UNA MIRADA A LA POLÍTICA PUBLICA PARA LA PRIMERA INFANCIA Y SU IMPLEMENTACIÓN EFECTUADA POR LAS ENTIDADES DEL SISTEMA NACIONAL DE BIENESTAR FAMILIAR, EN EL MUNICIPIO DE LA MESA, DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, EN EL SIGLO XXI (2000-2005).
OLGA ESPERANZA PINZON QUEVEDO
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA BOGOTÁ, COLOMBIA JUNIO DE 2007
UNA MIRADA A LA POLÍTICA PUBLICA PARA LA PRIMERA INFANCIA Y SU IMPLEMENTACIÓN EFECTUADA POR LAS EN TIDADES DEL SISTEMA NACIONAL DE BIENESTAR FAMILIAR, EN EL MUNICIPIO DE LA MESA, DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, EN EL SIGLO XXI (2000-2005).
OLGA ESPERANZA PINZON QUEVEDO
Trabajo de Grado para optar al título de Especialista en Gestión Pública
Tutor Luis Alejandro Gutiérrez Docente Escuela Superior de Administración Pública
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA BOGOTÁ, COLOMBIA JUNIO DE 2007
AGRADECIMIENTOS
Al Director de Núcleo de La Mesa, a la Comisaria de Familia Municipal, a las Secretarías de Salud y de Educación de Cundinamarca, a la División de Referencia de Información Pericial del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, al Juzgado de Familia de La Mesa, al Hospital Pedro León Alvarez Díaz, a la División de Sistemas de la Regional Cundinamarca del I.C.B.F., por su contribución a la obtención de información.
A quienes de una u otra forma facilitaron la realización de este trabajo.
A Dios mi fortaleza.
3
CONTENIDO
Pág.
1.
1.1
2.
INTRODUCCIÓN
6
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
8
LA POLÍTICA PÚBLICA DE INFANCIA
LOS ESTÁNDARES INTERNACIONALES ADOPTADOS POR COLOMBIA PARA LA POLÍTICA PÚBLICA DE INFANCIA
12
18
2.1
CONVENCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS
18
2.2
ESTÁNDARES INTERNACIONALES SOBRE LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS PARA LA INFANCIA
22
OTROS ESTÁNDARES INTERNACIONALES EN MATERIA DE POLÍTICA DE INFANCIA
26
AVANCE DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE INFANCIA EN COLOMBIA
27
SITUACIÓN ACTUAL DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE INFANCIA EN COLOMBIA
43
LA POLÍTICA PÚBLICA DE INFANCIA EN EL MUNICIPIO DE LA MESA, CUNDINAMARCA
47
2.3
3.
4.
5.
5.1
EL DERECHO A LA VIDA
50 4
5.2
EL DERECHO A LA SALUD
53
5.3
EL DERECHO A LA PROTECCIÓN Y AL BUEN TRATO
60
5.4
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
64
5.5
LOS CONSEJOS DE POLÍTICA SOCIAL
68
5.6
NIVEL DE INCLUSIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE INFANCIA EN EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL
70
5.7
LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA DE INFANCIA EN EL PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO “ALCALDE PARA TODOS 2004-2007”
72
6.
CONCLUSIONES
78
BIBLIOGRAFÍA
84
5
INTRODUCCIÓN
La ejecución de políticas públicas requiere el conocimiento del contexto en el cual se inscriben, así como partir de demandas de la sociedad. La participación activa del Estado y la sociedad en su formulación, implementación y evaluación permite mayor efectividad e impacto. Igualmente, el trabajo conjunto y la coordinación de las diferentes organizaciones involucradas en cada política es crucial para evitar el desgaste institucional, garantizar el uso adecuado de recursos y afrontar las limitaciones en el cumplimiento de objetivos propuestos en los diferentes programas y servicios ofrecidos a las poblaciones focalizadas, ya sea en los resultados o en el proceso para acceder a ellos.
En la política pública para la primera infancia se ha establecido que el Estado, la sociedad y la familia garantizarán los derechos de la niñez colombiana, esto permite reevaluar la visión paternalista del primero, generar la corresponsabilidad y participación y ejercer los deberes y derechos tanto de cada miembro de la familia como de la sociedad y las instituciones públicas y privadas vinculadas a ésta política.
Los propósitos plasmados en la normatividad colombiana en relación con la política de niñez y familia han significado un avance, especialmente conceptual, hacia la protección integral de los niños y niñas; no obstante, en la implementación de las estrategias para lograr los resultados propuestos por dicha política se encuentra la multiplicidad de
6
proyectos y programas desde diferentes entidades aisladas a pesar de sus propósitos comunes.
Esta investigación pretende ofrecer conclusiones sobre la efectividad de la gestión estatal alrededor de la política para la primera infancia en el municipio de La Mesa, Cundinamarca, a partir de un análisis de la formulación e implementación de dicha política.
7
1. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Por falta de recursos, por sus intereses o por diversas circunstancias el Estado no resuelve todos los problemas sino que construye políticas públicas para aquellos que son más relevantes para la sociedad o que en ella tienen mayor presión o incidencia. Las políticas públicas se pueden considerar un “conjunto de respuestas del Estado”, entendidas estas como decisiones simultáneas o sucesivas, frente a “situaciones que socialmente se han considerado problemáticas”, aunque también es posible como parte de una política pública no tomar decisiones frente al problema 1 . No siempre el objetivo de la política pública es eliminar el problema socialmente relevante sino lograr un nivel manejable del mismo, lo que debe tenerse en cuenta al evaluar sus resultados.
Según Alejo Vargas la política pública es “el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”2 . No siempre es la racionalidad técnica la que orienta la toma de decisión del Estado frente a los problemas, ya que esta interactúa con la racionalidad política. De igual manera, la norma o ley no es la política pública sino el mecanismo para formalizar su formulación. La política pública se va modificando de acuerdo con los actores y el contexto en que se inscriba debido a que
1
SALAZAR V, Carlos. Las Políticas Públicas. Santafé de Bogotá: Fundación Cultural Javeriana, 1999. p. 42.
2
VARGAS, Alejo. Notas Sobre el Estado y las Políticas Públicas. Santafé de Bogotá: Almudena Editores, 1999p.57. 8
involucra una o varias organizaciones estatales que requieren una adecuada coordinación para garantizar la implementación de las decisiones.
Para que el Estado considere un problema como socialmente relevante ejercen presión los denominados actores, que pueden ser políticos (como partidos o movimientos) u organizaciones sociales, quienes tratan de incorporar dichos problemas a la agenda del gobierno para el surgimiento de una política pública. Aunque estos actores tienen sus intereses particulares, la definición o evaluación que hacen del problema puede hacer que el Estado lo considere un asunto objetivamente político o de interés general.
Alejo Vargas distingue entre problemas sociales y situaciones socialmente problemáticas. El Estado no puede dar respuesta a los primeros porque rebasa sus capacidades, mientras que los segundos son prioritarios al ser catalogados mayoritariamente por la sociedad como problemas relevantes de interés social o político, a los que el régimen político debe enfrentar mediante políticas públicas 3 .
Los elementos básicos de las políticas públicas son la predicción de un futuro deseado con respecto a la situación problemática, las decisiones –como resultado de la escogencia de alternativas- y las acciones, plasmadas en planes, programas y proyectos4 .
3 4
Ibid., p. 58 SALAZAR, Op cit., p. 45. 9
Las políticas públicas se pueden agrupar en varias categorías. Según su enfoque se clasifican como hegemónicas, transaccionales y de dominación las del enfoque estructuralista, y de acumulación o legitimación las del enfoque neomarxista. De acuerdo con su finalidad pueden ser promocionales o compensatorias. Según su procedencia pueden ser endógenas o exógenas. Según su nivel de formulación pueden ser explícitas o implícitas. De acuerdo con su ámbito de actuación se clasifican en locales, regionales, nacionales y supranacionales. Según su carácter en cualitativas o cuantitativas. Teniendo en cuenta la relevancia de sus fines pueden ser primarias, secundarias y terciarias. Según el objeto pueden ser específicas e instrumentales. Según su nivel de coerción (débil o fuerte) y su aplicación (individual, colectiva) pueden clasificarse en distributivas, de infraestructura, reglamentarias y redistributivas. Según el tipo de respuesta pueden encontrarse políticas públicas positivas o negativas5 .
Las políticas públicas siguen un ciclo caracterizado por un origen o reconocimiento de la relevancia de un problema social, la formulación o toma de decisiones resultante de la discusión y escogencia entre alternativas para su solución, la implementación de las mismas, la evaluación de efectos e impactos, el análisis posterior y la consiguiente reformulación. Toda política pública tiene una dimensión temporal y espacial, esto es, que se desarrolla en un momento dado en forma diferente a otros momentos y que tiene distinto significado según su lugar de aplicación6 .
5 6
Ibid., p. 47-51. Ibid., p. 57-58. 10
La política pública involucra los sistemas político, administrativo y social, de los cuales el primero es el contexto donde se toman las decisiones, el segundo es el que las pone en marcha y el tercero recibe las consecuencias de la política pública. Para el análisis de política pública es necesario observar la interrelación de los sistemas político, administrativo y social. El análisis de política pública considera la administración pública como un actor autónomo con respecto al poder político, no jerárquico, sino con estructura poliárquica, en interacción con los sistemas político y social, por lo que se deben analizar los procesos complejos que surgen de la interrelación de estos componentes. No basta con evaluar la eficiencia económica como en el sector privado, debido a las presiones sociales y políticas; además, se considera importante observar la legitimación del sistema político y la del social (en la que interfiere la relación de la administración con los ciudadanos clientes, a través de la prestación de servicios).
Según Salazar, el análisis de política pública tiene cinco características principales. La primera hace referencia a que la política pública debe tomarse como unidad de análisis, cuyo proceso es global y no seccionado. La segunda consiste en una explicación de los resultados de la política pública y el descubrimiento de sus verdaderos objetivos. La tercera es su análisis en un contexto histórico. La cuarta se refiere a que relaciona los sistemas político, administrativo y social. La quinta se refiere a que concibe al Estado como organización social compleja no necesariamente unificada y armónica, sino con conflictos que inciden en la ejecución de las políticas públicas, lo que sugiere que al ejecutarse la política pública refleja intereses del sistema administrativo e intereses del sistema social (el 11
cual al recibir las acciones de las políticas públicas puede tener reacciones de rechazo o aceptación) 7 .
Dos corrientes de estudio mencionadas por los autores de las políticas públicas se generan a partir del énfasis que se otorgue en su análisis a las diferentes fases, de esta manera, los asesores prestan mayor importancia a la formulación de las políticas públicas y los analistas independientes consideran fundamental la ejecución del discurso político.
1.1 LA POLÍTICA PÚBLICA DE INFANCIA
La construcción de una política pública de infancia se justifica desde perspectivas científicas,
legales,
políticas,
económicas,
sociales,
culturales,
institucionales,
programáticas y éticas 8 .
Las científicas se relacionan con la demostración empírica de la relación entre el suministro de condiciones óptimas de salud, afecto, estimulación, alimentación y educación en la niñez y el desarrollo cognitivo, físico, social y afectivo del adulto. Las perspectivas social y
7
Ibid., p. 90-91. Programa de Apoyo para la Construcción de la Política de Primera Infancia, Documento para consulta final. Bogotá. 2006. p. 6-16 8
12
cultural se refieren a los efectos de la problemática social del país sobre las condiciones actuales de los niños y las niñas, los cambios en la estructura y roles familiares, la importancia de las redes sociales y familiares como factores protectores para la infancia, la necesidad de conservar las expresiones culturales entre generaciones y el reconocimiento de la diversidad cultural en el contexto de la universalidad de derechos.
La perspectiva económica se refiere a la importancia de impulsar el desarrollo humano desde la infancia potenciando las capacidades y favoreciendo el éxito y de brindar adecuadas condiciones de desarrollo en la niñez para evitar los costos en salud en la vida adulta teniendo en cuenta lo difícil que resulta reparar las consecuencias de un desarrollo precario en la infancia; también se refiere a posibilitar la participación económica de los adultos en la economía familiar, comunitaria y social, a la transmisión generacional de valores necesarios para alcanzar el éxito laboral –las cuales se adquieren desde la infancia-, a la aceptación de normas y valores culturales que se fortalece mediante la participación de los niños y niñas en programas de desarrollo, y a la potenciación del capital humano bajo condiciones de equidad en las oportunidades de desarrollo –teniendo en cuenta la relación entre pobreza y desigualdad-.
Desde la perspectiva legal, se justifica la construcción de una política pública a partir de la universalidad de derechos proclamada en la Convención de los Derechos de los Niños, ratificada por Colombia en 1991, en la cual se reconoce a los niños y niñas como sujetos de derechos, se otorga la responsabilidad de garantizar estos últimos al Estado, la sociedad y la 13
familia, y se reconoce el desarrollo como integral. En el contexto colombiano, además, los derechos de los niños y niñas prevalecen sobre los derechos de los demás.
Desde la perspectiva institucional y programática se puede mencionar la responsabilidad del Estado en el fortalecimiento de la familia, su papel como garante de derechos a los niños y niñas y prestador de servicios públicos. Adicionalmente, se justifica desde la importancia de una articulación intersectorial.
Por último, desde la perspectiva ética se justifica la política pública para la infancia por la responsabilidad de generar condiciones plenas para el desarrollo óptimo de la niñez en condiciones de equidad, puesto que éste no depende sólo de las condiciones hereditarias sino también de la calidad de vida que reciban los niños y niñas desde su nacimiento, construyendo de esta manera una sociedad justa y equitativa, teniendo en cuenta que las inequidades y la exclusión social constituyen formas en que se vulneran los derechos de la infancia.
De acuerdo con el psicólogo social José María Rueda 9 , la infancia y las políticas públicas que la abordan son una construcción social, de manera que las segundas son un reflejo de las primeras y las concepciones de la infancia ayudan a comprender los lineamientos de las
9
RUEDA, José María. Las Concepciones de la Infancia en la Programación de la Política Social, conferencia dictada en el Congreso Internacional sobre Infancia y Sociedad. Madrid, 1989. Citado por EROLES, C, FAZZIO, A y SCANDIZZO, G. Políticas Públicas de Infancia. Una Mirada desde los Derechos. Buenos Aires: Ed Espacio, 2001. p 68. 14
políticas sociales. El autor, diferencia cuatro tipos de concepciones que son la psico- moral, la psico-pedagógica, la psicofamiliar, la psico-sistémica y la psico-comunitaria.
Desde la concepción psicomoral el niño se considera un valor objeto de cuidado que debe ser protegido de los perjuicios que le genera la familia y la sociedad mediante su separación de ese ambiente nocivo. Esta concepción fue propia de Colombia en la década de los 80 cuando la violencia social afectó a muchos niños, niñas y sobretodo adolescentes cuyas medidas de protección fueron institucionalizadas.
La concepción psicopedagógica hace parte de las teorías del desarrollo, al considerar que el niño puede aprender pautas de socialización que le permitan una adecuada integración social. Esta sigue siendo institucionalizante aunque no propone el cambio de las instituciones sino del niño vinculado a ellas. Formula programas como los macroinstitucionales abiertos y participativos.
La concepción psico-familar considera a la familia como el eje fundamental en el desarrollo del niño y el adolescente, por lo que se opone a la institucionalización, medida que debe ser superada por el fortalecimiento de una familia biológica o sustituta del niño o adolescente. Propone programas de información, orientación o tratamiento terapéutico a las familias y también apoya programas de sustitución familiar como la adopción y la colocación en hogares sustitutos.
15
La concepción psico-sistémica considera que existen diversos sistemas alrededor del niño que afectan su desarrollo tales como el familiar, el escolar, el social y comunitario. Por consiguiente, los programas que plantea se enfocan especialmente en los escolares por la interacción entre diversos sistemas en esa etapa de vida y buscan generar condiciones en ellos dirigidas a fortalecer a la niñez.
La concepción psico-comunitaria tiene en cuenta los problemas sociales y otros factores que inciden en la niñez para ejercer acciones preventivas por parte de la comunidad organizada. Los programas propuestos desde esta óptica incluyen la participación y organización comunitaria, como los grupos de autoayuda y de autogestión entre otros.
De acuerdo con los investigadores Acosta y Kattah, Colombia ha sido considerada pionera en alternativas valiosas para la niñez y la juventud pero no se ha dado continuidad a las estrategias, a pesar de aumentar la cantidad y complejidad de problemas, y los acuerdos en materia de niñez no se reflejan en los planes de desarrollo ni en los presup uestos institucionales debido a que aún no se ha asumido la responsabilidad establecida para con la niñez y la juventud por parte del Estado y la sociedad civil, pero también a que para cumplirla se requiere pasar: “de una política de administraciones y gobiernos, a la construcción de una política de Estado en Niñez y juventud, que se ejecute articuladamente entre el Estado la familia y la comunidad, de manera que se potencien los recursos –cada vez más escasos-, por las sinergias que la atención a la niñez genera en los niveles locales y por la forma en que contribuye a que el gasto sea más eficiente, transparente y 16
pertinente”10 . Pero para ofrecer equidad e inclusión a las sociedades se requiere tener como base el principio del interés superior de los niños y niñas, lo cual se ve afectado por los imaginarios que sobre la niñez permanecen en los diferentes contextos, pues estos determinan la forma de relacionarse con la niñez así como el papel que se le otorga en la participación social, institucional, comunitaria y familiar.
La atención a la niñez requiere la descentralización y el desarrollo local y a su vez fortalece este último. Mediante la atención a la niñez se genera la organización comunitaria aprovechando que el bienestar de los hijos potencia la mo vilización y organización de las personas y lleva a construir tejido social. Por consiguiente, teniendo en cuenta los avances en materia legislativa en Colombia y su situación social es necesario crear para el país una “política de Estado para la promoción de desarrollo de la niñez y juventud, basada en la perspectiva de derechos, en la de ciclo de vida con visión intergeneracional y de género. 11 ”.
10
ACOSTA, A y KATTAH, F. Hacia la Construcción de una Política Pública de Infancia y Adolescencia. Bogotá: Fundación Restrepo Barco, 2002. p. 3. 11 Ibid., p. 9. 17
2. LOS ESTÁNDARES INTERNACIONALES ADOPTADOS POR COLOMBIA PARA LA POLÍTICA PÚBLICA DE INFANCIA
2.1. CONVENCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS
En 1991 fue ratificada por Colombia la Convención de los Derechos de los Niños (CDN)12 , que establece como obligatoria su aplicabilidad en condiciones de equidad, así como la garantía de la protección de los niños y niñas contra toda forma de discriminación. Describe los derechos que se deben garantizar a los niños y niñas en los Estados, otorga prioridad al interés superior de los niños, niñas y adolescentes ante las decisiones que lo afecten. Señala responsabilidades de protección y garantía de derechos al Estado, pero también el respeto a los deberes y derechos de los padres o cuidadores. Establece el uso de medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas para la garantía de derechos.
Entre los descritos por la CDN se encuentran el derecho a un nombre, a una nacionalidad, a conocer a sus padres y no ser separados de ellos, a una familia, a obtener información sobre sus familiares, a entrar y salir del país donde se encuentren sus padres o familiares cercanos, a expresar libremente su opinión, a ser escuchado en todo procedimiento judicial o administrativo que le afecte, a buscar, recibir y difundir información, a la libertad de 12
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Ley 12 de 1991. 18
pensamiento, de conciencia y de religión y de asociación, a no ser objeto de injerencias arbitrarias en su vida, ni de ataques ilegales a su honra y reputación, a tener acceso a los medios de comunicación (específicamente a la información y el material de diversas fuentes nacionales e internacionales), a ser protegido contra toda información y material perjudicial para su bienestar, a ser protegido contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido, trato negligente, malos tratos, explotación y abuso sexual y a la protección y asistencia especiales del Estado en caso de estar privado de su medio familiar.
También reconoce como derecho de los niños y niñas impedidos mental o físicamente el disfrutar de una vida plena y decente, en condiciones que aseguren su dignidad, le permitan ser autosuficiente y faciliten su participación en la comunidad.
En materia de salud la CDN establece que los niños y niñas tienen derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud. A su vez, fija como metas a los Estados: reducir la tasa de mortalidad infantil y en la niñez, asegurar la asistencia médica y la atención en salud necesarias a todos los niños y niñas -enfatizando en la atención primaria de salud-, combatir las enfermedades y la malnutrición, aplic ando la tecnología disponible y el suministro de alimentos nutritivos y agua potable salubre, asegurar la atención en salud prenatal y postnatal apropiada a las madres, difundir principios básicos de promoción de la salud y prevención de la enfermedad en los sectores de la sociedad (incluyendo padres e hijos), asegurar que estos mismos reciban la educación pertinente y la asesoría en la aplicación de 19
estos principios, asegurar la promoción y prevención en planificación familiar, abolir prácticas perjudiciales para la salud de los niños y niñas y generar cooperación internacional para garantizar el derecho a la salud. También reconoce el derecho de todos los niños y niñas a beneficiarse de la seguridad social, a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.
La Convención establece programas de apoyo a los padres en el suministro de condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo de los niños y niñas (como la asistencia material en caso de ser necesaria). Adicionalmente, señala los derechos de los niños y niñas que reciben tratamientos en internamiento.
Según la CDN la educación se encaminará a “desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus capacidades”, inculcar el respeto por los derechos y libertades humanos, así como el respeto por sus padres, su propia identidad cultural, su idioma y sus valores, prepararlo para vivir una vida responsable con espíritu de comprensión, paz, tolerancia, entre otros valores. En materia de educación establece que los Estados deben reconocer el derecho a la educación en condiciones de igualdad de oportunidades, asignando como metas: implementar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos, fomentar la enseñanza secundaria, generar el acceso de todos a la enseñanza superior, fomentar la asistencia y reducir la deserción escolar, generar medidas para que la disciplina escolar sea coherente con la dignidad humana,
20
eliminar la ignorancia y el analfabetismo, facilitar el acceso a los conocimientos técnicos y a los métodos modernos de enseñanza.
En relación con el descanso y entretenimiento señala el derecho al juego y a las actividades recreativas y la participación en la vida artística y cultural, lo cual promoverá el Estado en igualdad de oportunidades.
En relación con la protección frente a situaciones perjudiciales, además de las anotadas en párrafos anteriores, los niños y niñas deben ser protegidos contra la explotación económica, el desempeño de trabajos riesgosos, la explotación o abuso sexual, la prostitución, la producción, tráfico y uso ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, la participación en actividades sexuales ilegales y espectáculos pornográficos, el conflicto armado y su participación directa en este, las torturas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, la detención o encarcelamiento, la privación de su libertad y todas las demás formas de explotación que perjudiquen su bienestar. Para los sobrevivientes de cualquier forma de abandono, explotación, abuso, tortura, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, la CDN dispone que el Estado tomará medidas tendientes a su recuperación física y psicológica, así como su reintegración social.
Finalmente, establece derechos para los infractores de la ley penal y compromete a los países a conformar un comité de los derechos de los niños y niñas que realice un informe
21
quinquenal de las medidas adoptadas para garantizar los derechos reconocidos en la Convención y el nivel de cumplimiento de estos.
La importancia de la Convención radica en que genera un cambio de paradigma del niño ya que pasa de ser considerado un objeto de cuidado en la década de los 70 a ser un titular de derechos; también incorpora aspectos que impulsan la política para la familia y permiten reevaluar las políticas de salud y educación. En palabras de Eroles, Fazzio y Scandizzo, la Convención encierra una utopía: “Es la utopía de considerar la situación de la infancia como un elemento de potenciación de la transforma ción solidaria de la realidad social de pobreza, marginación y exclusión social que define el rostro más duro de la vida de los pueblos del mundo actual.”13 .
2.2. ESTÁNDARES INTERNACIONALES SOBRE LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS PARA LA INFANCIA
Realizada por la Organización Internacional de Estados Iberoamericanos, en 1990 se celebró la Cumbre de Jomtien en la cual se establecieron entre otros los siguientes objetivos14 :
13 14
EROLES, C, FAZZIO, A y SCANDIZZO, G. Op. Cit., p. 53. OIEI. Disponible en: http://www.oei.es/efa2000jomtien.htm 22
•
Satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje desde las herramientas (competencias) hasta los contenidos requeridos para que el ser humano desarrolle todo su potencial generando la conservación de la herencia cultural y el respeto por los valores humanos,
•
Pasar de la educación básica a una visión ampliada de la educación; lograr la universalidad y equidad en el acceso a la educación, lo que implica medidas para reducir las desigualdades, ofrecer a todos los niños y niñas la posibilidad de adquirir niveles de aprendizaje aceptables, garantizar el acceso de los niños, niñas y mujeres a la educación y mejorar la calidad, suprimir las discriminaciones en las posibilidades de aprendizaje de los grupos vulnerables, priorizar las necesidades de aprendizaje de las personas con discapacidad;
•
Dar atención prioritaria al aprendizaje, lo que implica determinar niveles de adquisición de conocimientos y emplear sistemas de evaluación;
•
Ampliar los medios y el alcance de la educación básica lo que significa comprender el aprendizaje como un proceso que comienza desde el nacimiento en el medio familiar y se amplía con la educación primaria que deberá ofrecerse a todos, pero también emplear variados métodos de enseñanza dado que las necesidades educativas varían según los grupos etarios;
•
Mejorar las condiciones para el aprendizaje mediante apoyo nutricional, físico y afectivo;
23
•
Fortalecer concertación de acciones entre el sector educativo y los restantes sectores para suplir los elementos que se requieren para brindar educación a todos;
•
Posibilitar a las personas para que adquieran la educación y el impulso necesarios a fin de aprovechar sus conocimientos, lo que implica el desarrollo de políticas de apoyo a la política educativa, un ambiente social intelectual y científico, la movilización de recursos desde los sectores públicos, privados e internacionales, el fortalecimiento de la sociedad internacional mediante el alivio de la deuda externa para que los países deudores puedan invertir en la educación y también en un ambiente pacífico y estable al cual deben contribuir los países con la resolución de sus conflictos.
En el año 2000 la UNESCO realizó el Foro Mundial de Educación Dakar en el que los países se fijaron como objetivos: desarrollar y mejorar la protección y la calidad de la educación a la primera infancia, garantizar a 2015 la escolarización de todos los niños y niñas en condiciones vulnerables, generar el acceso de los niños, niñas, jóvenes y adultos a programas de aprendizaje, de habilidades para la vida y de ciudadanía en condiciones de equidad, aumentar los niveles de alfabetización y eliminar las desigualdades de género. En consecuencia se comprometieron a promover un compromiso político que favorezca la inversión en educación y defina planes nacionales de acción; promover políticas educativas sectoriales de conformidad con las políticas de erradicación de la pobreza y de desarrollo; asegurar la participación ciudadana en la formulación, seguimiento y evaluación de las
24
estrategias educativas; desarrollar sistemas de gestión y gobernabilidad educativa; responder a las necesidades de los sistemas educativos en condiciones especiales y dirigir programas educativos que promuevan la paz, la tolerancia y la solución de conflictos; generar estrategias para lograr la igualdad de géneros, combatir el VIH-sida; generar un ambiente educativo saludable y seguro que favorezca la excelencia; mejorar las condiciones de los docentes, disponer los avances tecnológicos en información y comunicación al servicio de la educación, y realizar un seguimiento de los progresos y estrategias en el sector educativo en los niveles internacional, nacional y territorial15 .
Un año después, en Cochabamba, Bolivia, los Ministros de Educación de América Latina y el Caribe fueron convocados por la UNESCO para generar nuevos compromisos que en total fueron 52 agrupados por objetivos como: dar un nuevo sentido a la educación bajo el marco de la globalización y el permanente cambio, generar aprendizajes de calidad atendiendo a la diversidad, resignificar y fortalecer el papel de los docentes, generar estrategias de gestión al servicio del aprendizaje y la participación, ampliar y diversificar las oportunidades de aprendizaje a lo largo de la vida, disponer los medios y tecnologías para transformar la educación, lograr un financiamiento de la educación que genere calidad, desarrollar políticas educativas con base en los sistemas de información para el mejoramiento de políticas y prácticas educativas y generar la cooperación internacional para el logro de los objetivos propuestos 16 .
15 16
UNESCO. Disponible en: http://www.rieoei.org/rie22a09.htm UNESCO. Disponible en: http://www.ocimed.gob.pe/observatorio/documentos_obs/compro_marco/ 25
2.3. OTROS ESTÁNDARES INTERNACIONALES EN MATERIA DE POLÍTICA DE INFANCIA
Otros convenios ratificados por Colombia son17 :
•
Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.
•
Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del niño, relativo a la Venta de Niños, Prostitución Infantil y Utilización de los niños en la Pornografía.
•
Convención sobre la Prohibición o Restricciones del Empleo de Armas Nocivas
•
Estatuto de Roma de la Corte penal Internacional
•
Convenio 138 de la OIT sobre Edad Mínima de Admisión al Empleo
•
Convención de Ottawa sobre la Prohibición de Minas antipersonales
•
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura
cochabamba.pdf 17 MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, MINISTRERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL E INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMLIAR. Tercer Informe de Colombia al Comité de Los Derechos Del Niño.1998-2003. Bogotá: Oficina de Comunicaciones y Atención al Ciudadano, ICBF, 2004. 26
3. AVANCE DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE INFANCIA EN COLOMBIA
Analizando los avances legislativos de Colombia en materia de política pública de infancia se podría decir que los mayores alcances datan de los años 90. Sin embargo, se pueden resumir los principales aspectos de la política nacional a favor de la infancia de la siguiente forma:
En 1968 bajo el gobierno de Julio César Turbay Ayala se creó el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar el cual contenía la Dirección de menores, la Dirección de Nutrición y la Dirección de Promoción Social. Durante la década de los setentas se empezó a focalizar el gasto y se avanzó en los conceptos de atención integral y Sistema de Bienestar. De los años 1969 a 1974 los programas de mayor ejecución del ICBF fueron los proyectos definidos por decisiones externas como el de recuperación nutricional, restaurantes escolares y el programa nacional de complementación alimentaria, los cuales eran contratados con particulares o con organismos internacionales como en el último caso.
Durante el plan de desarrollo “Para Cerrar la Brecha” (1974-1978) surge el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición y el decreto 088 de 1976 que convierte el preescolar en dos grados no obligatorios.
La Ley 27 de 1974 crea los Centros de Atención Integral al Preescolar a fin de brindar atención integral a la niñez y le asigna recursos fijos al ICBF como el recaudo del 2% de la 27
nómina de los empleados de entidades públicas y privadas, ingreso que genera la creación de una junta directiva adicional para su manejo.
En 1976 surge otra reforma que duplicó las funciones de la Secretaría General del ICBF y creó los Centros Comunitarios para la Infancia dedicados a la atención preventiva pero enfocados mayoritariamente a los empleados de clase media y por prolongación a la población más pobre. También se dio inicio al programa de producción de Bienestarina, considerando que el problema nutricional no solo era alimentario y de Salud sino que se relacionaba con los bajos ingresos de la población18 .
Durante el programa de gobierno “Plan de integración social” (1978-1982) surgió el Plan Nacional de Atención al Menor, se especificó la función de la atención preescolar y se reglamentó la protección de la niñez y la prestación del Servicio Público de Bienestar Familiar.
En 1979 mediante la ley 7ª se crearon normas para la protección de la niñez, logrando una definición de este concepto y convirtiéndolo en la prioridad del accionar del ICBF 19 . También se avanzó en el análisis del papel de la coordinación y la responsabilidad de las demás instituciones públicas y privadas en el cumplimiento de todos los objetivos hasta 18
MALAVER, F. y SERRANO, J. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: Un caso de gestión Pública. Las Paradojas de una Evolución incomprendida. En Revista INNOVAR, Bogotá. N° 7, enero a junio de 1996. 19 REPÚBLICA DE COLOMBIA. Decreto 2388 de 1979. Por el cual se reglamentan las Leyes 75 de 1968, 27 de 1974 y 7 de 1999. 28
entonces asignados dicha entidad, mediante la creación del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Finalmente, esta ley reorganizó el Instituto, lo que permitió mejorar los logros presupuestales.
Los cambios de la ley 7ª se reflejaron en tres programas principales: el administrativo, con funciones administrativa y financiera; el de servicios, para la asistencia legal, nutricional y de protección social a la niñez y la familia y el de inversiones, encargado del mantenimiento y desarrollo de los Centros de Atención Integral al Preescolar y la producción y distribución de Bienestarina.
En 1980 mediante el decreto 334 se aprobaron los estatutos del ICBF, pero en 1985, debido a la fama de entidad acaudalada, la ley 55 asignó al ICBF la realización de nuevas actividades como campañas de vacunación y de prevención médico sanitaria, mantenimiento de hospitales infantiles, etc. Lo anterior, produjo un debilitamiento de los Centros de Atención Integral al Preescolar teniendo en cuenta los altos costos de su funcionamiento 20 .
Por consiguiente, surgió en el ICBF una ampliación y diversificación de programas establecidos por razones políticas y de corta duración. Esto produjo una disminución de la eficiencia y del impacto global de los programas y generó a la entidad una imagen de árbol de navidad -que hasta el momento persiste-, al añadirle toda serie de obligaciones frente al 20
MALAVER, F. y SERRANO, Op Cit., p. 32 29
aumento progresivo de los problemas sociales que afectan a la familia, ya que cualquier demanda puede ser objeto de atención del Instituto.
También en década de los 80 condiciones de violencia social llevaron a incrementar la asistencia del ICBF a la niñez mediante las instituciones de protección especial, las cuales no eran administradas por el Instituto y tampoco estaban en condiciones de prestar un buen servicio.
Sobre la base de la equidad el plan de desarrollo “Cambio con Equidad” (1982-1986) buscó ampliar la cobertura a menores de 5 años y niños y niñas en abandono o semiabandono, mediante los hogares infantiles y el programa de complementación alimentaria.
El “Plan de Economía Social” (1986 -1990) definió el concepto de desarrollo integral en términos de la mejora en la calidad de vida de las familias, dando énfasis a las asalariadas, por lo cual se enfatizó en la planeación económica buscando la distribución equitativa de los beneficios, para eliminar las desigualdades que conducen a la pobreza.
En 1987, dados los altos costos de funcionamiento de los CAIP, surgió el programa Hogares Comunitarios de Bienestar, el cual alcanzó buena cobertura, menor costo y mayor participación comunitaria. A raíz de su evaluación hecha por el Banco Mundial se extendió a los menores de dos años y se creó el programa Familia Mujer e Infancia (FAMI) en 1990.
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En 1988, mediante la ley 89 se aumentaron los recursos del 2% al 3% de los parafiscales destinados para el ICBF. Es de anotar que estos aportes ya habían sido ordenados en porcentajes diferentes por medio de las leyes 27 de 1974 y 7 de 1979. El incremento de estos aportes (del 1%) se estableció como de dedicación exclusiva para los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar, los cuales acogen a la población infantil más vulnerable. El fortalecimiento de los Hogares Comunitarios de Bienestar causó un aumento de los gastos para inversión y una disminución de los gastos de funcionamiento del ICBF, por lo que no se pudo ampliar la planta de personal.
En 1989 se dio un gran paso en el reconocimiento de los derechos de la niñez, ya que aún antes de la Constitución Política de Colombia surgió el decreto 2737, conocido como el Código del Menor. En este decreto se presentan los derechos fundamentales del menor, que son casi todos los enunciados posteriormente en la Convención de Derechos de los niños-, se determinan ciertos principios de protección para la legislación correspondiente a la infancia, se describen las situaciones irregulares en las que puede hallarse un menor de edad, se establecen las medidas a tomar para dichas situaciones, se señala la competencia y procedimientos para garantizar los derechos del menor de edad y se establecen o reestructuran servicios encargados de los niños y niñas en situación irregular. Como se observa este decreto se formula teniendo en cuenta la coyuntura de la época y con enfoque de actuación ante derechos vulnerados más que de prevención o restitución de manera integral de la vulneración de derechos.
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Durante el plan de desarrollo “La Revolución Pacifica” (1990-1994) se modificó la Constitución Política de Colombia en la que se establece que los derechos de los niños y las niñas prevalecen sobre los de los demás, también se suscribió la Convención de los Derechos del Niño en 1991, se creó el Programa Nacional a Favor de la Infancia, se reorganizaron los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar, surgió la Ley 100 de 1993 que enfatiza en la cobertura de la población infantil y se expidió la Ley general de Educación en 1994. Al mismo tiempo se adoptó la Convención de los Derechos del Niño.
La Ley 23 de 1991 estableció la posibilidad de conciliar mediante los Defensores de Familia en lo concerniente a la custodia y cuidado personal de los niños y las niñas luego de la suspensión de la vida en común de los cónyuges, las visitas y las cuotas alimentarias a fin de descongestionar los despachos judiciales.
La Ley General de Educación, reitera la corresponsabilidad de la familia, la sociedad y el Estado sobre la calidad y cubrimiento de la educación en los niños, niñas y jóvenes. Describe las diferentes clases, niveles, grados educativos y objetivos específicos del servicio público educativo e incorpora los derechos a la participación, a la libertad de cultos y religiones, a la formación de grupos étnicos, a la libertad de expresión y a la rehabilitación social entre otros.
Durante los años 1994 a 1998 en la vigencia del Programa Nacio nal de Gobierno “El Salto Social” surgió el Programa Nacional de Protección y Asistencia Integral el cual se propuso 32
proteger a los niños y niñas en situaciones irregulares. También se reforzó el programa de atención materno- infantil PAMI con la entrega de un complemento alimenticio a gestantes, lactantes y menores entre 6 meses y dos años. Por otra parte, se generó el compromiso de las entidades territoriales fortaleciendo el Sistema Nacional de Bienestar Familiar.
Mediante la Ley 173 de 1994 se aprobó el convenio sobre aspectos civiles del secuestro internacional de niños y niñas, el cual fue suscrito en la Haya. En el año 1995 se aprobó la Convención Internacional para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra la mujer, mediante la ley 248 de 1995, la cual se complementa en Colombia con la Ley 294 de 1996 creada para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar y en el 2000 con la Ley 575 que reforma esta última.
Durante el año de 1996 se aprobó también el Convenio de protección del niño y de cooperación en materia de adopción internacional mediante la Ley 265. La Ley 311 del mismo año creó el Registro Nacional de Protección Familiar en el cual se obliga a los jueces a reportar a la Fiscalía y ésta al DAS los nombres de las personas que incumplan con sus deberes de manutención como padres de menores de edad o de mayores de edad en circunstancias especiales.
En el año de 1995 se genera en el CONPES una política pública para la infancia, con el objetivo de brindar condiciones para el desarrollo integral de los niños y niñas en situaciones de pobreza y vulnerabilidad mediante programas de salud, nutrición y 33
educación. Este documento aportó lineamientos generales para prevenir las situaciones irregulares de los niños y niñas (maltrato, abuso, trabajo infantil), para generar corresponsabilidad entre el Estado, la Familia y la Sociedad, para generar cambios en las concepciones de la infancia y para crear una cultura que aporte en la garantía de derechos a los niños y niñas.
En el año de 1997 se crea el Pacto por la Infancia como iniciativa resultante de la Cumbre Mundial a favor de la Infancia. Empleado como mecanismo para descentralizar el PAFI (Plan de Acción a Favor de la Infancia) buscó a la vez asegurar la organización local para su realización. El Pacto se basó en elementos como los derechos de los niños y niñas, la comunicación y movilización social, el Plan de Acción a Favor de la Infancia y el oidor de los niños (creado para la vigilancia preventiva de las responsabilidades del Estado sobre la niñez).
La ley 361 de 1997 establece mecanismos de integración social de las personas con limitación. Describe lineamientos para la prevención, educación y rehabilitación de las personas con limitaciones, para el aseguramiento de su bienestar social. Incluye la adaptación de infraestructura y vías públicas para el uso de estas personas, de lo cual se encargarían las entidades estatales, incluyendo el presupuesto. En el artículo 70 trata de la inclusión que deben hacer las administraciones nacionales y territoriales, de programas y proyectos destinados al cumplimiento de lo dispuesto en la ley.
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En 1997 también se genera la ley 418 sobre la búsqueda de la convivencia, la eficacia y la justicia, en la cual se establecen mecanismos para proteger a los niños, niñas y jóvenes menores de 18 años contra los efectos del conflicto armado, nega ndo la posibilidad de que los menores de 18 años participen en el conflicto armado, ya sea en grupos oficiales (civiles o militares) o al margen de la ley. Un año más tarde se aprobó en Colombia la Convención sobre tráfico internacional de menores.
Durante el plan nacional “Cambio para Construir la Paz” (1998-2002) se formularon estrategias como: acciones de promoción, prevención y apoyo al bienestar de la familia, el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (1996-2005) que contribuyó a la situación alimentaria de niños y niñas de escuelas oficiales de sectores rurales y urbanos marginados, el Plan Nacional Contra la Violencia Intrafamiliar “Haz Paz” para la promoció n de una cultura de paz. Los programas de atención integral a la niñez mediante acciones de tipo preventivo buscaron nuevos modelos de atención con la participación de diferentes entidades, de los gobiernos y las comunidades buscando reasignar y optimizar los recursos mediante alianzas estratégicas, para lo cual aportó la ley 715 de 2001 especialmente en el compromiso de las entidades territoriales frente a la nutrición de los escolarizados. En el ámbito de la protección durante este gobierno se buscó disminuir la atención en medio institucional priorizando en algunos casos la colocación familiar, la política nacional para la erradicación del trabajo infantil, el programa Rumbos de prevención del consumo de sustancias psicoactivas y el plan nacional de atenc ión a personas con discapacidad basado
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en la ley 361 de 1997, el cual incorporó la prevención, rehabilitación e integración familiar, social, laboral, educativa de las personas con discapacidad.
Mediante la ley 470 en el año 1998 Colombia ratificó la Convención Interamericana sobre Tráfico Internacional de Menores, con el objetivo de prevenir el tráfico internacional de niños, niñas y adolescentes y regular los aspectos civiles y penales del mismo. Las obligaciones contempladas en esta norma son principalmente asegurar la protección de los niños y niñas teniendo en cuenta su interés superior, generar un sistema de cooperación jurídica interestatal de prevención y sanción del tráfico internacional de los menores de 18 años, adoptar las disposiciones legales y administrativas para lo anterior y asegurar una pronta restitución del niño, niña o adolescente víctima del tráfico internacional al país de residencia habitual.
Esta convención no solo considera como tráfico de menores la sustracción, traslado o retenc ión de un niño, niña o joven con propósitos o medios ilícitos, sino también la tentativa de sustracción, traslado y retención con los mismos fines. La cooperación entre los Estados parte también incluye la notificación, la asistencia mutua por parte de las autoridades competentes, el intercambio de información sobre legislación, prácticas administrativas y modalidades del delito del tráfico y la toma de medidas necesarias que impidan el entorpecimiento de la aplicación de la Convención.
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En el mismo año se realizó el acuerdo de Lima 1998 en el cual se estableció prioridad a los niños y niñas en la agenda social de los países.
En 1999 se expidió el decreto 1137, por medio del cual se organizó el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar y se reestructuró el ICBF. Se definió el bienestar familiar como un servicio público a cargo del Estado que se brindará a través del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, “para fines del cual deben concurrir armónica y racionalmente las entidades públicas” de acuerdo con su competencia y bajo la coordinación del ICBF. Para este sistema se estableció una estructura de nivel nacional, nivel departamental y nivel municipal. A nivel municipal el sistema estaría integrado por los centros zonales del ICBF, los municipios y las instituciones públicas, privadas, solidarias o comunitarias, que realicen actividades propias del sistema. Se le otorgó al ICBF la responsabilidad de formular la política de infancia y niñez, a los departamentos la de coordinar y controlar el cumplimiento de la misma en los municipios de su competencia, y a los municipios la de elaborar y ejecutar planes y programas locales. En especial a los departamentos se les dejó encargados de concurrir al gasto social y al servicio de bienestar familiar, controlar las instituciones prestadoras de servicios de bienestar familiar y brindar asistencia técnica en lo relativo a las normas y estándares de prestación del servicio.
En el decreto 1137 también se crearon los Consejos para la Política Social como condición para articular funcionalmente el Sistema Nacional de Bienestar Familiar. La integración y funciones de estos consejos serían disposiciones del gobernador pero con la obligatoriedad 37
de tener un subcomité encargado del análisis y las políticas de infancia y familia. La importancia de estos Consejos radica en la labor de recomendar a la dirección regional los planes y programas a adoptar en materia de infancia y familia. De igual manera a dichos Consejos les compete buscar su fortalecimiento, evaluar su gestión, proponer mejoras y contribuir a las políticas de control de quienes presten el servicio de bienestar familiar.
En el capítulo 2 del decreto 1137 se aclara que el ICBF no sustituirá las responsabilidades de los padres en la formación y cuidado de sus hijos, promoverá y asesorará la participación y la organización comunitaria y dirigirá sus programas prioritariamente a la población en mayor situación de vulnerabilidad.
También se creó en el año 1999 el decreto 1138 por el cual se estableció la organización interna del ICBF dándole a este una estructura con niveles nacional, departamental y municipal. A nivel nacional estaría compuesto por la junta directiva, la dirección general, la dirección técnica, la dirección de gestión territorial, la secretaría general y un fondo cuenta de los recursos del sistema nacional de bienestar familiar. Se estableció que los centros zonales serían los encargados de prestar directamente el servicio público de bienestar familiar, pero con dependencia administrativa de las direcciones regionales.
En el año 2001 ante el incremento de la participación de los niños y niñas en actividades ilegales que vulneran sus derechos y libertades sexuales se creó la Ley 679 para proteger a los niños y niñas contra la explotación, la pornografía, el turismo sexual y demás formas de 38
abuso sexual mediante el establecimiento de normas de carácter preventivo y sancionatorio. Posteriormente esta ley se fortalece con la 765 de 2002 que aprueba el protocolo facultativo de La Convención sobre los derechos del niño, relativo a la venta de niños y niñas, la prostitución infantil y la utilización de niños y niñas en la pornografía. En este protocolo se prohiben dichas actividades ilegales, se sancionan y se establecen medidas para prevenirlas, para generar la recuperación y seguridad de las víctimas y testigos y para sensibilizar respecto al tema. Más adelante, en el año 2004 se aprobó en Colombia la Convención Interamericana sobre restitución Internacional de Menores.
Por los mismos motivos de protección se expidió la Ley 704 de 2001 que aprueba el convenio 182 de prevención de las peores formas de trabajo infantil y establece medidas inmediatas para afrontarlas. Este convenio surge como complemento del convenio que regula la edad mínima de admisión a trabajos y con el objetivo de establecer nuevas estrategias para prohibir y eliminar las peores formas de trabajo infantil. En este convenio se tiene en cuenta la importancia de la educación básica gratuita y se reconoce la necesidad de rescatar al niño de toda forma de trabajo y de asegurar su rehabilitación y reinserción social teniendo en cuenta también las necesidades de su familia, considerando que el trabajo infantil en gran parte se debe a la pobreza, por lo cual el crecimiento económico sostenido es la mejor solución a largo plazo.
También en el año 2001 mediante la Ley 721 que regula el establecimiento de la paternidad o maternidad mediante las pruebas genéticas de DNA y se fija la obligación de adelantar 39
una campaña educativa para crear conciencia sobre la importancia y los efectos de la paternidad y la maternidad.
En el año 2002 mediante la Ley 789 se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social, como por ejemplo el subsidio al empleo, la protección del desempleado, la organización y funcionamiento de las cajas de compensación a las cuales permitió crear jardines sociales de atención integral para niños y niñas de 0 a 6 años, que en el caso de los municipios debe hacerse por medio de convenios entre la Caja de Compensación interesada, la Alcaldía y el ICBF.
En el año 2006 se fijan algunas competencias y procedimientos para la aplicación de convenios internacionales sobre niñez y familia estableciendo principios como el de celeridad y doble instancia.
El Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” (2002-2006) bajo el marco de un Estado participativo, descentralizado y gerencial busca entre otros la construcción de equidad social. Dentro de las estrategias para este último objetivo se contemplan la formulación participativa de la política pública de infancia, la inversión de recursos disponibles a favor de la niñez dependiendo de las necesidades territoriales y con esta la cofinanciación, la focalización de los beneficiarios del servicio público de bienestar familiar mediante el SISBEN, la atención a los niños y niñas con derechos vulnerados privilegiando el medio familiar y social, el apoyo y fortalecimiento de la familia y el 40
mejoramiento de la calidad en la prestación de los servicios a la niñez. Adicionalmente, en este periodo de gobierno se presentó la nueva Ley de Infancia que fue aprobada al finalizar el año 2006.
El avance colombiano en materia de políticas públicas del sector social se refleja no solo en la normatividad existente, sino en que las políticas han pasado de ser responsabilidad exclusiva del Estado a incluir la participación y la organización comunitaria, del centralismo a la descentralización, de contemplar objetivos de ejecución a incluir objetivos de investigación, planeación, ejecución, seguimiento, evaluación y reformulación, de ser institucionales a ser intersectoriales. En este último caso podemos observar que han aumentado cada vez más las políticas intersectoriales evitando el autismo institucional; ejemplo de esto son los planes y/o políticas públicas de primera infancia, de discapacidad, de grupos étnicos, de seguridad alimentaria y nutricional, de construcción de paz y convivencia familiar, de salud sexual y reproductiva, de prevención y erradicación de la explotación sexual de niños, niñas y adolescentes, de erradicación del trabajo infantil y protección del trabajo juvenil, de atención a la población desplazada por violencia, de prevención de la vinculación de niños, niñas y adolescentes a los grupos armados al margen de la ley y de seguimiento a los desvinculados.
Una de las políticas más completas es la de Haz Paz que no solo busca la atención integral a las familias con situaciones de violencia sino también se orienta la vigilancia y detección temprana de familias en riesgo de presentar vio lencia, a actuar sobre los factores 41
protectores, precipitantes y de contención y a buscar la transformación institucional, jurídica y cultural para el sostenimiento de las estrategias 21 .
Colombia cuenta con conocimiento y herramientas importantes sobre la forma de potenciar el desarrollo de la primera infancia, pero adolece de estrategias para garantizar que las estrategias propuestas se sostengan: “La experiencia acumulada a nivel nacional y regional permite afirmar que el país cuenta con un conocimiento significativo sobre la promoción del desarrollo de la primera infancia. Conocimiento que incluye estar al día en los aspectos conceptuales, el reconocimiento de estrategias exitosas (juego, estimulación adecuada, vinculación afectiva, trabajo con padres), el desarrollo de instrumentos propios para la evaluación del desarrollo infantil, entre otros. La estrategia fundamental ha sido la de brindar atención directa a los niños y niñas, seguida por el apoyo y educación de la familia y alguna movilización social. Falta garantizar las condiciones para que las iniciativas puedan sostenerse desde el punto de vista económico, a lo largo del tiempo, y en términos de legitimidad social.”22 .
21
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR. Plan Nacional de Construcción de Paz y Convivencia Familiar 2005-2015. Bogotá: Oficina de Comunicaciones y Atención al Ciudadano, 2006. 22 PROGRAMA DE APOYO Para la Construcción de la Política de Primera Infancia. Op. Cit., p. 27. 42
4. SITUACIÓN ACTUAL DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE INFANCIA EN COLOMBIA
Tras una revisión de 964 planes municipales de desarrollo y 32 departamentales la UNICEF en asocio con la Procuraduría General de la Nación encontraron varias deficiencias en la política pública de infancia 23 . Desde el enfoque de derechos y ciclo de vida y en el marco de La Convención de los Derechos del Niño el estudio realizó el análisis de acuerdo con la inclusión o exclusión de 37 parámetros, con el objetivo de determinar el grado de inclusión de la infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los planes de desarrollo departamentales y municipales.
A nivel nacional se encontró una inclusión considerable de agua potable y otros similares y una inclusión significativa de programas para el alcantarillado y el aseo. Los planes municipales que incluyeron diagnóstico completo fueron el 78%, mientras que un 10.8% no informó. Un 64% de los municipios de categoría 1 incluyó proyectos de todas las temáticas estudiadas. La mayoría de municipios de categoría 6 tienen un diagnóstico completo con estadísticas sobre el acueducto, mientras que la mitad de los de categoría E no incluyen información sobre agua potable y un 43% de los de categoría 1 no incluyen información al respecto. En concordancia, un 83% de los planes estratégicos contienen proyectos con temas diagnosticados con respecto al acueducto. 23
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y UNICEF. La Infancia, la Adolescencia y el Ambiente Sano en los Planes de Desarrollo Departamentales y Municipales. Una Mirada a la Planeación Local a favor de los Derechos de Los Niños, Las Niñas y los Adolescentes Colombianos. Bogotá. 2004. 43
Entre los principales resultados del estudio en el departamento de Cundinamarca se encontró una mínima inclusión de programas para hacer frente a la mortalidad materna, la mortalidad infantil, el embarazo adolescente, los virus y enfermedades de transmisión sexual, los niños, niñas y adolescentes víctimas de explotación o abuso sexual, los que son víctimas del conflicto armado, el trabajo infantil y los niños, niñas y adolescentes trasgresores de la ley penal. También se encontró una inclusión moderada de programas para la deserción escolar, el uso de sustancia psicoactivas y una inclusión considerable de programas para frenar la violencia intrafamiliar.
También en el departamento de Cundinamarca se encontró que menos del 30% de los departamentos contienen diagnósticos sobre temas de primera infancia, como en el caso de la mortalidad materna, la mortalidad infantil, el registro civil y la lactancia materna entre otros, los cuales tuvieron los menores porcentajes de inclusión de programas en los planes. Con respecto a la etapa de la edad escolar en Cundinamarca un porcentaje considerable de planes incluye programas o proyectos para cobertura y calidad de la educación y un porcentaje del 53% incluye programas para disminuir la deserción escolar. De la etapa adolescente se encuentran diagnósticos en menos del 39% de los planes municipales y porcentajes de inclusión de programas para el embarazo adolescente del 29% y de prevención de las ETS y SIDA del 27%.
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En relación con la protecció n a la niñez ninguno de los planes municipales de Cundinamarca incluyó un diagnóstico de niños y niñas víctimas de minas antipersonales y menos del 30% incluyó diagnósticos sobre niños y niñas en situación de desplazamiento, niños y niñas viviendo en la calle trabajo infantil, explotación sexual, abuso sexual, niños y niñas con limitaciones especiales, adolescentes en grupos armados y adolescentes en conflicto con la ley, mientras que un 44% incluyó diagnóstico sobre consumo de sustancias psicoactivas y un 70% incluyó diagnósticos sobre violencia en las familias. De forma similar un 68% incluyó planes y programas para erradicar la violencia en las familias, en un 54% se incluyeron para combatir el uso de sustancias psicoactivas, en un 44% se incluyeron programas y proyectos para los niños y niñas con limitaciones especiales, mientras que para los restantes temas de protección menos del 35% de los planes incluyeron programas y proyectos. Sobre situaciones como los niños víctimas de minas antipersonales, adolescentes en grupos armados, niños y niñas viviendo en la calle y explotación sexual no más del 8% de los planes municipales incluyeron programas y proyectos.
A nivel general también se encontró mayor profundidad en los diagnósticos departamentales. A nivel municipal se evidenció que menos de un 30% de los planes incluyen programas y proyectos en la mayoría de las temáticas. Se observó la necesidad de mejorar procesos de planeación y toma de decisiones con la ayuda de procesos de evaluación y seguimiento de resultados sistemáticos y participativos. También la
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importancia de conservar el enfoque de derechos y poblacional que busque generar condiciones de vida digna.
A raíz de estos resultados se emitió la directiva 0007 de la Procuraduría General de la Nación, según la cual: “la protección de los niños, niñas y adolescentes no constituye un acto de caridad ni de liberalidad sino el cumplimiento y exigencia perentoria de principios y deberes constitucionales como los de responsabilidad u solidaridad social a cargo del Estado y sus servidores públicos”24 . De acuerdo con esta directiva se pudo notar que la posibilidad de que los niños y las niñas tengan mejores condiciones en su etapa de vida para sobrevivir y para desarrollar su potencial depende de la voluntad política 25 .
24
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Directiva 0007 de 2004. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Procuraduría Revela Hallazgos en Planes de Desarrollo de Municipios y Departamentos. Boletín de Noticias, marzo 9 de 2005. Disponible en: http://www.procuraduria.gov.co/html/noticias_2005/noticias_072a.htm 25
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5. LA POLÍTICA PÚBLICA DE INFANCIA EN EL MUNICIPIO DE LA MESA, CUNDINAMARCA
Fundado en el año de 1777 el municipio de La Mesa de Juan Díaz es la cabecera municipal de la región del Tequendama, su altura oscila entre los 650msnm y los 2350msnm y la temperatura promedio urbana es de 22° con un clima variable. Se divide en tres 2
inspecciones predominantemente rurales, una zona urbana y una zona rural periférica.
2
Cuenta con 42 veredas y 20 barrios, para un área total de 2 km en la zona urbana y 144 km en la zona rural. La población total para el año 2004 era de 30.250 habitantes 26 .
La población menor de edad estimada para el año 2004 corresponde al 45% de la población total mientras que el 31% son personas entre los 19 y 40 años de edad, lo que indica que La Mesa tiene mayoría de población joven. Según las estadísticas del DANE la población entre 0 a 14 años comprende el 34% del total proyectado para el año 2004.
El índice general de desempeño municipal de La Mesa es de 73.58%, por lo que en Cundinamarca ocupa el puesto 35, con un índice de eficacia de 97.16%, un cumplimiento de requisitos legales del 71.43%, un porcentaje de gestión del 62.9% y un porcentaje de eficiencia del 62.8% 27 .
26
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Departamento de Cundinamarca. Concejo Municipal de La Mesa. Acuerdo N° 005 de 2004, Por medio del Cual se Adopta el Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007. 27 Los datos comparados sobre desempeño municipal, eficiencia y gestión fueron obtenidos del Informe Departamental de Evaluación del Desempeño Municipal, Cundinamarca 2004. 47
En materia de eficiencia en salud La Mesa ocupa el puesto 66 de Cundinamarca con un porcentaje de 72.53%. En materia de educación ocupa el puesto 16 en Cundinamarca con un porcentaje de matrícula del 88.6%, un porcentaje de calidad del 77.1% y un índice de eficiencia en educación del 82.8%.
En eficiencia en suministro de agua ocupa el puesto 93 de Cundinamarca con un porcentaje de calidad del agua de 45% y un porcentaje de cobertura del 21.3%, para un índice total de eficiencia en agua de 33.1%.
En relación con la gestión tiene un índice del 62.9%, ocupando el puesto 16 de Cundinamarca, con un índice de 61.3% en la capacidad administrativa y un índice de desempeño fiscal del 64.4%
De acuerdo con los datos contemplados en el plan de desarrollo 2004-2007, de los ingresos del municipio el 51% son recursos propios, el 43% proviene del Sistema General de Participaciones y el 11% restante de otros ingresos; mientras que los gastos se distribuyen en un 55% de costos de inversión, un 34% de gastos de funcionamiento y un 11% de costos de servicio de la deuda.
Obtener informació n sobre la política pública de infancia en el municipio de La Mesa ha sido particularmente difícil debido a que las entidades públicas desconocen el derecho de 48
los ciudadanos a la información sobre su gestión, no cuentan con estadísticas consolidadas y la información permanece en poder de un solo funcionario o seccionada según las oficinas o programas. Por consiguiente, la información en la cual se basa el análisis de la política pública se realiza contando con información proveniente del Instituto Nacional de Medicina Legal de Ciencias Forenses, la Secretaría de Educación de la Gobernación de Cundinamarca, la Secretaría de Salud de la Gobernación de Cundinamarca, el Hospital Pedro León Álvarez, la Secretaría de Planeación de Cundinamarca y el Centro Zonal La Mesa del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
La importancia de observar la política pública de infancia desde la perspectiva de los derechos humanos radica precisamente en la necesidad de cambiar la perspectiva de las necesidades, según la cual las políticas para la infancia dependían de la caridad, su carácter era voluntario, se limitaban solamente a los síntomas, bajo principios de bienestar y de caridad, sin condiciones de equidad, dando mayor importancia a unas necesidades que a otras y escogiendo su cubrimiento de acuerdo con los grupos de individuos, con la situación o con el entorno.
Además del anterior cambio de paradigma, la perspectiva de derechos en la política pública implica identificar a las personas como titulares de derechos y centro del proceso de construcción e implementación, teniendo en cuenta su desarrollo a lo largo del ciclo vital, reconocer a los gobiernos como principales garantes de derechos con responsabilidades ante los ciudadanos, mantener una visión integral de atención al niño de acuerdo con sus 49
derechos y no con los sectores, orientar la acción de las políticas públicas a la garantía de derechos, y crear estrategias de sostenibilidad.
De acuerdo con Torrado y Anzelin28 entre los factores que inciden en la garantía de derechos a los niños y niñas se encuentran: 1) la voluntad política, entendida como la priorización de la política de infancia en los planes de desarrollo que parte del reconocimiento de los niños y las niñas como sujetos de derechos; 2) la continuidad de los actores políticos; la capacidad técnica para intervenir y gestionar del municipio; 3) la coordinación intersectorial; 4) la sostenibilidad, que depende de la apropiación que realice la comunidad de los programas y se afecta cuando queda en poder de una persona; 5) el acompañamiento del nivel departamental, nacional e internacional privado y estatal, y 6) el monitoreo y evaluación a nivel local.
5.1 EL DERECHO A LA VIDA
El derecho a la vida es inalienable, en la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969 y en la Convención de los Derechos del Niño se considera que este derecho debe respetarse desde la concepción. La Constitución Política de Colombia establece una 28
TORRADO, M.C. y ANZELIN, I. La Primera Infancia en la agenda local Comisión Gestión y desarrollo local. Observatorio sobre Infancia. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia , 2006. 50
protección especial para la mujer embarazada por ser portadora de vida y menciona como primer derecho fundamental para los niños y niñas el derecho a la vida. Pero este derecho no solamente involucra la existencia del ser humano, el antiguo Código del Menor dice que “todo menor tiene el derecho intrínseco a la vida y a la protección, al cuidado y a la asistencia necesaria para lograr un adecuado desarrollo físico, mental, moral y social. Estos derechos se reconocen desde la concepción”29 .
De acuerdo con el concepto de la corte constitucional “el derecho a la vida no solo implica para su titular el hallarse protegido contra cualquier tipo de injusticia, sea esta de índole particular o institucional sino además, tener la posibilidad de poseer todos aquellos medios sociales y económicos que le permitan a la persona vivir conforme a su propia dignidad 30 ”. En el código del menor algunas condiciones para la satisfacción de las necesidades básicas de los niños y niñas, denominadas obligaciones alimentarias de los padres son: “todo lo que es indispensable para el sustento, habitación, vestido, asistencia médica, recreación, formación integral y educación o instrucción del menor. Los alimentos comprenden la obligación de proporcionar a la madre los gastos de embarazo y parto”. El derecho a la vida tiene como derivados el derecho a la integridad física y a la salud 31 .
29
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Decreto 2737 de 1989. Artículo 3. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-102/92, Citado por INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR. Derecho a la Vida y la Libertad en Menores de 18 años. Documento para la capacitación de los Funcionarios del ICBF, 1996. 31 REPÚBLICA DE COLOMBIA. Decreto 2727 de 1989. Art 133. 30
51
En los años reportados por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, el número de muertes en menores de 18 años en el municipio de La Mesa no es estadísticamente significativo teniendo en cuenta la población32 . No obstante, el derecho a la vida del narciturus o nonato no siempre es respetado, dadas las cifras presentadas por el Hospital sobre abortos en mujeres mayores de edad. El aborto es la primera causa de mortalidad general en el Hospital municipal (40.7% de las muertes registradas en la IPS pública) y el aborto espontáneo la tercera causa de morbilidad por egreso en población de 15 a 44 años.
En relación con los alimentos, del mes de septiembre de 2000 a septiembre de 2006 se realizaron en la Comisaría de Familia 45 consultas por demandas de reconocimiento de paternidad y 403 por demandas de solicitud de alimentos, en las cuales el género masculino es el más demandado 33 . En el ICBF se registraron 289 consultas por reconocimiento de paternidad y 340 por demandas de alimentos 34 . Frente a este incumplimiento de deberes que afecta los derechos a la vida digna, a la salud, a la familia y al desarrollo integral de los niños y niñas no hay programas de prevención con impacto poblacional de ninguna de las entidades mencionadas, sólo se hace uso de la temeridad de la ley. De acuerdo con el Plan de Atención Básica municipal se han realizado actividades de capacitación en deberes a los padres asistentes de poblaciones focalizadas, que no constituyen una cifra significativa. 32
Fuente: INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES. División de Referencia de Información Pericial, años 2004 a 2006. 33 Datos no publicados tomados de la Comisaría de Familia del Municipio de La Mesa. De los cuales en algunos casos no se sistematizaron las personas demandadas en el año 2002. 34 Datos no publicados obtenidos del Aplicativo de Metas Sociales y Financieras del ICBF Regional Cundinamarca-Centro Zonal La Mesa. 52
5.2 EL DERECHO A LA SALUD
Según los datos suministrados por el Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa los principales motivos de consulta de los menores de 18 años son: rinofaringitis aguda (resfriado común), parasitosis intestinal sin otra especificación, examen médico general, otras infecciones intestinales especificadas e infección de vías urinarias en sitio no especificado. De acuerdo con la información diagnóstica de consultas por urgencias en la IPS pública las cuatro enfermedades de consulta más frecuentes en menores de 15 años son: fiebre no especificada, diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso e infección aguda de las vías respiratorias 35 .
En relación con la mortalidad infantil la IPS no suministró datos pero aportó información sobre las principales causas de muerte en toda la población que son el aborto, el infarto agudo del miocardio y la enfermedad pulmonar obstructiva crónica. Llama la atención que dentro de la morbilidad por urgencias para población de 15 a 44 años el tercer diagnóstico de mayor frecuencia es el embarazo confirmado y que de las diez principales causas de muerte tres tienen relación con el funcionamiento del sistema respiratorio. De igual forma, entre los tres diagnósticos más frecuentes por egreso se encuentran la neumonía, diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso y bronquiolitis aguda en los menores de 15
35
Datos no publicados obtenidos del perfil epidemiológico del Hospital Pedro León Álvarez Díaz, del año 2006. 53
años. En los mayores de 15 a 44 se encuentran el embarazo, la apendicitis y el aborto, en los de 45 a 59 la neumonía no especificada y la apend icitis y en los mayores de 60 años la enfermedad pulmonar obstructiva crónica con exacerbación, la neumonía no especificada y la enfermedad pulmonar obstructiva crónica no especificada.
Entre los factores de riesgo de las anteriores enfermedades se encuentran la variabilidad climática, la escasez y baja calidad del agua, la pobreza que genera desnutrición y malnutrición, los hábitos inadecuados de manipulación de alimentos, la ausencia de una cultura de prevención y la ausencia de hábitos de higiene oral36 . Otros factores, que no son de riesgo pero pueden convertirse en factores de mantenimiento son la ausencia de coordinación entre la Alcaldía, las IPS públicas y las privadas que atienden la población mesuna y la escasez de personal suficiente, factores que impiden una forma de prevención eficaz con mayor impacto poblacional. De otra parte, algunas veredas de las áreas rurales quedan apartadas del Hospital, lo que disminuye el uso continuo de los servicios de salud que allí se ofrece a los usuarios. Por último, otro factor que lleva a dicha inasistencia es el desconocimiento por parte de la población de sus derechos en salud 37 .
Frente a este panorama en salud de la infancia son varios los planes de gobierno de candidatos anteriores a la Alcaldía de La Mesa en los que se ha propuesto una mejoría en la
36
ENTREVISTA con Milena Castillo, Médica del Hospital Pedro León Álvarez Díaz. La Mesa, 20 de marzo de 2007. 37 ENTREVISTA con el Médico encargado del programa adulto joven y revisión de informes trimestrales del PAB. 54
calidad del agua pero este riesgo continúa presente sin que se le haya dado respuesta eficiente.
En el Plan de Atención Básica Municipal se dejaron como objetivos: reducir la tasa de morbilidad, las hospitalizaciones y/o remisiones al nivel superior por IRA y EDA en menores de cinco años, lograr que las IPS públicas y privadas ofrezcan el programa Atención Integral de Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI) a todos los niños y niñas menores de cinco años, desarrollar el componente comunitario y de organización local, instaurar UROCs y UAIRACs comunitarias según necesidad, informar a la comunidad sobre la prevención y manejo de riesgos de enfermedades prevalentes de la infancia y contar con la información necesaria y adecuada oportunamente para la determinación de las acciones de reducción de la morbimortalidad por IRA y EDA en menores de 5 años 38 . El PAB municipal ejecuta actividades correspondientes a los programas de estrategia AIEPI, nutrición, salud sexual y reproductiva, discapacidad, vigilancia del riesgo ambiental familiar, salud mental y escuela saludable.
Además de lo anterior, se conformó el Comité municipal de alimentación, se realizó un documento de líneas de acción municipales para el Plan de Alimentación, y una campaña radial sobre promoción de estilos de vida saludables en nutrición.
38
Datos obtenidos de los Informes Trimestrales del Plan de Atención Básica del Municipio de La Mesa, presentados a la Secretaría de Salud de Cundinamarca. 55
En relación con la vigilancia de riesgos ambientales se realizó seguimiento al 33% de la población canalizada y se estableció evaluación y seguimiento a los niños y niñas en alto riesgo menores de 10 años.
En la población de jóvenes escolarizados se realizó un diagnóstico de salud del 97% de los estudiantes de siete instituciones educativas, sin especificar las edades. También se vincularon al POSS a los estudiantes que no lo estaban, se realizaron capacitaciones sobre hábitos de aseo y se fortalecieron los PEI en nutrición y sexualidad.
Los programas ofrecidos por el ICBF relacionados con la salud son ante todo nutricionales, teniendo en cuenta el Plan Nacional de Nutrición. En un periodo de cinco años se han brindado 147 cupos de recuperación nutricional, en un período de seis años se han brindado 1280 de materno infantil y en un período de siete años 14090 cupos de refrigerio reforzado para escolares, contribuye ndo este último a su vez a combatir la deserción escolar.
Como se observa, no se ha tenido en cuenta que a pesar de las capacitaciones en nutrición adecuada, el factor que lleva a la desnutrición puede ser preferentemente la condición socioeconómica de las personas que conduce a adquirir alimentos de bajo costo que no cumplen requerimientos nutricionales recomendados, por lo cual se deberían implementar otras estrategias para combatir la desnutrición. Tampoco se observan estrategias para hacer frente a los efectos de la variabilidad climática a fin de prevenir que los resfriados comunes en el futuro se conviertan en enfermedades pulmonares crónicas tal como reflejan las 56
estadísticas sobre salud, pues si bien es cierto que el clima no se puede controlar, también lo es que se puede educar a la comunidad sobre los cuidados y previsiones especiales a tener en cuenta con sus hijos.
Por otra parte, la estrategia AIEPI se propone para los menores de cinco años cuando en mayores de esta edad también hay prevalencia de ciertas enfermedades, lo que conduce a pensar otras estrategias de prevención en salud que incluyan a mayores de cinco años.
La descoordinación interinstitucional deja ver incoherencias entre los datos de prevalencia de enfermedades y las estrategias para combatirlas, reflejando diferencias entre la información y análisis situacional realizado por la IPS pública y los realizados por la Secretaría de Salud municipal. No obstante, resulta favorable que la Secretaría de Salud se proponga obtener diagnósticos poblacionales y datos sobre riesgos en salud para determinar acciones a seguir, aún cuando se dupliquen los esfuerzos.
En los informes cualitativos del PAB (2005 a 2006) se menciona que la IPS pública, teniendo el 80% de la información clínica del municipio, no siempre asiste a los Comités de Vigilancia en Salud, en los cuales se discuten casos de interés en salud pública. Permanentemente se señala como obstáculo en el PAB la desarticulación entre la IPS pública y la Alcaldía, en lo pertinente a la contratación de personal para el desarrollo de los proyectos, diligenciamiento oportuno y entrega de fichas de factores de riesgo en salud por parte de la IPS pública y falta de participación del Hospital en la prevención con 57
trabajadores del sector informal, en las jornadas de vacunación y otras actividades adelantadas por la Secretaría de Salud municipal, lo que no permite tener toda la información pertinente para una adecuada formulación de la política de salud ni coordinar acciones en beneficio de toda la población.
Sin embargo, no solo es la IPS pública la que no asiste a convocatorias de la Alcaldía sino que también se observa apatía en otros sectores de la comunidad para la cooperación interinstitucional, como en el caso de asociaciones de personas con discapacidad, maestros del sector público, personal del sector de trabajo informal, lo que refleja falta de liderazgo de la Alcaldía municipal.
Otra dificultad mencionada se refiere a la escasez de recursos asignados para los materiales que requieren proyectos como el de discapacidad y para transporte que cubra a las madres gestantes y que permita el paso de los profesionales de salud a las veredas más lejanas, generándose exclusión en la prevención en salud.
Otra forma de exclusión se refiere a los niños, niñas y jóvenes no escolarizados, ya que varios programas benefician a los escolarizados, al parecer buscando cobertura, pero no se observan estrategias de focalización y acción frente a los derechos de los desescolarizados, más aún teniendo en cuenta las dificultades de transporte.
58
De acuerdo con los informes que se rinden periódicamente en salud, los conceptos de lo que implica cada proyecto son restringidos, como en el caso de “salud mental” y “política de infancia”. La salud mental se operacionaliza como la formación en habilidades o competencias sociales y emocionales de los niños y niñas escolarizados, olvidando que estos se desarrollan en un ambiente familiar, social y cultural que también requiere la formulación de estrategias de mantenimiento del programa Habilidades para la Vida, así como estrategias para disminuir la violencia en la familia, la descomposición familiar, el maltrato y la falta de recursos económicos entre otros. Adicionalmente, ni la IPS primaria, ni la Alcaldía municipal cuentan con profesionales de psicología o psiquiatría que aporten en la construcción o complemento de un programa de salud mental y brinden atención oportuna a las personas que lo requieren. Finalmente, la política de infancia se define en términos de cobertura en vacunación y del programa atención integral de enfermedades prevalentes de la infancia, desconociendo que la infancia requiere condiciones que optimicen el desarrollo humano.
Varias de las estrategias implican capacitaciones con sectores focalizados, aunque se están empezando a usar estrategias de comunicación masiva. De un año al otro se observan logros en consecución de transporte y recursos físicos para algunos programas, pero también las mismas dificultades de desarticulación y falta de participación, lo que produce que los objetivos sean los mismos. De otra parte, los programas manejados en el PAB son establecidos por la Secretaría de Salud de Cundinamarca y el plan de desarrollo municipal.
59
5.3 DERECHO A LA PROTECCIÓN Y AL BUEN TRATO
En relación con estos derechos la Comisaría de Familia reportó 974 medidas de protección por violencia en la familia 39 , de las cuales en el 86% fueron identificados los hombres como agresores y en el 92% se identificaron las mujeres como demandantes, lo que las hace posibles víctimas 40 . También se registraron 111 medidas de protección para menores de edad por maltrato infantil. Los programas ofrecidos por la Comisaría de Familia incluyen la asistencia legal, las conciliaciones y algunas charlas a la comunidad sobre el manejo jurídico de la violencia intrafamiliar. Desafortunadamente, la mayoría de asistentes a las charlas son mujeres.
La Comisaría no cuenta con un equipo profesional idóneo que pueda realizar prevención de primero y segundo nivel en relación con la violencia y no existe la posibilidad permanente de brindar la atención terapéutica requerida por las familias para la prevención terciaria o prevención de la reincidencia de estas situaciones de violencia. El decreto 2737 de 1989 (Código del Menor) establece que los municipios pueden contar con tal equipo interdisciplinario de acuerdo con el criterio del Consejo Municipal, contando con el número de habitantes.
39
Datos no publicados tomados de la Comisaría de Familia del Municipio de La Mesa. De los cuales en algunos casos no se sistematizaron las personas demandadas en el año 2002. 40 De acuerdo con la legislación colombiana, las mujeres mayores de edad que sean agredidas en su hogar deben solicitar la medida de protección personalmente. Artículo 9, Ley 294 de 1996. 60
La atención de las quejas por maltrato infantil por lo general es asumida por la Comisaria quien se desplaza a las viviendas de los niños y niñas cuando se dispone de vehículo para estas diligencias. Ello implica que la primera persona que establece contacto con los niños y niñas en caso de presentarse una queja de este tipo es una profesional con perfil de abogada y no una profesional con técnicas que permitan al niño su adaptación positiva al proceso legal y le eviten volver a ser interrogado por otras personas o familiares.
De acuerdo con las estadísticas del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, el 35.6% de los dictámenes por lesiones realizados a menores de 18 años del municipio fueron debido a maltrato infantil con una mayor proporción para el género masculino (56%), el 28.2% de los dictámenes fueron exámenes sexológicos con una mayor proporción para el género femenino (89.7% de las niñas evaluadas frente a un 10.3% de los hombres), el 26.5% de los dictámenes fueron por violencia interpersonal con mayor proporción en los del género masculino (64% hombres y 36% mujeres), el 6.6% de los dictámenes fueron por accidentes de tránsito con mayor proporción en los hombres; en general, el 54.8% de los examinados fueron mujeres y el 45.2% fueron hombres. Lo anterior con una disminución mínima de los casos evaluados por año en el género masculino 41 . Es de anotar que el INMLCF no ofrece orientación a las familias sino que realiza los dictámenes a los niños y niñas remitidos por las entidades que recepcionan las quejas.
41
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, División de Referencia de Información Pericial, Datos no publicados de los años 2004 a 2006. 61
En lo que corresponde al ICBF se han atendido 630 42 consultas por maltrato infantil, 51 por violencia entre parejas 43 , 710 por conflictos entre diferentes miembros de la familia y 262 por abuso sexual44 , pero con la particularidad de que el centro zonal competente atiende los procesos
correspondientes
a
ocho
municipios
contando
con
un
solo
equipo
interdisciplinario y sin la corresponsabilidad de algunos de dichos municipios en los cuales no se han dispuesto Comisarías de Familias ni profesionales idóneos y permanentes que ofrezcan tan siquiera una primera orientación a las familias.
En el área de protección se registraron 20 consultas por abandono y 507 por peligro físico, moral y abandono; se dispusieron 403 cupos de colocación en hogares sustitutos “normales”, 47 de colocación en hogares sustitutos para niños y niñas con discapacidad y 17 cupos de apoyo económico y psicosocial a hogares biológicos con condiciones vulnerables.
La cobertura asignada y ausencia de personal completo en el Centro Zonal del ICBF sumada a la baja corresponsabilidad de los municipios produce que la atención y seguimiento de las quejas por maltrato infantil y a los casos de protección sean más lentas, lo que en el caso de la medida de colocación familiar en hogar sustituto implica a los niños 42
Datos no publicados obtenidos del Aplicativo de Metas Sociales y Financieras del ICBF Regional Cundinamarca-Centro Zonal La Mesa. Años 2000 a 2006 43 Datos no publicados obtenidos del Aplicativo de Metas Sociales y Financieras del ICBF Regional Cundinamarca-Centro Zonal La Mesa. Años 2000 a 2004 44 Datos no publicados obtenidos del Aplicativo de Metas Sociales y Financieras del ICBF Regional Cundinamarca-Centro Zonal La Mesa. Años 2005 a 2006 62
y niñas estar más días alejados de sus medios familiares, con los que afortunadamente el equipo del Centro Zonal realiza un trabajo psicosociolegal para evaluar las medias a tomar y evitar la reincidencia de las situaciones de violencia que dieron origen a la protección de los niños y niñas.
La clínica del buen trato propició algunas reuniones pero sin contar con la participación de todos los actores de la política pública de infancia, lo que debilitó esta estrategia.
En el área de protección y buen trato se observa ausencia de formulación adecuada de los problemas socialmente relevantes. En el caso de la violencia intrafamiliar que afecta a los niños y niñas, al no estudiarse los factores predisponentes, precipitantes y de mantenimiento de dicha problemática en el municipio, las alternativas de solución serán medidas lega les que manejan la temeridad de la ley y generan otras formas de agresión, pero no establecen factores protectores que cambien la situación. El ejemplo claro son las charlas que brinda la Comisaría y no cuentan con la asistencia de los hombres, quienes figuran como frecuentes agresores; si bien es cierto que las mujeres requieren empoderamiento para detener el ciclo de la violencia, también lo es que sin la focalización de la población masculina que ejerce la violencia los esfuerzos dan pocos resultados.
También en lo pertinente a la protección y reeducación de los infractores de la ley se encuentra que 189 jóvenes han sido tratados por hurto, 16 por acceso carnal y 32 por abuso sexual. Los factores de riesgo implicados en esta problemática son la ausencia del 63
establecimiento de límites y responsabilidades a los niños y niñas, la ausencia de la figura paterna, la vulnerabilidad socioeconómica y la aceptación cultural de las trasgresiones. Frente a estos el Juzgado de familia cuenta con el apoyo profesional de una trabajadora social que aporta su concepto sobre las medidas más favorables a tomar para la reeducación de los jóvenes, el cual es analizado y determinado por la Juez y por la Defensora de Familia. No obstante, el Juzgado no cuenta con profesionales de psicología o un equipo que realice prevención de infracciones de menores de edad al no ser su competencia y debido a que atiende una cobertura amplia con poco personal.
Lo anterior evidencia que las alternativas de solución descritas para los problemas del municipio considerados socialmente relevantes reflejan desconocimiento de los factores asociados.
5.4 EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
El municipio de La Mesa cuenta con 38 entidades educativas de las cuales ocho son privadas y funcionan en la zona urbana, 25 son oficiales rurales y cinco son oficiales urbanas. De las ocho no oficiales cuatro son colegios, 3 jardines y uno hogar infantil, de las
64
oficiales rurales tres son colegios y 22 escuelas, y de las oficiales urbanas cuatro son colegios y uno es jardín infantil 45 .
La mayor oferta de niveles se da en el sector oficial con 23 en la primaria para la zona rural. La menor oferta está en el sector oficial con un nivel de básica secundaria en el área rural y otro en el área urbana. En el sector privado existe oferta equitativa en los diferentes niveles aunque es baja, la menor oferta es de dos niveles en la básica secundaria.
De acuerdo con los datos del año 2000 hasta el 2006, hay mayor cantidad de matrículas en el área urbana que en el área rural, lo que indica que se matriculan más niños y niñas del área urbana o que los del área rural se inscriben con preferencia en el área urbana que en el área rural, dado que la oferta privada en la secundaria se ubica en el casco urbano. Una mayor demanda del servicio educativo se ubica en los niveles de primaria y secundaria básica mientras que los cursos superiores tienen poca demanda, lo que indica que no acceden muchos jóvenes a la educación de los niveles superiores de la secundaria y por ende a la educación superior. También el nivel preescolar tiene poca demanda, lo que muestra que no se potencia el desarrollo a edad temprana, especialmente en la parte rural, a esto puede contribuir el hecho de que la oferta de preescolar sólo se ubica en la zona urbana en el caso de los colegios no oficiales.
45
Datos no publicados obtenidos de la Secretaría de Educación de Cundinamarca. Las conclusiones analizadas a continuación parten del análisis realizado por la autora del trabajo de grado a quien se le suministraron en medio magnético datos brutos de los años 2000 al 2006 correspondientes al municipio de La Mesa. 65
En la secundaria es considerable la diferencia entre los inscritos en el área urbana y los inscritos en el área rural, ya que del 100% de los matriculados un 24% corresponden al área rural y un 76% al área urbana. Lo mismo ocurre con la población de matriculados del nivel preescolar, en donde un 33.6% corresponde al área rural y un 66.4% al área urbana, lo que indica que en la zona rural del municipio no se potencializa el desarrollo humano desde la infancia, y con ello no se garantiza el derecho al más alto nivel de desarrollo de los niños y niñas.
En todos los niveles se observa que la población objetivo de la zona rural es mayor que el número de matriculados, lo mismo que sucede en el nivel preescolar para la población urbana, por lo que hay déficit de cobertura para los niños y niñas del área rural. Sin embargo, la población urbana es menor que el número de matriculados en la zona urbana, lo que podría deberse a que en dicha zona se cubre una parte del déficit de cobertura del área rural, pero sin llegar a la totalidad.
En el nivel preescolar apenas se cubre el 50% de la población total, en el nivel primaria se cubre el 109%, en el nivel secundaria se cubre el 80%, siendo el 91% en la secundaria básica y el 59% en la secundaria media (últimos cursos). Esto es contrario a la ley 7 de 1969 en la cual se establece que la educación preescolar debe orientarse a promover y estimular en los menores de siete años el desarrollo psicomotor, la percepción sensible, su integración social y aprestamiento para las actividades escolares y que en las zonas rurales
66
y las marginadas estos programas deberán asociarse a un complemento alimenticio para la seguridad del niño.
Los porcentajes más bajos de cobertura para el área rural se dan en la secundaria media 20.6% y en el preescolar 22%, en la secundaria básica hay un cubrimiento del 48% y básica y media es de 38.6%. El porcentaje más alto de cubrimiento del área rural se presenta en la primaria con un 98%. En el área urbana los porcentajes más bajos de cobertura se dan en el nivel preescolar 84%, en los restantes niveles las matrículas exceden la población.
De acuerdo con la matrícula se puede observar mayor oferta educativa de los colegios oficiales, lo que puede deberse a que en las zonas rurales no se ofrece el servicio educativo por parte de las entidades privadas. La mayor diferencia en el cubrimiento de las matrículas del área urbana se observa en el nivel de la secundaria media en donde los colegios oficiales cubren el 86% de los matriculados frente al 14% de cubrimiento del sector privado. En el nivel secundaria básica las entidades oficiales cubren el 81%, en la primaria el 79% y en el preescolar el 56%. En la zona rural las entidades oficiales cubren el 100% de las matrículas. También se observa que son más los matriculados en la primaria y la básica secundaria que los matriculados en preescolar y en secundaria media.
Comparando los datos de los matriculados en el año 2000 con los matriculados en el 2006 se encuentra que la cifra de matriculados en el último grado de la primaria del 2000 se reduce en un 31% con respecto a los matriculados en el último grado de la secundaria del 67
año 2006, dato que refleja una disminución del número de personas que terminan el bachillerato y por ende pueden ingresar a la educación superior. De igual manera, la cifra de los que inician el bachillerato en el año 2000 se reduce en un 25.6% con respecto a los que se matriculan para terminar el bachillerato en el 2006. En el área rural son más significativos los datos si tenemos en cuenta que el número de matriculados para terminar la primaria en el año 2000 en la zona rural se reduce en un 68% con respecto a los que se inscriben para terminar el bachillerato en el 2005 y el número de matriculados para iniciar la primaria en el 2000 en el área rural se reduce en un 60% con respecto a los inscritos para iniciar el bachillerato en el 2005.
5.5 LOS CONSEJOS DE POLÍTICA SOCIAL
Teniendo en cuenta lo establecido en la ley 7 de 1969 y los decretos 1137 y 1138 de 1999, el ICBF ha tratado de liderar la concertación de la formulación de la política pública de infancia pero ha sido poca la participación de las entidades corresponsables. Esto se refleja en el funcionamiento del Consejo de Política Social que el ICBF ha venido impulsando con mayor insistencia desde el año 2002 pero sin el compromiso de los alcaldes, ya que estos no asisten a la mayoría de las convocatorias del Centro Zonal para obtener herramientas que permitan operativizar su funcionamiento, a pesar de ser capacitados por el ICBF sobre
68
la importancia de los CPS como espacios exclusivos de formulación, concertación y participación de las políticas públicas.
Ante la inasistencia de los alcaldes a las reuniones se envían personas que los representen, pero que no tienen voz ni voto en la administración municipal y no son permanentes debida la alta rotación de personal en las alcaldías, como en el caso de La Mesa. De manera que el Consejo Municipal de Política Social existe en la resolución que lo ordena, especialmente después de divulgar la directiva presidencial 008, pero no es operativo 46 por lo cual se genera atraso en la formulación de una política pública de infancia congruente con las situaciones reconocidas por la comunidad como problemáticas.
A su vez este incumplimiento del primer mandatario municipal demuestra el lugar que se le ofrece a la política social y en especial a la de infancia, ya que sin su voluntad política el arranque de esta iniciativa se obstaculiza. Sin embargo, este es un proceso que debido a la falta de continuidad de los actores políticos y a la falta de interés de la comunidad debe reiniciarse con cada periodo de gobierno, lo que atrasa los avances que podrían alcanzase periódicamente en caso de ser operativo el Consejo de Política Social y por tanto afecta su sostenibilidad.
46
La directiva presidencial 008 establece solicita a los personeros municipales revisar, vigilar y hacer seguimiento a los planes de desarrollo y al plan de inversiones y constatar si existen y funcionan los Consejos de Política social en los municipios. Disponible en http://www.procuraduria.gov.co/html/noticias_2005. 69
5.6
NIVEL DE INCLUSIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE INFANCIA EN EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL
De acuerdo con los parámetros planteados por UNICEF para medir la inclusión de la política pública de infancia se encuentra que el plan de desarrollo de La Mesa, aprobado mediante el acuerdo 005-2004-2007, no incluye diagnósticos de ninguno de los temas para la etapa de primera infancia. Contiene programas y proyectos sobre desnutrición, mortalidad infantil, inmunización y acceso a servicios de salud, mientras que no incluye programas y proyectos de mortalidad materna, atención prenatal y durante el parto, lactancia materna, iniciativas y servicios de apoyo al desarrollo infantil y preescolar y registro civil. Si bien, incluye número de personas afiliadas al régimen subsidiado en salud y datos del Sisbén en los dos primeros niveles, no ofrece estadísticas sobre cobertura en menores de edad o principales problemas o factores de riesgo municipales en salud.
En la etapa escolar incluye diagnóstico de cobertura y deserción escolar aunque estos datos fueron obtenidos del sistema de selección para programas sociales y no de los consolidados de la Secretaría de Educación de Cundinamarca ni de los Colegios y escuelas del municipio directamente. También hay diagnóstico sobre número de beneficiados en restaurante escolar y desayuno escolar sin discriminar tipo de población. No incluye diagnóstico de acceso de población vulnerable a la educación, calidad de la educación primaria y etnoeducación. En concordancia el acuerdo incluye programas y proyectos de cobertura 70
educativa, calidad de la educación, deserción escolar y acceso de los niños y niñas del Sisbén 1 y 2 a la educación mientras que no contiene programas para el parámetro de etnoeducación.
En la etapa adolescente incluye diagnóstico de cobertura de la educación secundaria, mientras que no incluye diagnóstico de formación para el trabajo, participación en la familia, la escuela y la comunidad, calidad de la educación secundaria, acceso a información y servicios sobre salud sexual y reproductiva, embarazo de adolescentes, ni de prevención de VIH y otras ITS. En concordancia incluye programas y proyectos de formación para el trabajo, cobertura y calidad de la educación secundaria, acceso a información y servicios sobre salud sexual y reproductiva, participación en la comunidad y embarazo de mujeres menores de 20 años. No hay programas y proyectos sobre la participación en la familia, y la escuela, ni de prevención de VIH y otras ITS. Adicionalmente ofrece un listado de escuelas deportivas y culturales y de organizaciones de participación comunitaria –entre las cuales no hay ninguna de jóvenes-.
Acerca del componente de protección especial a la niñez se encuentra que el acuerdo 0052004-2007 no tiene diagnósticos. Se mencionan programas y proyectos encaminados a obtener un diagnóstico de violencia intrafamiliar, prevenir el abuso sexual y el consumo de sustancia psicoactivas y apoyar a los trasgresores de la ley. No se describen programas sobre explotación sexual, niños y niñas trabajadores, niños y niñas con limitaciones
71
especiales, niños y niñas que viven en la calle, vinculados al conflicto armado, víctimas de minas antipersonal y niños y niñas en condición de desplazamiento. Con respecto al acueducto, éste ofrece diagnóstico sobre fuentes hídricas, principales problemas de consecución del agua y alternativas estudiadas. No ofrece programas y proyectos como tal, sino la contratación de estudios técnicos y financieros que recomienden una solución, quedándose nuevamente sin solucionar la situación.
En general el acuerdo realiza propuestas de acción en sectores determinados que se agrupan en los ejes social, económico, físico e institucional. Los programas para la infancia se incluyen en el eje social, que contiene los sectores educación, salud, cultura, atención a grupos vulnerables, deporte y recreación, sin especificar grupos etarios. De cada eje establece un análisis DOFA para plantear estrategias.
5.7
LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA DE INFANCIA EN EL PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO “ALCALDE PARA TODOS 2004-2007”
Lo que se puede observar del plan de desarrollo municipal para la garantía del derecho a la educación es que se limita a la aplicación del plan decenal de educación, estableciendo metas conforme a éste, sin detenerse en un análisis de la trayectoria del municipio en
72
materia de educación, a pesar de que se especifica que se generó la participación de todos los actores municipales del sector educativo en la construcción del plan de desarrollo.
Como estrategias de la política de educación se formularon el mejoramiento de las instalaciones físicas, la reubicación de estudiantes en el área rural con auxilio de transporte, la realización ocasional de talleres de la escuela de padres, el aumento de cobertura en cien cupos adicionales para algún programa de alimentación cofinanciado, subsidio de transporte para 300 estudiantes de niveles 1 y 2 del SISBEN en cofinanciación con la gobernación para combatir la deserción, convenios del tipo plan padrino para el acceso de 100 niños y niñas a la educación, incentivos para entidades de educación superior con sede propia, convenios para la básica y media de algunos adultos.
Como estrategias en el área de la salud se observan la reducción de las enfermedades prevalentes de la infancia (coordinando con la IPS pública y desarrollando un sistema de información más preciso de IRA y EDA en menores de cinco años), mejorar los hábitos alimentarios y de actividad física, mejorar los ambientes físicos escolares, siguiendo con el plan departamental de alimentación nutricional, aumentar el índice de niños y niñas vacunados, obtener estadísticas de salud mental, promover la prevención de enfermedades de transmisión sexual y la planificación familiar, realizar visitas de detección de riesgos en salud, conformar el comité de vigilancia epidemiológica (al cual en la actualidad no asiste la IPS pública), ampliar la cobertura del régimen subsidiado en un número de 700 personas en cuatro años (especialment e niños y niñas, mujeres, ancianos y discapacitados) y 73
promover el régimen contributivo de los trabajadores. Se menciona en el acuerdo que no se dispone de un perfil epidemiológico al momento de su planeación.
Entre las estrategias de atención a población vulnerable se cuentan aumentar la cobertura en desayunos escolares, restaurante escolar, familias en acción, promover el apoyo a los discapacitados, apoyar dos hogares comunitarios y generar disminución del consumo de drogas, pero sin especificar la metodología.
En relación con el problema de escasez y baja calidad del agua se mencionan en el acuerdo cuatro estrategias estudiadas por las anteriores administraciones dentro de las cuales una se comenzó a desarrollar pero la discontinuidad de gobiernos generó la interrupción de la misma y otra no contó con el apoyo económico de la gobernación de Cundinamarca ni con la aprobación de algunos grupos de la comunidad Mesuna que pronosticaron un incremento en los costos del servicio, aún cuando la calidad del agua sería igual a la de la ciudad de Bogotá por provenir de este distrito. No obstante, la propuesta de la Alcaldía consiste en un nuevo estudio técnico y financiero de las opciones para solucionar el problema aportando una nueva a analizar, pero sin compromiso de aplicación de alguna de estas.
En referencia al problema de aprovisionamiento y calidad del agua se propuso el apoyo a la creación de empresas de servicios públicos domiciliarios comunitarios, así como la adecuación de la infraestructura de los acueductos veredales, de las inspecciones y urbano. De igual forma se propuso la protección de las zonas de reserva y de las zonas productoras 74
de agua, la recuperación de las afectadas, así como el manejo integral de los residuos sólidos y líquidos.
Quizá uno de los factores que generaron deficiencias en la atención en salud es la exclusión en el plan de desarrollo de objetivos conducentes a mejorar la relación o la comunicación entre las IPS, las administradoras en salud y la administración municipal, pues al contrario se establecieron estrategias de control de esta última sobre las primeras pero no estrategias de coordinación, a pesar de que en el documento se explicita que el servicio de salud es deficiente, pero con la excusa de que no depende exclusivamente de la administración municipal. Lo anterior deja ver un locus de control externo de la Alcaldía en la concepción del problema del sector salud.
En el sector social se incluye la atención a la niñez en la cual el plan propone institucionalizar los Consejos de Juventud, realizar programas encaminados al control y prevención del alcoholismo, la drogadicción y la prostitución y fortalecer los programas dirigidos a la niñez.
En lo concerniente al agro, se propuso dar las herramientas a los campesinos para la mejora de su proceso productivo. Con respecto a la infraestructura se propuso mejorar vías, edificios, zonas comunes y construir baños. En cuanto a la vivienda se propuso la gestión y elaboración de un programa de vivienda de interés social cofinanciado para la adquisición
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de material y construcción en el área urbana y un programa para la construcción de vivienda nueva y el mejoramiento de la propia en el área rural.
Frente a la falta de empleo del área rural se propuso generar la organización comunitaria en la generación de fuentes de trabajo, orientar para la comercialización de productos de la región aprovechando el turismo, generar incentivos a las nuevas empresas y generar la integración de las organizaciones gremiales y comerciales.
En la formulació n de la política pública del municipio observada en el plan de desarrollo se encuentran dificultades como la deficiencia en la interpretación de la información obtenida con respecto a los problemas socialmente relevantes. En el caso de la educación se compararon datos de 1997 con datos del año 2004 en los cuales se tuvo en cuenta únicamente el número de matriculados encontrándose como conclusión principal la disminución de matriculados de primero de primaria a segundo, la disminución de cobertura de algunos colegios y los alumnos que ingresaron a la educación superior. En el caso de los programas dirigidos a “poblaciones vulnerables” se contaron los beneficiados de los programas y los entes cofinanciadores, siendo beneficiados apenas un 8% de los adultos mayores y un 15% de los menores de 16 años, teniendo en cuenta las estadística proyectadas por el DANE para el año 2004 y sin arrojar datos de los beneficiados por organizaciones particulares o de los programas que ofrecen. En la parte de la salud se afirma que la población pertenece al régimen subsidiado con una cifra de 8977 afiliados al
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sistema, observándose que la población municipal es de 30.250 personas al momento de diseñar el plan de desarrollo.
En el campo de la recreación se observa una descripción cursos y de escenarios deportivos siendo evidente el poco uso de estos últimos, pero la conclusión que se describe es que la infraestructura de los escenarios está deteriorada.
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6. CONCLUSIONES
En la formulación de la política pública de infancia en el municipio de La Mesa se observa la tendencia de la administración municipal a descartar estrategias de articulación, toda vez que se desconoce como estrategia la operatividad del Consejo de Política Social para el logro de los objetivos de las políticas int ersectoriales. Tampoco se tiene claro el concepto de “Sistema Municipal” lo que lleva a generar con respecto al servicio de Bienestar Familiar un síndrome autista en las entidades estatales. Por lo anterior, para el ICBF implica un desgaste sensibilizar en cada cambio de administración a los Alcaldes para que – dependiendo de su voluntad política- colaboren en la reconformación y funcionamiento del Consejo de Política Social.
De hecho, se desconoce una política pública de infancia y los problemas de este gr upo poblacional se distribuyen entre diferentes ejes, aunque situándolo como parte de las poblaciones vulnerables, junto con las mujeres, los ancianos y los discapacitados; lo que permite observar a su vez la concepción de niñez como el conjunto de sujetos pasivos, vulnerables y de bajos recursos económicos (pues los objetivos son excluyentes al dirigirse a los del SISBEN 1 y 2) a quienes se pretende brindar algunos servicios. Concebir a la niñez de esta manera, de plano impide la consideración de objetivos de potenciación del desarrollo, ya que esto último implica una concepción de la niñez como un conjunto de seres humanos con múltiples capacidades y de incalculable valor para el desarrollo del país.
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Los programas departamentales y por ende municipales del eje social son excluyentes, si se tiene en cuenta que unos pocos niños y niñas pueden acceder a servicios del sector privado para generar un mejor nivel de desarrollo, pero también que los programas gubernamentales se enfocan en los niños y niñas de bajos recursos o tienen objetivos de prevenir la reincidencia de situaciones problemáticas para las familias, olvidando a las familias con estilos de vida saludables que requieren el fortalecimiento de sus factores protectores, lo que realmente se podría llamar prevención primaria.
En relación con la interacción de los sistemas político, administrativo y social de la política pública de infancia en el municipio de La Mesa, se observa que las decisiones se empiezan a tomar desde el nivel nacional, por lo cual los planes de desarrollo deben cumplir las metas impuestas inclusive a nivel departamental y a su vez cumplir con lo establecido por el sistema de participaciones que define ciertas prioridades de inversión. Esto lleva a pensar que también existe desarticulación entre el nivel central y el local y la relación de estos la dirige la distribución del gasto. De manera que en la formulación de la política pública del municipio pesa más la obligatoriedad de los planes nacional y departamental que la discusión de los problemas característicos del mismo por parte de la sociedad que lo compone y del sistema administrativo. Por lo anterior, no se toma a los ciudadanos como clientes a quienes se les presta un servicio sino como simples receptores de unas decisiones tomadas por la administración.
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La realidad de los problemas de la infancia del municipio de la Mesa refleja que el cumplimiento de los derechos para esta población se ve afectado por los factores mencionados por Acosta y Kattah (2002). En el caso de la falta de voluntad política esta se observa desde la formulación del plan de desarrollo hasta la asistencia y liderazgo del Consejo Municipal de Política Social. La inoperancia de este último muestra la ausencia de una concertación en la construcción de la política social.
La ausencia de coordinación interinstitucional se observa en que los programas generan una relación exclusivamente de cofinanciación entre las entidades, en la escasa comunicación efectiva en las reuniones y en la falta de cooperación tanto para la investigación de los factores que inciden en las situaciones que afectan a la comunidad Mesuna como para la proposición de alternativas viables de solución. La inexistencia de algo tan básico, como es un registro único de los procesos y de las familias que los requieren, para lograr una adecuada atención interinstitucional, refleja que las diferentes entidades no tienen estadísticas o portafolios de las otras entidades que les permitan articular acciones frente a la similitud de competencias, como en el sector de la salud y de la violencia familiar. Se observan islas trabajando con sus propios objetivos institucionales y escasos recursos.
La falta de continuidad de los actores políticos y la poca capacidad de gestión se refleja en la situación del agua en el municipio, ya que cada periodo de gobierno se han evaluado estrategias y se ha comenzado la implementación de una de estas pero el cambio de
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mandatario la interrumpió, lo que además muestra falta de continuidad en la planeación y de sostenibilidad de las estrategias planteadas para la solución del problema.
La ausencia de monitoreo y autoevaluación se refleja en el caso de las estrategias para la salud y la educación ya que los objetivos propuestos en los informes anuales son los mismos, a pesar de que los problemas persisten y se presentan los mismos obstáculos. De hecho, no se formulan indicadores válidos de evaluación cualitativa y cuantitativa del nivel de solución de las situaciones socialmente relevantes, pues los diagnósticos son deficientes o no existen.
La falta de vigilancia y asesoría de organizaciones estatales y privadas del nivel departamental y nacional se observa en el análisis del plan de desarrollo y de los informes de cumplimiento del mismo.
A pesar de los avances significativos en materia legislativa en Colombia -que denotan conocimiento de estándares a seguir- se evidencian atrasos al analizar el nivel de cumplimiento de las normas adoptadas y creadas en Colombia alrededor de la niñez, por lo que no se ha asumido una responsabilidad por parte de la sociedad ni del Estado al respecto y se ve la necesidad de crear más allá de políticas de gobiernos una política de Estado que permita la sostenibilidad de los programas y un mayor compromiso de los responsables de su ejecución. Esto muestra que hay una brecha entre la normatividad, la política pública para la infancia y la garantía de derechos de la niñez. De poco sirve adoptar estándares 81
internacionales si no se generan condiciones para su cumplimiento. En estas últimas juega un papel importante la gestión a nivel local porque es en este contexto donde se disminuye la distancia entre el Estado y la sociedad.
Del funcionamiento actual de los programas para la infancia podrían señalarse varios obstáculos que no permiten una atención integral al niño. En el momento muchos programas no cuentan con una articulación que permita coordinar la planeación y la ejecución de los programas, especificar competencias y deberes, involucrar los actores implicados, evitar la discontinuidad de los proyectos, generar corresponsabilidad, mejorar la inversión, cualificar los programas, focalizar la población de acuerdo con sus necesidades y ampliar coberturas. Según el Programa de Apoyo para la Construcción de la Política de Primera Infancia, las “acciones dispersas y desarticuladas conducen a duplicar esfuerzos y recursos, lo que en últimas implica desatender grupos de edad que requieren más que un subsidio la protección integral”.
Otro problema se refiere a las estrategias para fortalecer a la familia en su rol de principal responsable en la garantía de derechos para sus miembros, pues no es claro el papel del Estado en la vida familiar y hay distorsión en cuanto a las responsabilidades de los miembros de la familia sobre los niños y las niñas.
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Teniendo en cuenta las estadísticas obtenidas sobre la implementación de la política pública de infancia en el municipio de La Mesa, se puede observar que no se cumple a cabalidad con el principio de protección integral en condiciones de equidad.
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