PARTE V

COMERCIO EXTERIOR

COMERCIO EXTERIOR

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COMERCIO EXTERIOR Y EMPLEO

781. El breve resumen hecho en el capitulo 2 nos ha indicado que el problema del empleo tiene sus raices en dos defectos estructurales de la economia: la distribución de la tierra, incompatible con una rápida absorción de la mano de obra, y la estructura de la demanda - incluidas las necesidades de capital y de insumos corrientes -, cada vez más apartada de lo que la economía puede proporcionar. 782. La principal función, extremadamente importante, del comercio exterior es aliviar esta segunda tensión estructural. Permite, mediante el empleo de las divisas, llenar los vacios que existen en los suministros. Podemos decir, simplificando mucho, que permite cambiar productos como el café - que necesitan tierras y mano de obra no calificadapor productos de las industrias mecánicas - cuya producción exige capitales y conocimientos técnicos de los que carece Colombia -, con lo cual es posible alcanzar el crecimiento necesario, especialmente en la economía urbana. Más aún, si los ingresos de divisas no aumentan rápidamente, tarde o temprano una estrategia del empleo como la reseñada en este informe (en realidad, toda estrategia del empleo) irá perdiendo impetu hasta detenerse. Las proyecciones que figuran en el capitulo 4 indican que en la región las importaciones tienen que aumentar a una tasa anual de 8 por ciento si se quiere evitar ese proceso de estrangulamiento 1, Esto entraña la correspondiente expansión de las exportaciones; aunque es posible que la entrada de capitales públicos y privados proporcione más divisas, no sería prudente basar la política en la hipótesis de que esas entradas de capital aumenten tan rápidamente que sea posible aceptar un crecimiento de las exportaciones inferior al de las importaciones. También es necesario tomar disposiciones para asegurarse de que las divisas no se dedican a fines 1) A pesar de la substitución de importaciones en determinados rubros, que es posible y necesaria, el gran aumento previsto en la formación de capital hará difícil disminuir la proporción correspondiente a las importaciones en el total de los suministros.

283

Hacia el pleno empleo

I

superfluos, es decir, adoptar una política por la cual la producción interna eficiente substituya a los productos que de otra manera habria que importar, y que permita concentrar el empleo de las divisas en la importación de productos que no pueden fabricarse en el pais. 783. Muchas de las políticas que se discuten en otras partes de este informe tienen como consecuencia el estímulo de la exportación o la restricción de las importaciones. El desarrollo agrícola y el crecimiento de las industrias manufactureras con posibilidades de exportación favorecen las exportaciones; otros tipos de desarrollo industrial contribuyen a substituir las importaciones. Un régimen fiscal adecuado crea recursos para las exportaciones y fiscaliza también el crecimiento de la demanda de importaciones. Ahora bien, en el campo del comercio y del ingreso de divisas pueden adoptarse una serie de medidas que permiten el rápido crecimiento del comercio adecuado para la aplícación de una estrategia del empleo. En este capítulo nos ocuparemos de tales medidas, que exigirán un gran esfuerzo por parte del Gobierno, y que incluirán, entre otras cosas, una campaña en gran escala para despertar el interés públíco por la exportación. No basta simplemente con hacer un gran esfuerzo por fomentar las exportaciones; es menester también crear un sistema de protección que fomente el crecimiento industrial adecuado y elimine algunas de las medidas excesivamente proteccionistas que se han ido estableciendo en los últimos años y que han entorpecido el desarrollo de las posibilidades de empleo. Después de examinar estas posibles medidas, el capítulo termina poniendo de relieve la importancia que tiene la celebración de consultas con los socios de Colombia en el Pacto Andino. TENDENCIAS

Y POLlTICAS

ANTERIORES

784. La escasez de divisas en los años sesenta fue en parte el resultado de la situación del mercado del café. Históricamente el café ha sido la principal fuente de divisas de Colombia, y así, la disminución constante de los precios del café desde los altos niveles alcanzados a mediados de los años cincuenta hasta su estabilización relativa en 1963 (en un nivel apenas superior a la mitad de los precios máximos alcanzados a mediados de los años cincuenta) significó una pérdida de ingresos de divisas que tuvo graves consecuencias. Las exportaciones de café, que habían llegado a 487 millones de dólares en 1955, disminuyeron hasta 344 millones en 1965, y se mantuvieron aproximadamente en ese nivel durante los cuatro años siguientes (véase cuadro 37). Las exportaciones de petróleo mostraron también fluctuaciones y no tendencias. Como, a su vez, los precios de importación aumentaron constantemente durante ese período, la disminución del volumen de las importaciones que podía lograrse con las exportaciones de café fue mucho mayor de lo que indican estas cifras. 284

Comercio exterior Cuadro 37.

Estructura de las exportaciones de Colombia (En millones de dólares de Estados Unidos)

Año

Café

Petróleo

1

Otras

Total

exportaciones

1950 1955 1960 1965 1966 1967 1968 1969 (estlm.) 1

Registrada

308 487 332 344 339 322 351 320

65 62 80 88 72 61 43 68

23 48 52 107 108 126 150 190

296 597 465 539 518 510 544 578

en aduana.

Fuente: Departamento

Administrativo

Nacional de EstadÍ5tica.

785. Como las necesidades de importación aumentaban constantemente, las crisis de divisas fueron a veces muy graves. La reacción del Gobierno colombiano fue estabilizar el precio del café y tratar de disminuir las importaciones y de fomentar otras exportaciones distintas del café. En primer lugar, Colombia ha sido un factor importante en la creación y funcionamiento del Convenio Internacional del Café. Pero esta operación ha tenido esencialmente un carácter defensivo. El intento de conservar cantidades cada vez mayores de divisas a fin de permitir un aumento del ingreso nacional significó la adopción de sistemas complicados y múltiples tasas de cambio, cierto número de devaluaciones y controles aduaneros y de importación. A continuación examinamos estas medidas. El régimen de cambios

786. Desde 1955hasta la reforma de 1967, el panorama general era el de un sistema de tasas de cambios distintas y que se modificaban de manera independiente para la importación de productos, la exportación de café, petróleo y productos varios y para las transacciones de capital. Además, las tarifas y las diferencias impositivas, asi como los depósitos exigidos para la importación, han significado a menudo dife.., rencias fundamentales en las tasas efectivas de cambio para las distintas clases de importaciones (aun cuando la tasa de cambio nominal fuera la misma). En general, las tasas para el café y el petróleo eran inferiores a las tasas básicas aplicadas a las importaciones de bienes, mientras que las tasas para las exportaciones menores eran más altas. Con frecuencia cada tasa fluctuaba independientemente, pero todo el 285

Hacia el pleno empleo

sistema estaba sujeto a una devaluación a largo plazo, produciéndose devaluaciones bruscas cada vez que el peso alcanzaba un nivel excesivo. 787. El decreto-ley núm. 444, de 1967, introdujo un nuevo sistema después de la crisis de divisas de 1966.El decreto entraña una reforma total de la politica económica exterior (en especial cambios en el sistema de licencias de importación y medidas adicionales para estimular las exportaciones). En lo que se refiere a la tasa de cambio, la finalidad perseguida fue doble: en primer lugar, inició un movimiento hacia la unificación de las tasas, y en segundo lugar, estableció un mecanismo para ajustar en forma gradual y continua las tasas de cambio a la evolución de la situación interna y externa. El instrumento básico es el mercado de certificados en el que tienen lugar todas las transacciones cambiarias (excepto las que se refieren al petróleo crudo), y cuya tasa de cambio se estableció inicialmente en 13,50 pesos por dólar. 788. Se ha logrado unificar las tasas de cambio en la medida en que las tasas efectivas de cambio que se aplican a todas las transacciones (excepto el petróleo) están vinculadas a la tasa de los certificados l. En el caso del café las exportaciones se pagan a la tasa de los certificados menos un impuesto de importación que inicialmente se estableció en 26 por ciento de los ingresos, tasa que se redujo gradualmente de 0,25 en 0,25 por ciento hasta llegar a 20 por ciento en diciembre de 1968. Por consiguiente, la tasa efectiva del café se ha depreciado más rápidamente que la tasa de los certificados, pues subió en 11 por ciento hasta 1968 (en comparación con un aumento de 7 por ciento de la tasa de los certificados). Además de este impuesto a las exportaciones, el café está sujeto a un impuesto de retención de 20 por ciento (que es la cantidad de café o su equivalente en efectivo que los exportadores deben entregar por unidad de café vendida) y a un margen entre los precios reales de exportación y el precio de cambio oficialmente fijado. Si se suman todos estos impuestos, el sector del café paga en gravámenes entre 45 y 50 por ciento del precio de exportación. Sin embargo, debe observarse que gran parte de los ingresos procedentes de estos impuestos se utiliza para financiar la formación de reservas de café y las inversiones y servicios que se prestan en las regiones cafeteras por conducto de la Federación Nacional de Cafeteros, de tal manera que la situación de esas regiones esrelativamente buena. La proporción retenida como ingresos fiscales generales consiste en todo el impuesto de exportación menos 4 por ciento, y en diciembre de 1967llegaba a 19 por ciento del valor de las exportaciones de café 2. 1) Originalmente las transacciones del mercado de capitales eran independientes del mercado de certificados y las tasas se establecieron en 16.25pesos por dólar, pero desde junio de 1968el mercado de capitales se ha incorporado al mercado de certificados. 2) En 1969se introdujo un nuevo sistema para dividir los ingresos adicionales en divisas procedentes del café cuando el precio fuera superior a determinado nivel.

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Comercio exterior

Las exportaciones «menores» (es decir, todas las exportaciones excepto el café, el petróleo, subproductos del petróleo y pieles de vacunos) reciben una subvención en forma de certificados de abono tributario negociables, que equivale a 15 por ciento del valor de las exportaciones, de tal manera que la tasa efectiva de cambio para las exportaciones menores es superior en 15 por ciento a la tasa de los certificados 1. 789. El nuevo sistema es más simple y más rígido que el anterior. Toda la estructura del sistema está vinculada a la tasa de los certificados, que pasó gradualmente de 13,50 pesos por dólar de Estados Unidos, cuando se estableció el régimen en marzo de 1967,a 17,80pesos en enero de 1970.El sistema anterior, en el que durante largos períodos se mantenía la tasa a nivel constante para luego decidir devaluaciones considerables, tenía desventajas obvias, no solamente porque perjudicaba el desarrollo de las exportaciones (como se ha indicado anteriormente), sino también porque fomentaba el establecimiento de una capacidad excesiva de producción, al dar origen a ciclos en los que se pasaba de fuentes nacionales de suministro a fuentes exteriores, y también porque creaba expectativas que ponían en peligro la estabilidad de los precios. 790. La experiencia indicará si el nuevo sistema es adecuado. Sin embargo, puede señalarse que desde su introducción, en marzo de 1967, las exportaciones menores han aumentado constantemente a ritmo muy rápido (véase cuadro 37); el aumento fue de 50 por ciento entre 1967 y 1969.

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Promoción de las exportaciones

791. El notable crecimiento de las exportaciones menores no se ha debido solamente al trato especial dentro del sistema de cambios. Otra medida importante es el Plan Vallejo, que exime a los exportadores de obligaciones fiscales y de control de importaciones. A juzgar por el cuadro 38 las operaciones realizadas con arreglo al Plan Vallejo han sido un elemento importante en el desarrollo de las exportaciones menores. Por ejemplo, en 1966 las exportaciones realizadas conforme al Plan representaban más de 40 por ciento del total de las exportaciones menores, aunque en 1967 esta proporción disminuyó algo. Como el Plan se aplica sólo a las manufacturas, convendría comparar las exportaciones realizadas en virtud del Plan con las exportaciones de manufacturas. Si se tiene en cuenta que éstas incluyen las semimanufacturas, que entrañan la elaboración simple de materiales locales, y que no se benefician de las disposiciones del Plan, resulta evidente que en 1966 el grueso de las exportaciones de manufacturas se efectuaba de conformidad con las disposiciones del Plan Vallej o. 1) Es dificil determinar la cifra exacta porque estos certificados no pueden convertirse en efectivo sino un año después de la emisión; en cambio, no están sujetos a impuestos.

287

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Hacia el pleno empleo Cuadro 38.

Afta

Importaciones y exportaciones con arreglo al Plan Vallejo (En millones de dólares de Estados Unidos) Comercio

dentro del Plan Vallejo

Importaciones

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1

0,1 0,2 0,2 2,2 5,1 9,8 12,1 17,0 17,9

De las cuales maquinaria y equipo

0,9 1,6 3,7 4,1

Todas las exportaciones

menores

Exportaciones

Total

Manufacturas scmimanufaCo' turas 1

0,1 0,2 0,8 5,8 12,9 26,1 45,9 41,9 52,0

52 58 71 66 79 107 108 126 150

15 18 27 27 43 53 62 sin datos sin datos

y

Con exclusión del azúcar crudo.

Fuente: Instituto

Colombiano

de Comercio

Exterior.

792. Al parecer, este Plan ofrece un estimulo razonable a las exportaciones y viene a llenar una necesidad que era obvia en vista del actual régimen de importaciones de Colombia, que entraña una gran dispersión de tarifas arancelarias, diversos gravámenes complementarios a las importaciones, asi como la necesidad de solicitar una licencia para cada importación. 793. Al efectuarse la reforma de marzo de 1967,se mantuvo el Plan Vallejo, y además se adoptaron nuevas disposiciones dentro de los mismos principios. De esta manera, los exportadores que no pueden contratar con arreglo al Plan Vallejo gozan, sin embargo, de disposiciones especiales de importación: los exportadores de productos que contienen partes y materiales importados pueden importar (sin depósito de importación ni otras cargas) repuestos y materiales por un valor equivalente al de los materiales incorporados en sus exportaciones. Además, se reembolsan en parte los derechos pagados sobre insumos importados, utilizados en los productos manufacturados para la exportación. En lo que se refiere al mecanismo institucional de la promoción de exportaciones, el hecho más importante ha sido al creación del fondo de Promoción de las Exportaciones (PROEXPO) 1, y 1) El fondo se financia con 50 por ciento de lo que produce un impuesto especial de 3 por ciento sobre las importaciones, y su función principal es fomentar las exportaciones menores. Desde su creación ha desarrollado una importante serie de actividades de promoción de exportaciones. Estas actividades incluyen estudios sobre las posibilidades de exportación de Colombia, identificación de posibles productos y mercados de exportación, suministro de asistencia técnica a exportadores potenciales, celebración de seminarios de promoción de exportaciones para directores de empresa y organización de exposiciones de productos colombianos en ferias comerciales en el extranjero. Además el fondo contribuye a financiar las exportaciones. mediante el descuento de cartas de crédito, el suministro de capital de trabajo y el pago de viajes al extranjero, envío de muestras, etc. Se ocupa también de los seguros de créditos para cubrir ciertos riesgos de exportación.

288

Comercio exterior

quizá uno de sus resultados más importantes ha sido una «conciencia» de exportación entre los industriales colombianos. CONTROL DE LAS IMPORTACIONES

794. Se controlan las importaciones mediante un estricto sistema de licencias, con arreglo al cual hay tres categorias de importaciones: bienes cuya importación está en principio prohibida, mercaderías sujetas a la concesión de licencia y mercaderías que no necesitan licencia y que, por consiguiente, se encuentran en la lista de productos de libre importación 1. En 1968 la lista de productos de libre importación representaba 11 por ciento de las importaciones, y se estima que en 1969 ha llegado a representar hasta 22 por ciento. Hasta la fecha esta lista se ha ampliado sobre todo en lo que respecta a los bienes de consumo no producidos localmente (o por lo menos que no se producen en cantidades suficientes); casi todos los bienes de capital, los bienes intermedios y las materias primas necesitan licencias previas. 795. Con arreglo a la politica que sigue la autoridad encargada de otorgar las licencias (el Instituto Colombiano de Comercio Exterior), en la actualidad se aprueban 80 por ciento de todas las solicitudes de licencias de importación. No puede utilizarse este porcentaje como un indice de la magnitud del exceso de la demanda de importaciones, puesto que lo más probable es que nunca se presenten solicitudes cuya aprobación es muy insegura 2. Sin embargo, las visitas realizadas por la misión a un número considerable de fábricas de todo el país pusieron en evidencia que prácticamente no existían pruebas de que las dificultades para obtener licencias de importación de equipos o materiales constituyeran un factor fundamental que limitara la expansión o el grado de utilización de la capacidad de las fábricas. Las quejas relativas al funcionamiento del sistema de licencias se refieren, en primer lugar, al hecho de que las decisiones se toman en Bogotá, y en segundo lugar, a los excesivos trámites que hay que realizar (que incluyen la presentación de documentación sobre las anteriores actividades de importación de los solicitantes). Ambas dificultades constituyen sobre todo una carga para los pequeños fabricantes. 1) La lista de productos prohibidos incluye generalmente mercaderías cuya importación se considera contraria a la política del Estado (por ejemplo, estupefacientes y armas de fuego), mercaderías cuya producción interna se considera adecuada y a precios razonables, y algunos bienes de consumo considerados como suntuarios. La lista de productos libres se limitaba originalmente a algunas importaciones concretas del Ecuador y del Paraguay, con arreglo a las disposiciones de la Asociación Latinoamericana de Líbre Comercio, pero posteriormente se amplió. El grueso de las importaciones está sujeto a la concesión de licencias previas, cuya autorización corre a cargo del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, de conformidad con su interpretación de las normas generales de la política global de desarrollo. 2) Por analogía con el desempleo, podría hablarse de una demanda "encubierta" de importaciones.

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Hacia el pleno empleo

796. La actual estructura arancelaria es el resultado total de una serie de medidas tomadas especialmente para hacer frente por lo menos a cuatro necesidades distintas: a) crear una fuente de ingresos para el Gobierno; b) proteger a las industrias locales; c) contrarrestar los efectos de una tasa de cambio sobrevalorada, y d) crear una tributación destinada a desalentar el consumo suntuario. Existe una enorme variedad de tasas arancelarias, incluso para los mismos tipos de mercaderías. En el caso de los vehículos automotores la tasa varía entre 2 y 450 por ciento; en las prendas de vestir, entre 5 y 250 por ciento, y para los productos de hierro y acero, entre 10 y 100 por ciento. Además, las tasas impuestas a los productos acabados tienden a ser mayores que las que gravan a las mercaderías intermedias. En términos generales, las tasas son más altas para los artículos de consumo, y muchas de ellas figuran entre 75 y 100 por ciento. La tasa media para los bienes de capital es aproximadamente de 12 por ciento, y para los bienes intermedios, de 25 por ciento 1. 797. Las tasas mencionadas son nominales. Como en general las tasas colombianas sobre los productos acabados son mucho más altas que las de los productos intermedios, la protección efectiva es en realidad muy superior a la que correspondería a las tasas nominales. Algunas empresas colombianas son simplemente instalaciones de montaje de insumas importados en forma casi acabada. Como la proporción del valor añadido mediante la producción interna es relativamente pequeña, estas empresas gozan en realidad de una protección excesiva, especialmente si se tienen presentes el sistema de licencias de importación y el régimen de cambios. 798. Las importaciones están también suj etas a la inscripción en un registro, a requisitos de depósito previo ya varios otros gravámenes. A menudo estos distintos costos son importantes y varían mucho entre distintas clases de importaciones. Por ejemplo, los depósitos previos varían de 1 a 200 por ciento de las importaciones, con lo cual se aumenta considerablemente la protección efectiva. LA POLlTICA FUTURA

799. Los problemas básicos relativos a la política comercial siguen siendo los mismos. Primero, cómó asegurar una tasa adecuada de crecimiento de los ingresos de exportación, y segundo, cómo lograr un cambio en la estructura de la producción que permita reducir la excesiva dependencia de las importaciones de materiales y equipo y favorezca una mayor utilización de las fuentes internas de estos productos. 1) Estas cifras corresponden a 1967.Por supuesto. en la medida en que estas tasas son prohibitivas no influirían en estos promedios.

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Comercio exterior Promoción de las exportaciones

800. Aunque los productos distintos del café tendrán que representar una proporción cada vez mayor en el total de las exportaciones, puesto que es poco probable que se produzca un rápido aumento a largo plazo en las exportaciones de aquel producto, el hecho es que el café seguirá siendo durante muchos afios un elemento básico de la balanza de pagos de Colombia, del cual el país necesita obtener todo lo que sea posíble alcanzar medíante negociaciones ínternacionales, utilización plena de los mercados, acción colectiva contra la caída de los precios, etc. Cuando se habla de la necesidad de aumentar las exportaciones «menores» no se sugiere, por cierto, que deba dejarse de lado el café. 801. Ultimamente el' precio del café ha sido bastante sólido, y ha superado considerablemente el nivel de 50 centavos por libra. Sin embargo, no cabe esperar que esto dure indefinidamente, por lo cual la defensa de los precios del café debe continuar sin descanso. Es posible que un convenio del café enérgico y práctico sea la condición básica del éxito de esta política. La concertación de un convenio para controlar la oferta es la única manera de impedir que los precios caigan a niveles increíblemente bajos, pues esto sería la ruina de muchos países, en especial de Colombia. Es una lástima que en algunos círculos esta política tenga muy escaso apoyo. 802. Existe el peligro de que se presenten fallas en la aplicación del convenio, especialmente cuando los precios suben mucho. En ese caso la tendencia de los países consumidores es buscar un rápido aumento de las cuotas nacionales de exportación con el propósito de hacer bajar los precios. Sin embargo, es indudable que en muchos países se estimulará la producción de café cuando todo el aumento de los precios del café en el mercado mundial pase a manos de los productores. Colombia ha actuado dentro del espíritu del convenio al oponerse a aumentos indebidos de las cuotas. Al mismo tiempo, mediante la imposición de cargas fiscales se ha quitado a los productores una buena parte del rendimiento adicional- en pesos - procedente del alza de los precios en el mercado mundial. Es necesario mantener esta política durante el auge del café, y será más fácil hacerlo si otros países garantizan también que como consecuencia del auge no habrá un fuerte aumento de las plantaciones, ya que esto produciría una enorme caída de precios en la segunda mitad del decenio de 1970. 803. Un cálculo razonable del crecimiento a largo plazo de las exportaciones de café es aproximadamente de 2 por ciento al afio (como tendencia). Para apoyar la estrategia del empleo las exportaciones menores tendrán que seguir aumentando en más de 10 por ciento al año, cosa que puede ser cada vez más dificil. Hasta ahora los productos agrícolas primarios y elaborados han hecho una contribuciónimportante, pero las perspectivas de tales productos varían en el futuro 291

Hacia el pleno empleo

cercano (véase capitulo 6), y, en pocas palabras, no son extraordinarias. Tampoco puede esperarse mucho del petróleo, cuyas exportaciones pueden, por cierto, disminuir a fines del presente decenio si el consumo interno se ve realmente estimulado por un crecimiento más rápido de la economia urbana (aparte de una posible caida de los precios de exportación). Es necesario mantener una expansión continua y rápida de las exportaciones de manufacturas si se quiere alcanzar una tasa adecuada de crecimiento de los ingresos procedentes de la exportación. 804. Entre los productos manufacturados que más han contribuido al aumento de los ingresos de exportación se encuentran los tejidos, productos quimicos y farmacéuticos, cemento, vidrio, papel y productos del papel, manufacturas metálicas y maquinaria; hasta la fecha el grupo más importante es el de los tejidos, y muchos de los otros grupos sólo han figurado en los cuadros de exportación en los últimos dos o tres años. 805. La industria textil de Colombia es de elevada eficiencia en comparación con la de otros paises de América latina, y hasta la fecha ha mantenido un buen nivel de exportaciones. Las exportaciones pasaron de una cifra insignificante en 1960 a 12 millones de dólares de Estados Unidos en 1965y a 16 millones de dólares en 1968.Sin embargo, las posibilidades de un crecimiento rápido son inciertas. Esto se debe, por una parte, al aumento constante de los costos de producción de una industria que encuentra una fuerte competencia en el mercado internacional; por otra parte, se tropieza con cuotas cada vez más estrictas en los mercados principales, en especial en Estados Unidos y en el Reino Unido. Al parecer, las exportaciones han alcanzado su nivel máximo en 1968, ya que ni las estimaciones para 1969 ni las proyecciones para 1970 superan las cifras correspondientes a ese año. Todo indica que el exceso de capacidad en la industria textil es muy pequeño; el aumento de la demanda interna y la tendencia al alza en los precios y costos internos está retrasando el desarrollo del comercio de exportación. 806. Pero Colombia cuenta con la experiencia y los conocimientos técnicos necesarios. No parece haber razón alguna para que en los próximos años no se logre otro aumento considerable en las exportaciones de la industria textil, siempre que se controlen los costos de producción, se siga una política adecuada de tasas de cambio, se adopten otras medidas de promoción de las exportaciones y se logre un lugar suficientemente grande en las cuotas de importación de los principales mercados. Muchas ramas de la industria textil tienen una gran densidad de mano de obra y conviene destacar el importante papel que esta industria podria desempeñar en la solución del problema del desempleo. Por otra parte, esta industria se presta muy especial-

2~2

Comercio exterior

mente a una política de promoción de exportaciones en vista del contenido de importación relativamente bajo de las exportaciones, ya que la materia prima básica es el algodón producido localmente y que ahora también se producen telares en el país. 807. Aparte los tejidos y algunos otros productos (por ejemplo, artículos de confitería y cajas de cartón para el embalaje de plátanos), las manufacturas exportadas consisten en un gran número de artículos cuya producción es relativamente pequeña y que probablemente constituyen una producción marginal para la mayoría de los productores; es decir, se dispone de estos productos para la exportación cuando los precios relativos son interesantes; cuando no lo son, los productos son parcial o totalmente retirados del mercado de exportación. Para algunos productos, como el cemento y el vidrio, el mercado de expor~ tación se ha desarrollado como parte importante y constante de las operaciones, pero hasta la fecha este caso es más bien la excepción que la regla. Sin embargo, para muchos productos industriales existen buenas perspectivas de mercado y su oferta es también segura; si existen suficientes incentivos a la exportación y se desarrollan actividades apropiadas de promoción de exportaciones, no parece haber razón alguna que se oponga a un aumento considerable de estas exportaciones industriales 1. Tasa de cambio

808. Indudablemente, el problema más importante de la política comercial es el de la tasa de cambio, que influye considerablemente en los demás aspectos del problema. Cabe diferenciar dos aspectos en la tasa de cambios: el nivel de la tasa y la elección entre la tasa única y el sistema de tasas múltiples. 809. En lo que se refiere a esta última cuestión los problemas especiales del café exigen que este sector cuente con un régimen especial de tasas de cambio, por lo cual es indispensable que exista por lo menos un sistema doble de tasas. Ahora bien, cabe discutir cuál debe ser el carácter exacto del sistema que ha de aplicarse al café. 810. El problema fundamental del café sigue siendo el exceso de producción, y en virtud del Convenio Internacional del Café como por su propia política nacional, el Gobierno de Colombia se ha comprometido a desalentar todo aumento de producción. Este es un elemento importante de la política general ya mencionada de diversificación de exportaciones. En este sentido, el Gobierno colombiano está siguiendo una política muy concreta, pero si otros paises exportadores permitieran un aumento importante de la producción cafetera, el 1) otro requisito esencial es la voluntad de los países industriales de abrir sus propios mercados. Este problema se discute en el capítulo 22.

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Haera el pleno empleo

Gobierno sufriria grandes presiones para modificar su politica. Es conveniencia de todos los productores impedir que el precio se eleve mucho en relación con el nivel de precios internos, y debe seguirse el funcionamiento del nuevo sistema teniendo presente este hecho. 811. Indudablemente, otros instrumentos de politica (que se examinarán más adelante) influirán en las exportaciones menores, pero también es indiscutible que la tasa de cambio efectiva es de importancia fundamental, puesto que, junto con otros factores, determina la rentabilidad de las exportaciones. La experiencia colombiana durante los últimos diez o quince años indica que estas exportaciones son altamente sensibles a la tasa efectiva de cambio l. Es difícil decidir qué prima debería tener esta tasa. Por una parte, no debería ser alta, ya que daría lugar a una mala asignación de recursos. También es necesario evitar el peligro de que la tasa de cambio sea un incentivo para la reexportación de mercaderías importadas, y este peligro se hace tanto mayor cuanto más alta es la prima de la tasa de exportación (este peligro podría ser especialmente grande dadas las disposiciones de los programas de importaciones y exportaciones, como el Plan Vallejo, ya discutido anteriormente). 812. Es posible adoptar dos posiciones extremas en lo que respecta al problema de la tasa de cambios. Uno de estos métodos consistiría en orientarse directamente hacia una tasa de cambio de «equilibrio», con arreglo a la cual la demanda y la oferta de divisas se equilibrarían mutuamente con un mínimo de intervención de las autoridades, y a la supresión total de las restricciones cuantitativas a la importación. El otro método sería mantener una tasa de cambio fija y, por supuesto, sobrevalorada, acompañada de toda una serie de restricciones cuantitativas y de otra índole, en forma muy similar a las lineas generales de la politica practicada en el pasado. 813. Parece evidente que no conviene regresar a este sistema en vista de todas las desventajas ya mencionadas y también por otras dificultades perfectamente conocidas propias de estos sistemas. Sin embargo, también parece evidente que no convendría orientarse hacia una tasa de cambio de «equilibrio». Hay varios argumentos contra este sistema. Primero, la actual estructura de deformación de precios, resultado de la politica seguida en el pasado, es de tal índole que un cambio repentino hacia un sistema de equilibrio crearía sin duda una desorganización social y económica tan importante que pondría en peligro la estabilidad de los precios y quizás el equilibrio social. Se1) Varios estudios han demostrado que las exportaciones menores son altamente sensibles a la tasa efectiva real de cambio (es decir, la tasa efectiva de cambio deflacionada por un indice del nivel de precios internos). Las ecuaciones de regresión que relacionan las exportaciones menores a la tasa efectiva real de cambio, incluso utilizando datos trimestrales desde 1957 hasta 1966, revelan que las exportaciones menores tienen una elasticidad da reacción a la tasa de cambio de 1,6, cifra más bien alta.

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Comercio exterior

gundo, la actual estructura arancelaria es tal (como se discute a continuación) que prácticamente no podria constituir la base para una asignación racional de recursos, y mientras no se emprenda la reforma arancelaria el sistema de licencias de importación seguirá siendo necesario. Además, la estructura de la demanda de importaciones que se crearía como resultado de una liberación súbita y completa de las importaciones no sería congruente con una estrategia del empleo. 814. Lo mejor sería adoptar una política más moderada, es decir, el cambío hacia un sistema menos caracterizado por las deformaciones de precios y el control administrativo, sistema que debería establecerse en forma suficientemente gradual para poder hacer las adaptaciones necesarias, tanto en cuanto a políticas complementarias como en lo que se refiere al costo y a la estructura de precios de la producción. Este método entrañaría una depreciación gradual de la tasa de los certificados en relación con el nivel interno de precios, lo cual es conforme con la política que es necesario seguir para desalentar las técnicas de producción con gran densidad de capital (véase capítulo 12). Es necesario vigilar cuidadosamente los efectos del sistema sobre las exportaciones menores, y lo mismo debe hacerse con sus repercusiones sobre la estructura de la formación de precios, que ha influido desfavorablemente en la estructura de la producción interna, vigilancia que debe extenderse también a la substitución de importaciones de bienes intermedios y de capital (véase más adelante). 815. Al parecer, la política actual en relación con la tasa de los certificados sigue más o menos las líneas generales que acabamos de sugerir. Entre marzo de 1967 y septiembre de 1969 se ha depreciado en forma gradual y constante la tasa de los certificados, hasta llegar a 13 por ciento; durante el mismo período, el nivel ínterno de precios se elevó menos de 12 por cíento (11,6 por ciento los precios al por mayor y 11,9 por ciento el índice del costo de vida). Considerando que los precios internacionales que más interesan a Colombia (es decir, los precios de exportación de Estados Unidos) se elevaron quizá hasta 7 por ciento en el mismo período, en términos reales el peso colombiano se ha depreciado tal vez en algo más de la mitad de la depreciación nominal. 816. Como se ha indicado en el capítulo 12, no debería permitirse que una inversión temporal en los precios del café, como la producida recientemente, interrumpiera el proceso de ajuste de las tasas de cambio, puesto que sigue siendo necesario efectuar adaptaciones estructurales para estimular el crecimiento a largo plazo de las exportaciones menores así como niveles más altos de substitución de importaciones. Para no interrumpir este proceso, sería necesario considerar de manera totalmente independiente el excedente de divisas procedente del incremento temporal de los precios del café. 295

Hacia el pleno empleo

Política de exportación

817. Es necesario introducir algunas modificaciones si se quiere mantener el ritmo de aumento de las exportaciones. Los controles administrativos aplicados para garantizar la aplicación de las disposiciones del Plan Vallejo son bastante complicados. Exigen procedimientos de contabilidad detallados, prácticamente fuera del alcance de las firmas pequeñas y medianas, y el resultado es que los principales beneficiarios han sido las grandes empresas. 818. Por otra parte, como la aplicación del Plan exige que haya un contrato de exportación, las empresas que carecen de mercados bien establecidos no pueden aprovecharse de sus ventajas. Este problema se ha resuelto en parte organizando una variante del Plan básico, con arreglo a la cual (una vez realizadas las exportaciones) la firma exportadora puede exigir que se le apliquen las ventajas del plan para las importaciones ulteriores (hasta el nivel del contenido de importaciones de sus exportaciones anteriores). Esta variante del Plan puede ser muy importante cuando, en vista de la demanda del mercado interno, se atribuye un valor muy considerable al derecho a importar con franquicia los productos pertinentes. Sin embargo, esta variante no ofrece incentivos para la apertura de nuevos mercados cuando no es seguro que se repitan los pedidos. 819. Un problema más dificil es que los exportadores no se sienten inclinados a hacer economías en las importaciones puesto que la actual prima a la tasa de cambio se aplica al valor total de las exportaciones y no al valor añadido. Es de lamentar que así sea, sobre todo si se tiene en cuenta la importancia que debe darse en la política de exportaciones a la cuestión de la creación de empleos. El remedio obvio a este problema, que consiste en vincular esta prima con el componente del valor añadido interno de las exportaciones, plantearía dificultades administrativas (que, al parecer, han impedido la aplicación de esa política). Además, en lo que se refiere a las exportaciones realizadas conforme al Plan Vallejo, toda la información necesaria está a disposición de las autoridades 1. Política de importación

820. Toda la amplia serie de políticas que determinan los costos y la composición de las importaciones es fundamental para la estrategia del empleo. Como hemos visto, estas políticas incluyen, entre otras cosas, tasas y el depósito previo a la importación, así como la apli1) Al parecer, hay por lo menos un contrato especial de importación-exportación realizado conforme al Plan para el cual el incentivo de la tasa de cambio se aplica al valor añadido interno.

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Comercio exterior

cación del procedimiento de licencias. Aunque la influencia más importante en materia de importaciones ha sido, y sigue siendo, la ejercida por el sistema de licencias, también es importante la influencia del sistema impositivo, especialmente en relación con el costo de las importaciones y la estructura de la producción. Si se mantiene al tendencia a una mayor liberalización de las importaciones, la estructura arancelaria adquirirá cada vez más importancia en la distribución de recursos y en la determinación de la estructura de la producción. Por consiguiente, es menester estudiar detenidamente esta estructura. 821. La protección excesiva, en la escala descrita anteriormente, es perjudicial en varias formas. En primer lugar, a menudo el mercado interno no puede dar cabida sino a una o dos firmas que trabajan en escala adecuada, con lo cual el problema de controlar las utilidades monopolisticas se hace sumamente complicado. Uno de los efectos de la protección excesiva es que las empresas pueden fijar y mantener precios independientemente de las tendencias de la productividad. Por supuesto, el argumento básico para justificar la protección es el de la