten und effektiven Emissions¨anderungen. Es ist die Linie y = x eingezeichnet. Die meisten Staaten liegen oberhalb dieser Linie und k¨onnen somit die Verpflichtungen nicht einhalten. Die Schweiz verpflichtete sich zu einer Reduktion von 8%. Die Emissionen blieben aber ungef¨ahr konstant.

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2.3.4 Klimapolitik der Schweiz CO2 -Gesetz: vom 8.10.1999 (1999 bis 2012) legt im Art. 2 Ziel und im Art. 3 die Mittel fest.

Wie die folgende Grafik zeigt, l¨asst sich bei der Treibhausgasemission in der Schweiz kein Trend feststellen. Man n¨ahert sich dem Ziel nicht. Deshalb wurde am 1.1.2008 eine CO2 Abgabe eingef¨ uhrt.

Die CO2 -Abgabe wird auf fossilen Brennstoffen erhoben, wenn diese zur W¨armegewinnung oder zur Stromproduktion verwendet werden. Treibstoffe (Benzin, Diesel) sind von der Abgabe nicht betroffen (12 Fr. pro Tonne CO2 , 36 Fr. seit 2010). Volksinitiative Fu ¨ r ein gesundes Klima“: Reduktion der Treibhausgase um mindestens ” 30% bis 2020 im Vergleich zu 1990. Im Februar 2008 mit 115’689 beglaubigten Unterschriften eingereicht. Abstimmungstermin: bis August 2011.

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Revision des CO2 -Gesetzes: Botschaft des Bundesrates im August 2009. Indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative. Enth¨alt das Ziel der Reduktion von Treibhausgas-Emissionen bis zum Jahr 2020 um mindestens 20% gegen¨ uber 1990. Je nach internationaler Vereinbarung k¨onnte das Reduktionsziel erh¨oht werden. Massnahmen: 1) Weiterf¨ uhrung der CO2 -Lenkungsabgabe auf Brennstoffen von 36 Franken pro Tonne CO2 . 2) Falls n¨otig kann der Abgabesatz in zwei Stufen erh¨oht werden. 3) Falls n¨otig kann auch eine CO2 -Lenkungsabgabe auf Treibstoffen eingef¨ uhrt werden. 4. Verbindlicher CO2 -Emissionszielwert f¨ ur neu verkaufte Personenwagen.

Der NZZ-Artikel (2.6.10) beschreibt Probleme im Klimaschutz-Bereich. Man k¨onnte hier das Verfahren genauer betrachten auch mit der Frage, warum zwar Ziele gesetzt werden, aber gleichzeitig die daf¨ ur n¨otigen Massnahmen abgelehnt werden. 2.3.5 Schlussfolgerung M¨ogliche Forschungsfragen sind: 1) Warum ratifizieren einige L¨ander internationale Klimaabkommen sp¨ater als andere, oder sogar nie (Neumayer 2002; von Stein 2008)? 2) Was ist die Beziehung zwischen Demokratie und Klimapolitik (B¨attig and Bernauer 2009)? 3) Was beeinflusst die Ergebnisse internationaler Klimaverhandlungen? 4) Welchen Einfluss haben politische Parteien auf die Umweltpolitik (Knill, Debus and Heichel 2010)? Eine m¨ogliche Pr¨ ufungsfrage ist: Welche der folgenden vier Fragen ist normativ: 1) Sollte die CO2 -Abgabe erh¨oht werden? (normativ) 2) Welche Konsequenzen w¨ urde eine Erh¨ohung der CO2 -Abgabe haben? (nicht normativ) 3) Welchen Einfluss haben Wirtschaftsinteressen auf die Klimapolitik? (nicht normativ) 4) Haben Wirtschaftsinteressen zu viel Einfluss auf die Klimapolitik? (normativ)

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3 Kernkonzepte der Policy-Analyse 3.1 Wozu brauchen wir Theorien?

Je nach Thema kann man zwischen den Kantonen der Schweiz erhebliche Unterschiede beobachten. Das Wachstum der Differenz zwischen Pr¨amien und Subventionen ist z.B. h¨ochst unterschiedlich. Eine Forschungsfrage w¨are, warum diese Unterschiede bestehen. Interessante Vergleichsf¨alle k¨onnten z.B. TI und JU im Vergleich zu SZ sein, weil die ein ¨ahnliches Pr¨amienwachstum aber ein unterschiedliches Pr¨amien-minus-Subventions-Wachstum aufweisen. Solche Fragen kann man aber nicht ohne Voraussetzungen zu beantworten versuchen. Im Kanton Tessin gibt es mehr Sonne und man spricht eine andere Sprache. Die Theorie m¨ usste beantworten, ob wohl solche Faktoren eine Rolle spielen. Gleiches gilt, wenn man die unterschiedliche Besteuerung erk¨aren m¨ochte. Wir wollen unsere Forschungsfragen beantworten. Dazu brauchen wir Theorien. Given the staggering complexity of the policy process, the analyst must find some way of simplifying the situation in order to have any chance of understanding it. One simply cannot look for, and see, everything. Die Realit¨at ist zu komplex, man braucht daher eine Vereinfachung, welche die Theorie liefert. Es ist unvorstellbar, sich gewissermassen ‘voraussetzungslos’ einen ” Gegenstandsbereich er¨offnen zu wollen.”(Schneider and Janning 2006, 76) Alle Theorien vereinfachen die Realit¨at; gute Theorien bieten hilfreiche Vereinfachungen. Die Frage ist, welche Vereinfachungen sinnvoll sind. Der Plan der ¨offentlichen Verkehrsmittel der Stadt Z¨ urich ist eine sinnvolle Vereinfachung, sofern das Ziel ist, sich mit dem ¨offentlichen Verkehr fortzubewegen. Will man allerdings durch Z¨ urich wandern, bringt diese Karte nichts. Ob eine Vereinfachung sinnvoll ist, h¨angt darum von der Fragestellung ab.

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3.2 Wichtige Definitionen (gute) Forschungsfrage: A research question is the theoretical or empirical puzzle that motivates a given study. A research project should pose a question that is ‘important’ in the real world (=gesellschaftliche Relevanz). A research project should make a specific contribution to an identifiable scholarly literature by increasing our collective ability to construct scientific explanations of some aspect of the world (=wissenschaftliche Relevanz). Die gute Forschungsfrage ist f¨ ur beide Bereiche relevant. Fragen, die nur f¨ ur die Wissenschaft relevant sind, haben eher esoterischen Charakter.

Das Hintergrundwissen und die Einbettung neuer Theorien und Konzepte in einen ” bereits existierenden begrifflichen und theoretischen Kontext sollte so gut wie m¨oglich expliziert und systematisiert werden.”(Schneider and Janning 2006, 76) Forschung beginnt nicht bei null. Man muss ber¨ ucksichtigen, was andere schon erforscht haben. Das Bestehende soll weitergef¨ uhrt werden. Theorie: A social science theory is a reasoned and precise speculation about the answer to a research question including a statement about why the proposed answer is correct. Theories usually imply several more specific descriptive or causal hypotheses. Ein Modell ist eine spezifischere Theorie. Die beiden Begriffe werden z.T. aber auch synonym benutzt. A model is a framework of concepts, descriptive claims, and causal hypotheses, through which the analyst seeks to abstract understanding and knowledge from the complexities of the real world. A model is often seen as a more systematized version of a theory.

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Betrachtet man die H¨ohe von Benzinsteuern und das BIP pro Kopf, dann fragt sich, warum die beiden Gr¨ossen zusammenh¨angen k¨onnten. Eine Theorie k¨onnte lauten, dass mit steigenden Einkommen in einem Land der Postmaterialismus wichtiger wird. Da Umweltschutz ein postmaterialistisches Anliegen ist, m¨ usste in L¨andern mit h¨oheren Einkommen auch die Benzinsteuer h¨oher ausfallen. Hypothese: Eine Hypothese sagt, was man empirisch beobachten k¨ onnen sollte, sofern die Theorie richtig ist. Je h¨oher das BIP pro Kopf, desto h¨oher die Benzinsteuer, w¨are ein Beispiel einer Hypothese, die allerdings kaum mit einer Theorie verbunden ist. Empirisch heisst mehr oder weniger mit Daten“ (qualitative Daten: ohne Zahlen ” (Texte, Interviews usw.), quantitative Daten: mit Zahlen (Statistiken usw.). A tentative answer to a research question. A conjecture about the relationship between one or more independent variables and a dependent variable. Typically, a hypothesis is connected to a larger conceptual framework/theory. A hypothesis specifies a posited relationship between variables that creates observable implications: if the specified explanatory variables take on certain values, other specified values are predicted for the dependent variable. Das w¨are mit Land ” reich→Benzinsteuer hoch“ erf¨ ullt. ¨ Der Ablauf einer Studie ist: Frage, Theorie, Hypothese, Uberpr¨ ufung mit Daten. Variable: Eine Variable ist ein operationalisierter/-s Begriff/Konzept. Operationalisierung: Prozess, in welchem theoretische Begriffe zu deskriptiven Zwecken in der Weise definiert werden, dass die Sachverhalte, auf die sich die theoretischen Begriffe beziehen, empirisch beobachtbar und messbar werden. Z.B. w¨ urde man den Reichtum eines Landes mit dem BIP pro Kopf operationalisieren. The critical question raised by operationalization is: How do we know it when we see it? Will man z.B. demokratische L¨ander untersuchen, muss man erst festlegen, wann ein Land als Demokratie gilt. Wie kann man empirisch feststellen, ob es sich um eine Demokratie handelt?

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Abh¨angige Variable (Y): Was erkl¨art werden soll. Unabh¨angige (oder erkl¨arende) Variable (X): Was zur Erkl¨arung herangezogen wird. Die Unterteilung nimmt der Forscher vor. Eine Variable kann je nach Fragestellung abh¨angig oder unabh¨angig sein. Begriff: Konzept ≈ Begriff: An abstract idea that offers a point of view for understanding some aspect of our experience; an idea of a phenomenon formed by mentally combining its attributes; a mental image that, when operationalized, helps to organize the analysis of the data. Drei Komponenten: 1) Das Ph¨anomen, das man defnieren will 2) Die Eigenschaften, die dieses Ph¨anomen definieren 3) Ein Wort, das den Begriff bezeichnet. Demokratie“ beispielsweise ist ein Begriff, den wir bauen, eine Abstraktion. ”

3.3 Der Policy-Zyklus

Der Policy-Zyklus ist auch ein Konzept / Begriff. Das zu definierende Ph¨anomen ist die Art und Weise der Policy-Gestaltung. Die Eigenschaften sind die Komponenten des Zyklus. Der Zyklus kennt keinen genauen Anfangspunkt. Ein Endpunkt ist nur bei der Terminierung vorhanden, wenn ein Problem gel¨ost und die Policy nicht mehr n¨otig ist. Das ist eher selten. Meist f¨ uhren Evaluationen zu neuen Problemdefinitionen. 3.3.1 Problemdefinition Wie wird ein Problem ein politisches Problem? Die Definition von Problemen, die Identifizierung von Problemursachen, die Erarbeitung m¨oglicher L¨osungen - das alles f¨allt nicht einfach vom Himmel. Social conditions do not automatically generate policy actions. Beispielsweise f¨ uhrt die Zunahme der CO2 -Konzentration in der Atmosph¨are nicht automatisch zu Massnahmen zur Reduktion des Ausstosses. Politikdarstellungen (policy images) bezeichnen, wie Politikprobleme ¨offentlich verstanden werden. Dazu siehe auch Sozialkonstruktivismus: Perspektive, welche davon ausgeht,

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dass die soziale Welt erst durch das gesellschaftliche Handeln und die Sinninterpretationen der sich in ihr bewegenden Akteure konstituiert wird. Parteien sind Akteure, die eine bestimmte Perspektive vorschlagen. Es wird gesagt, was das Problem ist. Die SVP z.B. definiert Kriminalit¨at als Problem, als Ursache wird die Migrationspolitik genannt, als L¨osung schl¨agt sie ein strengeres Strafrecht vor. 3.3.2 Agenda-Setting The agenda is the list of subjects or problems to which governmental officials, and people outside of government closely associated with those officials, are paying some serious attention at any given time. Die Agenda ist eine Teilmenge aller politischer Probleme, die als relevant angesehen werden. Multiple-Streams-Ansatz: Prinzipiell geht der MS-Ansatz davon aus, dass es keine systematische Verbindung zwischen einem Problem und einer Policy geben muss. Eine Ausgangslage, ein Sachverhalt wird dann zu einem Problem, wenn eine bestimmte Gruppe, eine ¨ Partei oder eine Interessengruppe der Uberzeugung ist, dass etwas getan werden soll.

Hauptargumente: Das Agenda-Setting h¨angt von drei Stro ¨mungen ab: 1) Problem-Str¨omung (h¨angt mit Problemdefinitionen zusammen) 2) Politik-Str¨omung (Parteipolitische Str¨omung) 3) Policy-Str¨omung (welche L¨osungen m¨oglich sind). Die drei Str¨omungen sind unabh¨angig voneinander. Politikunternehmer versuchen, die drei Str¨omungen zu verbinden. Wenn das gelingt, dann hat man ein M¨oglichkeitsfenster gefunden. Sie (policy windows, windows of opportunity) werden durch eine Verbindung der drei Str¨omungen ge¨offnet. M¨oglichkeitsfenster erh¨ohen die Wahrscheinlichkeit, dass eine Entscheidung getroffen wird. Bsp. f¨ ur einen Politikunternehmer ist Al Gore im Bereich Umweltpolitik. Problem-Str¨ omung: Die Problem-Str¨omung beinhaltet all jene Zust¨ande, welche gleichzeitig im politischen System gehandelt werden und um Anerkennung konkurrieren. Das ist wieder dem Bereich der Problemdefinition zuzuordnen. Probleme werden durch drei Faktoren zu politisch relevanten Problemen: 1) Indikatoren f¨ ur ein Problem 2) Fokussierende Ereignisse (das sind auff¨allige Ereignisse ¨ wie z.B. die Olkatastrophe im Golf von Mexiko. Solche Ereignisse haben kein inkrementelle Entwicklung) 3) Feedbacks (=Konsequenzen von bestimmten policies). Die

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steigenden Krankenkassenpr¨amien k¨onnen als Indikator und auch als Feedback aufgefasst werden. Politik-Str¨ omung: Sie wird von den politischen Prozessen definiert: Nationale Stimmung (Zeitgeist, nicht nur ¨offentliche Meinung), Machtverteilung der organisierten Interessen (Parteien, Verb¨ande), Regierungs- und Verwaltungswechsel. Policy-Str¨ omung: Sie besteht aus einer urspr¨ unglichen Suppe von Ideen, die miteinander im Wettbewerb stehen. Das sind alle m¨oglichen Str¨omungen. Diese Ideen werden von Policy-Spezialisten in Netzwerken produziert z.B. B¨ urokraten, Interessenvertreter, Wissenschaftler, Think Tanks, Ideologen, Stiftungen usw. Es gibt immer einen ¨ Uberschuss an Ideen, die h¨aufig unabh¨angig von konkreten Problemen entwickelt werden (solutions in search of problems). Es gibt Akteure, deren (einzige) Aufgabe ist die Entwicklung neuer Ideen. Diese Policies sind keine Reaktion auf Probleme. Der Erfolg einer Idee h¨angt von zwei Faktoren ab: Technische Ausf¨ uhrbarkeit, Normative Akzeptanz. Ein Beispiel f¨ ur eine Idee (ohne Problem) ist die Einheitskrankenkasse. Diese wurde schon lange vor der Akzentuierung des Kostenproblemes im Gesundheitswesen entwickelt. Die Bef¨ urworter der Idee hoffen jetzt, die Konstellation anzutreffen, welche zum Durchbruch verhelfen kann. Think-Tanks wie z.B. Avenir Suisse haben das Ziel, solche nicht unbedingt auf direkte Probleme antwortende Ideen zu entwickeln. Im Leitbild von Avenir Suisse ist die Rede von fr¨ uhzeitig relevante Themen definieren“. ” Policy Windows: The policy window is an opportunity for advocates of a proposal to push their pet solutions, or to push attention to their special problems. Policy Windows werden durch Ereignisse er¨offnet: In der Politik-Str¨omung (z.B. Regierungswechsel macht Reform m¨oglich), in der Problem-Str¨omung (z.B. Fokussierende Ereignisse wie die Finanzkrise) Politikunternehmer: sind die entscheidenden Akteure. Politikunternehmer sind Akteure, welche die drei Str¨omungen verkoppeln. Strategien f¨ ur das Verkoppeln: 1) Framing: einer mehrdeutigen Ausgangssituation eine eindeutige oder dominierende Interpretation geben. Das ist wieder eine Verbindung zu Problemdefinitionen. Gleichzeitig schl¨agt man hier aber auch bestimmte L¨osungen vor. Der vielf¨altigen Realit¨at will man eine eindeutige Bedeutung zuweisen. Z.B. reden im Streit u ¨ber Abtreibung die einen von pro life“ die andern von pro choice“. Niemand ist gegen etwas, sondern ” ” f¨ ur etwas bestimmtes. 2) Symbolisierung: Reduktion von komplexen Sachverhalten auf ein Symbol. Das geschieht z.B. auf Plakaten, etwa wenn die SVP Minarette als Raketen darstellt. 3) Strategische Beeinfussung von Emotionen

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3.3.3 Entscheidung

Vermutlich ist es nicht Zufall, dass der TI als erstes ein Rauchverbot in Restaurants beschlossen hat. In Italien hatte man das schon vorher. Der TI hat das aufgrund von Politikdiffusion u ¨bernommen. Danach fand eine Diffusion vom TI in die u ¨brige Schweiz statt. Die Entscheide sind also wohl nicht unabh¨angig von einander. Inhalt der Entscheidung = Policy-Instrument: Techniken, Wege und Verfahrensweisen, mit denen der Staat absichtsvoll gesellschaftliche Prozesse beeinflusst. - Gebote und Verbote (z.B. Rauchverbote) - G¨ uter und Dienstleistungen (z.B. Infrastrukturen, Bildung) - Finanzielle Anreize (z.B. CO2 -Abgabe, Tabaksteuer) ¨ - Uberzeugung (z.B. Stop Aids-Kampagne) - Beeinflussung des Verhaltens Im regulativen Staat kommt es zu einer Verschiebung zu mehr Geboten und Verboten. Wichtig ist nicht nur was verabschiedet wird, sondern auch was nicht verabschiedet wird. Nichtentscheidungen nennt man auch das zweite Gesicht der Macht. Institutionelle Schliessungsmechanismen oder das Machtstreben politischer Akteure k¨onnen dazu beitragen, dass spezifische Reformvorhaben oder Gestaltungsvorschl¨age erst gar nicht auf die politische Agenda gelangen und somit auch nicht als Gegenstand von politischen Entscheidungen vorkommen. (Schneider and Janning 2006, 56) M¨ogliche Vorschl¨age f¨ ur Probleme k¨onnen schon fr¨ uh im Zyklus gestoppt werden, schon bei der Problemdefinition. Das Problem wird dann gar nicht erst als politisch relevant aufgefasst. Wer das erreichen kann, u ¨bt auch erheblich Macht aus. Die zu starke Fokussierung auf das, was entschieden wird, vernachl¨assigt eine wichtige Komponente der Macht. Empirisch gibt es aber einige Schwierigkeiten, die Thematik zu erfassen, weil es um Nicht-Entscheide geht, die man nicht erfassen kann. Ein Bsp. k¨onnte der Entscheid sein, kein Sozialziel f¨ ur die KVG-Pr¨amienverbilligung einzuf¨ uhren. Technisch gesehen ist das aber auch ein Entscheid. Man hat entschieden, nichts zu tun.

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Output: das unmittelbare Ergebnis eines politischen Entscheidungsprozesses (Beispiel: CO2 Abgabe, H¨ohe der Benzinsteuer) Outcome: die zurechenbaren Konsequenzen politischer Entscheidungen, d.h. Konsequenzen der Entscheidung (Beispiel: CO2 -Emissionen) Die Verbindung zwischen Outputs und Outcomes ist immer problematisch. Sind z.B. die Emmision und die Abgabe kausal miteinander verbunden? Auch in diesem Bereich sind Nicht-Entscheide relevant. Wenn man z.B. die CO2 -Abgabe u uhrt, hat ¨berhaupt nicht einf¨ man dennoch sich ver¨andernde Konsequenzen, etwa durch steigende Emissionen. 3.3.4 Implementation Umsetzungsfrist von Rauchverboten in den Kantonen

Geeignet als Untersuchungskandidaten w¨aren GR und ZH, die gleichzeitig u uh¨ber die Einf¨ rung entschieden haben, aber unterschiedlich lange f¨ ur Umsetzung brauchten. (In ZH wurde das Referendum ergriffen.) Die negative Beziehung in der Grafik k¨onnte daher kommen, dass sp¨atere Kt. von den fr¨ uheren Erfahrungen anderer Kantone profitieren konnten. Vollzug durch staatliche aber auch private Akteure. Beispiel: Kindertagesst¨atten in Z¨ urich meistens privat aber ¨offentlich subventioniert. Man kann nicht davon ausgehen, dass eine Entscheidung genau so wie vorgesehen durchgef¨ uhrt wird. Politische Programme lassen h¨aufig einen grossen Spielraum, der etwa durch ungenaue Formulierungen im Gesetz entsteht. Ausserdem haben die implementierenden Akteure auch eigene Interessen, die Policy in eine bestimmte Richtung zu steuern. Klassisches Beispiel = F¨ oderal- und Mehrebenensysteme (z.B. EU): Bei den Pr¨amienverbilligungen in den Kantonen ist nicht geregelt, wie diese umzusetzen sind, was f¨ ur die Kt. Spielr¨aume er¨offnet. Die nationale Umsetzung von Richtlinien in der EU geschieht je nach Land unterschiedlich. Der Vollzug des Rauchverbots im Kanton Z¨ urich erfolgt durch die

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Gemeinden. Es k¨onnte z.B. sein, dass die Umsetzung von der Gr¨osse der Gemeinde abh¨angt. In kleineren Gemeinden kennt man sich gegenseitig, so dass man z.B. dem Wirt nicht schaden will. Wenn in der EU ein Land eine EU-Richtlinie nicht korrekt umsetzt, kann die EU-Kommission ein Verfahren er¨offnen.

Staaten, die mit einem EU-Entscheid nicht zufrieden sind, werden diesen vermutlich langsamer und weniger korrekt umsetzen. Es k¨onnte aber auch die Charakteristik des Entscheids eine Rolle spielen. Entscheide mit viel Spielraum, werden vermutlich schneller umgesetzt. Bei den Umsetzungen sind staatliche B¨ urokratien beteiligt, die ebenfalls ihre eigenen Interessen verfolgen. Es entsteht ein Prinzipal-Agent-Problem, mit der B¨ urokratie als Agent. Der Prinzipal (Auftraggeber) beauftragt den Agenten (Auftragnehmer) einen Dienst zu verrichten, der zu seinem Vorteil gereicht (=Delegation). Es gibt ein Problem der Informationsasymmetrie. Der Agent weiss mehr u ¨ber seine Arbeit als der Prinzipal. Man hat dann mit adverses Selektion und Moral Hazard3 zu k¨ampfen. Wegen Moral Hazard kommt es zu einer b¨ urokratische Verschiebung (bureaucratic drift), der zu einem Unterschied zwischen einem Gesetz und seiner Umsetzung f¨ uhrt. Um das zu verhindern, kann der Prinzipal den Agenten kontrollieren. Die st¨andige Kontrolle als systematische Kontrolle (Polizeistreife). Die ist oft zu teuer. Deshalb st¨ utzt man Kontrolle auf Meldungen von betroffenen Gruppen (Feueralarm). 3.3.5 Evaluation Wenn der Policy-Prozess mit einem konkreten Handlungsprogramm abgeschlossen worden ist und dieses dann implementiert wurde, dann stellt sich die Frage, wie das kollektive ¨offentliche 3

in der Vorlesung wurden die beiden Begriffe nicht korrekt erkl¨art

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und/oder private Handeln auf das Ausgangsproblem gewirkt hat. Ist es beseitigt, reduziert oder, im Gegenteil, etwa vergr¨ossert worden? (Schneider and Janning 2006, 61) Im Tessin wurde das Rauchverbot in Restaurants evaluiert. Man stellte einen R¨ uckgang bei den Gesundheitsproblemen von Angestellten im Gastgewerbe fest. Eine andere Untersuchung konnte keinen R¨ uckgang der Ums¨atze in der Branche feststellen. Es geht hier wieder um den schwierigen Bereich des Zusammenhangs zwischen Output und Outcome. H¨atte man keine positive Gesundheitswirkung und Umsatzr¨ uckg¨ange festgestellt, dann w¨are das eigentlich ein Grund, das Gesetz wieder abzuschaffen. Evaluationsforschung: Wissenschaftliche Dienstleistung, die namentlich ¨offentlich verantwortete und/oder finanzierte ‘Gegenst¨ande’ (Politiken, Programme, Projekte, Massnahmen...) in verschiedensten Themenfeldern systematisch, transparent und datengest¨ utzt beschreibt und ausgewogen bewertet, so dass Beteiligte und Betroffene (Auftraggebende und andere Stakeholder) die erzeugten Evaluationsergebnisse f¨ ur vorgesehene Zwecke wie Rechenschaftslegung, Entscheidungsfindung oder Optimierung nutzen k¨onnen. Ein weiterer Zweck k¨onnte in der Erh¨ohung der Legitimation einer Policy liegen. Beispielsweise kann gezeigt werden, dass auch die Experten mit der Policy einverstanden sind. Ausserdem dient eine Evaluation auch einem symbolischen Zweck, indem man zeigt, dass man etwas macht. 3.3.6 Terminierung Die Terminierung einer Policy ist nicht der Normalfall, weil die meisten Probleme nicht definitiv gel¨ost werden. Aber sie ist m¨oglich. H¨aufiger sind Policy-Feedbacks, die anzeigen, dass eine Policy die Ursache f¨ ur eine neue Policy generiert. Die Regelungen im Gesundheitswesen der Schweiz f¨ uhren dazu, dass private Akteure im Gesundheitswesen wichtig sind. Sie werden dann auch politisch wichtig und k¨onnen allenfalls Widerstand gegen bestimmte Massnahmen entwickeln. Dieser Widerstand w¨are dann auch ein Feedback. In den USA liegt die Wahrscheinlichkeit, dass eine Policy terminiert wird, u ¨ber die gesamte Lebenszeit einer Policy nie u ber 1.5%, die Wahrscheinlichkeit einer Ver¨ a nderung und Termi¨ nierung (mutation & death) nicht u ¨ber 6%.

3.4 Schlussfolgerung Der Policy-Zyklus ist deskriptiv nicht exakt: Die verschiedenen Phasen lassen sich nicht klar trennen (z.B. Agenda-Setting und Entscheidung). Die Politikgestaltung ist nicht unbedingt linear. Ein Zyklus h¨atte eine eindeutige Reihenfolge, was aber real nicht der Fall ist.

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Der Policy-Zyklus ist kein Kausalmodell, das Hypothesen generieren kann. Dazu brauchen wir zus¨atzliche Theorien. Eine solche zus¨atzliche Theorie w¨are z.B. der Multiple-StreamAnsatz. The conclusion seems inescapable: The stages heuristic (=Zyklus) has outlived its usefulness and needs to be replaced with better theoretical frameworks. Aber: Er ist ein Idealtyp, der als Startpunkt einer Untersuchung hilfreich ist. Wir brauchen Theorien, um die Welt zu vereinfachen. Wichtige Begriffe, die Sie gut kennen m¨ ussen: Forschungsfrage, Theorie, Hypothese, Variable, Konzept/Begriff. Policy-Zyklus: unrealistischer aber hilfreicher Startpunkt. Multiple-Streams-Ansatz, Prinzipal-Agent-Ansatz. Beispielfragen: 1) Eine gute Theorie muss die Komplexit¨at der Realit¨at vollst¨andig betrachten (richtig / falsch). Welche Aussagen zum Prinzipal-Agent-Ansatz sind richtig? 1) Der Prinzipal verf¨ ugt u ¨ber mehr Informationen als der Agent. 2) Der Prinzipal kann davon ausgehen, dass der Agent seinen Auftrag gr¨ undlich erf¨ ullt. 3) Systematische Kontrollen des Agenten werden als Polizeistreife“ bezeichnet. ” 4) Moral Hazard bedeutet, dass die Auswahl eines geeigneten Agenten problematisch ist.

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4 Vetopunkte und Vetospieler 4.1 Einf¨ uhrung Fragestellung: Rolle von Institutionen, politische Entscheidungsprozesse und Politikstabilit¨at. Vetopunkte (Ellen Immergut) und Vetospieler (George Tsebelis) sind zwei ¨ahnliche Ans¨atze. Derjenige von Immergut ist ¨alter. Tsebelis f¨ uhrt den Vetopunkte-Ansatz weiter. Der Vetospieler-Ansatz ist gewissermassen eine Formalisierung und Generalisierung des Vetopunkte-Ansatzes. Die Ans¨atze fokussieren auf einen bestimmten Bereich, n¨amlich auf die Rolle von Institutionen. Das ist eine (theoriegeleitete) Vereinfachung, welche f¨ ur bestimmmte aber l¨angst nicht alle Fragestellungen sinnvoll sein kann. ¨ Uber klassische institutionelle Typologien hinaus gehen parlamentarische und pr¨asidentielle Demokratie, Mehrheits- und Konsensusdemokratie (Lijphart 1999), Konkurrenz- und Konkordanzdemokratie.

4.2 Vetopunkte Vetopunkte sind Stufen strategischer Unsicherheit, die von konstitutionellen Regeln und Wahlergebnissen hervorgebracht werden (siehe Policy-Zyklus vor allem Entscheidungsund z.T. auch Implementierungsphase). Diese konstitutionellen Regeln sind Teil der Polity und sind hier die erkl¨arende Variable. Vetopunkte erstellen den Kontext, in dem Interessengruppen ihren Einfluss ausu ¨ ben ¨ k¨onnen. Ob z.B. die Arzte eine bestimmte Reform im Gesundheitswesen blockieren k¨onnen, h¨angt vom Kontext (also von den Vetopunkten) ab. Weil Vetopunkte breit definiert sind, m¨ ussen sie nicht bestimmte (formelle) Institutionen sein. Es gibt also Vetopunkte die z.B. nirgends in der Verfassung auftauchen. Argument: Je mehr Vetopunkte, desto schwieriger ist es, ¨offentliche Politiken zu ver¨ andern. Das ist so, weil mit mehr Vetopunkten auch mehr M¨oglichkeiten f¨ ur organisierte Interessen bestehen, ihre Anliegen durchzusetzen. Die Grafik zeigt, unter welchen Bedingungen das Parlament ein Vetopunkt ist.

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In Demokratien darf das Parlament fast immer Entscheidungen der Regierung drehen. Die Parteidisziplin im Parlament ist z.B. in den USA nicht sehr stark, weshalb der Kongress ein Vetopunkt ist. In GB dagegen bildet das Parlament meist kein Vetopunkt. Gleiche Grafik f¨ ur die W¨ ahlerschaft, welche in der Schweiz ein wichtiger Vetopunkt darstellt (beide Grafiken nach Immergut 1992):

Daneben gibt es auch weniger formelle Vetopunkte, die jeweils von Land und Umst¨anden abh¨angen.

4.3 Vetospieler 4.3.1 Argumente Vetospieler (nicht nur Institutionen) sind individuelle oder kollektive Akteure, deren Zustimmung erforderlich ist, um den Status quo zu ¨andern. D.h., die Entscheidungsregel ist die Einstimmigkeit. Der Status quo ist der gegenw¨artige (gesetzliche) Zustand einer Policy. Die institutionellen Vetospieler sind Regierung und Parlament, was auch den Vetopunkten entspricht. Die parteipolitischen Vetospieler sind die Mitglieder der Regierungskoalition. Damit geht Tsebelis davon aus, dass alle Mitglieder einer Koalition einer Reform zustimmen m¨ ussen. Diese Annahme ist nicht zwingend. Man kann sich auch vorstellen, dass eine Koalition nicht nach dem Einstimmigkeitsprinzip entscheidet. Die Anzahl der Vetospieler h¨angt vom politischen System und der Position eines Spielers ab. Parlamentarische Systeme: Die Regierung geht aus dem Parlament hervor. Vetospieler sind die Mitglieder der Regierungskoalition (Parteien). Die Annahme ist, dass die Regierung immer eine zuverl¨assige Mehrheit im Parlament besitzt. Minimal ergibt sich hier 1 Vetospieler, was z.B. lange in GB der Fall war. In Italien gab es dagegen oft gr¨ossere Koalitionen von bis 8 Parteien. Pr¨ asidentielle Systeme: Trennung von Parlament und Regierung (¨ahnlich auch in CH). Vetospieler sind Pr¨ asident und Parlament bzw. die zwei R¨ate.

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Absorbierungsregel: Diejenigen Vetospieler, die im Politikraum zwischen anderen (extremeren) Vetospielern liegen, werden absorbiert, d.h. sie werden nicht als Vetospieler gez¨ahlt. Die Politikstabilit¨at w¨achst mit der Anzahl Vetospieler und mit dem Abstand zwischen Vetospielern. Letzteres ist besonders f¨ ur die Mitglieder einer Koalition wichtig. Das Hauptargument gleicht somit dem Vetopunkte-Ansatz. 4.3.2 Annahmen 1) Standardm¨assige Annahmen der Theorien rationalen Handelns: Pr¨aferenzenordnung mit vollst¨andigen und transitiven (widespruchsfreien) Pr¨aferenzen zu allen m¨oglichen Alternativen. 2) R¨ aumliche Pr¨ aferenzen: Die Alternativen k¨onnen als Positionen in einem Raum vorgestellt werden. Der Idealpunkt mit symmetrischen Nutzenfunktionen ist jener Punkt, der f¨ ur einen Akteur seine bevorzugte L¨osung darstellt. Der Raum besteht aus einer, zwei oder auch ¨ mehr Dimensionen (z.B. Links-Rechts, Okonomische Dimension vs. kulturelle Dimension).

Richter des US-supreme courts

Parteipolit. Raum europ¨aischer L¨ander

Die Dimension beim supreme court ist liberal vs. conservative. Die Beispiele sollen allerdings nur das Prinzip erl¨autern. Grunds¨atzlich kann f¨ ur jede Frage ein eigener Raum konstruiert werden. Im Bereich der Krankenkassen w¨are ein zweidimensionaler Raum denkbar, der einerseits der von einer Partei gew¨ unschte prozentuale Anteil von Verbilligungsberechtigten und andererseits die geforderte H¨ohe der Verbilligung misst.

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Die beiden Grafiken zeigen Pr¨ aferenzen im eindimensionalen Raum. Der Idealpunkt liegt bei 1. F¨ ur den dargestellten Vetospieler ist dies die beste Alternative. Der Nutzen wird bez¨ uglich der unterschiedlichen Alternativen gemessen. Der Punkt A in der rechten Grafik bringt einen kleineren Nutzen als Punkt B, somit wird B vorgezogen. In einer symmetrischen Nutzenfunktion bringt C den gleichen Nutzen wie B, der Vetospieler ist hinsichtlich dieser beiden Punkte indifferent. Man geht hier also davon aus, dass nur das Mass der Abweichung vom Idealpunkt wichtig ist, nicht aber die Richtung. Oft ist diese Annahme nicht angebracht. Wenn u ¨ber die Generosit¨at der Pr¨amienverbilligung gestritten wird, dann gibt es sicher die Position, dass man diese lieber zu hoch als zu niederig ausgestaltet haben m¨ochte, was dann asymmetrische Pr¨aferenzen sind.

Manchmal erweisen sich Darstellungen mit nur einer Dimension als unzureichend. Die zAchse der linken Grafik misst den Nutzen. x- und y-Achse die zwei Dimensionen des politischen Raums. Die rechte Grafik zeigt die gleiche Darstellung von oben. Eingezeichnet sind Indifferenzkurven als Niveaulinien. Der Idealpunkt liegt in der Mitte. Punkt A wird

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gegen¨ uber B oder C verzogen, weil er n¨aher beim Idealpunkt liegt. Auch dies stellt symmetrische Pr¨ aferenzen dar. Die Punkte C und B sind gleichwertig, weil sie gleich weit vom Idealpunkt entfernt liegen. Real w¨aren C und B zwei v¨ollig unterschiedliche Policies, z.B. zum einen eine hohe Generosit¨at f¨ ur wenig Empf¨anger und zum anderen genau das Gegenteil mit einer geringen Generosit¨at f¨ ur viele Empf¨anger. 4.3.3 Politikstabilit¨ at

Die Grafiken zeigen wieder zweidimensionale Politikr¨ aume. Links sind zwei Vetospieler mit ihren Idealpunkten eingetragen. Das k¨onnten z.B. die zwei Parteien einer Koalition (momentan in GB) sein. Unter Politikstabilit¨at wird die Ver¨anderung einer Policy, also des Status quos (SQ), untersucht. F¨ ur die beiden Vetospieler sind je die durch den SQ verlaufenden Indifferenzkurven eingezeichnet. Akzeptabel sind f¨ ur beide Akteure Ver¨anderungen, die n¨aher zum Idealpunkt f¨ uhren. Die gemeinsame Zustimmung ist daher nur innerhalb der Schnittmenge, dem Winset, m¨oglich. In der mittleren Grafik kommt ein weiterer Vetospieler ¨ hinzu. Eine Anderung des SQ ist immer noch m¨oglich, die Menge der Alternativen nimmt aber ab. Die gemeinsame Schnittmenge ist kleiner. Die M¨oglichkeit zur Ver¨anderung h¨angt einerseits von der Anzahl der Vetospieler ab. Andererseits spielt auch die Distanz der Positionen der Akteure eine Rolle, was die rechte Grafik zeigt. C’ hat sich weiter weg von A und B bewegt als das urspr¨ ungliche C. Das Winset verkleinert sich. Es sind auch leere Winsets m¨oglich. Dann kann kein Ver¨anderungsentscheid mehr gef¨allt werden.

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Ein Vetospieler kann mit seiner Position auch zwischen anderen Vetospielern zu liegen kommen. Das Dreieck ABC’ heisst Pareto-Set. Rechts sieht man, dass ein Spieler, der im Pareto-Set liegt, irrelevant ist unabh¨angig davon, wo sich der SQ befindet.

Die Auseinandersetzung u ¨ber eine Policy kann sich auch auf nur eine Dimension beziehen. Relevant sind dann lediglich die am extremsten positionierten Spieler (A und D). Wenn sich diese beiden Akteure einigen, dann stimmen die Spieler dazwischen automatisch zu, weil die neue L¨osung sicher n¨aher an deren Idealpunkten liegen wird. Die Aussage trifft nur zu, wenn die Entscheidungsregel Einstimmigkeit vorsieht. Die beiden Grafiken unterscheiden sich nur bez¨ uglich des Ortes des Status Quos.

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4.4 Empirische Anwendungen 4.4.1 Nationalisierung der Gesundheitssysteme Fragestellung: Vergleich der Gesundheitssysteme Frankreichs, Schwedens und der Schweiz (Immergut 1992b; Immergut 1992a). Mit der Untersuchung hat Immergut den Vetopunkte-Ansatz entwickelt. Die drei L¨ander geh¨oren je einem anderen Typus von Gesundheitswesen an. Die verwendeten Daten bezogen sich auf den Zeitraum bis Ende 80er-Jahre. Alle L¨ander hatten ¨ ahnliche Startpunkte aber unterschiedliche Ergebnisse: Although the same programs have been proposed, the policy results differ. Political conflicts have resulted in large differences in the role of government in health care provision. The causes of these different results are not self-evident. Argument: 1) Die unterschiedlichen Ergebnisse k¨onnen haupts¨achlich durch die Rolle von Institutionen (Vetopunkten) erkl¨art werden. 2) Politiker, Parteien und Interessengruppen sind weniger relevant. (Diese k¨onnten in anderem Zusammenhang aber durchaus relevant sein.)

Daf¨ ur“ oder dagegen“ meint die Haltung zu einer st¨arkeren Rolle des Staats im Gesund” ” heitswesen. In der 4. Republik war das Parlament fragmentiert. Deshalb sind sowohl Regierung als auch Parlament Vetopunkte. Durch die Reform des Wahlsystems in der 5. Republik wurde die Vetopunkt-Stellung des Parlaments beseitigt. Der eine Vetopunkt in Schweden ist die Regierungspartei mit ihrer stabilen Mehrheit im Parlament. Mit der 5. Republik ergab sich eine st¨arkere Rolle des Staates als z.B. in der Schweiz, es handelt sich aber nicht um ein nationales Gesundheitswesen. 4.4.2 Gesetzgebende T¨ atigkeit (von Regierungen in Europa) Empirischer Test der Vetospielertheorie: The fundamental insight of this theory is that an increase in the number of veto players and their ideological distance from one another will reduce the ability of both governments and parliament to produce significant laws. (Tsebelis 1999, 591) Tsebelis (1999) Hypothesen, die sich lediglich auf den zweiten Teil der Theorie (ideologische Distanz) st¨ utzen: 1. Die ideologische Spannweite einer Regierungskoalition hat einen negativen Einfluss auf

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die Anzahl wichtiger Gesetze. 2. Die ideologische Spannweite einer Regierungskoalition hat einen negativen Einfluss auf die Varianz der Anzahl wichtiger Gesetze. Die beiden Hypothesen sagen, was man beobachten k¨onnen sollte, wenn die Theorie korrekt ist. Diese besagt, dass eine grosse ideologische Spannweite wichtige Gesetzgebung verunm¨oglicht, w¨ahrend bei einer geringen Spannweite eine Gesetzgebung m¨oglich aber dadurch noch lange nicht sicher ist. Es spielen dann weitere Faktoren eine Rolle. Bei geringer Spannweite wird sich die Anzahl Gesetze zwischen 0 und einer positiven Zahl bewegen, w¨ahrend bei einer grossen Spannweite die Anzahl 0 sein wird. Diesen Unterschied kann man mit der Varianz messen. Forschungsdesign (Plan, der zeigt, wie die Hypothesen untersucht werden sollen): - wichtige Arbeitsgesetze (Arbeitszeit und Arbeitsbedingungen) = in der Encyclopedia of Labor Law dokumentierte Gesetze (was nicht in der Encyclopedia enthalten ist, wird als unwichtig eingestuft). Die Einschr¨ankung auf Arbeitsgesetze erfolgt, damit die Vergleichbarkeit gew¨ahrleistet bleibt. ¨ - 15 westeurop¨ aische parlamentarische Demokratien, 1981-1991: Osterreich, Belgien, D¨anemark, Finnland, Frankreich, Deutschland, Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg, Niderlande, Portugal, Spanien, Schweden, Grossbritannien. - Definition von Vetospielern: Koalitionsmitglieder, Pr¨asident in Frankreich und Portugal, Bundesrat in Deutschland - Mass der ideologischen Spannweite einer Regierungskoalition: Abstand zwischen den zwei extremsten Vetospielern (wenn Spieler nur auf einer Dimension liegen, ist das gerechtfertigt)

Der Bereich mit hoher ideologischer Spannweite und hoher Anzahl wichtiger Gesetze ist leer. Die Varianz ist bei hoher Spannweite tats¨achlich klein. Das geht mit einem kleinen Winset

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einher. Im Bereich von −1.5 ist das Winset gr¨osser und damit auch die Varianz. Eine geringe Spannweite ist eine notwendige aber nicht hinreichende Bedingung f¨ ur die Entstehung vieler Gesetze. Aber es gibt auch F¨alle mit geringer Spannweite und geringer Anzahl Gesetze. Ein Land kann mehrmals in der Grafik erscheinen, weil jede Regierung als eigene Beobachtung gilt. Die gestrichelte Linien umfassen (vermutlich) das 95%-Konfidenzintervall.

4.5 Schlussfolgerung Vetopunkte sind Stufen strategischer Unsicherheit des Entscheidungsprozesses. Vetospieler sind individuelle oder kollektive Akteure, deren Zustimmung erforderlich ist, um den Status quo zu ¨andern. Vetopunkte/Vetospieler und Politikstabilit¨ at. Gegenw¨artig wird der Vetospieler- h¨aufiger als der Vetopunkte-Ansatz verwendet. Vetospieler als Standardmass f¨ ur politische Institutionen in der quantitativen Forschung (aber immer sinnvoll?) Beispielsfragen f¨ ur die Pr¨ ufung: 1) Das Hauptargument ist: je h¨oher die Anzahl Vetospieler, desto kleiner die Wahrscheinlichkeit eines Politikwandels. 2) Der Ansatz ist insbesondere f¨ ur die Problemdefintions-Stufe des Policy-Zyklus relevant. 3) Das Winset ist die Menge jener Alternativen zum Status Quo, welcher alle Vetospieler zustimmen. 4) Im Vetospieler-Ansatz geht man davon aus, dass Entscheidungen einstimmig getroffen werden.

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5 Pfadabh¨ angigkeit, Policy-Drift, Advocacy-Coalition 5.1 Pfadabh¨ angigkeit 5.1.1 Einf¨ uhrung Im Vetospieler-Ansatz spielt Zeit keine Rolle. Werden in einem Land verschiedene Regierungen erfasst, ist der Zeitpunkt der Messung irrelevant. Bei Pfadabh¨angigkeit und Policy-Drift ¨andert sich das. Folgende Punkte sind dabei wichtig: - Temporale Dimension von ¨offentlichen Politiken, was angesichts des Policy-Zyklus auch naheliegend ist. - Relevanz von Entscheidungen und Nicht-Entscheidungen. Letztere haben ebenfalls Konsequenzen. Das wird besonders im policy-drift thematisiert. - Die hier diskutierten Theorien geh¨oren zum Historischen Institutionalismus. 5.1.2 Definitionen f¨ ur Pfadabh¨ angkigkeit Lockere Definition: Die Vergangenheit beeinflusst die Gegenwart. Das ist allerdings weder kontrovers noch hilfreich. Deshalb braucht man engere Definitionen. Enge Definition: Path dependence has to mean, if it is to mean anything, that once a country or region has started down a track, the costs of reversal are very high. There will be other choice points, but the entrenchments of certain institutional arrangements obstruct an easy reversal of the initial choice. Perhaps the better metaphor is a tree, rather than a path. From the same trunk, there are many different branches and footnotesizeer branches. Although it is possible to turn around or to clamber from one to the other - and essential if the chosen branch dies - the branch on which a climber begins is the one she tends to follow. (D.h.: Je weiter man in eine Richtung geht, desto schwieriger wird ein Wechsel der Richtung. Das kann man auch im Alltag beobachten z.B. in Bildungskarrieren.) Noch engere Definition: Pfadabh¨angige Prozesse haben drei Charakteristiken: 1. Die Sequenz ist wichtig: fr¨ uhe Ereignisse sind besonders bedeutsam (z.B. Wahl des Studienfaches) 2. Diese Ereignisse sind grunds¨atzlich zuf¨ allig (Kreuzungspunkte) (z.B. wo studiert man) 3 Nach dem Kreuzungspunkt ist der Prozess relativ deterministisch

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Bei T3 liegt der Kreuzungspunkt. Danach ist ein Wechsel von Pfad A nach B zwar nicht ausgeschlossen aber doch unwahrscheinlich. 5.1.3 Polya-Urne-Experiment nach Georg Polya (1887-1985), Mathematiker, Prof. an der ETH Z¨ urich. 1. Eine Urne mit zwei Kugeln, eine rote und eine blaue. 2. Eine Kugel wird zuf¨allig entfernt und dann mit einer weiteren gleichfarbigen Kugel in die Urne zur¨ uck gelegt. 3. Schritt 2 n-mal wiederholen. Wie sieht der Anteil rote/blaue Kugeln aus?

Charakteristika des Experiments (sind auch die Charakteristika von Pfadabh¨angigkeit): 1. Das Ergebnis ist am Anfang sehr ungewiss (d.h. am Anfang ist noch alles m¨oglich) 2. Der Anteil rote/blaue Kugeln erreicht aber immer ein Gleichgewicht (es existiert immer eine langfristige Stabilit¨at) 3. Die Sequenz ist sehr wichtig: Was fr¨ uh im Prozess passiert, hat entscheidende Konsequenzen auf das Ergebnis (die am Anfang gezogenen Kugeln beeinflussen das Ergebnis st¨arker)

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5.1.4 Zunehmende Ertr¨ age Es geht um Prozesse mit positiven Feedbacks bzw. mit zunehmenden Ertr¨agen. Der Policy-Zyklus ist auch ein Feedback-Prozess. Positive Feedbacks verst¨arken die Anfangsentscheidung. Es gilt: - Fr¨ uhe Ereignisse sind zuf¨allig aber auch sehr wichtig. - Diese Prozesse k¨onnen nicht klar vorhergesagt werden. - Je weiter im Prozess man ist, desto schwieriger sind grosse Ver¨anderungen. - Das Ergebnis kann ineffizient sein. - Klassisches ¨okonomisches Beispiel: QWERTY (oder bei uns QWERTZ) Tastatur (gegen DVORAK). Die Anordnung der Tasten auf der Tastatur ist ein Gleichgewicht, obwohl dieses vermutlich ineffizient ist, da mit einer anderen Anordnung leichter zu schreiben w¨are. Ein Wechsel ist aber schwierig. ¨ Zunehmende Ertr¨age in der Okonomie: - Grosse Einrichtungs- oder Festkosten (Auf welcher Seite der Strasse man f¨ahrt, ist prinzipiell egal. Allerdings w¨are ein Wechsel in GB mit gigantischen Kosten verbunden. Beim Tastatur-Wechsel w¨aren die Kosten geringer.) - Lerneffekte (sind bei Tastatur- oder Software-Wechsel hoch) - Koordinationseffekte - positive Netzwerkexternalit¨aten (ist z.B. in sozialen Netzwerken anzutreffen. Facebook funktioniert nur sinnvoll, wenn die Anzahl Teilnehmer hoch ist. Zum jetzigen Zeitpunkt eine Konkurrenz aufzubauen, ist schwierig.) - Adaptive Erwartungen - sich selbst erf¨ ullende Voraussagen (Es geht um die Erwartung dar¨ uber, was andere zuk¨ unftig tun, also um zuk¨ unftige Netzwerkexternalit¨aten.) Zunehmende Ertr¨age in der Politik - Policy-Feedbacks:4 Policies produce politics (Pierson 1993): Policies produzieren R¨ uckwirkungen auf poli¨ cies selbst und auch auf politics. Offentliche Politiken erstellen Ressourcen und Anreize f¨ ur: - Interessengruppen (z.B. Subventionen f¨ ur die Landwirtschaft, grosse Freiheit f¨ ur Krankenversicherer, usw.) Policies produzieren Interessen, die fr¨ uher gar nicht existierten. Interessengruppen sp¨ater etwas wieder wegzunehmen, erweist sich als schwierig. - Regierungseliten (z.B. neue Verwaltungsdienste wie die Finma, grosser Spielraum f¨ ur die Kantone usw.) Den Spielraum z.B. der Kantone einzuschr¨anken, ist schwierig.

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Siehe auch politische Institutionen (Vetopunkte/Vetospieler)

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- Bu u¨ rger (z.B. Altersrenten, grosse Freiheit im Gesundheitswesen usw.) Durch fr¨ here Entscheide wurden neue Gruppen von Leistungsberechtigten kreiert. Es ist schwierig, das r¨ uckg¨angig zu machen. Diese Ressourcen und Anreize ergeben sich alle aus fr¨ uheren Entscheiden. ¨ Offentliche Politiken generieren Information: - Lerneffekte f¨ ur Regierungseliten (siehe auch Evaluationsstufe im Policy-Zyklus) - Information und Bedeutung f¨ ur B¨ urger (was ist vorstellbar/normal und was nicht). Diese Information wird durch bestehende Politiken geliefert. Dies geh¨ort zu der Problemdefinition. Dabei ist die bestehende Policy der Referenzpunkt. Die Gesundheitsreform in den USA w¨are in Europa weniger schwierig gewesen, weil durch fr¨ uhere Entscheide das ganze als weniger problematisch definiert wurde. 5.1.5 Pfadabh¨ angigkeit und Gesundheitssysteme Die Entwicklung der Gesundheitssysteme (Hacker 1998): Fragestellung: What explains the contrasting fate of national health insurance in different nations? Why does Britain have a national health service based on public provision of medical care and Canada a provincially administered system of government health insurance based primarily on private provision? And perhaps most puzzling, why has national health insurance never been enacted in the United States? (ist auf die Situation vor der Obama-Reform bezogen) Argumente: - Die Wahrscheinlichkeit einer Reform des Gesundheitssystems h¨angt von politischen Institutionen ab (ist aber nicht das Hauptargument) - Der Inhalt einer Reform wird stark von fr¨ uheren Entscheidungen (und Nicht-Entscheidungen) beeinflusst - Entwicklung ¨ arztefreundlicher privater Versicherungen (Diese Entwicklung wurde in den USA fr¨ uh im 20. Jh. gef¨ordert. Private Versicherungen wurden daher zu starken Akteuren. Es ist dies ein Policy-Feedback wie oben dargestellt.) - Zielgruppen anf¨anglicher ¨offentlicher Versicherung (Es stellt sich die Frage, welche Gruppen durch fr¨ uhere Policies Vorteile hatten. Die o¨ffentlichen Versicherungen betreffen Medicare und Medicaid. Davon profitiert der Mittelstand nicht. Dieser hatte private Versicherungen (=Ressourcen und Anreize f¨ ur B¨ urger). Es gab somit ¨offentliche Massnahmen f¨ ur bestimmte Gruppen. Der Mittelstand insgesamt hatte wenig Interessen an einer ¨offentlichen L¨osung.) - Timing der Entwicklung medizinischer Kapazit¨at/Technologie bzw. Deckung/Zugang (Es ist einfacher bei tiefen Gesundheitskosten die Rolle des Staates auszubauen, weil es schlicht billiger ist. In GB kam zuerst die St¨arkung des Staates

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und danach der Ausbau der medizinischen Kapazit¨at, in den USA war es genau umgekehrt.) - Die Konsequenzen fr¨ uherer Entscheidungen sind irreversibel. Hackers Schlussfolgerung: Three questions of sequence are particularly important in determining the path countries eventually take: whether governments fail to enact national health insurance before a sizable portion of the public is enrolled in physician-dominated private insurance plans, whether initial public insurance programs are focused on residual populations such as the elderly and the very poor, and whether efforts to build up the medical industry precede the universalization of access. Countries that do all these things, as the United States did, are left facing virtually insuperable political barriers to the passage of national health insurance. Hacker verwendet eine deterministische Argumentation. Ein Wechsel ist dabei ausgeschlossen. Zu Obamas Reform gibt es noch keine Forschung. Allerdings scheint diese Reform Hackers Argumentation nicht zu st¨ utzen. Man k¨onnte zur Rettung aber die Reform als Fortschreiten im gleichen Pfad interpretieren. Die Argumente sind auch f¨ ur die Schweiz relevant. Es gibt z.B. starke private Versicherungen, die stark lobbyieren. Die Entwicklung der medizinischen Industrie ist stark fortgeschritten, wodurch eine st¨arkere Rolle des Staates mit hohen Kosten verbunden ist.

5.2 Policy-Drift 5.2.1 Vier Arten von Policy-Wandel

Interne Policy-Umsetzung: Wie einfach ist es, die Wirkung einer Policy zu a¨ndern, ohne dass man sie formell ¨andert? Policy-Wandel: Wie schwer ist eine klassische“ Entscheidung? Das kann man z.B. mit der ” Anzahl Veto-Spieler beantworten. Die Revision ist das, was man u ¨blicherweise unter Policy-Wandel versteht. Im Drift sind beide Dimensionen schwierig. Man w¨ urde daher Stabilit¨at erwarten. Gem¨ass Hacker ¨andert sich aber die Policy durch ge¨anderte Umst¨ande. Es ver¨andern sich die Konsequenzen der gleich gebliebenen Policy: - Transformation einer stabilen Policy durch ge¨anderte Umst¨ande - Die Policy ist nicht mehr den Bed¨ urfnissen angepasst, aber sie wird nicht adaptiert

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¨ - Kann eine Ubersicht“ sein, aber auch eine explizite politische Strategie ” Drift: gem¨ass Hacker (2004: 246) Drift - changes in the operation or effect of policies that occur without significant changes in those policies’ structure. The major cause of drift in the social welfare field is a shift in the social context of policies, such as the rise of new or newly intensified social risks with which existing programs are poorly equipped to grapple. The hallmark of change of this sort is that it occurs largely outside the immediate control of policymakers, thus appearing natural or inadvertent. The question for policymakers becomes whether and how to respond to the growing gap between the original aims of a policy and the new realities that shifting social conditions have fostered. The emergence of risk-benefit mismatches should itself be seen as a process that is highly mediated by politics. In an environment of new or worsening social risks, opponents of expanded state responsibility do not have to enact major policy reforms to move policy toward their favored ends. Merely by blocking compensatory interventions designed to ameliorate intensified risks, they can gradually transform the orientation of programs. Of course, social policy drift may sometimes be wholly inadvertent. But much of it is quite clearly mediated by politics, a result not of failures of foresight or perception, but of deliberate efforts by political actors to prevent the recalibration of social programs. Konversion: Die Policy bleibt stabil aber wird f¨ ur neue Zwecke benutzt. Beispiel: Invalidenversicherung f¨ ur alte Arbeitslose. (Oberfl¨achlich betrachtet ist dieser Wandel nicht gut ¨ sichtbar. Es findet keine formelle Anderung der Policy statt. F¨ ur neue Zwecke kann die Policy nur genutzt werden, wenn eben die interne Policy-Umsetzung einfach ist.) Schichtung: Einf¨ uhrung von neuen Policies, welche bestehende Policies sp¨ater ersetzen k¨onnten. Beispiel: Mehr Anreize f¨ ur freiwillige Pensionseinsparungen = 3. S¨aule. (Abschaffungen / Privatisierungen / Reduktionen im bestehenden System sind schwierig und unpopul¨ar. Gem¨ass Hacker ist es dennoch m¨oglich, eine neue Policy einzuf¨ uhren, w¨ahrend die alte vorerst bleibt. Die neue Policy ersetzt sp¨ater mit der Zeit doch die alte Regelung. Revision: Standard Policy-Ver¨anderung durch neue Gesetze. 5.2.2 Policy-Drift und Gesundheitspolitik Ein Beispiel eines Drifts k¨onnen die Pr¨ amienverbilligungen in den Kantonen sein. Im Kanton Basel-Stadt sind die Pr¨amien von 1997 - 2007 um ca. 80% gestiegen. Die Gr¨osse Pr¨amie minus Subvention“ ist dagegen um 200% gestiegen. Bei allen Kantonen, in denen ” Pr¨amien - Subvention st¨arker gestiegen ist als die Pr¨amien, kann von einem Drift gesprochen werden. Die Subventionen wurden nicht gen¨ ugend erh¨oht. Es kommt zu dem von Hacker beschriebenen Mismatch. Am Beispiel des Kantons Waadt kann gezeigt werden, dass es sich bei diesem Drift nicht ¨ um eine Ubersicht“, sondern um konkrete Entscheidungen handelt. Im Kantonsparlament ”

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wurden Antr¨age auf Erh¨ohung der Subventionen zwischen 1996 bis 2007 17 mal abgelehnt. Die antragstellenden Akteure haben also diesen Drift durchaus erkannt. 5.2.3 Schlussfolgerungen -

Temporale Dimension von ¨offentlichen Politiken Pfadabh¨angigkeit: lockere vs enge Definitionen Pfadabh¨angigkeit und zunehmende Ertr¨age Relevanz von Entscheidungen und nicht-Entscheidungen Drift, Konversion, Schichtung

Beispiel f¨ ur Pr¨ ufungsfragen: Welche Aussagen entsprechen der Logik des Policy-Drifts? 1) Die Pr¨amienverbilligungsbudgets sind weniger stark als die Krankenkassenpr¨amien gewachsen. 2) Der Pr¨amienverbilligung sollte mehr Geld zugeteilt werden. 3) Die Wirtschaftsorganisationen haben erfolgreich einen Erh¨ohung der CO2 -Abgabe blockiert. 4) Trotz einer Erh¨ohung der CO2 -Abgabe nehmen die CO2 -Emissionen wieder stark zu.

5.3 Advocacy-Coalition 5.3.1 Einf¨ uhrung Klassische Triade in der Politikwissenschaft: Interessen, Ideen, Institutionen (z.B.: Spielen bei der Frage, wie einfach ein Policy-Wandel ist, Institutionen eine Rolle?) Bei der Advocacy-Coalition geht es nun auch um die Rolle der Ideen in politischen Entscheidungsprozessen (Nicht nur Interessen �= Pr¨aferenzen des rationalen Nutzenmaximierers) aus Weible, Sabatier and McQueen (2009: 122): - The ACF (F f¨ ur framework) was created by Sabatier and Jenkins-Smith in the late 1980s in response to what they saw as essentially three limitations in the policy process literature. - The first limitation was their interpretation of the stages heuristic (=Policy-Zyklus) as an inadequate causal theory of the policy process. - The second was in response to a decade-long debate about the strengths and weaknesses of top-down and bottom-up approaches to implementation research and the need for system-based theories of policy-making. - The third was the apparent lack of theory and research on the role of scientific and technical information in the process (was geht im Kopf der Policy-Maker vor).

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5.3.2 Grundpr¨ amissen 5.3.2.1 Makro-Ebene - Teilsysteme Makro meint hier das ganze politische System. Relevante politische Entscheidungsprozesse finden in Policy-Teilsystemen statt. Teilsysteme haben sowohl eine funktionelle/inhaltliche (Policy-Bereich) als auch eine r¨aumliche (Land, Kanton, Stadt usw.) Dimension. Teilsysteme bestehen aus zahlreichen Akteuren (⇒ Advocacy coalitions) Those actors from a variety of public and private organizations who are actively concerned with a policy problem or issue. Es geht um die im Teilsystem relevanten politischen Akteure. Eine advocacy coalition ist aber damit noch nicht genau definiert. Man m¨ usste diese im konkreten Fall zuerst identifizieren.

Das politische System nach David Easton ist eine Black-Box, deren Arbeitsweise nicht Teil der Erl¨arung ist. Die Feedbacks hat Easton noch nicht im Rahmen von Pfadabh¨anigkeiten diskutiert, selbstverst¨andlich sind diese aber dort ausschlaggebend. Der Advocacy-CoalitionAnsatz fokussiert auf Teilsysteme. Eastons Schema w¨ urde dann in jedem Teilsystem seine separate Anwendung finden. ¨ 5.3.2.2 Mikro-Ebene - Policy-Uberzeugungen ¨ Mikro meint hier die Individuen. Es geht um normative Uberzeugungen als neuer Dimension und nicht bloss um Pr¨aferenzen. Public policies and programs incorporate implicit theories about how to achieve their objectives and thus can be conceptualized in much the same way as belief systems. They involve value priorities, perception of important causal relationships, perceptions of world states (including the magnitude of the problem), perceptions of the efficacy of policy instruments, and so on. (Sabatier 1993, 17) ¨ Drei Typen von Uberzeugungen: 1) Deep core 2) Policy core 3) Sekund¨are Aspekte. deep core: Grunds¨atzliche normative und ontologische Axiome (Was man glaubt, wie die Welt funktioniert.) Geltungsbereich: Teil der pers¨onlichen Weltanschauung, f¨ ur alle Policy-Bereiche g¨ ultig. Wechselm¨ oglichkeit: sehr schwierig, ¨ahnlich zu Religion. Komponenten: Natur des Menschen, Priorit¨at grunds¨atzlicher Werte wie Freiheit, Sicherheit usw., Definition von der Gerechtigkeit. Beispiel: American Family Association (afa) mit traditionellen aus der Bibel abgeleiteten Familienwerten.

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policy core: Grunds¨atzliche Einstellung zu den Strategien, die verfolgt werden sollten, um die im deep core definierten Zwecke zu erreichen. Geltungsbereich: Einige PolicyBereiche. Wechselm¨ oglichkeit: schwierig, aber nicht ausgeschlossen. Komponenten: Staat vs. Markt, Verteilung der Staatst¨atigkeit zwischen Ebenen, Relevante Sozialgruppe, Einstellung zu spezifischen Policy-Vorschl¨agen. Beispiel: afa definiert Ziele wie Preservation of Marriage and the Family (Homosexuellen-Rechte), Decency and Morality (z.B. auch Pornographie), Sanctity of Human Life (Abtreibung), Stewardship, Media Integrity. sekund¨ are Aspekte: Instrumentelle Entscheidungen, um die im policy core definierten Zwecke zu erreichen. Geltungsbereich: bestimmter Policy-Bereich. Wechselm¨ oglichkeit: relativ einfach. Komponenten: konkrete Massnahmen. Beispiel: Boykott-Auf¨ ruf der afa gegen Pepsico, weil diese Homosexuellen-Ziele unterst¨ utzt habe. Ein Anderung in diesem Bereich w¨are einfach m¨oglich, z.B. wenn sich der Boykott als unwirksam erweist. 5.3.2.3 Meso-Ebene - Advocacy coalitions Meso: zwischen Mikro und Makro, z.B. Gruppen. Advocacy coalitions: These are people from a variety of positions (elected and agency officials, interest group leaders, researchers, etc.) who share a particular belief system - that is, a set of basic values, causal assumptions, and problem perceptions - and who show a nontrivial degree of coordinated activity over time. (Sabatier 1993, 25) Das umfasst nicht nur Organisationen wie die afa, sondern auch andere Akteure wie z.B. konservative Gruppierungen, Wissenschaftler usw. Je nach Teilsystem findet man andere. ¨ Die Akteure verbindet die ¨ahnliche Uberzeugung und die Koordination des Verhaltens. 5.3.2.4 Zeitraum Fokus auf langfristige Prozesse. Understanding the process of policy change requires a time ” ¨ perspective of a decade or more“. Es ergibt sich hier eine Ahnlichkeit zur Pfadabh¨angigkeit. 5.3.3 Das Modell

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Die obige Grafik ist eine Zusammenfassung des Modells. Externe Ereignisse k¨onnen z.B. fokussierende Ereignisse sein. Mit Ressourcen sind die Ressourcen der Advocacy-Coalition gemeint. Diese sind (gem¨ass dem Pfeil) von den Institutionen beeinflusst. Gelegenheitsstrukturen sind z.B. Vetospieler und Vetopunkte. Ein Policy-Teilsystem k¨onnte z.B. die Pr¨amienverbilligungspolitik des Kantons Z¨ urich sein.

Die Grafik zeigt das Policy-Teilsystem. Es gibt mehrere Advocacy coalitions, die das Ergebnis zu beeinflussen versuchen. Stabile Parameter: - Grunds¨atzliche Charakteristiken des Policy-Bereichs - Grunds¨atzliche Werte und Sozialstruktur - Grunds¨atzliche institutionelle Regeln (z.B. Verfassung) Externe Ereignisse: gut mit dem Multiple-Stream-Ansatz vergleichbar. - Sozio¨okonomische Entwicklungen (≈ Indikatoren im MS-Ansatz) - Externe Schocks (≈ fokussierende Ereignisse im MS-Ansatz) - Outputs und Outcomes in anderen Policy-Teilsystemen Gelegenheitsstrukturen: - Politische Institutionen - Vetopunkte Ressourcen: - Formelle gesetzgebende Autorit¨at (besonders relevant f¨ ur Politiker) - ¨offentliche Meinung - Information und (wissenschaftliche) Forschung - Mitglieder und Mobilisierungen - Geld - F¨ uhrung (≈ Politikunternehmer) Policy Brokers: are a category of actors whose dominant concerns are with keeping the level of political conflict within acceptable limits and reaching some ‘reasonable’ solution to the problem.

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¨ Policy-Wechsel: kann durch drei Faktoren erfolgen, welche die Uberzeugungen und Ressourcen der advocacy coalitions beeinflussen: 1) Policy-Lernen ¨ 2) Schocks (Innerhalb oder ausserhalb des Teilsystems, k¨onnen Policy-core-Uberzeugungen ¨andern, z.B. Finanzkrise) 3) Verhandelte Abkommen (Einigung zwischen advocacy coalitions u ¨ber policy-core¨ Uberzeugungen ohne Schocks) Policy-Lernen: - Policy-oriented learning involves relatively enduring alterations of thought or behavioral intentions that result from experience and which are concerned with the attainment or revision of the precepts of the belief system of individuals or of collectivities (such as advocacy coalitions). - Policy-oriented learning occurs in the context of a political process where people compete over the authoritative allocation of values and over the ability to use the instruments of government in their behalf. This process is not a disinterested search for ‘truth’. ¨ - Lernen kann die sekund¨aren Aspekte der Uberzeugungen ¨andern, w¨ahrend der Policy-core und insbesondere der Deep-core stabil bleiben. 5.3.4 Anwendung Familienpolitik in der Schweiz: Ist eine Anwendung, die auch der Unterscheidung zwischen deep core und policy core dient.

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Es lassen sich in der FamilienpolIitk (z.B. bei der Anzahl Krippen) Unterschiede nach Kantonen feststellen, die u ¨ber die Zeit hinweg eher zugenommen haben oder zumindest nicht verschwunden sind. Die Anwendung bezieht sich auf K¨ ubler (2007): Understanding the recent expansion of swiss family policy. Forschungsfrage: 1) Wie kann man die Entwicklung der Schweizer Familienpolitik erkl¨aren? ¨ 2) Welche Rolle haben Ideen gespielt? Policy-Uberzeugungen der advocacy coalitions vs. Institutionen und Machtbeziehungen zwischen Parteien, d.h. die beiden Argumente werden in Kontrast zu einander gestellt. Hypothesen: ¨ 1)Die Uberzeugungen und Ressourcen der advocacy coalitions ver¨anderten sich durch Policy-Lernen und durch neue sozio¨okonomische Bedingungen (Schocks) 2) Advocacy coalitions spielten keine wichtige Rolle (=Nullhypothese: A hypothesis against which the main hypothesis is tested. It is often, but not always, the hypothesis that there is no relationship.) Forschungsplan: - Zeitraum ≈ 1990-2005 - Policy-Teilsystem identifizieren: Akteure, die sich mit Familienpolitik besch¨aftigen ¨ - Policy-Uberzeugungen identifizieren (eher schwierig, da es sich um Ideen in den K¨opfen der Akteure handelt) ¨ - Advocacy coalitions identifizieren: Akteure mit ¨ahnlichen Policy-Uberzeugungen und nicht-trivialer Kooperation ¨ - Anderungen in der Mitgliedschaft der advocacy coalitions identifizieren, sowie in ihren ¨ Ressourcen und Policy-Uberzeugungen Daten: - Berichte - Gesetze - Protokolle der parlamentarischen Debatten - Weitere Dokumente - Interviews mit 39 Akteuren (17 Beamten im Familienpolitikbereich, 16 Vertretern von politischen Parteien oder Interessengruppen, 6 kantonalen Regierungsmitgliedern) Die ganzen Daten mussten eigens erhoben werden. Es konnte nicht auf einen schon bestehenden Datensatz zur¨ uckgegriffen werden. Das ist meist sehr zeitaufwendig, was aber in der Policy-Forschung oft nicht zu vermeiden ist. ¨ Deep core: Es gibt drei advocacy coalitions mit sehr unterschiedlichen Uberzeugungen zur Familienpolitik. 1) Conservative mit Teilen der CVP und der SVP 2) Liberal mit Verb¨anden und der FDP 3) Social Democrat mit der SP, Verb¨anden und Teilen der CVP. Policy core: Hier unterscheidet K¨ ubler zwischen poverty oriented family policy“ vs gen” ” der equality oriented family policy“. W¨ahrend die eine policy nur Haushalte mit tiefem Einkommen als Zielgruppe hat, zielt die andere policy auf alle Haushalte mit Kindern ab. Zielgruppendefinition und auch die L¨osungsvorschl¨age h¨angen stark von den unterschiedlichen Definitionen ab.

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Advocacy coalitions:

Offensichtlich hat sich die Zusammensetzung der coalitions ver¨andert. Der Wechsel w¨ urde dann als Erkl¨arung f¨ ur den Wandel der Familienpolitik dienen. Insgesamt ist eine Ver¨anderung im Bereich des policy-core eingetreten. 5.3.5 Schlussfolgerung - Advocacy coalitions ¨ - Policy-Uberzeugungen: verschiedene Ebenen (Deep core, Policy core, Sekund¨are Aspekte) - Policy-Lernen Beispielsfrage f¨ ur die Pr¨ ufung 1) Sabatier et al bewerten den Policy-Zyklus-Ansatz als ad¨aquates Analysekonzept. 2) Policy-Lernen und extere Ereignisse sind entscheidende Faktoren, die einen Policy-Wechsel erkl¨aren k¨onnen.5 3) Das relevante Teilsystem mit seinen Akteuren f¨ ur eine bestimmte Policy zu identifizieren, ist ein elementarer Aspekt eines Forschungsdesigns. 4) Der Advocacy-Coalition-Ansatz setzt vor allem auf der Ebene der Implementation an.

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Die Frage w¨ urde in der Form an der Pr¨ ufung nicht gestellt, weil die Themen nur oberfl¨achlich behandelt wurden.

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6 Methoden 6.1 Einf¨ uhrung Ziel dieses Kapitels ist zu zeigen, warum es u ¨berhaupt Methoden braucht. Die Gliederung folgt den drei Familien von Analysen: Fallstudien, Regressionsanalyse und qualitative comparative analysis.

Wozu Methoden? 1) Wir brauchen Methoden, um unsere Forschungsfragen zu beantworten. 2) Siehe Forschungsdesign: ein Plan, der festlegt, wie das Forschungsprojekt ausgef¨ uhrt werden soll, und insbesondere, wie empirische Evidenz dafu ¨ r verwendet werden soll, um Antworten auf die Forschungsfragen zu erhalten. youtube-Film: Bill Bianco and David Canon on What Political Scientists Do http://www.youtube.com/watch?v=tqF-3XUsiug Was sind Methoden? • Methoden sind Verfahren der Informationsgewinnung und der Informationsauswertung. • Methode (griech. m´ethodos = Weg zu etwas hin), bezeichnet den Weg (bzw. die Wege) des Vorgehens, um zu wiss. Erkenntnissen oder praktischen Ergebnissen zu gelangen. Dies schliesst alle Regeln und Handlungsanleitungen, Forschungsmittel und technischen Verfahrensweisen ein, mit deren Hilfe man ein bestimmtes Forschungs/Erkenntnisziel erreichen kann. • Systematisches Vorgehen bzw. Verfahren bei der Entwicklung wissenschaftl. Probleme, ¨ Fragen, Aussagen (Hypothesen) sowie deren empir. Uberpr¨ ufung durch Realit¨atsanalyse.

6.2 Analyseformen 6.2.1 Fallstudie 6.2.1.1 Definition breite Definition: Die Untersuchung eines einzelnen Objektes: eines Landes, eines polit. Systems, einer Institution, einer Organisation oder eines Problems. Das spezifische Objekt wird als Ganzes erfasst sowie in seinen Teilen und deren Beziehungen zueinander beschrieben. In vergleichenden Analysen werden h¨aufig mehrere oder verschiedene F¨alle zum selben Erkenntnisgegenstand verwendet.

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engere Definition: A case study may be understood as the intensive study of a single case where the purpose of that study is - at least in part - to shed light on a larger class of cases (a population). Case study research may incorporate several cases, that is, multiple case studies. However, at a certain point it will no longer be possible to investigate those cases intensively. At the point where the emphasis of a study shifts from the individual case to a sample of cases, we shall say that a study is cross-case. Evidently, the distinction between case study and cross-case study is a matter of degree. D.h.: auch wenn nur ein Fall untersucht wird, ist eine Generalisierung erw¨ unscht. Sie wird aber anhand nur eines Falles nicht vollst¨andig m¨oglich sein. Aber man m¨ochte, dass die angewandte Argumentation auch f¨ ur andere F¨alle m¨oglich ist. 6.2.1.2 vergleichende Fallstudien Fallauswahl (z.B. von Kantonen) nach J.S. Mills klassischen Methoden ¨ - Methode der Ubereinstimmung (method of agreement) - Methode des Unterschieds (method of difference) - Indirekte Methode des Unterschieds (indirect method of difference)

¨ Ubereinstimmung

Unterschied

Indirekte Methode

Beispiel: Z1 =Pichtlekt¨ ure gelesen; Z2 =schwere Pr¨ ufung; X=Vorlesung regelm¨assig besucht; Y=Pr¨ ufung bestanden ¨ Bei der Methode der Ubereinstimmung sind die F¨alle ¨ ahnlich bezu ¨ glich Y, also der abh¨angigen Variable. Diese wird hier haupts¨achlich durch X bestimmt. Es wurden neben X die weiteren erkl¨arenden Variablen Z 1 und Z 2 ber¨ ucksichtigt. Deren Unterschiede verm¨ogen aber offensichtlich nicht Y zu beeinflussen. ¨ Methode der Ubereinstimmung: A research design in which cases are matched on the dependent variable and differ from one another on many explanatory variables. Man hat gleiches Y, aber unterschiedliche Z. Die Frage ist dann, was X ist, also was zu gleichem Y f¨ uhrt. Die Methode des Unterschieds (als Gegenteils der ersten Methode) sucht nach ¨ahnlichen F¨alle, die sich aber in Y unterscheiden. Man fragt dann, was diesen Unterschied erkl¨art. ¨ Die Ahnlichkeit der F¨alle zeigt sich darin, dass die Auspr¨agunge der Z gleich sind. Dies kommen als Erkl¨arung f¨ ur den Unterschied bei Y nicht in Frage. Medizinische oder andere Experimente folgen dieser Methode.

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Methode des Unterschieds: A research design in which cases differ on the dependent variable and are matched (i.e. in agreement) on many explanatory variables. Man hat unterschiedliches Y, aber aber gleiche Z. Die Frage ist dann, was ein unterschiedliches X sein k¨onnten. Man sucht hier die Unterschiede, bei der ersten Methode hat man die Gleichheiten gesucht. Die indirekte Methode kompiniert die beiden ersten Ans¨atze. In einem ersten Schritt ¨ w¨ urde man gem¨ass der Methode der Ubereinstimmung die F¨alle 1 und 2 ausw¨ahlen. Im zweiten Schritt w¨ urde man gem¨ass der Methode des Unterschieds die F¨alle 1 und 3 darstellen. Das w¨are insgesamt die noch u ¨berzeugendere Fallauswahl. Es wird in der Realit¨at aber oft schwierig sein, eine solche Kombination von F¨allen zu finden.

Die Untersuchung zur Nationalisierung der Gesundheitssysteme von Immtergut (1992) ist ein Beispiel f¨ ur die Methode des Unterschieds. Der Unterschied besteht bez¨ uglich der Na¨ tionalisierung. Bei Regierung und Arzten ist die Situation in allen F¨allen ¨ahnlich, so dass daraus der Unterschied nicht erkl¨art werden kann. Damit das Beispiel ganz dem Ideal der Methode entsprechen w¨ urde, d¨ urfte die Variation bei Linke“ nicht bestehen. ”

Bez¨ uglich Kindermortalit¨at k¨onnte man SWE und NZL als F¨alle w¨ahlen, weil sie bez¨ uglich % des BIP ¨ahnlich sind. Es w¨are dies die Methode des Unterschieds. Man w¨ urde f¨ ur die beiden L¨ander andere Faktoren suchen, welche die Mortalit¨atsunterschiede erkl¨aren k¨onnen. Noch besser w¨aren SWE und DEN, weil die L¨ander in noch mehr Bereichen gleich sind. Das gesuchte X w¨are aufgrund der gezeigten Daten logischerweise noch nicht bekannt. Die ¨ Methode der Ubereinstimmung w¨ urde z.B. IRE und GER nahelegen. Die Gr¨osse % BIP ist unterschiedlich, dennoch ist die Mortalit¨at etwa gleich. Man sucht dann danach, was bei den L¨andern ¨ahnlich ist. ¨ Bez¨ uglich der Benzinsteuer w¨ urde mit der Methode der Ubereinstimmung z.B. POR und DEN gew¨ahlt, mit der Methode des Unterschieds z.B. CAN und GBR.

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6.2.1.3 Einzelfallstudie Soll nur ein Fall gew¨ahlt werden, stehen verschiedene Strategien zur Verf¨ ugung: ¨ 1) Typischer Fall = Fall entspricht der Tendenz. Dient der Uberpr¨ ufung einer Hypothese 2) Abweichender Fall = Fall weicht von der Tendenz ab. Dient der Entwicklung von neuen Hypothesen

Als typischen Fall w¨ urde man einen auf der Regressionsgerade w¨ahlen z.B. OW oder ZG. Abweichende F¨alle w¨aren z.B. GE oder AR. Man k¨onnte also anhand eines Falls wie VS pr¨ ufen, welche anderen Faktoren (ausser Pr¨amien) eine Rolle spielen. 3) Kritischer Fall (1): Wahrscheinlichster Fall = Fall in welchem von der Theorie her eine gewisse Hypothese klar best¨atigt werden sollte. Dient der Ablehnung der Hypothese / des Arguments. 4) Kritischer Fall (2): Unwahrscheinlichster Fall = Fall, in welchem von der Theorie her eine gewisse Hypothese klar abgelehnt werden sollte. Dient der Annahme der Hypothese (Sinatra-Inferenz). Im wahrscheinlichsten Fall sollte die Theorie / das Argument sehr gut passen. Ziel ist die Ablehnung der Hypothese mit der Idee, dass wenn eine Hypothese nicht einmal im Idealfall zutrifft, deren Generalisierung unzul¨assig ist. Im unwahrscheinlichsten Fall sollte dagegen die Theorie / das Argument a priori nicht funktionieren. Ist dies dennoch der Fall, kann man Hypothese best¨atigen. Sinatra-Inferenz: If I can make it here, I’ll make it anywere aus New ” York, New York“.) Als Beispiel f¨ ur einen un(?)wahrscheinlichsten Fall dient folgendes Zitat (Hacker 2004): The United States, with its multiple institutional ‘veto players’ (Tsebelis 1995), has long been treated as the quintessential example of welfare state resilience, indeed as the principal validating case of the leading approach to retrenchment, the ‘new politics of the welfare state’ associated with the work of Pierson (1994, 1996). If, as I argue, the surface stability of U.S. social programs has in fact masked major declines in collective protection, then a strong case can be made that prevailing analytical perspectives have overlooked critical dimensions of policy change - abroad as well as in the United States.

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Die USA w¨aren hier der unwahrscheinlichste Fall. Wenn f¨ ur diesen die Hypothese abgelehnt werden muss, dann gilt das wohl auch f¨ ur andere L¨ander. Als kritischer Fall k¨onnte auch die Obama-Gesundheitsreform dienen. Gem¨ass den Argumenten f¨ ur Pfadabh¨angigkeit h¨atte diese in den USA nicht gelingen d¨ urfen. Die USA w¨are diesbez¨ uglich ein wahrscheinlichster Fall. Dass die Reform trotzdem gelang, spricht gegen die Pfadabh¨angigkeit. 6.2.2 Regressionsanalyse Die Regeressionsanalyse wird auch statistische Methode genannt.

Scatterplot (Streudiagramm)

Datensatz

Der Scatterplot stellt die abh¨angige Variable und eine unabh¨angige Variable dar. Im Datenstatz entsprechen die Spalten den Variablen. Jede Zeile ist eine Beobachtung. Regressionslinie: Y = α + β1 X1 + β2 X2 + · · · + βn Xn + � Y abh¨angige Variable X unabh¨angige oder erkl¨arende Variablen α Konstante oder Achsenabschnitt β Regressionskoeffizient � Fehlerterm Regressionslinie = bedingter Durchschnitt • Die Regressionslinie zeigt den bedingten Erwartungswert, d.h. den durchschnittlichen Wert der abh¨angigen Variable f¨ ur die verschiedenen Werten der unabh¨angigen Variable(n) • Eine wichtige Annahme ist, dass die Beziehung zwischen Y und X linear ist • Es gibt noch weitere wichtige Annahmen, die erf¨ ullt werden m¨ ussen, damit die Resultate richtig sind Beispiel einer bivariaten Regression:

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Der Regressionskoeffizient (β) ist 2.76. Steigt der Anteil Linker um 1 Prozentpunkte, dann steigen die Subventionen um Fr. 2.76. Die Konstante (α) ist 50.71. Das w¨are die Subvention bei einmal Anteil von Linken von 0%. Es gibt aber keine Beobachtungen in dem Bereich, so dass die Interpretation des Achsenabschnittes nicht sinnvoll ist. Vermutlich sind weitere Faktoren f¨ ur die h¨ohe der Subvention ausschlaggebend, welche ebenfalls ber¨ ucksichtigt werden m¨ ussten. Es z.B. zu erwarten, dass mit h¨oheren Krankenkassienpr¨amien auch die Subventionen steigen werden. Mit der Regressionsanalyse k¨onnen mehrere Faktoren gleichzeitig getestet werden.

Rot sind jeweils die Kantone eingezeichnet, f¨ ur die eine separate Regression durchgef¨ uhrt wurde. Der Zusammenhang zwischen Subvention und Anteil Linker wird bei Kantonen mit tiefen Pr¨amien (links) deutlich kleiner. Bei mittleren Pr¨amien (rechts) ist kaum mehr ein Zusammenhang feststellbar.

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Bei Kantonen mit hohen Pr¨amien (links) ist der Zusammenhang wieder feststellbar. Rechts ist eine multivariate Regression dargestellt f¨ ur die zwei Variablen Anteil Linke“ und ” Pr¨amien“. Der Zusammenhang zwischen Anteil Linker und Subvention ist hier kaum mehr ” vorhanden. Der Achsenabschnitt von -45.61 ist nun endg¨ ultig nicht mehr interpretierbar. Mit Regressionen werden Korrelationen gemessen, was nicht mit Kausalit¨ at zu verwechseln ist. Um diese zu pr¨ ufen, gibt es weitere Methoden. 6.2.3 Quantitativ-Komparative Analyse Charakteristik von Qualitative Comparative Analysis (QCA): - ist eine Formalisation der Logik von Fallstudien - Dritter Weg zwischen quantitativen und qualitativen Verfahren - Notwendige und hinreichende Bedingungen im Fokus notwendige Bedingungen Y : Effekt (abh¨angige Variable) z.B. Schneefall X : Ursache z.B. Wolken (X1 ), Temperatur P r(Y = 1|X1 = 0) > 0. X ist eine notwendige Bedingung f¨ ur Y, wenn Y eine Teilmenge von X ist.

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nicht notwendige B.

eine notwendige B.

zwei notwendige B.

Bei der nicht notwendigen Bedinung (links) ist X1 die Menge aller Tage mit Wolken. Y stellt alle F¨alle von Schneefall dar. Gem¨ass der Darstellung h¨atte es auch F¨alle mit Schneefall aber ohne Wolken gegeben, so dass X1 hier keine notwendige Bedingung w¨are. Bei einer notwendigen Bedingungen (mitte) hatte es immer bei Schneefall (Y ) auch Wolken (X1 ). Die zweite notwendige Bedingung (rechts) k¨onnte z.B. Temperatur 0: Aber man kann die Pr¨ ufung auch bestehen, wenn man die Pflichtlekt¨ ure nicht liest. X ist eine hinreichende Bedingung f¨ ur Y, wenn X eine Teilmenge von Y ist.

nicht hinreichende B.

eine hinreichende B.

zwei hinreichende B.

Bei der nicht hinreichenden Bedingung (links) gibt es F¨alle, die die Pflichtlekt¨ ure gelesen haben (X1 ), aber dennoch durchgefallen sind, also ausserhalb Y liegen. Bei der hinreichenden Bedingung bestehen alle, welch die Pflichtlekt¨ ure gelesen haben.

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notwendige und hinreichende Bedingungen P r(Y = 1|X1 = 1) = 1 und P r(Y = 1|X1 = 0) = 0 X ist eine notwendige und hinreichende Bedingung f¨ ur Y, wenn die Mengen f¨ ur X und Y genau gleich sind. Die grafische Darstellung w¨are zwei gleich grosse Kreise, die u ¨bereinander liegen. Die notwendige und hinreichende Bedinung ist die perfekte Ursache. INUS Bedingungen An insufficient but necessary part of a condition which is itself unnecessary but sufficient for the result. Beispiel: Pr¨ ufung (Y ), Pflichtlekt¨ ure (X1 ), Vorlesungsbesuch (X2 ). X1 und X2 sind einzeln keine hinreichenden Bedingungen aber zusammen schon. Alle Studierenden, welche alle Pflichtlekt¨ ure lesen und die Vorlesungen regelm¨assig besuchen, bestehen die Pr¨ ufung. X1 ist eine INUS Bedingung, wenn ihre Schnittfl¨ache mit X2 eine Teilmenge von Y ist.

Y ist die bestandene Pr¨ ufung. Eine Teilmenge davon ist die Schnittmenge aus X1 und X2 . Diese Schnittmenge ist eine hinreichende Bedingung zum Bestehen der Pr¨ ufung. In einer praktischen Anwendung k¨onnte man mit der Wahrheitstafel beginnen.

Wahrheitstafel

boolesche logische Operatoren

(P=Pflichtlekt¨ ure gelesen X1 ; V=Vorlesungen regelm¨assig besucht X2 ; S= schwere Pr¨ ufung X3 ; B=Pr¨ ufung bestanden) Es handelt sich bei der Tabelle nicht um Beobachtungen, sondern um Kombinationen von Bedingungen.

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Die erste Spalte der Operatoren stellt Schnittmengen dar: Pflichtlekt¨ ure gelesen und Vorlesungen regelm¨assig besucht. Die zweite Spalte sind beide Mengen zusammen: Pflichtlekt¨ ure gelesen oder Vorlesungen regelm¨assig besucht. Das postives Ergebnis (Y = 1) kann anhand der booleschen Formel dargestellt werden. Dazu schreibt man alle Kombinationen auf, die zum Erfolg f¨ uhren. Die kleinen Buchstaben bezeichnen, was nicht erf¨ ullt ist. Dies ergibt: pVs+Pvs+PVs→B. Folgende drei Pfade f¨ uhren zum Pr¨ ufungserfolg:

Vergleicht man Pfad 1 mit 3, dann ist P je unterschiedlich, es spielt f¨ ur den Erfolg keine Rolle. In beiden Pfaden ist jedoch Vs identisch. Im Vergleich zwischen Pfad 3. und 2. ist V unterschiedlich, aber Ps identisch. Es ergibt sich daraus Vs+Ps→B oder s(V +P )→B. V und P sind INUS-Bedingungen, sie reichen je f¨ ur sich alleine nicht aus f¨ ur den Pr¨ ufungserfolg. s ist ein notwendige Bedingung.

6.3 Anwendung Verkehrsprojekte in Metropolregionen (Sager 2004): - Fragestellung: Welche Faktoren f¨ uhren zu einer erfolgreichen Implementierung eines Verkehrsprojektes in Metropolregionen? - Argument: Unterschiedlicher Institutionen und Entscheidungsprozesse spielen eine Rolle. - Es sollten folgende vier Bedinungen untersucht werden: Zentralisierung: Organisation der Projektleitung (je zentralisierter, desto besser f¨ ur das Projekt) Konsolidierung: Rolle der Grossstadt in der Agglomeration (je gr¨osser, desto besser) Professionalisierung: Rolle der Expertise in der Verwaltung Autonomie: Politischer Einfluss auf technische Fragen Anhand von Fallstudien konnte f¨ ur verschieden Projekte die genannte vier Kriterien gepr¨ uft werden, woraus sich folgende Wahrheitstafel ergab:

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Claragraben 2 und LEB sind problematisch, weil ein identisches ZKPa zu einem unterschiedlichen Ergebnis f¨ uhrte. Deshalb lies Sager diese Kombination dann weg. Aus der Tabelle notiert man zun¨achst alle Kombinationen, die zu einer Implemntierung f¨ uhrten. Das ergibt: ZKPa+ZkPA+ZKpa→I. L¨asst man ZKPa weg, verbleibt Z (kPA+Kpa)→I.

6.4 Schlussfolgerungen - Wir brauchen Methoden, um unsere Forschungsfragen zu beantworten. - Forschungsdesign: ein Plan, der festlegt, wie das Forschungsprojekt ausgef¨ uhrt werden ” soll, und insbesondere, wie empirische Evidenz daf¨ ur verwendet werden soll, um Antworten auf die Forschungsfragen zu erhalten.”(Gschwend and Schimmelfennig 2007, 13) - Verschiedene Strategien: Fallstudien, statistische Analyse, mittlerer Weg (QCA) Beispielsfragen f¨ ur die Pr¨ ufung: - In Fallstudien ist es wichtig, dass die Befunde unter Umst¨anden generalisierbar sind. (richtig) - Nehmen wir an, eine Regressionsanalyse zeigt eine starke Beziehung zwischen der St¨arke der Linke in kantonalen Parlamenten und der Generosit¨at der Pr¨amienverbilligung. Des bedeutet, dass, sehr wahrscheinlich, linke Parteien grossz¨ ugigere Subventionen verursachen. (falsch)

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7 Schluss: Varia 7.1 aktuelle Forschung 7.1.1 Einf¨ uhrung Wie sieht eine konkrete, aktuelle Forschung in der Policy-Analyse aus? Wir betrachten das anhand von Policy-Diffusion und Steuerwettbewerb in der Schweiz (Gilardi and Wasserfallen 2010). 7.1.2 Steuerpolitik in den Schweizer Kantonen

Die Grafik zeigt die Einkommenssteuern 2007. Gemessen wird, wie viel Prozent des Einkommens jemand bezahlen muss. Man stellt eine grosse Variation zwischen den Kantonen fest. Das betrifft sowohl die %-S¨atze als auch Progression. Die Steuergerechtigkeits-Initiative wollte f¨ ur Einkommen und Verm¨ogen ab einer gewissen H¨ohe national geltende Mindeststeuer-S¨atze einf¨ uhren.

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Kantone

Gemeinden

Bei den Kantonen wird das Abstimmungsergebnis zur Steuergerechtigkeits-Initiative in Abh¨angigkeit zum Einkommenssteuersatz dargestellt. Bei den Gemeinden bezieht sich der Steuerfuss auf die kantonalen Steuern (z.B. 120=120% der kantonalen Steuern). Auch bei diesen Darstellungen sollte man bez¨ uglich Kausalit¨ats-Interpretationen vorsichtig sein. 7.1.3 Policy-Diffusion und Steuerwettbewerb Die Einf¨ uhrung einer ¨offentlichen Politik in einem Land (oder Kanton, Stadt, usw.) wird systematisch von fru andern (oder Kantonen, St¨adten, ¨ heren Entscheidungen in anderen L¨ usw.) beeinflusst. Oft geht man von Charakteristika der Untersuchungseinheit (z.B. Anzahl Vetospieler) aus. Hier betrachtet man nun, was zwischen den Untersuchungseinheiten stattfindet. Als Beispiel daf¨ ur, dass Erfahrungen in anderen L¨andern eine Rolle spiele, kann die Auseinandersetzung um Stuttgart 21 dienen. Einerseits wurde da bisweilen auf die schweizerische Verkehrspolitik und auf die Leistungsf¨ahigkeit des Kopfbahnhofes Z¨ urich verwiesen. Andererseits wurde die Schweiz auch als Beispiel f¨ ur anzustrebende Partizipation der B¨ urger genannt. Die Idee der Policy-Diffusion taucht nicht nur in der Policy-Analyse auf. Es gibt dazu eine Forschungstradition: - Policy-Analyse: Policy-Transfer und -Konvergenz - Soziologie (z.B. f¨ ur Netzwerkanalyse) - Amerikanischer F¨oderalismus - Vergleichende Politik ( Galtons Problem”) = die untersuchten Einheiten sind nicht un” abh¨angig von einander. ¨ - Vergleichende und internationale politische Okonomie Es gibt verschieden Diffusionsmechanismen. Gemeint ist damit die Form der Interdependenz.

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Wettbewerb: ist dann der Fall, wenn man ¨ okonomische Ressourcen gewinnen will. Steuerwettbewerb kann man auch als Gefangenendilemma zwischen Kantonen auffassen. Die dominante Strategie liegt bei tiefen Steuern, obwohl die Kantone bei gemeinsam hohen Steuern h¨ohere Einnahmen generieren k¨onnten. Die Interdepenz ist hier explizit. Das Ergebnis der Entscheidung h¨angt vom Verhalten des Gegenspielers ab. Lernen: von den Erfahrungen anderer Kantone oder L¨ander z.B. bei der Einf¨ uhrung des Rauchverbots in Restaurants. Die Wirkung eines solchen Verbots ist ungewiss. Wie wirkt sich das auf die Ums¨atze in Restaurants aus? Auch bei der Implementierung k¨onnen Erfahrungen anderer hilfreich sein. Es geht hier nicht darum, ¨okonomische Ressourcen zu gewinnen, sondern Unsicherheiten u ¨ber die Konsequenzen einer Policy aufzufangen. Emulation: Hier geht es nicht mehr um die objektiven Konsequenzen einer Policy, sondern um deren normative Dimension. Durch das, was in einer Einheiten geschieht, kann eine Policy mit der Zeit in einer anderen Einheit als akzeptabel oder selbstverst¨andlich gelten. Neben einem Wettbewerb zwischen Kantonen w¨are auch eine Kooperation denkbar, die auch eine Form von Interdependenz darstellt. Die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren bezweckt eine solche Koordination von steuerpolitischen Fragen. Sie k¨onnte den Druck des Wettbewerb etwas verringern. Hypothesen von Gilardi und Wasserfallen (2010): 1 Die Steuern eines Kantons korrelieren mit den Steuern seiner Nachbarn. (Ist eine alte ¨ These aus der Okonomie.) 2 Die Steuern eines Kantons korrelieren mit den Steuern von denjenigen Kantonen, in welchen viele Pendler/Zupendler wohnen. 3 Die Korrelationen sind st¨arker f¨ ur h¨ohere Einkommenskategorien (weil diese Kategorien f¨ ur die Kantone wichtiger sind). 4 Diese Korrelationen sind schw¨acher zwischen Kantonen, welche in der gleichen Regionalkonferenz sind. Forschungsdesign - 26 Kantone u ¨ber 18 Jahre hinweg (1990-2007) - Methode: Regressionsanalyse - Abh¨angige Variablen: Steuern f¨ ur 16 Einkommenskategorien (20k bis 1000k) - Unabh¨angige oder erkl¨arende Variablen: Steuern von Nachbarkantonen; Steuern von Kantonen, wo viele Pendler/Zupendler wohnen; Steuern von Kantonen, die in der selben Regionalkonferenz sind (bzw. in einer anderen Regionalkonferenz sind) - Kontrollvariablen: Kantonale Schulden und Defizite, Parteipolitische Zusammensetzung der kantonalen Regierungen; Weitere kantonale Merkmale

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Die X-Achse misst die Einkommens-Kategorien. Die Linien ober- und unterhalb der abgetragenen Punkte sind Konfidenzintervalle. Je l¨anger diese Linien sind, desto unzuverl¨assiger ist der Zusammenhang. Wenn ein Intervall die Linie Y=0 schneidet, dann kann man nicht mehr ausschliessen, dass der Steigungskoeffizient β von Null verschieden ist. Besonders bei den hohen Einkommen ist die die Interdependenz tiefer f¨ ur Kantone der gleichen Konferenz. Bei hohen Einkommen liegt die Korrelation mit allen Kantonen bei ca. 0.3. Der Wettbewerb spielt eine Rolle. Wenn aber die Kooperation zunimmt, dann nimmt der Wettbewerbsdruck ab und somit auch die Interdependenz. 7.1.4 Schlussfolgerungen -

Interdependenz ⇒ Diffusion Diffusionsmechanismen: Lernen, Wettbewerb, Emulation F¨oderalismus: Kantone/Staaten/L¨ander als Politiklaboratorien? Brauchen wir mehr Zentralisierung/Harmonisierung?

7.2 wissenschaftliches Arbeiten Vorlesung nicht besucht 7.2.1 Grunds¨ atze 7.2.2 Plagiate 7.2.3 Themen- und Literatursuche 7.2.4 wissenschaftliches Lesen

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