Operacionalización del Crecimiento Pro Pobre en Honduras Opciones de política para fortalecer la participación de los pobres en el crecimiento

Dr. Pedro Morazán Jorge Gallardo Mario Negre UNAT

El presente estudio ha sido elaborado en colaboración con el equipo de la UNAT como parte de las iniciativas por implementar la PRSP y en el marco del Proyecto de apoyo a la reforma y modernización de la Administración Pública en Honduras. El autor Pedro Morazán es investigador y consultor del Instituto SÜDWIND, Siegburg (Alemania). Contacto: [email protected].

Tegucigalpa/Bonn, enero de 2005

Crecimiento Pro Pobre

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Operacionalización del Crecimiento Pro Pobre en Honduras Opciones de política para fortalecer la participacion de los pobres en el crecimiento Pedro Morazán, Jorge Gallardo, Mario Negre Abstract El objetivo de este Estudio es el de presentar los principales indicadores para operacionalizar el crecimiento pro pobre en Honduras. Primero tratamos de presentar las condiciones iniciales que determinan el crecimiento en Honduras. Tales condiciones contienen no solamente aspectos geográficos sino también las principales características de la evolución económica a partir de los años 60. Se analizan también los determinantes del crecimiento para Honduras a la luz de sus efectos en la distribución y en la pobreza. Al mismo tiempo se busca ajustar los datos existentes, cuya fuente principal para el análisis son las encuestas de hogares de propósitos múltiples (EHPP). Tomando en cuenta fundamentalmente el vector de datos de ingresos de hogares se intenta establecer una operacionalización del crecimiento pro pobre analizando en base a la fórmula de Kakwani y Pernia dichas características para Honduras para poder establecer así el trade-off entre crecimiento y crecimiento pro pobre, tanto a nivel nacional como a nivel de dominios. En base a las mismas fuentes de datos se han elaborado curvas de incidencia de la pobreza para poder establecer los efectos del crecimiento por percentiles de población. Al final se llega a la conclusión que en el caso de Honduras existe una relación entre el crecimiento y la desigualdad que afecta negativamente a los pobres, aun en algunas fases de crecimiento económico positivo. Sin embargo en vista de que Honduras tiene una trayectoria de crecimiento muy bajo y errático en el pasado reciente, las medidas para lograr una mayor participación de los sectores pobres en el crecimiento resultan muy limitadas. El objetivo del Estudio no ha sido establecer un análisis contrafactual entre el equilibrio macro y la incidencia de la pobreza en los hogares, sin embargo se intenta asumir resultados de otras investigaciones hechas al respecto, para tratar de identificar posibles factores de incidencia. Este Estudio fué presentado en el Foro “HONDURAS. RETOS PARA EL DESARROLLO. Crecimiento Económico Sostenible, Humano y Equitativo” en el Hotel Honduras Maya, Tegucigalpa 13 de Diciembre de 2005, organizado por el COHEP, la Secretaria de Estado del Despacho Presidencial, el Colegio Hondureño de Economistas y la Unidad de Apoyo Técnico El coordinador de la investigación y del estudio Pedro Morazán es economista del Instituto SÜDWIND, Alemania. Jorge Gallardo es investigador de GNOSIS, Tegucigalpa y Mario Negre es invetigador del Centre for Economic Studies and Planning de la Jhawaharlal Nehru University, New Delhi (India).

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Contenido Contenido

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Introducción

5

I.

7

Condiciones Iniciales 1.1

Ubicación regional

7

1.2

Condiciones geográficas y dotación de recursos

7

1.3

Desarrollo demográfico

7

1.4

Inequidades y el acceso a la tierra

7

1.5

Industrialización y la Estrategia de Sustitución de Importaciones

8

1.6

Primeras Reformas Estructurales

II.

11

Análisis del Crecimiento, su Impacto en la Distribución y en la Pobreza en Honduras 14 2.1 Las bases de datos

14

2.2

Pobreza y Estadísticas en Honduras

14

2.3

El Impacto del Crecimiento

16

2.4

Perfil de la Pobreza y Correlaciones Clave de la Pobreza

21

Línea de pobreza Extrema

21

Línea de pobreza Moderada

22

2.5

Pobreza e Inequidad

25

2.6

Descomposición del crecimiento y las curvas de incidencia

28

III.

Factores que Afectan la Participación de los Pobres en el Crecimiento

35

3.1

Introducción

35

3.2

Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)

35

3.3.

Participación de los Pobres en el Desarrollo Rural

37

3.4.

Participación de los Pobres en el Mercado Laboral Urbano

39

3.5.

Gasto Público y Condiciones Sociales

42

3.5

Las Instituciones y la Economía Política

43

3.6

Género e Inequidad

43

IV. Conclusiones y recomendaciones

45

Anexos

47

1. Medidas de Pobreza

47

2. Medidas de Desigualdad

49

2. Descomposición

51

2. Índice de Crecimiento Pro-Pobres de Kakwani

52

3. Tasa de Crecimiento Equivalente de Pobreza (PEGR)

53

4. Ajustes del ingreso

55

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5. Líneas de Pobreza

56

6. Tablas

61

Referencias

62

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Introducción El presente trabajo trata de tomar la actual discusión internacional en torno a la mejor forma de operacionalizar el crecimiento pro pobre tomando el caso concreto de Honduras. La pregunta central gira en torno a si una tal operacionalización puede tener utilidad para la implementación de estrategias de reducción de la pobreza y análisis de impacto de las mismas. Además de ello se busca en el presente estudio identificar la relación entre el crecimiento, la pobreza y la desigualdad. La contribución más reciente al tema crecimiento pro pobre es el estudio de 14 casos realizado por diversas instituciones de la cooperación internacional bajo la coordinación del Banco Mundial. Existe últimamente una mayor tendencia a los análisis de caso. El automatismo del crecimiento en la reducción de la pobreza es aun un tema de debate intenso no resuelto. Mientras Dollar and Kraay (2000) en su famoso estudio transversal de más de 80 países llegan a la conclusión de que el crecimiento es por definición siempre pro pobres, Martin Ravallion del Banco Mundial trata de verificar el efecto „trickle down“ del crecimiento (Ravallion and Chen, 2003). Éste utiliza una “curva de incidencia de la pobreza“ derivada del índice de pobreza de Watts (ver anexo) en la que se muestra en qué medida el crecimiento del ingreso promedio varia a lo largo de los cuantiles de ingresos. Su medida del crecimiento pro pobre implica pues la tasa promedio de crecimiento del ingreso de los pobres que hace crecer sus ingresos, reduciendo al mismo tiempo la pobreza, en este caso el índice general de pobreza. El hecho de introducir una definición tal implica que el crecimiento no siempre es pro pobre y que por lo tanto no siempre el crecimiento es indiferente a la distribución. De hecho Ravallion considera tales restricciones (Ravallion, 2001) argumentando que aunque índices muy elevados de desigualdad inicial puedan afectar el crecimiento, esto no significa automáticamente que cualquier reducción de la desigualdad estimule el crecimiento. Más allá de los supuestos de un modelo de economía dual la pregunta esencial es: ¿cómo pueden los pobres generar ellos mismos crecimiento a su favor? Para responder a dicha pregunta es necesario apoyarse en una definición de bienestar humano que considere la pobreza como un fenómeno multidimensional y que manteniendo la posibilidad de su medición nos dé las pautas para estimular la participación económica de los pobres en el crecimiento económico, tanto por el lado de la acumulación de capital, como por el lado de la oferta laboral. Así, una definición alternativa considera al crecimiento pro pobre como aquel crecimiento que beneficia a los pobres y a los grupos discriminados rproporcionalmente más que a los no pobres (Baulch and McCullock, 2000; Kakwani and Pernia, 2000). Esto no es otra cosa que suponer que el proceso de crecimiento implica cambios sustanciales en la distribución tanto de ingresos como de activos. La justificación de tal posición la encuentra Kakwani y Pernia en el hecho de que el proceso de crecimiento resultante de la acción espontánea de las fuerzas del mercado beneficia proporcionalmente más a los ricos que a los pobres en vista de que aquéllos tienen ventajas inherentes no sólo en lo referente al capital material sino también al capital humano (Kakwani and Pernia, 2000, 3). 1. Basados en la metodología de Kakwani en este estudio de las políticas de “crecimiento a favor de los pobres” de Honduras buscamos concentrar el análisis en tres aspectos principales: 2. ¿Cuáles son las condiciones iniciales de la economía hondureña que establecen el marco con sus potenciales y limitaciones para el crecimiento?; 3. ¿Cuáles son los determinantes del crecimiento y de qué forma éste ha sido pro pobre en los últimos 15 años?

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Además, el estudio intenta dar respuesta a la pregunta: ¿cómo pueden los pobres participar en el crecimiento económico? Para ello es importante analizar, en el caso de Honduras, dos aspectos principales: el acceso a los mercados laborales en las zonas urbanas y el acceso a los activos, especialmente la tierra y el crédito en las zonas rurales. En el último capítulo se intenta sacar algunas conclusiones y hacer recomendaciones a los responsables políticos para operacionalizar un crecimiento pro pobre para Honduras. Los autores agradecen a los miembros del equipo técnico de la UNAT: Miriam Montenegro, Carlos Gallegos, Pablo Flores, Mario Palma y Arturo por la colaboración técnica en la adquisición de información y por sus contribuciones, especialmente en el capítulo 1 del presente Estudio. Un especial agradecimiento a Rocio Tábora y a Julio Raudales de la UNAT que con sus reflexiones políticas, sus consejos y sus continuos estímulos al trabajo, han sido dos piezas claves para la realización de este estudio. Las opiniones y posiciones expresadas en este documento son, sin embargo, responsabilidad única de los autores.

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I. Condiciones Iniciales 1.1

Ubicación regional

Honduras se encuentra ubicada en Centro América, limitando con Guatemala, El Salvador y Nicaragua, al sur con el Golfo de Fonseca y al Norte con el Océano Atlántico. Tegucigalpa es la capital de Honduras; su nombre proviene del lenguaje antiguo Náhuatl y significa “montaña plateada”. San Pedro Sula es llamada la capital industrial de Honduras ya que se ha convertido en el centro industrial del país y cuenta con el 80% de todos los parques industriales que se encuentran dentro de un perímetro de 40 Km alrededor de la ciudad. .

1.2

Condiciones geográficas y dotación de recursos

El área total de es de 112,090 Km2. Con excepción de las dos franjas costeras, la primera de unos 640 Km a lo largo del mar Caribe y la segunda de 95 Km en el golfo de Fonseca (océano Pacífico), Honduras es un altiplano formado por llanuras interrumpidas por valles atravesados por cordilleras. La mayoría de los ríos del país fluyen hacia el Caribe; tanto el Ulúa, que drena aproximadamente una tercera parte del país, como el Coco son navegables. Los bosques cubren alrededor del 34% del territorio y producen maderas duras, como el palo de Campeche, y coníferas. La tierra arable es el 9.55%, con un 3.22% de cultivos perennes; el 87.23% del suelo posee diversos usos. Los recursos naturales son la madera, el oro, la plata, el cobre, el zinc, el hierro, y el antimonio. La población urbana se está expandiendo y la deforestación ocurre principalmente por la gestión inadecuada de la producción de madera y por la tala y quema que resulta de la agricultura migratoria y de la expansión de la frontera agrícola.

1.3

Desarrollo demográfico

La población total proyectada para el 2005 es de 7.2 millones de habitantes, con una tasa de crecimiento del orden del 2.36%, una tasa de natalidad del 3.08 % y una tasa de mortalidad del 0.49%. El 81% de la población total se encuentra entre el rango de edades de 0 a 39 años. Honduras posee un total de 16,834 personas migrantes que representan el -0.023% de la población total. El 51% de la población total son mujeres . (Fuente: Proyecciones de Población 2001-2015, INE).

1.4

Inequidades y el acceso a la tierra

En el Censo Nacional Agropecuario de 1993 se identificaron 317,199 fincas agrícolas. De éstas, el 72% estaban constituidas por minifundios (unidades menores a 5 has) que concentraban el 11.6% de la superficie total censada. El 0.12% correspondía a fincas de 500 has. o más que ocupaban el 12.4% de la superficie. El 24.5% de fincas correspondió a aquéllas superiores a 5 has y menores de 50 has, corresponden al 3.5% y cubren le 40.7 de la superficie. En el sector agrícola, las condiciones iniciales en Honduras no fueron diferentes a aquellas en el resto de Centroamérica: una estructura inequitativa de la propiedad de la tierra. Los primeros tres censos agrícolas (1952, 1974 y 1993) demuestran altos niveles de inequidad, y este factor fue fundamental para su consolidación durante las últimas cinco décadas. De acuerdo al PNUD, más del 75% de las propiedades cuentan con menos de 6 hectáreas de tierra, que solamente es el 16.1% del total del área agrícola, mientras que las grandes propiedades, que representan un 6.1% del total, cuentan con más del 60% de la tierra. En general, el coeficiente Gini de la distribución de la tierra en Honduras alcanza un 77%

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(PNUD, 1998, 105). El cuadro 1.1 incluye una comparación de los datos obtenidos por los tres censos. En términos generales, puede decirse que los pobres carecen de un adecuado acceso a su recurso más importante: la tierra. Durante este período (1950-1990), no existía la voluntad política suficiente para promover una reforma agraria que beneficiara a los campesinos pobres, a pesar del hecho que el país contaba con un gran potencial debido a la existencia de enormes parcelas propiedad del Estado y de gobiernos locales. En lugar de ello, a finales de los cincuenta, los reclamos de los campesinos por una reforma agraria fueron rechazados debido a que muchos gobiernos represivos los consideraron como parte de campañas comunistas (POSCAE/UNAH, 33). Cuadro 1.1. Honduras: Evolución de la Propiedad Rural y el Acceso a la Tierra (1952-1993) 1952 Absoluto

1974 %

Absoluto

1993 %

Absoluto

%

Sectores

(Número de Propiedades)

Total

195,952

100

303,291

100

465,582

100

Trabajadores Bananeros

20,800

11

18,000

6

22,000

5

Sin Tierra

19,077

10

89,955

30

126,383

27

Menos de 1 hectárea

15,394

8

33,771

11

80,088

17

1 a 5 hectáreas

73,617

38

91,010

30

147,573

32

5 a 50 hectáreas

60,464

31

62,654

21

77,701

17

50 o más hectáreas

6,600

3

7,901

3

11,837

3

(Número de Propiedades)

(Número de Propiedades)

Fuente: Censos Nacionales Agropecuarios 1952, 1974 y 1993.

Posteriormente, después de fuertes protestas, el gobierno militar de Oswaldo López Arellano inició un proceso de reforma de tierras: entre 1962 y 1990 el Instituto Nacional Agrario (INA) entregó 376,457 hectáreas a un total de 66,076 beneficiarios, equivalente a un 10% del total de la superficie agrícola, con un promedio de 5.7 hectáreas por cada favorecido. Más de un 80% de las tierras entregadas fueron granjas comunitarias (Moreno, 1993, 17). En opinión de muchos expertos, la reforma agraria no satisfizo las necesidades de un desarrollo sostenible debido a la falta de medidas complementarias efectivas: fortalecimiento de capacidades, asistencia técnica y acceso a créditos. En consecuencia, muchos beneficiarios perdieron nuevamente la tierra que se les había otorgado.

1.5

Industrialización y la Estrategia de Sustitución de Importaciones

Sustitución de Importaciones

Bajo la influencia de la CEPAL, se implementó la estrategia de sustitución de importaciones en Honduras entre 1950 y 1989. El desarrollo del sector industrial fue el núcleo de esta estrategia, mientras que la agricultura desempeñó un papel secundario como el proveedor de materias primas y granos básicos baratos para el sector industrial y las áreas urbanas. Las siguientes fueron las medidas más importantes ejecutadas por el gobierno (Sierra y Ramírez, 1994, 55): •

El sector industrial recibió un tratamiento preferencial y fue protegido intensamente; se priorizaron las empresas creadas durante este período.

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•

La promoción de nuevos productos agrícolas para la exportación con un alto potencial de comercialización en los mercados mundiales, como el algodón, ganado y azúcar. • Una activa participación en el Mercado Común Centroamericano (integración regional). • La transformación de las estructuras agrícolas para crear una estabilidad social y para promover una economía de mercado en el sector rural. Durante los sesentas, se aplicó una “estrategia hacia adentro” en Honduras. El sector público cumplía con su función estratégica de estimular un proceso de industrialización a través de diversas medidas, como la introducción de barreras arancelarias, la sobre-valoración de la tasa de cambio, y la restricción del circulante a favor de las importaciones de capital. La agricultura, como proveedor de materias primas, la mano de obra y los superávit financieros logrados por medio de la exportación de productos tradicionales, tenían solamente un papel secundario. Durante mucho tiempo, la base de la estructura económica estuvo influenciada por la producción bananera en el norte del país. Consecuentemente, se formaron dos polos de desarrollo, uno en el norte y otro en el centro, con Tegucigalpa como la capital política. Con la construcción de la Carretera del Norte, se estableció una importante conexión entre la capital política del país y San Pedro Sula-Puerto Cortés en la región bananera. Vastas zonas geográficas en el occidente del país, donde se concentraba la mayoría de la población, fueron excluidas de los beneficios que se lograron durante la primera etapa de exportación de productos tradicionales. Con la creación de Zonas de Libre Comercio (ZOLI) en 1976, se promovieron las primeras áreas de libre exportación. La nueva estrategia tuvo efectos negativos en el sector agrario porque la intervención del Estado en el control de los precios a través del Instituto Hondureño de Mercadeo Agrícola (IHMA) distorsionó el mercado de productos agrícolas. Así, el índice estándar de precios para el productor agrícola se redujo en un 3% anual, provocando una reducción de más del 30% de los precios relativos. La producción de este sector apenas creció un 2.6% anual, mientras que la de productos tradicionales aumentó sólo un 1.6% (BCH, Honduras en Cifras). Los productores a larga y mediana escala se beneficiaron de la constancia de los precios debido a que, a diferencia de los productores a pequeña escala, ellos tenían mayor acceso a los centros de compra y almacenamiento (Thorpe, 1995, 84/85). El reducido crecimiento del producto nacional bruto agrícola produjo una reducción sustancial de los ingresos del sector y un aumento de la pobreza rural. Crédito y Desarrollo Rural

El financiamiento del sector agrario demuestra una gran concentración en el sector agrícola y ganadero para la exportación, que absorben hasta un 80% de los créditos proporcionados, mientras que el rubro de granos básicos que comprende más de un 20% de la producción agrícola recibió sólo un 11.6% de la cartera de préstamos. Cuadro 1.2. Destino de los Préstamos Agrícolas (como porcentaje del total de préstamos) Rubro

1970

1975

1980

1989

Promedio

Granos Básicos

9.6

16.5

13.1

9.9

11.6

37.6

29.8

51.8

32.9

38.0

Ganadería

43.9

41.8

24.9

41.7

38.1

Otros

8.9

11.9

10.2

15.5

11.6

Agricultura Exportación

de

Fuente: Wattel, C., (1994): Financiamiento rural alternativo

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En Honduras, la cobertura del financiamiento bancario para el sector de granos básicos fue la más baja en Centroamérica durante las últimas cuatro décadas, a pesar del hecho que en el mismo período su economía tuvo el mayor nivel de monetización. Esto ocasionó un incremento de los préstamos informales de usura (Wattel, págs. 28/29). Las funciones del crédito como herramienta para el desarrollo fueron generalmente malinterpretadas durante ese período. Las instituciones internacionales priorizaron los márgenes de ganancia y el financiamiento de actividades para la exportación, mientras que las instituciones gubernamentales ignoraron la situación de la agricultura de subsistencia, facilitando subsidios implícitos al sector agrícola a larga escala. Aspectos Institucionales

El Estado controlaba el proceso de sustitución de importaciones. Su intervención consistía en parte en un control directo de los recursos estratégicos por parte de la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR) para el sector forestal, del Instituto Nacional Agrario (INA) para el sector agrícola, del Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANADESA) que proveía créditos al sector agrícola, etc. Un aspecto importante de la intervención estatal fue la comercialización de productos agrícolas para el consumo interno, que se originaban generalmente en empresas pequeñas y medianas. Por otro lado, el gobierno congeló los precios y monopolizó la comercialización en el mercado interno. Esto causó la disminución de las ganancias de las actividades de cosecha y ganadería, una contracción de las economías rurales, y un aumento de la pobreza rural. Durante este período, la administración de bosques por la COHDEFOR no fue efectiva para la prevención de la deforestación: entre 1964 y 1986, casi dos millones de hectáreas de bosque fueron destruidas debido a la tala de árboles e incendios, así como al contrabando de parte de compañías madereras (Gobierno de Honduras, 1992). Industrialización y Desarrollo Urbano

Se crearon nuevas posibilidades de empleo cuando se expandió la producción de bienes agrícolas para la exportación. Sin embargo, este hecho no motivó la integración de varios sectores al mercado nacional (Morazán, 1992, pág. 90 y subsiguientes). La migración de población rural a centros urbanos contribuyó al crecimiento de éstos y al aumento de la pobreza rural, debido a que los mercados laborales de las ciudades no pudieron absorber a los recién llegados (Cuadro 1.3). Cuadro 1.3. Crecimiento de la Población Urbana en las Ciudades Principales Ciudad

1950

1961

1967

Absoluto

%

Absoluto

%

Absoluto

%

Tegucigalpa

72,385

42.9

134,075

44.8

188,044

44.7

San Pedro Sula

21,139

12.5

58,632

19.6

102,182

24.3

Otras

74,983

44.6

106,366

35.6

130,573

31.0

Total

168,507

100

299,073

100

420,799

100

Fuente: Murga Frassinetti (1975)

La estrategia de sustitución de importaciones estimuló un relativo crecimiento industrial, especialmente entre 1960 y 1975. Sin embargo, este crecimiento no fue capaz de absorber a la creciente fuerza laboral disponible, y estaba profundamente concentrado. En 1968, sólo existían 498 compañías industriales que empleaban un promedio de 42 personas. En conjunto, el sector textil absorbía sólo el 39% de la fuerza laboral, mientras que el sector de artesanía empleaba al 61%, con una productividad laboral mucho menor (ver Murga Frassinetti, 1975, pág. 76).

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Es importante señalar que este proceso motivó el crecimiento del llamado sector urbano informal. A medida que los bajos niveles de industrialización en las ciudades y las bajas tasas de exportación limitaron la absorción de la población que emigraba de las áreas rurales a las urbanas, surgieron fuentes de trabajo informal, particularmente en las dos ciudades más grandes del país: Tegucigalpa y San Pedro Sula. Cuadro 1.4. Honduras: Empleo en el Sector Industrial, Producción y Productividad de acuerdo a los Sectores Productivos PIB Industrial (1,000 pesos centroamericanos de 1970)

Empleo en Industrial

el

Sector

Productividad (pesos centroamericanos

(1,000 empleados)

de 1970)

Total

Industria

Artesanía

Total

Industria

Artesanía

Total

Industria

Artesanía

1962

57.5

34.4

23.1

44.9

15.3

29.6

1,281

2,248

780

1968

92.3

65.6

26.7

57.3

20.9

36.4

1,611

3,139

734

1975

133.3

112.0

21.3

78.7

36.8

41.9

1,694

3,043

508

Fuente: PREALC (1986)

Subempleo, Ingreso y Pobreza en el Sector Urbano

De acuerdo a la definición del PREALC, el subempleo consiste por una parte en la falta de oportunidades para obtener un empleo a tiempo completo, y por otra, en aquéllos que a pesar de trabajar durante una semana laboral completa, no logran el ingreso necesario para satisfacer sus necesidades básicas. Para el año 1982, el Sector Urbano Informal (SUI) empleaba a más de un tercio de las personas con empleo en áreas urbanas en Honduras. Los problemas principales de los productores y empresarios a pequeña escala del SUI en Honduras se relacionan con sus posibilidades de obtener los recursos que requieren para producir (créditos, capacitación, equipo y materias primas), y con el nivel de demanda de sus productos y a las leyes existentes (PREALC, 1986).

1.6

Primeras Reformas Estructurales

Durante las décadas de los setenta y de los ochenta se manifestaron los primeros síntomas evidentes de la emergente crisis de la estrategia de sustitución de importaciones, en la cual el Estado era el principal inversionista. La economía y la agricultura en Honduras fueron afectadas por una gran crisis en los ochenta. Con una tasa de crecimiento promedio de 9% en los setenta, el sector agrícola sólo creció un 0.6% durante la primera mitad de los ochenta. Las exportaciones de bienes y servicios disminuyeron un 0.7% en el mismo período, aunque previamente habían experimentado un crecimiento promedio de 9.8% hacia finales de los setentas (Banco Central de Honduras). Una de las principales causas de esta crisis fue la fluctuación de los precios del café y del banano, los principales productos de exportación de la economía hondureña hasta esa época. Sin embargo, muchas reformas fueron pospuestas debido a la crisis política que afectaba a la región centroamericana (INTERFOROS, 2001, 29). No fue sino hasta principios de los noventa que Honduras inició un proceso de reformas estructurales, a partir de 1992 con la devaluación del Lempira, y el comienzo de la privatización y la liberación del comercio y de las finanzas. En el Sector Agrícola:

En economías como la hondureña, existen dos hipótesis que explican el estancamiento del sector agrícola: i) la falta de incentivos para los productores, y ii) la inseguridad en la tenencia y en la propiedad de la tierra (POSCAE/UNAH, 83). La Ley de Modernización Agrícola

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aprobada en 1992 (conocida como la Ley Norton, quien fue la persona comisionada por la USAID para su redacción) interrumpió el intento de redistribución por medio de la reforma agraria. Ésta pretendía resolver uno de los problemas del sector agrícola: la producción insuficiente, pero al mismo tiempo, agravó el otro grave problema: la inequidad en el sector rural. De acuerdo a la Ley Norton, se aplicó una acelerada liberalización del sector, priorizando la producción a gran escala para la exportación, en detrimento de la producción de granos básicos a pequeña escala, para resolver el fracaso de las políticas de intervención estatal de años anteriores. Simultáneamente, el principal producto tradicional, el café, era víctima de la irregularidad de los precios del mercado internacional: solamente en 1992, las pérdidas de los productores de café llegaron a un 21% a consecuencia de la reducción de los precios. Respecto a la elaboración de la Ley Norton y a su proceso de aplicación, se pueden establecer las siguientes conclusiones: •

• • •

No existe apropiamiento, porque la Ley Norton fue elaborada casi exclusivamente por la USAID, con el beneplácito del FMI, del BM y del BID. El gobierno no contaba con el recurso humano con la suficiente experiencia para intervenir adecuadamente, e incorporar su propia visión. Existen considerables conflictos de intereses entre las diferentes instituciones gubernamentales, y casi no ha habido discusión alguna entre ellos sobre el impacto de esta ley. La FENAGH (la organización de los grandes propietarios de tierras y ganaderos) apoyó la aprobación de esta ley. Los campesinos, tradicionalmente bien organizados pero considerablemente divididos, reaccionaron de diversas maneras: un grupo de organizaciones campesinas (CNTC, ACAN, ANACH) se opusieron completamente al llamado consenso agrario, mientras otros expresaron su apoyo (COCOCH, CONCADH).

Finanzas:

Históricamente, el sistema financiero en Honduras ha sido enormemente regulado. Al mismo tiempo, en 1992 se dio la liberalización de las tasas de intercambio y de intereses sin el establecimiento de una adecuada estructura institucional. Las tasas de mercado aumentaron de un 17% a un 28% en el término de un año mientras que las tasas de ahorro se mantuvieron estáticas en casi un 9% (Thorpe, 1996, 230). Sólo existía un mecanismo de intervención a disposición del Banco Central (BCH), el ajuste del encaje legal (que consiste en una forma de requisito de reserva) 1, y que resultó ser poco efectivo debido a que los bancos crearon entidades financieras fuera del control del BCH. A finales de 1995, más del 20% de la oferta monetaria (M2) era manejada por entidades financieras ilegales controladas por bancos privados. No fue sino hasta pasada la mitad de los noventas que se realizaron esfuerzos para crear instituciones reguladoras en concordancia con los bancos privados. Sin embargo, esto no previno el colapso del sistema financiero (Evans T., pág. 41). Por otro lado, las instituciones financieras internacionales influyeron decididamente para la privatización del Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANADESA), cuya cartera se había deteriorado debido a la mora de grandes créditos proveídos particularmente a productores a gran escala, lo que afecta también a los créditos menores al sector agrícola. Con la reducción del canon de la reserva legal que se acordó con los bancos, la mayor parte del crédito se dirige hacia la importación de bienes de consumo, que produce las ganancias

1

Cuando se llega a un determinado nivel de aumento, los bancos están obligados a colocar un monto mayor de depósitos en el Banco Central.

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más altas, mientras que el sector agrícola sufre de la falta de acceso al crédito y al financiamiento.

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II. Análisis del Crecimiento, su Impacto en la Distribución y en la Pobreza en Honduras 2.1 Las bases de datos La base de datos para el cálculo de indicadores de pobreza y de distribución del ingreso es la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples (EPHPM) que se realiza dos veces al año por el Instituto Nacional de Estadística (INEH). En el presente estudio, utilizaremos los mismos datos estadísticos con la única diferencia que nuestro análisis se basa en las líneas de pobreza calculadas por CEPAL (ver CEPAL, 2001), en lugar de las que emplea el Banco Mundial. El cálculo de los indicadores de pobreza e inequidad depende de cómo se definen los conceptos riqueza y bienestar, y de los métodos estadísticos que son aplicados. En consecuencia, es muy importante iniciar con un análisis de las cifras existentes. Uno de los progresos de la ERP es que por primera vez se ha intentado utilizar una definición multidimensional de pobreza en Honduras. Aunque las estimaciones oficiales del gobierno y de los organismos internacionales que contribuyeron en la elaboración de la ERP facilitaron información clave sobre el estado de la pobreza, no dieron explicaciones claras sobre el tema de la inequidad, especialmente la económica. Para ser específicos en cuanto al crecimiento a favor de los pobres, es necesario analizar el crecimiento y sus componentes, así como su impacto en la pobreza y en la inequidad.

2.2

Pobreza y Estadísticas en Honduras

Las bases de datos de las EPHPM son un pilar importante para el sistema de monitoreo y de auditoria de la ERP. Con dichos datos se pueden estimar tanto el impacto como los efectos de las políticas de reducción de la pobreza y son por lo tanto un instrumento valioso para los actores implicados. Con la ejecución de la ERP, la Unidad de Asistencia Técnica (UNAT) del Ministerio de la Presidencia ha tenido un papel más activo en la elaboración del estudio de pobreza en Honduras. Estas evaluaciones proveen las cifras oficiales que son incluidas en los documentos ERP aprobados por el Banco Mundial. Ellas están basadas en el método de definición de una línea de pobreza. La determinación de las líneas de pobreza no solamente es un hecho técnico en sí. La misma refleja también un hecho político de suma importancia. Hay que hacer notar que la determinación de la línea de la pobreza, si bien describe un aspecto importante del bienestar, el ingreso monetario, no es una medida que capte todo el carácter multidimensional de la pobreza que incluye factores no monetarios (educación, salud) y contextuales (derecho a la organización y a la expresión etc.) que son difícil de medir (ver Sen, A.). IPC 1990-2004 40 35 30 25 IPC 20 15 10 5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Años

Indice de Precios al Consumidor 1990-2004

Las líneas de pobreza del INEH presentan en varios años variaciones anuales mucho menores que la inflación por lo que nos parecen menos consistentes con la realidad del desarrollo de la inflación en el período (ver gráfico). Hasta 1999 Honduras tiene una inflación bastante alta. Haciendo análisis comparativos de los diversos componentes de canastas familiares llegamos a la

Crecimiento Pro Pobre

15

UNAT

conclusión que las líneas de pobreza propuestas por la CEPAL para Honduras captan mejor el nivel de costos de la canasta familiar y su relación con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) En el presente estudio se toman datos del Banco Central de Honduras sobre el gasto del sector privado desde 1993 hasta el 2004 para ajustar los datos de las EHPM por un factor de sobrerreporte (o subreporte 2, según el caso). Aunque el fenómeno del subreporte es propio de las encuestas de países con altos índices de pobreza, las encuestas de Honduras ofrecen una diferencia muy grande respecto a las cuentas nacionales en los primeros años. Empíricamente, el gasto del sector privado proveniente de las cuentas nacionales es una medida prácticamente constante del PIB durante el período, con lo que hemos podido encontrar el gasto privado para los tres años precedentes a 1993 para los que este estudio no dispuso de datos del BCH. Los demás datos han sido reajustados mediante regresiones lineales entre cada periodo anual de los datos del gasto privado para adecuarlos a los meses en que se realizaron las encuestas. Estos datos han sido comparados con el ingreso total expandido de cada encuesta que el conjunto de encuestados manifestó ganar de forma mensual. La inversa de la ratio entre el ingreso mensual total de las encuestas por persona y el gasto per cápita del sector privado del mes pertinente, que deberían ser la misma cantidad calculada por vías distintas, nos sirve como factor corrector de las encuestas con el que suprimir el efecto del underreporting (las encuestas no captan todo el ingreso de las personas debido a defectos estructurales de las mismas o a al hecho de que las respuestas de los entrevistados no son completamente veraces y tienden a reportar cantidades menores – o superiores – de ingreso). Así pues, multiplicamos por los respetivos factores al vector de ingresos de las encuestas de forma que se iguale el ingreso total mensual reportado por éstas al gasto del sector privado cuyo valor anual ha sido adaptado al mes en que éstas se realizaron. El siguiente gráfico muestra los ingresos totales de las encuestas expandidos a un año y el gasto anual del sector privado adaptado a los meses en que se realizaron las encuestas, que es un método equivalente: Comparación PIB, Gasto Sector Privado adaptados linealmente al mes de las encuestas, y el ingreso reportado en éstas sin ajustar y ajustado por el BM (Lempiras corrientes)

1.40E+11 1.20E+11 1.00E+11 Gasto total Ingreso total Encuestas PIB RegLin Mensual Ingr Encuest (Aj BM)

8.00E+10 6.00E+10 4.00E+10 2.00E+10 0.00E+00 1985

2

1990

1995

2000

2005

En la bibliografía en inglés se conoce como “underreporting”.

2010

Crecimiento Pro Pobre

16

UNAT

Fuente: Cálculos propios en base a los datos de las EHPM (varios años) y del BCH (varios años) Como puede observarse, los ingresos totales obtenidos de las encuestas se aproximan bastante al gasto del sector privado a partir del 1993 hasta el año 1999 donde se vuelve a separar, ésta vez de forma mucho más significativa, en especial para la encuesta de mayo del 2001, lo que justifica el ajuste realizado en este estudio.

2.3

El Impacto del Crecimiento

El crecimiento en términos del PIB per cápita en Honduras durante los noventas ha sido muy lento e irregular. El crecimiento per cápita alcanzó su clímax en 1993 con un 3.3%, mientras que en 1994 disminuyó considerablemente en 4%, y también en 1999 en 4.3%. Entre 1991 y 2002, la tasa promedio de crecimiento del PIB per cápita fue de apenas un 0.3% (ver ERP, pág. 21 y CEPAL, 2003b, cuadro 1). Cuadro 2.1. Tasa de Crecimiento del PIB, Población y PIB Per Cápita (en %) Año

Población

PIB

PIB per cápita

1991

3.0

3.3

0.3

1992

2.9

5.6

2.6

1993

2.9

6.2

3.3

1994

2.8

-1.3

-4.0

1995

2.7

4.1

1.3

1996

2.7

3.6

0.9

1997

2.6

5.0

2.3

1998

2.5

2.9

0.3

1999

2.5

-1.9

-4.3

2000

2.4

5.0

2.5

2001

2.5

2.6

-0.7

2002

2.5

2.6

0.1

2003

2.5

2.7

0.2

2004

2.5

3.2

0.7

Promedio

2.7

3.1

0.4

Fuente: ERP (pág. 21), en base a cifras de SECPLAN/DGEC y BCH.

En 2004, el crecimiento del PIB en Honduras fue de sólo 3.2%, lo que nuevamente significó crecimiento per cápita de apenas 0.7% ya que la tasa de crecimiento poblacional fue de 2.5%. El crecimiento PIB per cápita en Honduras fue uno de los más bajos de América Latina, sobrepasando solamente las tasas de crecimiento de Nicaragua y Haití, y similar a la lograda por Bolivia. El crecimiento en Honduras depende significativamente de factores externos, como el desarrollo de la economía de EE.UU. y, en menor medida, de la inversión interna. La reciente disminución de las tasas de crecimiento está asociada con la caída de los precios internacionales del café, así como con la contracción del crecimiento en la economía de EE.UU. (CEPAL, 2003b). El comportamiento de las exportaciones como el café o artículos de maquila depende principalmente de la demanda internacional que a su vez está relacionada con el desarrollo en EE.UU., y sólo depende marginalmente de la tasa de intercambio real. A pesar de que se apreciaron algunas señales de recuperación de las exportaciones, los sectores que producen para el mercado interno todavía no han alcanzado un nivel adecuado. Esto demuestra que el desarrollo del sector externo no manifiesta un resultado adecuado en la

Crecimiento Pro Pobre

17

UNAT

demanda interna, como resultado de la falta de interacción entre los sectores de mercado de exportaciones y el de la economía interna. Formación de Capital Bruto

En relación a los determinantes del crecimiento durante los noventa, el papel fundamental en términos de la demanda fue desempeñado por la formación de capital bruto (FCB) y por las exportaciones. El dinamismo de la FCB fue determinado esencialmente por el significativo crecimiento de los flujos de capital externo que Honduras recibió en 1995, presumiblemente como resultado del establecimiento de las primeras maquilas para la exportación, de la apertura de las cuentas de capital y de los procesos de privatización que se iniciaron en ese entonces. La liberalización de las cuentas de capital y la estabilidad política en los noventa produjo un aumento de la IED con tasas de crecimiento relativamente dinámicas (ver cuadro 2.2). Cuadro 2.2. Inversión Extranjera Directa y Cartera de Inversiones en Honduras (millones de US$) Año

Total

Inversión Extranjera Directa

Cartera de Inversiones

1980

5.7

5.8

-0.1

1981

-3.9

-3.6

-0.3

1982

13.6

13.8

-0.2

1983

21.2

21.0

0.2

1984

18.6

20.5

-1.9

1985

28.7

27.5

1.2

Año

Total

Inversión Extranjera Directa

Cartera de Inversiones

1986

29.0

30.0

-1.0

1987

39.2

38.6

0.6

1988

48.1

48.3

-0.2

1989

51.1

51.0

0.1

1990

43.6

43.5

0.1

1991

52.2

52.1

0.1

1992

47.7

47.6

0.1

1993

52.1

52.1

---

1994

41.5

41.5

---

1995

69.4

69.4

---

1996

90.0

90.0

---

1997

127.7

127.7

---

1998

99.0

99.0

---

1999

237.3

237.3

---

2000

262.0

262.0

---

2001

195.0

195.0

---

2002

175.5

175.5

1980-1990

22.6

22.3

---

1990-2000

19.6

19.7

---

(%)

Crecimiento Pro Pobre 1980-2000

18

UNAT

21.1

21.0

---

Fuente: CEPAL, en base a cifras oficiales, CEPAL, 2003a.

Un análisis detallado de los principales productos de exportación con destino a EE.UU. demuestra que la producción maquiladora ha sido más importante en la economía hondureña bajo una perspectiva socioeconómica y geográfica: el valor agregado contribuyó con más de un 6% al PIB en 2002 (BCH, 2003), y con un promedio del 71.6% de la inversión interna bruta entre 1990 y 2001, más del 5.5% de los empleos directos, 27.7% de los dependientes directos y el 55.4% de los empleos indirectos en relación con la población económicamente activa están relacionados con la maquila. Además, más del 68.7% de las exportaciones hondureñas hacia EE.UU. en los diez años entre 1990 y 2000 fueron de maquila (CEPAL, 2004). Desde inicios de los ochenta, se ha dado un alto porcentaje de importaciones en la oferta total (OT), lo que demuestra una aplicación relativamente baja de la estrategia de industrialización para la sustitución de importaciones (ISI), y una disminución de la proporción de los bienes semi-terminados especialmente los bienes de capital, lo que no es congruente con el aumento de la IED que se mencionó anteriormente. Esto puede significar que la IED ha sido orientada especialmente a la compra de empresas existentes, dentro del enfoque del proceso de privatización. Es importante señalar que la disminución relativa de la inversión productiva fue resultado de la reducción de las importaciones de petróleo y de combustibles, mientras que la importación de inversiones intermedias especialmente para las industrias maquiladoras pudo haberse mantenido en niveles altos (cerca de un 40%). Cuadro 2.3. ERP de Honduras – Metas de Crecimiento y Gasto Social Meta

Indicador

Años

Básica

2001

2002

2003

2004

2005

2015

5.0

3.5

4.0

4.5

4.5

5.1

5.6

2.5

1.1

1.6

2.1

2.2

2.7

3.7

2.5

2.4

2.4

2.4

2.3

2.3

1.9

PIB Real

Tasa crecimiento PIB (2000)

PIB per cápita

PIB/Población (2000)

Población

Tasa crecimiento poblacional (2000)

Gasto Social

Como % del gasto total (2000)

44.0

45.0

46.0

47.0

48.0

50.0

50.0

Tasa de pobreza (1999)

66.0

63.0

61.5

60.0

58.5

57.0

42.0

Tasa de pobreza extrema (1999)

49.0

47.0

45.0

43.0

41.0

39.0

25.0

Reducir pobreza 24%

en

la un

de del

Información

de

Fuente: ERP, Honduras

Las metas de crecimiento económico establecidas en la ERP – Proyecciones para Honduras (2001) – fueron demasiado ambiciosas, especialmente si tomamos en cuenta el desarrollo de la economía hondureña hasta la fecha. Se supone que el PIB crezca un 4.5% en 2004 y 2005, de acuerdo a lo estipulado en la Carta de Intenciones aprobada por el FMI (pág. 5). El potencial de tal crecimiento se basa en la probable participación de Honduras en el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA). El otro lado de la moneda es que de acuerdo a proyecciones de expertos del FMI, el CAFTA provocará una disminución de 200 millones de Lempiras en recaudación de impuestos (FMI, 2004). Efectos Sectoriales del Crecimiento

Crecimiento Pro Pobre

19

UNAT

El sector manufacturero en Honduras se divide en tres segmentos: a) alimentos, bebidas e industrias procesadoras de ropa, b) industrias procesadoras de bienes tradicionales de exportación, y c) las industrias maquiladoras, que se han expandido dramáticamente en los noventa pero que se han orientado principalmente hacia la producción de textiles con reducida diversificación (más del 61.5% de su producción se relaciona con la producción de textiles y ropa). Honduras cuenta con las industrias maquiladoras más grandes de Centroamérica. En 2003, más de 252 compañías operaron en Honduras, empleando a más de 105,556 personas (ver BCH, 2003). Sin lugar a dudas, los cambios estructurales en Honduras durante los últimos 20 años fueron muy modestos: la participación de los sectores comerciales solamente aumentó marginalmente (de 16.2% en 1980, a 39.3 en 1990 y 39.8% en 2000) debido a un incremento menor del PIB agrícola – entre un 19% y 20% – y a un reducido aumento del peso de la industria manufacturera (de 16.2% en 1980, a 17.1% en 1990 y 18.7% en 2000). Este último aspecto se debe probablemente a la acentuación de la importancia de las industrias maquiladoras de exportación que, aparte de generar empleo, casi no tienen ningún efecto en el valor agregado en el país. Con respecto a los no comerciales, se ha dado un amplio incremento de la contribución relativa del rubro de transporte y de telecomunicaciones (de 3.8% en 1980, a 4.9% en 1990 y 5.4% en 2000) como resultado del proceso de privatización aplicado durante los noventa. De igual forma, ha habido un aumento significativo de la contribución de los servicios financieros (de 10.1% en 1980, a 12.4% en 1990 y 15.4% en 2000) coincidente con la apertura de las cuentas de capital, como resultado de una reducción significativa de las contribuciones de los sectores de construcción, comercio y turismo, particularmente de los servicios comunitarios y personales (ver Ros, J. 2004). Exportaciones y Remesas

Las exportaciones fueron la otra fuente dinámica de crecimiento desde la perspectiva de la demanda agregada. El cuadro 2.4 demuestra la evolución de las exportaciones en relación con el PIB durante las últimas dos décadas. Esta evolución presenta claras tendencias: Honduras vio la disminución de sus coeficientes de exportaciones a un 39.6% en 2000. Cuadro 2.4. Honduras: La Importancia del Sector Externo Año

Exportaciones/PIB

Importaciones/PIB

(Exportaciones + Importaciones)/PIB

1980

56.6

61.2

117.8

1981

56.8

52.9

109.7

1982

51.5

40.8

92.3

1983

52.2

42.1

94.2

1984

50.2

47.1

97.2

1985

52.2

45.8

98.0

1986

52.2

47.4

99.6

1987

50.9

46.1

97.0

1988

48.1

47.3

95.4

1989

48.1

45.6

93.7

1990

48.4

44.4

92.8

1991

46.2

45.8

92.0

1992

47.1

46.5

93.6

1993

43.5

46.5

90.0

1994

39.9

47.9

87.8

Crecimiento Pro Pobre

20

UNAT

1995

43.7

48.1

91.8

1996

45.6

47.5

93.1

1997

44.0

44.6

88.6

1998

43.3

46.5

89.7

1999

39.0

49.2

88.2

2000

39.6

48.7

88.3

2001

40.1

49.1

89.2

Fuente: CEPAL, 2003b

Un análisis más profundo de las estructuras de exportación impuestas a consecuencia de la apertura de las cuentas corrientes demuestra que el factor dinámico, especialmente en los noventa, es la exportación de compañías maquiladoras que producen manufacturas en menoscabo de la importancia de las exportaciones tradicionales agrícolas (ver cuadro 2.5). Las exportaciones tradicionales hondureñas han enfrentado la disminución de sus términos de intercambio (bananos y café), pero se han diversificado en otros productos como el camarón, pero no previno la disminución de su importancia relativa. Las manufacturas, particularmente de las maquilas, han aumentado notablemente su peso relativo de 0% en 1990 a 28.8% en 2000, así como el incremento de las exportaciones de productos de minería (ver cuadro 2.5). Cuadro 2.5. Honduras: Estructura de las Exportaciones, 1980, 1990 y 2000 (en millones de US$ a precios de 1995) 1980

1990

Millones de US$

%

Millones US$

21.5

2.4

Maquila

---

No maquila

2000 %

Millones de US$

%

3.7

0.3

653.1

31.0

---

---

---

605.0

28.8

21.5

2.4

3.7

0.3

48.1

2.3

677.7

76.9

1,085.9

82.1

865.1

41.1

Agricultura

624.6

70.9

104.2

75.9

806.4

38.3

Minería

53.1

6.0

81.7

6.2

58.7

2.8

Otros (remesas)

182.1

20.7

232.7

17.6

586.1

27.9

Total

881.3

100.0

1,322.3

100.0

2,104.3

100.0

Exportaciones manufacturas

Exportaciones primarias

de

de

Fuente: CEPAL (2002), sobre la base de cifras oficiales.

Con la eliminación de las cuotas desde 1995 y el final de los Acuerdos Multifibras (AMF) en 2005, se espera que las importaciones de textiles de Asia, especialmente de China, aumenten sustancialmente su aportación en las importaciones de EEUU a corto plazo. Además, considerando que la demanda de bienes de la industria textil se reducirá a mediano plazo, países como Honduras enfrentarán una competencia más intensa en esos mercados. El factor productividad en el sector maquila y en los no comerciales relacionados con ella ha aumentado, lo que ha generado diferencias significativas de la productividad tanto en el sector de exportación de manufacturas modernas como en el sector tradicional de la economía relacionado con la maquila. El resultado de ello ha sido la creación de un nuevo sector de “enclave” con alta productividad y una escasa relación con el resto de la economía doméstica. Esto ha tenido un profundo impacto en la distribución de ingresos así como en la recuperación del crecimiento económico en los noventa, lo que ha afectado negativamente a los índices de pobreza. Remesas

Crecimiento Pro Pobre

21

UNAT

Cuando se perciben los flujos de capital que ingresan al país, es importante considerar el monto de las remesas enviadas por trabajadores emigrantes del exterior. La “exportación de la fuerza laboral” a través de la migración internacional ha producido un considerable aumento de las remesas al país. Al mismo tiempo, el gobierno ha intentado utilizar una tasa de cambio nominal con respecto al US$ para controlar la inflación. Sin embargo, los flujos de remesas y la IED han puesto presión para la devaluación de la moneda nacional. Esto podría ocasionar una considerable fluctuación en el sector externo generando una sobrevaloración de la tasa de cambio real, y por lo tanto, aumentaría la presión para un ajuste estructural. Esto ocasionaría un deterioro en la distribución de los ingresos y disminuiría el poder de compra de los salarios.

2.4

Perfil de la Pobreza y Correlaciones Clave de la Pobreza

Para obtener resultados comparables, hemos utilizado el método más común para estimar los dos indicadores principales de pobreza con relación a los ingresos en Honduras. Calculando la población pobre (P0), la brecha de pobreza (P1) y la severidad de la pobreza (P2), esta investigación demuestra los resultados obtenidos de esta evaluación en relación al ingreso per cápita de los hogares hondureños. Este ejercicio toma en cuenta solamente el ingreso. Las estimaciones están basados en las líneas de pobreza utilizadas por CEPAL.

Línea de pobreza Extrema

Año Semestre 1990 1991 1992 1992 1993 1994 1995 1995 1996 1996 1997 1997 1998 1998 1999 1999 2001 2001 2002 2002 2003 2003 2004

1 1 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1

P0 FGT(0) Nacional (%)

P0 FGT(0) Urbano (%)

P0 FGT(0) Rural (%)

57.71 60.46 60.23 54.64 55.52 53.06 54.01 48.64 52.67 50.86 49.16 50.13 49.58 47.95 47.40 47.74 51.96 53.48 51.76 54.02 53.44 51.24 52.58

42.93 51.34 52.48 40.59 44.63 45.33 43.90 34.33 37.80 36.39 36.93 36.50 37.16 33.81 32.70 32.16 35.68 35.79 36.27 37.56 36.48 34.80 35.41

67.18 64.93 66.37 62.96 63.65 57.64 60.92 60.47 63.46 60.23 55.64 59.83 59.84 59.79 58.78 58.95 66.54 68.83 64.77 69.24 66.85 62.46 66.39

Fuente: Cálculos propios en base a las EPHPM.

Crecimiento Pro Pobre

22

UNAT

Índices de recuento Línea pobreza Extrema Nacional, Urbano y Rural 80 70 60 50

(%)

H Nacional 40

H Urbano H Rural

30 20 10

20 04

20 03

20 02

20 01

19 99

19 98

19 97

19 96

19 95

19 93

19 92

19 90

0

Año

La pobreza extrema se reduce del 58% en 1990 al 53% en el 2004 tomando en cuenta los ajustes en base a las cuentas nacionales mientras que la pobreza moderada se reduce del 79% en 1990 al 74% en 2004. Ambos indicadores alcanzan su punto mínimo en 1999 consolidándose después en valores mas elevados, lo que puede ser una señal de los efectos negativos del huracán Mitch en la situación de los hogares más pobres. Los resultados del Banco Mundial muestran un progreso menor para la reducción de la pobreza que los cálculos del gobierno porque ellos ajustan sus cifras en los casos que no existe información disponible, lo que es muy común en las encuestas de hogares (por ejemplo, algunos sectores, como los niños de la calle, generalmente no son incluidos). Por lo tanto, entre 1990 y 1999 ha habido cambios menores sobre la situación de pobreza en Honduras si las cifras son ajustadas al consumo y a la falta de información. Obviamente, las estadísticas para el año 1999 son influenciadas por el impacto del huracán Mitch en los hogares hondureños.

Línea de pobreza Moderada Año Semestre 1990 1991 1992 1992 1993 1994 1995

1 1 1 2 1 2 1

FGT(0) Nacional (%)

FGT(0) Urbano (%)

FGT(0) Rural (%)

78.83 81.45 82.32 76.89 79.30 75.12 76.20

72.32 78.27 77.41 70.92 75.97 73.80 73.12

84.78 85.00 87.29 82.44 83.80 77.59 80.64

Crecimiento Pro Pobre 1995 1996 1996 1997 1997 1998 1998 1999 1999 2001 2001 2002 2002 2003 2003 2004

23 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1

UNAT

73.74 75.53 74.80 74.43 74.45 74.07 72.52 72.30 70.97 74.26 74.28 73.94 73.93 74.45 74.14 73.69

68.92 69.16 69.45 70.84 69.48 68.74 66.04 64.66 62.33 67.85 65.64 66.46 68.01 66.22 64.07 64.87

79.46 81.69 81.48 79.41 81.11 80.25 79.68 80.51 78.71 83.04 84.22 82.67 83.61 83.86 83.54 83.86

Índices de recuento Línea pobreza Moderada Nacional, Urbano y Rural 100 90 80 70 H Nacional

50

H Urbano

40

H Rural

30 20 10

20 04

20 03

20 02

20 01

19 99

19 98

19 97

19 96

19 95

19 93

19 92

0

19 90

(%)

60

Crecimiento Pro Pobre

24

UNAT

Datos de Población y Pobreza Total Nacional Año 1990 1991 1992 1992 1993 1994 1995 1995 1996 1996 1997 1997 1998 1998 1999 1999 2001 2001 2002 2002 2003 2003 2004

Sem Población 1 1 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1

4,358,296 4,468,836 4,621,162 4,727,871 4,730,633 5,044,933 5,102,454 4,617,640 5,231,459 5,351,793 5,424,907 5,397,697 5,427,288 5,517,317 5,580,471 5,636,881 6,284,356 6,369,199 6,589,725 6,655,207 6,722,497 6,775,166 6,901,334

Ingreso

Media

L. Ext

582,353,749 729,055,473 875,000,037 1,162,708,304 1,297,229,145 1,905,666,692 2,129,979,167 2,468,458,320 2,749,416,668 3,117,916,728 3,606,500,024 3,758,666,671 4,040,791,689 4,300,708,292 4,637,979,177 5,052,604,157 5,575,194,231 5,827,416,640 6,357,277,572 6,629,833,468 7,031,062,603 7,424,687,466 8,044,104,113

133.62 163.14 189.35 245.93 274.22 377.74 417.44 534.57 525.55 582.59 664.80 696.35 744.53 779.49 831.11 896.35 887.15 914.94 964.73 996.19 1,045.90 1,095.87 1,165.59

87.04 116.70 141.31 155.88 171.22 224.31 250.18 288.78 312.43 343.64 390.92 404.43 421.59 439.31 455.93 473.61 535.04 545.59 569.38 579.19 604.23 620.92 657.44

FGT(0) FGT(1) FGT(2) Watts 57.7% 60.5% 60.2% 54.6% 55.5% 53.1% 54.0% 48.6% 52.7% 50.9% 49.2% 50.1% 49.6% 48.0% 47.4% 47.7% 52.0% 53.5% 51.8% 54.0% 53.4% 51.2% 52.6%

29.5% 28.5% 28.7% 27.2% 26.5% 25.2% 26.1% 24.5% 26.4% 23.3% 23.2% 24.7% 25.1% 23.9% 23.8% 24.7% 27.2% 29.5% 27.0% 30.6% 28.4% 24.4% 28.3%

Fuente: SUEDWIND, estimaciones propias utilizando las EPHPM y las líneas de pobreza de CEPAL.

18.8% 17.4% 17.3% 17.1% 15.9% 15.6% 16.2% 15.6% 16.8% 13.8% 14.2% 15.6% 16.4% 15.2% 15.3% 16.3% 17.9% 19.9% 17.8% 21.2% 18.8% 14.8% 19.0%

52.3% 47.9% 47.8% 47.7% 44.0% 43.8% 45.0% 43.8% 46.5% 38.3% 39.4% 43.9% 46.0% 43.0% 43.3% 46.6% 49.8% 55.5% 49.8% 59.4% 52.2% 40.6% 53.3%

L. Mod. 162.65 218.49 264.78 292.00 321.27 419.75 468.51 542.98 585.95 644.91 734.55 762.37 794.95 828.95 860.11 892.49 1,009.79 1,028.73 1,073.62 1,092.62 1,139.18 1,170.86 1,240.12

FGT(0) FGT(1) FGT(2) 78.8% 81.5% 82.3% 76.9% 79.3% 75.1% 76.2% 73.7% 75.5% 74.8% 74.4% 74.5% 74.1% 72.5% 72.3% 71.0% 74.3% 74.3% 73.9% 73.9% 74.5% 74.1% 73.7%

48.4% 49.1% 49.8% 45.8% 46.4% 44.1% 45.0% 42.4% 44.6% 42.5% 41.9% 43.2% 43.2% 41.7% 41.5% 41.4% 44.6% 46.2% 44.5% 46.9% 45.7% 43.2% 45.3%

34.5% 34.1% 34.5% 32.2% 31.9% 30.5% 31.3% 29.5% 31.3% 28.7% 28.5% 29.9% 30.3% 28.9% 28.8% 29.3% 32.0% 33.9% 31.9% 34.9% 33.1% 29.7% 32.9%

Watts 95.4% 92.8% 93.5% 89.1% 86.6% 84.2% 86.1% 82.5% 86.8% 78.1% 78.4% 83.7% 85.5% 81.4% 81.5% 84.0% 89.9% 96.1% 89.8% 100.2% 92.8% 80.7% 93.5%

Crecimiento Pro Pobre

25

UNAT

Una mirada atenta a las informaciones provenientes de las encuestas de hogares arroja aspectos interesantes. Se puede observar, por ejemplo, que la media de ingresos según las encuestas se encuentra por debajo de la línea de pobreza moderada, lo que significaría que incluso en el caso de que hubiera una distribución completamente equitativa de la riqueza, la población entera se encontraría por debajo del umbral de la pobreza. Este es el efecto más evidente del bajo crecimiento del período analizado. Si bien es cierto que esto apunta a considerar el crecimiento como condición sine qua non para poder eliminar la pobreza, lo mismo no puede ser un óbice para adoptar medidas de redistribución. Cuando no se hacen ajustes por la falta de información sobre el ingreso en las encuestas, parece que la pobreza ha disminuido casi un 16% entre 1990 y 2003. Sin embargo, si se hacen los ajustes necesarios para que los resultados de la encuesta se acerquen a los niveles de los indicadores de ingreso en las cuentas nacionales, especialmente las calculadas por el Banco Central, los resultados no son nada espectaculares. Las evaluaciones del Banco Mundial demuestran que la pobreza casi no se ha reducido de 1991 a 1999, cuando los niveles de ingreso en las encuestas son ajustados para reflejar el PIB per cápita en las cuentas nacionales (Banco Mundial, ii). Todo parece indicar que la relativa disminución de la pobreza que se indicaba en la recolección de datos de este período se debe más a las políticas de asistencia social (FHIS) más que a los efectos directos del crecimiento.

2.5

Pobreza e Inequidad

La inequidad, medida por el ingreso per cápita ha sido amplificada por el nuevo modelo económico de crecimiento en los noventa y a inicios del presente siglo. Honduras es un país con altos niveles de pobreza y bajos índices de crecimiento económico. En consecuencia, intuitivamente se puede llegar a la conclusión que el enfoque en el crecimiento económico automáticamente reduce la pobreza. Esta sugestiva conclusión llevó a muchas instituciones de cooperación internacional a subestimar los otros aspectos determinantes de la pobreza, es decir, la inequidad. Esta tendencia puede observarse utilizando las tres mediciones de la inequidad –Gini, Atkinson y Theil. Puede además apreciarse que el comercio externo y otras reformas de ajuste estructural han tenido también efectos negativos en la inequidad, lo que ha neutralizado los efectos de las políticas sociales que las complementan. Los tres índices más comunes de inequidad se medirán y calcularán con la asistencia del programa Análisis Distributivo de la Universidad de Laval en Canadá. Se puede observar que la inclinación hacia la inequidad tiende a permanecer constante cuando se utiliza el índice Gini, que mantiene una sensibilidad a la distribución en el ingreso elevado. Cuadro 2.8. Mediciones de Inequidad, Nacional, Urbano y Rural

Índices de Gini Encuesta 1990(1) 1991(1) 1992(1) 1992(2) 1993(1) 1994(2) 1995(1) 1995(2) 1996(1)

Nacional Urbano 57.39 54.92 53.78 53.32 52.46 50.72 55.29 50.77 56.32 53.45 55.49 52.45 56.30 52.76 57.36 51.68 56.29 51.49

Rural 49.23 47.67 46.05 51.80 53.23 54.18 55.00 56.99 52.59

Crecimiento Pro Pobre

26

UNAT

53.72 48.68 51.50 1996(2) 53.27 48.98 52.15 1997(1) 55.34 50.89 52.22 1997(2) 56.26 50.52 55.78 1998(1) 54.38 48.02 53.67 1998(2) 55.10 49.72 51.86 1999(1) 56.60 50.24 54.73 1999(2) 55.66 48.01 55.28 2001(1) 58.02 50.90 54.87 2001(2) 56.35 49.77 54.52 2002(1) 60.06 52.48 59.72 2002(2) 58.45 52.23 54.46 2003(1) 55.57 51.45 47.03 2003(2) 58.76 50.67 58.49 2004(1) Fuente: GNOSIS, en base a las EPHPM. Índices de Gini Nacional, Urbano y Rural 70 60 50 Gini Nacional

40 (%)

Gini Urbano 30

Gini Rural

20 10

19 90 (1 19 ) 92 (1 19 ) 93 (1 19 ) 95 (1 ) 19 96 (1 19 ) 97 (1 19 ) 98 (1 19 ) 99 (1 ) 20 01 (1 20 ) 02 (1 20 ) 03 (1 20 ) 04 (1 )

0

Encuesta

Otros análisis que se fundamentan en el ingreso laboral han llegado a las mismas conclusiones (ver Cuesta, Sánchez). Estas conclusiones corresponden a nuestros cálculos. Ni las reformas económicas, o los recientes cambios en la composición de los coeficientes, ni los “éxitos” de exportación de las zonas de producción de exportaciones (maquilas) han tenido éxito para compensar la disminución de los ingresos como producto de los shocks externos y de las catástrofes naturales como el huracán Mitch y los efectos de El Niño. La evidencia estadística demuestra que la pobreza afecta especialmente a aquellos hogares encabezados por mujeres. Esto se debe al hecho que el trabajo femenino generalmente es peor pagado que el del hombre, y también al hecho que –a excepción de las maquilas– no

Crecimiento Pro Pobre

27

UNAT

existen fuentes de trabajo disponibles para las mujeres. Con respecto a la satisfacción de las necesidades básicas, se han realizado cálculos para los siguientes indicadores: agua, salubridad y electricidad. Algunas referencias a las necesidades básicas en servicios e infraestructura también demuestran que la incidencia de la pobreza es más alta en las áreas rurales que en las urbanas. Debido a que los servicios son proveídos por las redes de distribución (de agua y electricidad) que son más efectivas en las ciudades, muchos hogares con medianos ingresos en áreas rurales tienen menor acceso a estos servicios que los hogares pobres en áreas urbanas. La relación entre el crecimiento y la pobreza también depende del método de evaluación de la pobreza. Generalmente, el método de bienestar es usado ya sea por medio del ingreso per cápita o por el gasto. Las limitaciones de este método son bien conocidas, debido a que no provee suficiente información sobre los bienes públicos y los no comerciales, como la seguridad, libertad, salud, paz, etc. (ver Duchos, 2001). Por esta razón, es necesario tomar en cuenta los aspectos multidimensionales de la pobreza, especialmente cuando se relaciona con el crecimiento. Cuando se habla de los efectos directos del crecimiento en la pobreza, no es suficiente tomar en cuenta sólo el promedio del número de pobres a nivel nacional, ya que tiene las mismas limitaciones que el método de bienestar para medir la pobreza, especialmente en Honduras con sus altos niveles de inequidad. Estimaciones oficiales del Banco Mundial llegan a la conclusión que un 1% de crecimiento económico sin cambiar los índices de inequidad (medida a través del coeficiente Gini), podría originar de hecho un 4% de reducción del índice de pobreza en Honduras. A nivel nacional, la elasticidad de la reducción de la pobreza en relación al crecimiento es mucho menor, ya que un aumento de 1% del ingreso per cápita (por ejemplo, un crecimiento de 1%) contribuiría a una reducción de la pobreza y extrema pobreza de un 0.5%. Cuadro 2.9. Líneas Nacionales de Pobreza* (Lempiras por mes por persona)

Línea de Extrema

Pobreza Línea de Moderada

Pobreza

1990

95.21

190.42

1993

169.00

338.00

1995

279.72

559.44

1996

346.29

692.58

1997

416.59

833.18

1998

473.66

947.32

1999

528.61

1,057.22

2001

643.66

1,287.32

2002

693.22

1,386.44

2003

746.60

1,493.21

Fuente: Estimaciones de los autores en base a información de CEPAL y del Banco Central de Honduras.

Crecimiento Pro Pobre *

28

UNAT

Las líneas nacionales de pobreza son estimadas como un promedio ponderado por la población de las líneas de pobreza urbana y rural. 3

Para adoptar una política adecuada, el concepto de medición de la pobreza y del crecimiento necesita ser modificado. El cálculo de las necesidades básicas constituye un progreso en este contexto (ver cuadro de Infraestructura Básica). Aún más completo es el cálculo relacionado con las funcionalidades y capacidades básicas como fueron propuestas por Sen (Sen, A, 1997). Existe una relación estrecha entre este método y el fundamentado en las Necesidades Básicas, y precisamente por esta razón es importante destacar las diferencias (Duclos). Con respecto a la relación entre liberalización del comercio y la reducción de la pobreza y de la extrema pobreza, parece que en el caso de Honduras no existe una evidencia empírica sólida para sostener la tesis que la liberalización sólo tiene un impacto positivo en la reducción de la pobreza. En consecuencia, es oportuno considerar la teoría que “no existe un apoyo teórico o empírico que explique una relación causal positiva entre la liberalización del comercio y la reducción de la pobreza absoluta. Sin embargo, se puede argumentar que intentar diseñar estrategias de liberalización comercial con el propósito de reducir la pobreza absoluta no es un objetivo de política prioritario. En lugar de ello, el diseño de un programa de liberalización comercial y el establecimiento de las condiciones para que los pobres maximicen su participación en el crecimiento económico deben ser objetivos separados, pero complementarios.” (Ron Duncan y Doan Quang (2003): Liberalización

Comercial, Crecimiento Económico y Estrategias de Reducción de la Pobreza). Este aspecto tiene una especial relevancia si se quiere alcanzar un cambio en las discusiones sobre los Lineamientos de Planificación de Políticas (PPG).

2.6

Descomposición del crecimiento y las curvas de incidencia

Los resultados de los análisis de descomposición nos indican que para todo el período aproximadamente el 5.37% y el 3.32% de la reducción de la pobreza extrema y moderada en Honduras, respectivamente, son atribuibles al crecimiento; que el 1.82% de la reducción de la pobreza moderada se debió a políticas redistributivas del ingreso y que para la pobreza extrema, en cambio, la redistribución de los ingresos fue favorable a los no-pobres, con una ligera contribución proporcional a la pobreza del 0.23%. A continuación se muestran los resultados obtenidos para dicho período:

Índice de Crecimiento Pro-Pobre de Kakwani para todo el período Índice de recuento para la Línea de Pobreza Extrema Periodo 1990(1)-2004(1)

G -0.05375

R 0.00235

ICPP Kakwani 0.9563

ΔH -0.0514

Crecimiento

Tipo Crecimiento Trickle-down

Crecimiento

Tipo Crecimiento Pro-Pobre

Índice de recuento para la Línea de Pobreza Moderada Periodo 1990(1)-2004(1)

G -0.0332

R -0.0182

ICPP Kakwani 1.5482

ΔH -0.0514

En vista de que la distribución de los ingresos casi no cambió durante el período, podemos sugerir que la pobreza persiste especialmente por el bajo crecimiento. A pesar de haber contado con una mejora de las políticas públicas con la implementación de la ERP y del FHIS, todo parece indicar que éstas no son suficientes para neutralizar las desigualdades existentes en lo referente al acceso a los activos importantes de los pobres. Haciendo una división en dos períodos Pre Mitch y Post Mitch se puede establecer que los patrones de crecimiento contribuyeron a reducir substancialmente la pobreza en los dos o tres 3

Para mayor detalle sobre la líneas de pobreza, ver Apéndice.

Crecimiento Pro Pobre

29

UNAT

años previos al fenómeno natural. Según las datos de las encuestas entre 1992 y 1994 hubo en Honduras crecimiento con efecto de derrame (“trickle down”) mientras que entre 1996 y 1999 hubo crecimiento pro pobre, es decir los pobres se vieron beneficiados proporcionalmente más que los ricos en esos años. Estas conclusiones se relativizan al observar los porcentajes de cambio en el número de pobres, es decir que las ventajas fueron moderadas. Para el período post Mitch obtenemos resultados interesantes. Entre 1999 y 2001 se da en total un periodo de recesión en el que los pobres se ven afectados proporcionalmente más que los no pobres. Esto implica un empeoramiento de las condiciones de pobreza extrema y de pobreza moderada. La conclusión directa de tales datos es que los efectos del huracán Mitch fueron más dramáticos en los sectores de menores ingresos. En el siguiente subperíodo se da una evolución importante: Entre 2001 – 2003 el crecimiento tiende a reducir la extrema pobreza levemente pero no reduce la pobreza moderada. Esta reducción está explicada por las políticas redistributivas y no por el crecimiento. Sin embargo, es interesante buscar la redistribución entre los percentiles intermedios. Al parecer se produce una redistribución del ingreso monetario no de los más ricos hacia los más pobres sino de las clases medias hacia los sectores en extrema pobreza, lo que de hecho no reduce las desigualdades sino que las traslada. El análisis de descomposición indica que la economía no se ha recuperado aun de los efectos negativos del Mitch y que el impacto parece haber afectado a los pobres mucho más que a los ricos. En conclusión, se puede afirmar que el componente de redistribución aportó más a la reducción de la pobreza que el componente crecimiento. Las curvas de incidencia a nivel nacional recogen tal desarrollo. Al parecer hubo un mayor deterioro de los ingresos en los percentiles de ingresos más bajos. En el sector rural dicha tendencia es más acentuada (ver tablas más abajo). A continuación se presentan lo resultados obtenidos para las descomposiciones de las variaciones proporcionales de pobreza según los efectos del crecimiento y de la distribución para distintos períodos. La componente de la variación proporcional de pobreza debida al crecimiento económico (o recesión, según el caso) se llama G y es negativa cuando el crecimiento es mayor que cero ya que todo crecimiento tiende a disminuir la pobreza, en este caso medida por el índice de recuento H o P0. La componente R mide la contribución a la variación proporcional de pobreza de los cambios en la distribución para un período dado. La descomposición nos permite comparar las contribuciones que han tenido el crecimiento económico y la redistribución de ingresos al mantener la distribución y el ingreso medios alternativa y respectivamente constantes. Basándose en los datos proporcionados por la descomposición puede determinarse el Índice de Crecimiento Pro Pobre de Kakwani (Ф, ICCP) que según su valor categoriza el tipo de crecimiento en pro pobre, trickle down o por derrame y pro rico. Para el caso de recesión, ésta puede perjudicar proporcionalmente a los ricos, en cuyo caso hemos optado para llamarla anti rico o viceversa. 4 Como puede observarse en la tabla de tipo de crecimiento para los períodos entre todas las encuestas, las variaciones del índice de recuento entre éstas son tan pequeñas que los resultados no tienen mucho significado. Cuando las variaciones son tan pequeñas, el ICCP, que se calcula mediante la proporción de la componente distribucional y de la de crecimiento, puede arrojar valores muy dispares debido a que la mencionada proporción puede dispararse al implicar cantidades cercanas a cero.

4

Ver apéndice sobre descomposición para mayor detalle.

Crecimiento Pro Pobre

30

UNAT

Por esta razón, tiene mucho más sentido descomponer el estudio del ICCP en períodos mayores donde el índice de recuento haya variado más significativa, como se muestra en la tabla a continuación:

Índice de Crecimiento Pro-Pobre de Kakwani Headcount para Línea de Pobreza Extrema Periodo 1992(2)-1994(2) 1994(2)-1998(2) 1998(2)-2001(2) 2001(2)-2004(1)

G -0.02665 -0.0213 0.019 -0.0145

R 0.01085 -0.0298 0.0363 0.0049

ICPP Kakwani 0.5929 2.3991 0.3436 0.6621

H2-H1 -0.0158 -0.0511 0.0553 -0.0096

Crecimiento

Recesivo 5

Tipo Crecimiento Trickle-down Pro-pobre Anti-pobre Trickle-down

Headcount para Línea de Pobreza Moderada Periodo 1992(2)-1994(2) 1994(2)-1998(2) 1998(2)-2001(2) 2001(2)-2004(1)

G -0.0212 -0.01035 0.01445 -0.01595

R 0.0035 0.01565 0.00315 0.01195

ICPP Kakwani 0.8349 2.5121 0.821 0.2508

H2-H1 -0.0177 -0.026 0.0176 -0.004

Crecimiento

Recesivo

Tipo Crecimiento Trickle-down Pro-pobre Anti-pobre Trickle-down

Índices de Crecimiento Pro-Pobre Nacional para los Headconts de pobreza extrema y moderada. 3

Pro-Pobre

2.5 2 1.5 1

ICCP H Ext ICCP H Mod

Recesivo Trickle down

Anti-Pobre

Trickle down

0.5 0 1992(2)-1994(2)1994(2)-1998(2)1998(2)-2001(2)2001(2)-2004(1)

5

Recesivo aquí significa que la contribución del crecimiento ha hecho aumentar la pobreza y está relacionado, con un crecimiento per cápita negativo.

Crecimiento Pro Pobre

31

UNAT Tipo de Crecimiento entre Encuestas

Índice de recuento para Pobreza Extrema Periodo

G

R

Índice de recuento para Pobreza Moderada

ICPP Kakwani ΔH

Crecimiento

Tipo Crecimiento

G

R

Recesión

ICPP Kakwani ΔH

Crecimiento

Tipo Crecimiento

1990(1)-1991(1)

0,04425

-0,01685

1,615

0,0274

Anti-Rico

0,0237

0,0025

0,9046

0,0072

Recesión

Anti-Pobre

1991(1)-1992(1)

0,0175

-0,0198

-7,6087

-0,0023 Recesión

Anti-Pobre

0,0107

-0,002

1,2299

0,0087

Recesión

Anti-Rico

1992(1)-1992(2) 1992(2)-1993(1) 1993(1)-1994(2)

-0,06685 0,01095 -0,0054 0,0142 -0,0193 -0,0053

0,8362 -1,6296 1,2746

-0,0559 0,0088 -0,0246

Trickle-down Pro-Rico Pro-Pobre

-0,04895 -0,00625 -0,01675

-0,00535 0,03035 -0,02505

1,1093 -3,856 2,4955

-0,0543 0,0241 -0,0418

1994(2)-1995(1)

0,00235

0,00715

0,2474

0,0095

Anti-Pobre

0,0027

0,0081

0,25

0,0108

1995(1)-1995(2)

-0,0478

-0,0059

1,1234

-0,0537

Pro-Pobre

-0,029

0,0044

0,8483

-0,0246

1995(2)-1996(1)

0,0386

0,0017

0,9578

0,0403

Anti-Pobre

0,02975

-0,01185

1,662

0,0179

1996(1)-1996(2) 1996(2)-1997(1) 1997(1)-1997(2) 1997(2)-1998(1) 1998(1)-1998(2) 1998(2)-1999(1)

-0,0021 -0,00155 -0,00375 -0,0083 -0,0014 -0,01075

-0,016 -0,01545 0,01345 0,0028 -0,0149 0,00525

8,619 10,9677 -2,5867 0,6627 11,6429 0,5116

-0,0181 -0,017 0,0097 -0,0055 -0,0163 -0,0055

Pro-Pobre Pro-Pobre Pro-Rico Trickle-down Pro-Pobre Trickle-down

-0,00265 -0,00045 -0,00235 -0,0051 -0,0005 -0,0103

-0,00465 -0,00325 0,00255 -0,0013 -0,015 0,0081

2,7547 8,2222 -0,0851 0,7451 31 0,2136

-0,0073 -0,0037 0,0002 -0,0038 -0,0155 -0,0022

1999(1)-1999(2)

-0,0099

0,0133

-0,3434

0,0034

Pro-Rico

-0,0118

-0,0015

1,1271

-0,0133

1999(2)-2001(1)

0,05025

-0,00805

1,1908

0,0422

Anti-Rico

0,04275

-0,00985

1,2994

0,0329

2001(1)-2001(2) 2001(2)-2002(1) 2002(1)-2002(2) 2002(2)-2003(1) 2003(1)-2003(2)

-0,0044 -0,00315 -0,00525 -0,0013 -0,0075

0,0196 -0,01405 0,02785 -0,0045 -0,0146

-3,4545 5,4603 -4,3048 4,4615 2,9333

0,0152 -0,0172 0,0226 -0,0058 -0,022

Pro-Rico Pro-Pobre Pro-Rico Pro-Pobre Pro-Pobre

-0,0029 -0,0024 -0,0057 -0,0015 -0,00655

0,0031 -0,001 0,0056 0,0067 0,00345

-0,069 1,4167 0,0175 -3,4667 0,4733

0,0002 -0,0034 -0,0001 0,0052 -0,0031

Pro-Rico Pro-Pobre Trickle-down Pro-Rico Trickle-down

2003(2)-2004(1)

-0,0012

0,0146

-11,1667

0,0134

Pro-Rico

-0,00065

-0,00385

6,92321

-0,0045

Pro-Pobre

Recesión Recesión

Recesión

Fuente: Cálculos propios en base a las EPHPM del INEH.

Pro-Pobre Pro-Rico Pro-Pobre Recesión

Anti-Pobre Trickle-down

Recesión

Anti-Rico Pro-Pobre Pro-Pobre Pro-Rico Trickle-down Pro-Pobre Trickle-down Pro-Pobre

Recesión

Anti-Rico

Crecimiento Pro Pobre

32

UNAT

Una forma alternativa de analizar el tipo de crecimiento que ha habido y que se apoya en el índice de CPP de Kakwani calculado en la descomposición y presentado en los cuadros precedentes, es la Tasa de Crecimiento Equivalente de Pobreza (PEGR, en sus siglas en inglés) 6. Ésta se obtiene de multiplicar el índice de CPP de Kakwani calculado para todos los casos con su expresión para períodos de crecimiento per cápita por el crecimiento real de la economía. Así, la PEGR muestra el crecimiento que hubiera producido los mismos cambios en la pobreza si la distribución del ingreso se hubiera mantenido constante. Los resultados para la descomposición nacional según los períodos anteriormente utilizados, se presentan a continuación:

Crecimiento per cápita y PEGR extrema y moderada Nacional 20 15 10 5 (%))

Crecimiento/cápita (%)

0

PEGR H Ext (%) -5

PEGR H Mod (%)

-10 -15 -20 -25

1992(2)1994(2)

1994(2)1998(2)

1998(2)2001(2)

2001(2)2004(1)

El gráfico muestra claramente que para el período 1994-1998 el crecimiento fue pro-pobre y por esta razón ambas PEGR muestran un valor muy superior al crecimiento que se hubiera obtenido sin una redistribución del ingreso en favor de los pobres. Sin embargo, debe aclararse que tanto la PEGR como el ICPP-K se ven muy afectados por la ratio de las contribuciones crecimiento (G) y distribución (R) de la descomposición y su valor tiende a dispararse cuando éstas son pequeñas, como es el caso. Para el período inmediatamente posterior al Mitch, se observa que la tasa de crecimiento per cápita fue negativa y que la recesión perjudicó desproporcionalmente más a los pobres moderados y en mucha mayor medida a los extremos. Los dos períodos restantes muestran una PEGR ligeramente más negativa que el crecimiento per cápita debido a que la redistribución del ingreso se produce a favor de los no pobres. Finalmente, también se puede analizar el tipo de desarrollo económico en términos de crecimiento y distribución mediante las Curvas de Incidencia (CI). Éstas se construyen a partir del crecimiento experimentado por cada percentil en relación al ingreso en términos constantes a lo largo de un período. Su representación permite una visualizar qué percentiles 6

Ver Apéndice metodológico.

Crecimiento Pro Pobre

33

UNAT

se han beneficiado proporcionalmente más del ingreso obtenido. Como se observa en la siguiente curva de incidencia para el período 1990-2004, los percentiles de mayor ingreso situados a la derecha del eje X han absorvido una mayor proporción del ingreso, lo que nos conduce a la conclusión de que el crecimiento no ha sido pro-pobre. Estas curvas no permiten, sin embargo, determinar si ha habido reducción de pobreza a pesar de mostrar que el crecimiento no ha sido pro pobre. Es decir, no dan la posibilidad de distinguir un crecimiento por derrame (trickle down) de uno pro rico.

Como se puede observar en el gráfico superior, la curva de incidencia a nivel nacional para el período que abarca este estudio muestra que el crecimiento per cápita experimentado ha ido muy bajo, alrededor del 0.4%, y que ha sido los sectores más ricos se han apropiado de una mayor proporción. Es decir, en base a los resultados que muestra la curva de incidencia, se puede afirmar que el crecimiento ha favorecido despropocionalmente más a los cuantiles ricos ya que éstos han experimentado no sólo un incremento absoluto del ingreso mayor que los pobres, sino también un mayor crecimiento proporcional de su ingreso . Es necesario puntualizar que los resultados obtenidos mediante la metodología de descomposición difieren de éstos pero sin entrar en contradicción. Para todo el período estudiado, el índice de CPP de Kakwani mostraba que el crecimiento fue por derrame (trickle down) para la pobreza moderada y ligeramente pro-rico para la extrema. Las curvas de incidencia muestran un crecimiento pro-rico para la totalidad del período. La diferencia radica en el hecho que ambos métodos involucran distintas concepciones de lo que significa propobre. La curva de incidencia considera que un crecimiento es pro-pobre cuando para un período dado la población por debajo de la línea de la pobreza ha experimentado un crecimiento medio de sus ingresos superior al experimentado por los cuantiles no-pobres. En cambio, el análisis por descomposición que se ha usado en el presente estudio cataloga un crecimiento como pro-pobre si y sólo si la pobreza se ha reducido mediante una contribución

Crecimiento Pro Pobre

34

UNAT

distributiva en la absorción proporcional de los ingresos además de una contribución del aumento del ingreso medio. Es decir, el crecimiento es pro-pobre si la distribución de los ingresos ha mejorado, por desigual que ésta siga siendo, o, en otras palabras, si la desigualad se ha visto reducida. Así pues, son dos conceptos ligeramente distintos; un crecimiento donde los cuantiles pobres experimentaron un menor crecimiento medio per cápita que los no-pobres (crecimiento pro-rico según las curvas de incidencia) puede ser catalogado como pro-pobre según el índice de CPP de Kakwani si la distribución de los ingresos ha cambiado ligeramente a favor de los pobre, disminuyendo la desigualdad proporcional en el ingreso pero sin eliminarla.

Crecimiento Pro Pobre

35

UNAT

III. Factores que Afectan la Participación de los Pobres en el Crecimiento 3.1

Introducción

Indudablemente, unas de las manifestaciones más importantes de la pobreza es el reducido acceso a los servicios sociales básicos como educación, salud, vivienda y otros servicios importantes como agua, energía, seguridad laboral y regímenes de pensiones. El énfasis estratégico definido en la ERP de Honduras destaca el mejoramiento de la calidad de esos servicios básicos. De hecho, estos documentos definen como su principal objetivo mejorar el acceso a la educación y a los servicios de salud para los pobres, tanto en cantidad como en calidad. Estos mismos objetivos han sido propuestos por Organizaciones de Sociedad Civil. Sin embargo, aunque existe consenso sobre estos objetivos generales, existen importantes diferencias en cuanto a las estrategias para lograrlos. Los aspectos controversiales se refieren a los siguientes temas: • Fortalecer el papel del gobierno para la facilitación de servicios básicos. • Política presupuestaria. • El papel del sector privado. • La definición de eficiencia para la oferta de esos servicios. • La reducción del servicio de la deuda externa. Han surgido serias restricciones sobre la necesidad de reducir el gasto público, en detrimento de los servicios de educación y de salud que necesitan ser mejorados con urgencia. Considerando estas dificultades, existe no raras veces un conflicto entre las medidas de austeridad requeridas por el FMI y las políticas de reducción de la pobreza incluidas en la ERP. Así poe ejemplo el gobierno de Honduras ha enfrentado protestas de los maestros del nivel primario y secundario, quienes demandan un aumento de sus salarios que garantizaría un nivel de subsistencia mínima para las personas empleadas en los sistemas de educación y de salud. Las políticas publicas se mantendrán también en el futuro próximo en el dilema de aumentar el gasto social y mantener el equilibrio fiscal por medio de la reducción del gasto.

3.2

Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)

El ingreso es solamente una dimensión de la pobreza que resulta de la forma en que los hogares pobre se ven integrados a los mercados de factores. Sin embargo también es importante analizar el fenómeno de la pobreza con respecto a la falta de capacidad para satisfacer un conjunto de necesidades básicas materiales, entre las que pueden encontrarse la vivienda, el agua potable y los servicios de salubridad básicos (procesamiento de desechos humanos), así como el acceso a los servicios de educación y de salud. Es por ello que agregamos aquí también algunas informaciones sobre la satisfacción de dichas necesidades básicas que pueden ser obtenidas de las encuestas de hogares de la INE. Cuadro 3.1a. Tendencia de las necesidades básicas insatisfechas, porcentaje de hogares, 1990-1997 Nacional

Urbano

Rural

1990

1993

1997

1990

1993

1997

1990

1993

1997

Ninguna necesidad básica insatisfecha

33

47

53

50

57

65

20

38

42

Una necesidad insatisfecha

básica

25

28

26

24

23

22

26

32

29

Dos necesidades básicas insatisfechas

20

15

13

13

11

8

26

19

18

Crecimiento Pro Pobre Tres o más

36 22

10

8

UNAT 13

9

3

28

11

11

Fuente: Banco Mundial, 2000, y Gobierno de Honduras (2000)

En la encuesta de hogares, la calidad de vivienda es calificada en base a los materiales utilizados para su construcción. Generalmente, la necesidad es considerada insatisfecha si la vivienda es “provisional”. En áreas urbanas y rurales, esta categoría incluye las viviendas construidas directamente en la tierra, con piso de tierra, así como aquellas construidas con materiales de desecho o inadecuados. Con relación al agua potable, en áreas urbanas, la necesidad es considerada insatisfecha cuando el líquido no ha sido obtenido por medio de tubería o cañería instalada dentro de la casa, cuando ha sido obtenido a través de tubería o cañería fuera de la casa pero dentro de un edificio, o si ha sido extraída de un pozo. En áreas rurales, la necesidad es considerada insatisfecha cuando el agua es obtenida por medio de camiones de distribución, vagones, “pipas”, “ojos de agua”, riachuelos, fuentes, lagos, manantiales o lluvia. Cuadro 3.1b. Acceso al Agua por Grupos de Ingreso (Deciles), Urbano/Rural, 2003 Decil de Ingreso

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Áreas Urbanas Acceso a agua

87.2

89.9

93.6

89.8

93.1

95.4

96.8

97.0

96.8

99.1

Ninguno

12.1

10.1

6.4

10.2

6.9

4.6

3.1

3.0

3.2

0.9

Áreas Rurales Acceso a agua

68.9

62.6

68.0

67.3

69.0

70.4

71.4

71.3

74.3

82.3

Ninguno

31.1

37.4

32.0

32.7

31.0

29.6

28.6

28.7

25.7

27.7

Fuente: SUEDWIND, en base a las EPHPM, 2003

En cuanto a salubridad básica, la necesidad es considerada insatisfecha si la vivienda carece de servicios sanitarios o si el sistema no está compuesto de alcantarillado, pozos sépticos o letrinas. Es importante destacar que esta última opción fue excluida para las áreas urbanas, por ejemplo, el uso de letrinas en estas zonas es considerada como necesidad insatisfecha. Cuadro 3.2. Acceso a Electricidad por Grupos de Ingreso (Deciles), Urbano/Rural, 2003 Decil de Ingreso

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Áreas Urbanas Electricidad

82.6

86.3

92.8

94.7

96.9

97.3

98.0

97.4

98.0

98.5

Ninguno

17.4

13.7

7.2

5.3

3.1

2.7

2.0

2.6

2.1

1.5

Áreas Rurales Electricidad

21.1

18.2

22.0

31.4

34.8

34.5

33.6

40.9

46.6

49.5

Ninguno

78.9

81.8

78.0

68.6

65.2

65.5

66.4

59.1

53.4

50.5

Fuente: SUEDWIND, en base a las EPHPM, 2003

Disponibilidad de electricidad. De acuerdo a algunas estimaciones, la disponibilidad de

energía eléctrica es vista como una necesidad básica. Como todas las encuestas de hogares han incluido información relacionada, se han cuantificado los niveles de insatisfacción. Cuadro 3.3. Acceso a Instalaciones Sanitarias por Grupos de Ingreso (Deciles), Urbano/Rural, 2003 Decil de Ingreso

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Áreas Urbanas Inodoro

46.6

50.4

57.7

63.5

69.4

75.6

79.0

80.8

89.0

93.8

Letrina

53.4

49.6

42.3

36.5

30.6

24.4

21.0

19.2

11.0

6.2

Crecimiento Pro Pobre

37

UNAT

Áreas Rurales Inodoro

9.7

10.9

11.6

14.0

19.0

14.7

21.6

18.6

26.4

24.7

Letrina

90.3

89.1

88.4

86.0

81.0

85.3

78.4

81.4

73.6

75.3

Fuente: SUEDWIND, en base a las EPHPM, 2003

Además, es importante identificar otros factores que afectan la participación de los pobres en el crecimiento, que están relacionados tanto con la acumulación de capital como con la productividad de los factores. Analizando la situación de los hogares parece ser que en lugar de superar las disparidades existentes, las reformas económicas parecen haber consolidado la heterogeneidad estructural entre los sectores “moderno” y “tradicional” de la economía, entre las áreas urbanas y rurales, entre los sectores orientados a la exportación y al mercado interno, y entre las regiones costeras (puertos y grandes ciudades) y el interior del país.

3.3.

Participación de los Pobres en el Desarrollo Rural

Exportaciones (tradicionales y no tradicionales)

Las reformas económicas, aplicadas desde 1992, pretendían consolidar al sector exportador no tradicional y superar la excesiva dependencia en las exportaciones de bananos y café. Sin embargo, las exportaciones agrícolas continúan siendo volátiles y han sufrido el deterioro de su competitividad a nivel internacional. Esto ha tenido un impacto en los niveles reales de ocupación e ingreso de la población que participa en actividades agrícolas. De hecho, el sector agrícola de exportación demuestra capacidad para la absorción de la fuerza de trabajo que la agricultura de subsistencia sólo puede lograr en temporadas de bonanza. Aunque es verdad que el desempleo es relativamente bajo, es necesario contrastar estos datos con las altas tasas de subempleo y de empleos inapropiados para tener una idea de los efectos del mercado laboral en el empleo del sector agrícola. La liberalización encontró a los pequeños y medianos productores rurales desprotegidos ante la importación frecuentemente subsidiada de bienes agrícolas extranjeros. Su falta de competitividad no podía ser superada ya que nunca ha existido política de asistencia alguna para la producción de parte del Estado. Debido a que los campesinos pequeños dependen de la agricultura de subsistencia, su expulsión del mercado es acompañada por el deterioro de la seguridad y de la soberanía alimentarias, y de la pérdida de acceso a la tierra. Otro aspecto negativo de las políticas macroeconómicas actuales es su preferencia por la agricultura de exportación, en detrimento de la producción de bienes necesarios para reforzar la seguridad alimentaria. Aunque han existido tímidos intentos de promover la producción de granos básicos por medio de la creación del Fondo Nacional de Garantías, sus resultados no han sido satisfactorios. Una vez más, los productores con mayores recursos financieros han sido los principales beneficiarios de tales medidas, aunque originalmente pretendían financiar hasta un 70% de la producción y de la comercialización de granos básicos. Agricultura Autosuficiente y Participación de los Pobres Rurales en el Mercado Laboral

En el sector agrícola, el ingreso salarial representa solamente un tercio del ingreso total. Esto significa que las áreas rurales tienen un número más elevado de trabajadores familiares que trabajan por su cuenta y que no reciben salario alguno (ERP Interina, 26). Además, se ha observado que la población del sector agrícola no ha podido mejorar sustancialmente su acceso a servicios básicos de salud y de educación. De acuerdo a la clasificación elaborada en base al censo agrícola de 1993 (Baumeister, 1996), más del 64% de las fincas rurales trabajan con personal no asalariado. Este tipo de fincas controlan más de un tercio de las tierras rurales. Los campesinos sin o con poca tierra son en parte trabajadores temporales asalariados, y además son productores rurales autosuficientes.

Crecimiento Pro Pobre

38

UNAT

Casi el 70% de los productores pequeños son forzados a buscar otras fuentes de ingreso por medio de la venta de su fuerza de trabajo, generalmente en el sector agrícola modernizado o en el sector informal urbano porque sus propias fincas son muy pequeñas y poco productivas debido a la mala calidad de sus suelos. A consecuencia de su reducida educación, su estrategia consiste en incorporar la mayor cantidad de miembros de su familia como sea posible al mercado laboral. El empleo de las mujeres aumentó en un 6.5% por año entre 1989 y 1997, mientras que el empleo de hombres solamente un 3.6%. Por lo tanto, el crecimiento a favor de los pobres confronta el reto de ofrecer oportunidades de trabajo a estos campesinos que dependen de ingresos salariales adicionales, si no es posible incrementar sus posibilidades de acceso a la tierra (sería interesante realizar una comparación en base a género tomando en cuenta las solicitudes de empleo recibidas). La seguridad alimentaria para la mayoría de los pequeños productores solamente puede lograrse a través de la autosuficiencia. Hay dos tipos de granos básicos que son cultivados por los campesinos pobres: maíz y frijoles. Generalmente, emplean tecnologías primitivas que no requieren de una inversión elevada porque no tienen acceso a crédito (Baumeister, 1996). Vulnerabilidad Ecológica y Agricultura Sostenible

En Honduras existen experiencias excelentes de agricultura sostenible implementadas por pequeños productores, pero debido a la falta de financiamiento y de apoyo institucional, todavía no ha sido posible transferirlas exitosamente hacia otras regiones con baja productividad de suelos. Estas prácticas han sido aplicadas casi exclusivamente por organizaciones privadas de desarrollo con recursos de capital escasos. Por lo tanto, una recomendación importante consiste en motivar este tipo de agricultura en el marco de la Dirección de Ciencia y Tecnología Agropecuaria (DICTA). Sin embargo, es necesario destacar que el huracán Mitch claramente demostró que este tipo de agricultura también puede sufrir los efectos de la vulnerabilidad ecológica causada por la degradación de los recursos forestales a nivel nacional, y por el efecto invernadero a nivel mundial. Acceso a la Tierra y Participación en los Mercados de Propiedad de Tierras

El mercado de la tierra ha sido limitado por la falta de una tenencia legalmente reconocida de políticas orientadas a promover transacciones de tierra legales. Un factor de enorme importancia es la falta de voluntad de los grandes terratenientes para comercializar sus tierras inactivas pero altamente fértiles. Existe un mercado informal de tierras que no cuentan con títulos legales especialmente entre pequeños y medianos productores. Diversos estudios demuestran que el mercado informal de la tierra (principalmente los terrenos propiedad del Estado) es más común entre las parcelas de menos de 10 hectáreas. Los campesinos más pobres sin acceso a crédito se ven continuamente presionados a vender sus tierras. De acuerdo a varias estimaciones, la comercialización de la tierra en el marco de la Ley Norton tiende a forzar a los pequeños productores a ofrecer su fuerza de trabajo al eliminar la poca tierra que poseen y a aumentar las capacidades de los productores medianos, mientras que los grandes terratenientes no participan activamente en el mercado informal de la tierra (Salgado, R. en Baumeister, 1996). El reducido acceso a la tierra se evidencia en la falta de títulos de propiedad. La política ejecutada por el gobierno y por la USAID dentro del marco de la Ley Norton ha consistido en la titulación de tierras para un reducido número de pequeños productores (Proyecto de Titulación de Tierras para los Pequeños Productores) (Moreno A., 1994). De acuerdo a esta ley, la adquisición de tierras debe ser facultad de los mecanismos del mercado sin la intervención del Estado (artículo 69). Después de algunos años de ejecución, las opiniones

Crecimiento Pro Pobre

39

UNAT

sobre su impacto son muy variadas (Banco Mundial, 2000). De acuerdo a los datos de algunas encuestas, no ha habido progreso en el crédito ni en el acceso a tecnología a través de la titulación (ver PNUD, 1998). Esto se debe a las limitaciones macroeconómicas del ajuste estructural, particularmente a la oferta monetaria y a la liberalización y desregulación del sistema financiero. El sistema de microcrédito rural (cajas rurales), a pesar de ser una buena herramienta, no puede compensar los riesgos de la liberalización económica que afecta a los pequeños productores.

3.4.

Participación de los Pobres en el Mercado Laboral Urbano

Trabajo y Productividad Laboral

En primer lugar, la productividad promedio de un trabajador hondureño no sobrepasa los 4,800 US$ (US$ Paridad del Poder Adquisitivo) por año, que es más baja que la productividad promedio en América Latina (US$ 11,000) (ver ERP Interina, 2000). Debido a esta baja productividad, es necesario considerar dos determinantes: la calidad de la fuerza del trabajo (habilidades) y la calidad de los empleos. A diferencia de otros autores, consideraremos que el principal determinante de la productividad laboral es el nivel de educación. Cambios en la Estructura Ocupacional y de Empleos

En segundo lugar, se debe considerar si la estrategia orientada a las exportaciones ha producido cambios en las habilidades de los diferentes sectores productivos. El cuadro 3.4 muestra que a excepción del período post-Mitch, la fuerza laboral hondureña ha aumentado rápidamente durante los noventa, sin lugar a dudas, como resultado del crecimiento demográfico y de las apremiantes condiciones de pobreza. Como producto del incentivo de la producción maquiladora, los incrementos en la demanda de fuerza de trabajo han aumentado la participación femenina (Cuesta, 2002). Cuadro 3.4. Indicadores del Mercado Laboral, 1990-1999 INDICADOR

1990-93

1994-97

1998-99

1990-99

Tasa de crecimiento anual de la fuerza laboral en %

4.8

5.0

3.8

4.7

Tasa de participación femenina en %

85.7

86.8

86.9

86.4

Tasa de participación masculina en %

34.0

37.7

41.7

35.4

Tasa de crecimiento anual del empleo en %

4.6

5.4

3.8

4.8

Tasa de subempleo, % sin empleo

47.9

38.0

40.8

42.6

Tasa de subempleo, % sin fuerza laboral

4.6

3.8

3.3

3.9

Coeficiente de empleo en sectores comerciales, % sin empleo

54.2

55.5

51.6

54.2

Coeficiente de empleo calificación, % sin empleo

baja

41.2

38.0

36.9

39.1

del

-0.2

-1.6

-4.2

-1.5

2.0

2.2

6.2

3.0

de

Tasa anual de crecimiento producto por trabajador, %

Tasa de crecimiento anual del costo unitario del trabajo, %

Fuente: Banco Central de Honduras, Gobierno de la República de Honduras (2001), estimaciones de los autores en base a datos de las EPHPM del INE.

En cualquier caso, la evolución del mercado laboral en Honduras indica que la estrategia de crecimiento orientada a las exportaciones no generó las suficientes oportunidades de empleo, más allá de la absorción de los recién llegados al mercado laboral y de la capacidad de los

Crecimiento Pro Pobre

40

UNAT

bienes comerciales de ajustarse a sí mismos por medio de los cambios de sus niveles de subempleo (Cuesta, 2002). Mercados Laborales y Shocks Macroeconómicos

De igual manera, a pesar de un relativo incremento del sector manufacturero durante la década, la proporción de trabajadores calificados en relación a los no calificados no es sustancialmente más alta que la de los sectores no exportadores. En otras palabras, los sectores exportadores también fracasaron en propiciar una transformación hacia una economía de alta calidad. En base a los resultados de ejercicios de simulación de indicadores macroeconómicos se puede observar por un lado los efectos de los schocks externos sobre el empleo y el ingreso laboral entre otros. Asi por ejemplo una caida de los precios del café en un 10% tiene el efecto de reducir el empleo en un 0.3% y con ello el ingreso laboral en un 0.28%. Al parecer un aumento de los precios de las importaciones en 10% tiene un efecto aun más negativo en el empleo pues los reduce en 9.2% y 8.2% respectivamente. Por su parte los efectos de las políticas comerciales sobre el empleo y el ingreso laboral arrojan los siguientes resultados: una devaluación del tipo de cambio nominal reduce el empleo en un13.9% y el ingreso en un 14.6%. Por su parte una caida del 10% de los aranceles y un aumento paralelo de la productividad del trabajo en un 10% tiene los mayores efectos sobre el empleo aumentando éste en un 19% y aumentando el ingreso laboral en más del 20%. En la tabla de más abajo se ven los demás resultados de la simulación de los indicadores económicos agregados. 7 Cuadro 3.5. Efectos Simulados en los Indicadores Económicos Agregados y el Mercado Laboral (como porcentaje de la variación del contexto base) Simulaciones

PIB

Exportaciones

Déficit del Balance Comercial

Ahorro Externo

Déficit Fiscal

Empleo

Ingreso Laboral

-0.12

-1.5

2.26

2.32

8.88

-0.11

-0.1

-0.31

-2.4

2.38

3.65

19.78

-0.3

-0.28

-6.94

-4.5

-29.09

3.8

155.3

-9.24

-8.23

2.06

-3.4

17.43

10

-28.09

2.98

3.09

21.85

10

31.86

13.13

-323.12

16.59

18.29

0.65

5.21

-10.55

-6.69

-33.27

0.66

0.67

-1.59

-0.76

-0.18

-0.25

53.92

-2.33

0.44

-0.25

0.06

-0.45

-0.07

7.78

-0.38

-0.12

-10.42

15.5

-75.69

-44.47

102.7

-13.87

-14.55

1.21

0.7

6.51

3.19

9.29

1.71

1.76

Shocks Externos PCOFCUT (caída de precios del café) TIDISHOCK (caída de 10% de precios del café y 10% de aumento de precios del petróleo) PIMPINC (aumento de 10% de precios de importaciones) AHEXINC (aumento de 10% de ahorro externo) Prodinc1 (aumento de 10% de la productividad) Prodinc2 (aumento de 10% de la productividad de la producción de exportaciones) WAGEINC1 (aumento de 10% de los salarios) WAGEINC2 (aumento de 10% de los salarios en la maquila)

Políticas Comerciales DEVAL (devaluación nominal de 10%) ALCASIM (ALCA)

7

Es de hacer notar que el presente trabajo será actualizado en este punto con las nuevas simulaciones de equilibrio general que está realizando la UNAT en un estudio paralelo al presente.

Crecimiento Pro Pobre OMCSIM (OMC) TARCUT1 (caída de 50% de los aranceles) TARCUT2 (caída de 50% de los aranceles y aumento de 10% de la productividad) TARCUT3 (caída de 50% de los aranceles y aumento de 10% de la productividad) TARINC (aumento de 50% de los aranceles) ESUBNIC (aumento de 50% de la sustitución de exportaciones)

41

UNAT

2.17

9.8

-5.23

-9.91

13.87

3.13

2.56

1.87

1.3

9.5

4.39

22.63

2.61

2.32

1.74

0.99

9.94

4.55

17.93

2.43

2.19

23.69

11.16

44.52

18.37

-297.99

18.97

20.46

-1.9

-1.4

-8.57

-4.01

-19.45

-2.59

-2.32

-0.04

0.2

-0.48

-0.27

1.46

-0.06

-0.06

Fuente: Cuesta, J. (2002): Crecimiento Exportador, Distribución y Pobreza en Honduras, PNUD.

La Producción Maquiladora

La maquila se ha convertido en uno de los factores principales para la generación de empleo en Honduras. En 2002, la maquila empleó a 105,556 personas, lo que implicó un aumento de 11.8% en relación al 2001, y 11,140 nuevos empleos. Cuadro 3.6. Personal Empleado en la Industria Maquiladora por Género Años

Personal Empleado

Variación

Tasa de Participación %

Mujeres

Hombres

Total

Relativa

Mujeres

Hombres

1993

25,332

7,999

33,331

22.5

76.0

24.0

1994

30,204

12,337

42,541

27.6

71.0

29.0

1995

37,736

17,259

54,995

29.3

68.6

31.4

1996

46,804

19,146

65,950

19.9

71.0

29.0

1997

59,639

23,825

83,464

26.6

71.5

28.5

1998

72,523

26,382

98,905

18.5

73.3

26.7

1999

73,035

30,236

103,271

4.4

70.7

29.3

2000

67,677

38,853

106,530

3.2

63.5

36.5

2001

57,424

36,992

94,416

-11.4

60.8

39.2

2002 p/

60,588

44,968

105,556

11.8

57.4

42.6

Fuente: BCH, 2003

A pesar de que más de la mitad (57.4%) de los trabajadores de maquila son mujeres, debe destacarse que, en los últimos cuatro años, ha habido un acelerado incremento de la participación de hombres como resultado de la diversificación de la producción en otros rubros además del textil, que todavía contribuye con el 61.5% de la producción del sector. Más del 30% del total de mujeres empleadas en actividades de manufactura alrededor del país encuentran un empleo en el sector maquila (BCH, 2003). Muchos estudios en el país indican que la producción maquiladora estimula una fuerte migración desde las regiones más pobres en el occidente hacia el norte del país, lo que ha causado cambios en las estructuras sociales y familiares tradicionales (PNUD, 2003). Además, debe resaltarse que las condiciones de trabajo en este sector no cumplen con los requerimientos internacionales mínimos, lo que indica que no puede esperarse un mejoramiento del capital humano o un impulso significativo al desarrollo humano.

Crecimiento Pro Pobre

3.5.

42

UNAT

Gasto Público y Condiciones Sociales

En Centroamérica, prevalece la preocupación en cuanto a los efectos de las políticas tributarias en la redistribución. En el caso de Honduras, en 2004 se ha acordado con el FMI un considerable aumento del ISV de 12% a 15%, con el propósito de equipararse con otros países centroamericanos y para aumentar los ingresos públicos del 2% al 3%. Este incremento afectará directamente a aquellos segmentos de población de menores ingresos, y también tendrá un impacto negativo en la distribución del ingreso, en la medida en que grandes porciones del ingreso de los ricos continúan exentos de impuestos. Además, un aumento de los precios de las medicinas y de los útiles escolares por medio del incremento del ISV contradice los objetivos de la ERP. Los consumidores deben pagar más impuestos, mientras que, por ejemplo, el sector comercial generalmente no cumple con el pago del ISV porque no existe un sistema de control adecuado. Indudablemente, esto no solamente es un problema técnico, sino también político. En alguna medida, el gobierno ha intentado resolver este problema estableciendo un control aleatorio, la llamada “lotería fiscal”, pero este sistema fue eliminado completamente, y en la actualidad los comerciantes disfrutan de una completa libertad (INTERFOROS, 2001). De hecho, la política fiscal no ha logrado establecer un sistema tributario que produzca una redistribución del ingreso. Al contrario, los ricos se benefician de dos maneras. En primer lugar, continúan evadiendo impuestos, y los impuestos para los sectores más ricos se han reducido, mientras que simultáneamente el ISV ha aumentado, lo que ha afectado a los pobres que no disfrutan de mecanismos de exención de impuestos. Además, el gasto en servicios básicos dirigido a la población pobre absorbió un promedio de 47% del total del gasto público social durante el período 1990-1998. Esta cifra se redujo a 38.8% en 1998, en parte como resultado del huracán Mitch. El siguiente cuadro muestra las tendencias de gasto en servicios sociales básicos durante los noventa, a precios constantes de 1996. Cuadro 3.7. Gasto Social en Servicios Sociales Básicos 1990

1993

1996

1998

Millones de Lempiras de 1996

%

Millones de Lempiras de 1996

%

Millones de Lempiras de 1996

%

Millones de Lempiras de 1996

%

Sector Educación

830

58.4

1,288

64.9

972

57.8

886

63.6

Sector Salud

347

24.4

488

24.6

572

34.0

435

31.2

Otros

245

17.2

206

10.5

137

8.2

73

5.2

1,422

100.0

1,982

100.0

1,681

100.0

1,394

100.0

Total de Social

Gasto

Fuente: ERP, Honduras, 2000

Un análisis del gasto en educación ha concluido que los recursos humanos y físicos en el nivel primario no han sido asignados donde son más requeridos. Como resultado, no han incidido en un incremento sustancial de la cobertura, de la calidad o de la eficiencia del sistema, particularmente en el sector público. Es necesario destacar que los niveles de cobertura neta y bruta continúan siendo bajos. Las proporciones de estudiantes/maestros y estudiantes/centros de enseñanza demuestran un deterioro en todos los niveles durante el período 1990-1997. Esto limita la posibilidad de aumentar la matrícula, y así reducir el déficit actual. Además, una comparación entre los sectores público y privado demuestra lo siguiente: a) en el nivel primario, la tasa de repetición de grado es del 9.7% en las escuelas públicas y del 2.9% en escuelas privadas; b) en el nivel secundario, la diferencia es menor, del 10.3% en el sector público y 8.7% en escuelas privadas; y c) en el nivel superior la tasa de repetición en el sector público (UNAH) es del 17%, casi un 100% más alto que en el sector privado, que

Crecimiento Pro Pobre

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UNAT

presenta una tasa del 8.6%. Estas diferencias cualitativas pueden atribuirse a un financiamiento más alto en el sector privado. Sin embargo, estimaciones de los costos por estudiante en el sector público en los diferentes niveles refleja cantidades similares a aquellas en escuelas privadas. Ocurre lo opuesto en relación a la recuperación de estos costos, particularmente en el nivel superior, donde el costo promedio por estudiante en la UNAH es casi equivalente al costo en varias universidades privadas.

3.5

Las Instituciones y la Economía Política

Un proceso participativo para la definición y ejecución de un crecimiento a favor de los pobres necesita considerar las estructuras nacionales de hegemonía, que se derivan de diferentes condiciones de producción, y que se reflejan en la hegemonía política de grupos económicos dominantes. Los ricos tienen diferentes percepciones sobre cómo debe ser una política económica enfocada en la pobreza, que es, generalmente, diferente a la de los campesinos pobres, pequeños productores, asalariados y trabajadores de maquila. Utilizando su hegemonía política, los primeros intentarán – y además tienen el poder – imponer su concepción con la ayuda de la maquinaria estatal. En este contexto, el consenso – que también debe ser la base conceptual de un apropiamiento de país – no puede considerarse como un balance de intereses, en lugar de ello, debido a las diferentes posibilidades de influenciar el proceso político, se producen disputas sociales en condiciones inequitativas. El propio gobierno, responsable de una elaboración participativa de la ERP y de políticas nacionales, se ve sujeto a presiones por parte de los grupos de poder económico y en muchos casos se vuelca por los intereses de las poderosas elites políticas y económicas, abandonando el concepto de reducción de la pobreza basada en el crecimiento pro pobre. En consecuencia, el obstáculo más importante para una efectiva participación de la sociedad civil es la hegemonía política a lo interno de sus países, y la forma en que los gobiernos definen este proceso, a los actores para la construcción de consensos, y la selección de lo que ellos consideran como sociedad civil. Éste es un interrogante enteramente político, en la medida en que las políticas públicas afecten los privilegios y los beneficios de las elites que abusan de su poder y crean debilidad institucional. Sin embargo, creemos que muchas de las demandas esenciales de la organización campesina Comité Coordinador de Organizaciones Campesinas de Honduras (COCOCH) han sido incluidas en la ERP: la posesión excesiva de tierras no cultivadas por parte de grandes terratenientes, debe ser limitada mediante la creación de sobretechos. Ciertamente, este es el mecanismo clave para la redistribución de la propiedad. Sin embargo, debido a que el Congreso Nacional es la única institución estatal con la facultad de presentar proyectos de ley o modificar las leyes, la propuesta presentada en la ERP continúa siendo solamente una solicitud del Ejecutivo. A diferencia del pasado, la nueva administración que asuma el poder en enero de 2006 debería garantizar la continuidad y el mejoramiento de la implementación de la ERP introduciento medidas para mejorar la equidad social.

3.6

Género e Inequidad

Como ha sido expresado por organizaciones feministas y de mujeres, no se han logrado cambios sustanciales para la reducción de la brecha entre la participación social y política de hombres y mujeres. El índice de potenciación de género en Honduras es el más bajo en Centroamérica (1999: 0.450). La participación política de las mujeres en las posiciones más altas de una democracia representativa es baja. Tan es así que, la participación de las mujeres en diferentes instituciones políticas y sociales nunca ha superado el 13%, comparada con la participación de los hombres que oscila entre el 90.6% y el 86.9%.

Crecimiento Pro Pobre

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Con respecto a la mujer, las causas de la pobreza están presentes en tres niveles: en el nivel social donde todavía existe una discriminación institucionalizada, incluyendo al mercado laboral y el poder político; en el nivel comunitario, donde las normas sociales tienen un impacto en los papeles y en las responsabilidades de los hombres y mujeres; y finalmente en el hogar, donde se presenta una relación inequitativa de poder de acuerdo al sexo y a la edad. Por otro lado, las mujeres tienen menos oportunidades de transformar su trabajo en ingresos, debido a sus responsabilidades reproductivas, a su enfoque en el sector informal y a la idea que sus actividades productivas solamente “asisten” al hombre. Además si la mujer tuviera un ingreso, sería más difícil para ellas decidir independientemente en que se utilizaría. Las percepciones sobre el valor y la contribución en el hogar, las normas sociales y el nivel de autonomía tienen un impacto en su capacidad de participar en el proceso de toma de decisiones en cualquier nivel.

Crecimiento Pro Pobre

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IV. Conclusiones y recomendaciones 4.1 Cómo definir y medir mejor crecimiento pro pobre en el contexto de los decisores de políticas públicas La desigualdad social importa. La hipótesis central de la que partimos en el presente estudio es que si el crecimiento es pro pobre, va a benficiar a los pobres proporcionalmente más que a los ricos. Por ello se trata de un concepto operacional y de una guía de políticas públicas. Ya que el crecimiento pro pobre puede ser definido como un crecimiento que va acompañado de una reducción de las inequidades sociales. La conclusión más directa a este respecto es que es necesario mejorar las políticas publicas para que los efectos del crecimiento lleguen a los pobres. El análisis de la trayectoria de crecimiento para Honduras no es halagador. Con un promedio de 0.4% de crecimiento per cápita en el período 1990 – 2004, Honduras cuenta con una trayectoria de crecimeinto bajo a pesar de haber realizado en el mismo período enormes esfuerzos por aumentar sus exportaciones y por mantener la estabilidad macroeconómica a través de reformas estructurales. Además de ello, los efectos de reducción de la pobreza, es decir la elasticidad de la pobreza con respecto al crecimiento son solamente del 0.65% muy por debajo del promedio latinoaméricano de 0.94%. Es decir que con cada 1% de crecimiento la pobreza en Honduras se reduce en un 0.65% según estudios del Banco Mundial. Las desigualdades en Honduras son altas: El índice de Gini alcanza un 58% a nivel nacional. A pesar de que no existen datos de alta calidad dicho índice es mucho mayor si se toma en cuenta la distribución de la tierra en las areas rurales. En conclusión: Honduras tiene bajo crecimiento económico, altos índices de pobreza y altos indices de desigualdad. Los índices calculados por la formula de Kakwani nos parece una buen método para operacionalizar el crecimiento pro pobre en el caso de Honduras. En el cálculo de la descomposición se puede incluso hacer la comparación con los índices que calculan Martin Ravallion y Chen. Estos cálculos deberían ser realizados períodicamente por la UNAT para ser incluidos en el sistmea de monitoreo del impacto de las políticas de combate a la pobreza, produciendo un sistema de informaciones de resultados e impacto que puedan ser utilizados por las organizaciones de la sociedad civil, por el Congreso Nacional y por los ministerios de línea así como por la cooperación internacional para reorientar las políticas de reforma y para retroalimentar el sistema de monitoreo de SIERP. 2 ¿Cuáles son las opciones de política para fortalecer la participación de los pobres en el proceso de crecimiento y cómo varían dichas opciones en el contexto nacional y según las condiciones iniciales? Podemos concluir que el crecimiento pro pobres requiere la implementación de por lo menos cuatro categorias de política interrelacionadas: 1) El paquete crecimiento standard para promover la inversión del sector privado: Para los decisores políticos se presentan retos cruciales en estas tres áreas. Dado que las causas del bajo crecimiento parecen provenir de la baja productividad del capital y de la mano de obra, de los bajos niveles de educación y calificación de la misma y, además, de una baja competitividad vinculada a una institucionalidad pobre, las estrategias de crecimiento tienen que estar orientadas a eliminar estos déficits. Esto determina políticas de largo plazo que estén estimuladas por un equilibrio macroeconómico de corto plazo. 2) Políticas para hacer crecer la productividad de los activos de los pobres: En el caso concreto de los mercados laborales, por medio del aumento de la capacitación de la fuerza de

Crecimiento Pro Pobre

46

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trabajo, con la intensificación de programas de formación existentes y de la elaboración de nuevos programas. 3) Políticas destinadas a hacer crecer la base de activos de los pobres (educación, salud, reforma agraria etc.): Es necesario aumentar la competitividad de la micro, de la pequeña y de la mediana empresa. Para ello es necesario el fortalecimiento de las instituciones estatales y paraestatales para que asuman esta tarea. Ese fortalecimiento implica por un lado la dotación de los recursos necesarios y por el otro una relativa autonomía para evitar que se vuelvan instrumentos proselitistas. Las tareas más urgentes son: •

Mejoramiento del marco legal y de las condiciones de inversión de la pequeña empresa.

•

Mejorar la oferta de servicios financieros.

•

Reforma Agraria que contribuya a aumentar el acceso al activo tierra

•

Políticas de estímulo laboral e inserción para los jóvenes.

4) políticas destinadas a proteger la base de activos de los pobres En el caso concreto de Honduras, se vuelve importante establecer las interrelaciones entre la primera categoría de políticas y las tres restantes. No todas las medidas incluidas en el llamado paquete de crecimiento están en armonía con la protección y el acceso de los pobres a los activos necesarios para su subsistencia.

Crecimiento Pro Pobre

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Anexos Notación: P Índice de Pobreza z Línea de Pobreza Ai Axioma i θ(X) Índice de Desigualdad X Vector de ingresos de una distribución determinada μ Media f(x) Función de Densidad de Probabilidad (cálculo en continuo)

1. Medidas de Pobreza Así como no hay una definición natural de pobreza, tampoco hay un índice natural para su medida. Sin embargo, existen varios índices matemáticos desarrollados en función del cumplimiento o no de los siguientes axiomas cuyo establecimiento se basa en la necesidad de determinar no sólo los niveles de pobreza sino también las características de ésta. Axioma 1 Crecimiento: P(X,z) aumenta si dada una cierta distribución de ingresos se eleva el valor de z. Axioma 2 Simetría: P(X,z) no varía al cambiar de orden los elementos del vector de ingresos. Axioma 3 Principio de Población: P(X,z) toma el mismo valor para cualquier replicación del vector de ingresos. Axioma 4 Foco: Los índices de pobreza de dos vectores de ingresos con idénticos elementos bajo la línea de pobreza son iguales. Es decir, P(X,z) es invariante bajo cambios en los niveles de ingreso que se produzcan por encima de z. Axioma 5 Continuidad: P(X,z) es una función conjuntamente continua del vector ingreso y de la línea de pobreza. Axioma 6 Aditividad: La pobreza total de una población puede expresarse como una suma ponderada de la pobreza de los distintos subgrupos. Axioma 7 Monotonicidad de subgrupos: Dada una distribución de ingresos y una z determinadas, P(X,z) aumenta si los ingresos de un subgrupo se reducen sin que los del resto varíen. Axioma 8 Monotonicidad: P(X,z) aumenta si una persona con ingreso inferior a z sufre una reducción del mismo. Axioma 9 Transferencias: Dada una distribución de ingresos y una z determinadas, P(X,z) aumenta al producirse una transferencia pura de ingresos de una persona por debajo de z a otra más rica. Axioma 10 Sensibilidad a Monotonicidad: El aumento en P(X,z) producido por una reducción del ingreso del pobre A es mayor que el producido por la misma reducción del ingreso de un pobre B que tenga un ingreso mayor que el de A. Axioma 11 Sensibilidad a Transferencias: El incremento de P(X,z) debido a una transferencia neta de un pobre A a otro pobre B con mayor ingreso disminuye cuanto más se aproxime el ingreso de A a la línea de pobreza.

Crecimiento Pro Pobre

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En este estudio se han usado los índices de pobreza de Foster, Creer y Thorbecke, conocidos como FGT(α) dado su extendido uso y su gráfica capacidad de caracterizar la pobreza de una distribución de ingresos. Se definen como: α

⎛ 1 ⎞ n ⎛ z − yi ⎞ Pα = ⎜ ⎟∑ ⎜ ⎟ I ( y i p z ); α ≥ 0 ⎝ n ⎠ i =1 ⎝ z ⎠

donde yi es el ingreso de la persona i-ésima, n es el número total de personas, z es la línea de pobreza establecida e I(yi 0 (Recesión)

En caso de crecimiento:

Φ>1

Crecimiento pro-pobres

0