NOTAS SOBRE LA COMUNIDAD ANDINA

Gustavo Fernández Saavedra

Agosto de 2006

El análisis y las recomendaciones políticas de este documento no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. Se trata de un documento independiente preparado por encargo del PNUD.

Términos de referencia. 9

Analizar situación y perspectivas de evolución de la Comunidad Andina de Naciones en el marco de las iniciativas de integración de América Latina.

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Breve análisis de la interacción política y relaciones entre sus países miembros,

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Frente a ese marco, evaluar los ejes de la relación externa de los países andinos, particularmente con Estados Unidos, Brasil y Argentina,

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Plantear posibles escenarios de desarrollo futuro de la Comunidad Andina.

Situación y perspectivas de la Comunidad Andina.

Para situar mejor el presente y las perspectivas de la Comunidad Andina es necesario mirar su pasado, aunque fuera brevemente.

Los procesos de integración se amoldan a la orientación política de los países miembros, que, como todos saben, cambia, a veces de manera radical. Eso ha ocurrido con la Comunidad Andina, que ha modificado su forma varias veces, para adaptarse a la coyuntura política regional.

En las siguientes páginas intentaré describir sumariamente los cambios en las dos coordenadas principales. La política y la económica. Las divisiones temporales son siempre arbitrarias, pero voy a intentar resumir los pasajes más importantes de esa historia, en tres décadas y el comienzo de la cuarta.

La de los setenta, de la instalación del proceso de integración, en medio de la confrontación Este-Oeste, marcada por el ascenso del nacionalismo latinoamericano en la primera parte y la instalación, vía golpe, de gobiernos autoritarios de derecha, en la segunda, con excepción de Colombia y Venezuela.

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La de los ochenta, década de la crisis de la deuda externa y de los precios de materias primas y del fin de las dictaduras y del comienzo de la construcción democrática.

La de los noventa, del fin de la historia, del Consenso de Washington, del ajuste estructural y de la apertura comercial y financiera.

La de los dos mil, de la revuelta popular y el Post Consenso.

Los setentas.

El Grupo Andino navegó difícilmente la década de los setentas, del Plan Cóndor, en plena guerra fría, en la fase aguda de confrontación de las superpotencias en Argentina, Chile, Brasil, Uruguay y Bolivia, en menor grado. El comercio creció porque su punto de partida era muy bajo (las exportaciones intrarregionales pasaron del 1.9% al 3.9% del total) pero fracasaron las expectativas de la programación industrial.

El Acuerdo de Cartagena se firmó en 1969, pero su historia comienza en 1965. A mediados de ese año, el Presidente Frei solicitó a Raúl Prebish, Antonio Mayobre, Felipe Herrera y Carlos Sanz de Santamaría, recomendaciones para solucionar los problemas que habían conducido al estancamiento de ALALC. El Documento de los Cuatro recogía la esencia del pensamiento cepalino de la época. La integración latinoamericana era el medio que nuestras naciones tenían a su alcance para ampliar mercados, crear una base de desarrollo industrial y mejorar su capacidad de negociación en el mundo. Era el instrumento para revertir la tendencia histórica del desarrollo periférico de América Latina, orientado hacia los centros, mirando hacia los mercados de ultramar. Era una tarea inmensa. No había –no hay todavía—una red regional de caminos y comunicaciones. Los caminos nacionales terminaban en las fronteras, para no hablar del comercio.

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En agosto de 1966, el Presidente de Colombia Carlos Lleras se reunió en Bogotá con los Presidentes de Chile y Venezuela y los representantes personales de los mandatarios de Ecuador y Perú. La Declaración de Bogotá, suscrita entonces, proponía la adopción de nuevos mecanismos para revitalizar el proceso de integración latinoamericano, facilitando la concertación de convenios entre los llamados países de menor desarrollo y de mercado insuficiente. El propósito central del documento era el de concertar las acciones de los países signatarios para mejorar las condiciones de su participación en el sistema de libre comercial regional, cuyos primeros resultados mostraban beneficios desproporcionados para Argentina, Brasil y México.

Los Presidentes de ALALC, en la Declaración de Punta del Este, el 14 de abril de 1967, acordaron la creación de acuerdos subregionales de carácter transitorio, con un programa de liberación comercial más acelerado, en el marco del Tratado de Montevideo. En su reunión de Asunción, en septiembre del mismo año, los Ministros de Relaciones Exteriores de ALALC aprobaron las Resoluciones que posibilitaron la constitución de esos grupos. Comenzó entonces la negociación del Acuerdo Subregional entre los países signatarios de la Declaración de Bogotá. Bolivia adhirió a la Declaración y se incorporó a los trabajos técnicos de la Comisión Mixta, en noviembre de 1967.

El Acuerdo de Integración Subregional se suscribió en Bogotá el 26 de mayo de 1969, entre los gobiernos de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Venezuela, que había participado en todo el largo proceso, no firmó el documento debido a diferencias importantes con su texto. Gobernantes civiles eran mandatarios de los países andinos en ese momento. La condición originalmente democrática de los Presidentes había sido modificada por el golpe militar del Perú, de octubre de 1968.

El Acuerdo de Cartagena fue un texto de compromiso, que trataba de conciliar dos posiciones y hasta filosofías frente al proceso de integración. Una que consideraba que sus mecanismos debían girar en torno a la liberalización del comercio recíproco. Otra que entendía que el esquema era, en realidad, un proyecto de desarrollo conjunto, con todas

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las implicaciones que esa definición conceptual traía consigo. Ese compromiso explica el valor relativo y el equilibrio que el Acuerdo trató de establecer entre los dos principales instrumentos del Grupo Andino. El programa de liberación comercial, automático, irreversible −−en el que países como Colombia y Chile parecían mostrar ventajas evidentes−−y el sistema de programación industrial, que se proponía reservar oportunidades equitativas de participación a los países de menor desarrollo o que tenían ciertas desventajas comparativas, como Perú, en los nuevos sectores dinámicos de la industria, que requerían grandes escalas de producción y suponían un salto tecnológico, como la industria petroquímica, automotriz, siderúrgica o farmacéutica. El sistema de programación industrial era, a su vez, resultado de un proceso de elaboración que comenzó con la lógica de los acuerdos de complementación de la ALALC −−que eran, en esencia, sistemas de liberación comercial restringidos a un determinado sector−− y concluyó como un mecanismo de planificación industrial conjunta, sustentado en la asignación de producciones y distribución del mercado.

Ese enfoque se completó con el establecimiento de un fuerte aparato institucional, con una secretaría técnica --la Junta−− que representara el interés comunitario, a la que se reservaba la iniciativa de las acciones integradoras, sobre la base de propuestas elaboradas con solvencia técnica y un órgano intergubernamental −−la Comisión−− que reuniera la representatividad política indispensable para aprobar y aplicar las decisiones colectivas. La estructura conceptual de esa primera fase del Grupo Andino se completó a fines de 1970, con la aprobación del Régimen de Tratamiento a los Capitales Extranjeros, conocida como la Decisión 24, que asentaba el principio de que las empresas extranjeras que se establecieran en los Países Miembros debían transferir sus acciones a inversionistas nacionales, hasta traspasar el control de las empresas, en un plazo determinado, de quince o veinte años, según los casos. Las empresas que no cumplieran esta disposición no podrían gozar del mercado ampliado. Fijó también, a instancias de Colombia, un límite de catorce por ciento a la remisión de utilidades anuales.

Los primeros años de operación del Grupo Andino fueron intensos, al tiempo que el equilibrio político de la subregión se inclinaba a la izquierda con la asunción

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constitucional del mando de un Presidente socialista en Chile, a fines de 1970, y los golpes militares de Bolivia, de Ovando y Tórres, que adoptaron una línea nacionalista y reformista, a semejanza de la adoptada por el gobierno peruano. El Programa de la Industria Metalmecánica se aprobó en agosto de 1972; la reincorporación de Venezuela se formalizó en febrero de 1973 y el Programa de la Industria Petroquímica se suscribió en agosto de 1975.

Sin embargo, al promediar 1973, comenzó a larvar la primera gran crisis del proceso, con un doble origen.

Por un lado, el cambio político que sobrevino como efecto del golpe del Gral. Pinochet en Chile y la intervención militar del Gral. Bánzer en Bolivia. Aunque ambos regímenes rechazaban, como cuestión de principio, el sistema de planificación de la economía, estaban dispuestos a convivir con los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, como lo demostró el hecho de que continuaran participando en las negociaciones del Programa Petroquímico. Pero, lo que no parecían dispuestos a aceptar, sobre todo Chile, era el régimen de tratamiento a las inversiones extranjeras. Esta discrepancia ideológica se convirtió en el centro de un largo conflicto que se extendió hasta octubre de 1976, cuando se formalizó el retiro de Chile, acontecimiento que habría de influir de manera decisiva en las futuras dificultades del Grupo, ya que rompió el equilibrio económico y político entre los países situados al Norte y al Sur de la línea ecuatorial andina.

Por otro lado, era creciente la evidencia de que resultaría muy difícil cumplir con los compromisos del Acuerdo de Cartagena, en los plazos establecidos. Se supo siempre que el éxito del proceso dependería del equilibrio con el que funcionaran los mecanismos de liberación comercial y de programación industrial, ya que si solo avanzaba la formación de la zona de libre comercio se repetirían los problemas que habían ocasionado el estancamiento de la ALALC y los beneficios se concentrarían en los países con mayores oportunidades de expansión comercial y de aprovechamiento del mercado ampliado. En la práctica, el Acuerdo de Cartagena era un convenio de liberación comercial condicionado a la ejecución exitosa de programas de desarrollo industrial. El hecho es

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que ninguno de los instrumentos funcionó como se había previsto. Los países no cumplieron los compromisos de eliminación programada de los gravámenes arancelarios y mantuvieron formas de protección del mercado interno, que originaron fricciones frecuentes, que concluían con acuerdos voluntarios de restricción de exportaciones, que equivalían a la introducción de un sistema de cupos y de comercio negociado, contradictorio con el espíritu del Acuerdo. Los Programas Sectoriales tampoco lograron operar en los plazos convenidos, por dificultades técnicas en la diferenciación de las asignaciones; limitaciones severas de acceso a fuentes de financiamiento y de tecnología y falta de empresarios dispuestos a asumir el riesgo de la inversión en mecanismos sobre cuyo funcionamiento no había seguridad ni experiencia.

Como resultado el Grupo Andino perdió credibilidad. Cuanto más la buscaba tanto más difícil le resultaba alcanzarla. Entre 1975 y 1978 las instituciones andinas se sumergieron en la renegociación de los plazos y de los mecanismos, produciendo el estancamiento virtual de todos los instrumentos. En septiembre de 1977, se logró aprobar el Programa de la Industria Automotriz, que tampoco se pudo aplicar de manera completa, aunque algunos de sus elementos todavía se mantienen en la relación entre Ecuador y Colombia, en este sector. En 1977 se firmó el Protocolo de Arequipa que ampliaba los plazos para el cumplimiento de los distintos compromisos del Acuerdo y una nueva Decisión de la Comisión que flexibilizaba los términos de la Decisión 24. En realidad, postergaba la solución de los problemas de fondo.

Los ochentas.

Al acercarse el décimo aniversario de la firma del Acuerdo de Cartagena, los Países Miembros se embarcaron en un esfuerzo de fortalecimiento del Grupo, con el fin de recuperar parte de la credibilidad perdida y garantizar un mínimo de seguridad jurídica en el cumplimiento de los compromisos contraídos por los plenipotenciarios nacionales. En mayo de 1979, los Presidentes andinos se reunieron en Cartagena y allí se puso en

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marcha una nueva y diferente dinámica de la presencia andina, pero en una dimensión diferente de la del pasado.

Se creó entonces el Tribunal del Acuerdo de Cartagena, encargado de afirmar la primacía de las normas andinas, asegurar su cumplimiento, proteger los derechos de los particulares y solucionar controversias entre los países signatarios. Este nuevo intento habría de resultar fallido, en la medida en que los países no recurrieron al Tribunal y éste terminó perdiendo autoridad.

Se cerró el ciclo de los gobiernos autoritarios en Bolivia, Ecuador y Perú y el Grupo Andino tomó carácter democrático. A partir del Mandato de Cartagena, los Cancilleres ocuparon el centro del escenario, desplazando a la Comisión y la Junta, para poner énfasis en la presencia política del Grupo Andino en los principales problemas internacionales, tanto para actuar de manera concertada como conjunta, dependiendo de los casos. En los años siguientes, la acción del Grupo Andino tendría carácter eminentemente político. Aunque su rol como órgano del Grupo Andino solo habría de institucionalizarse en octubre de 1979, en La Paz, con la creación del Consejo de Cancilleres y del Parlamento Andino, los Ministros de Relaciones Exteriores trabajaron de manera conjunta en el esfuerzo de pacificación de Centroamérica, participando de manera directa y protagónica en la evolución de los acontecimientos en Nicaragua, desde el momento en que, adelantándose a las iniciativas de las grandes potencias comprometidas en el conflicto, reconocieron a la organización sandinista como fuerza beligerante, hecho que influyó de manera decisiva en la caída del régimen de Somoza. Los Cancilleres andinos coordinaron su participación en la Sexta Conferencia Cumbre del Movimiento de Países No Alineados en la Habana y fueron los principales actores de la Novena Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, celebrada en La Paz.

La verdadera razón de la acción externa de los Cancilleres andinos era, sin embargo, de política interna. Los gobiernos civiles de Venezuela, Colombia y Ecuador necesitaban consolidar el proceso de democratización en Perú y Bolivia, como un requisito esencial

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de su propia gobernabilidad, frente a la actitud recelosa de los gobiernos militares de Argentina, Chile y Brasil, particularmente.

Esa forma de acción encontró su prueba de fuego en la democratización de Bolivia. Los gobiernos andinos, a través del recientemente institucionalizado Consejo de Cancilleres, reaccionaron de manera enérgica frente a los golpes de Natush y García Meza y fueron gestores del aislamiento internacional y del derrocamiento de esos regímenes. Sin embargo, una buena parte de su impulso inicial y de su propia legitimidad se perdieron en ese esfuerzo, ya que la acción externa del Grupo y su credibilidad se dañaron por la inestabilidad que provocaron las sucesivas intentonas militares en Bolivia. Pese a que, finalmente, el proceso democrático se estabilizó en el Bolivia desde 1982, de manera hasta ejemplar, el Consejo Andino de Cancilleres ya no recuperó su dinámica inicial, al punto que el Grupo Andino, como tal, ya no tuvo presencia en el debate que se levantó alrededor de los dos grandes temas de la década: la renegociación de la deuda externa y la solución del conflicto centroamericano. Los mismos Cancilleres andinos prefirieron actuar, en esas ocasiones, a través del Consenso de Cartagena, del Grupo de Contadora y del Grupo de Apoyo a Contadora, asociándose a los nuevos gobiernos democráticos del Continente, en Argentina, Uruguay y Brasil.

El proceso de integración subregional propiamente dicho hizo muy pocos progresos durante estos años. Durante la primera mitad de la década, los gobiernos de los países miembros concentraron sus esfuerzos en la atención de la profunda depresión económica que acompañó a los desastres naturales, la crisis de la deuda externa y la caída de precios de sus principales productos de exportación. En la segunda mitad, ocupó su atención el gran debate acerca de la ejecución de los programas de ajuste estructural, a los que se condicionaba la renegociación de la deuda externa. En esta etapa, ni los órganos ni los instrumentos de los mecanismos de integración subregional fueron empleados por los gobiernos andinos para resolver la crisis económica, con la excepción notable de los mecanismos financieros de la Corporación Andina de Fomento y del Fondo Andino de Reservas, cuya utilidad se demostró en el período de proscripción de varios países andinos de los mercados financieros internacionales.

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En realidad, ninguno de los instrumentos principales de la construcción de la comunidad andina funcionó razonablemente en esta década. Por diferentes razones, los países dejaron de cumplir sus compromisos para la construcción de la zona de libre comercio y de la unión aduanera y, en consecuencia, el Programa de Liberación no pudo aplicarse en la forma prevista. El comercio intrasubregional creció lentamente, del 3.9% al 4.2% de las exportaciones globales de los Países Miembros. El sistema de programación industrial colapsó, ya que se comprobó que los Programas Petroquímico y Automotor eran inaplicables y, poco a poco, se abandonaron los compromisos del Programa Metalmecánico. En la práctica, la discusión se trasladó a la forma en que los productos incluidos en el área de programación, saldrían de la reserva establecida en el Acuerdo, antes que a la forma de ejecutar los Programas. Se abandonó el régimen común de tratamiento a las inversiones extranjeras y no se hizo ningún intento de avanzar en otras formas de coordinación de las políticas económicas. El propio Tribunal del Acuerdo de Cartagena, establecido a finales de la década anterior, tampoco contribuyó a la solución de los diversos conflictos que se presentaron en la época, por el reiterado y sistemático incumplimiento nacional de los compromisos del Grupo Andino.

Los noventas.

La caída del Muro de Berlín, el fin de la guerra fría y el proceso de globalización abrieron un nuevo ciclo político mundial, en el umbral de la década de los noventa. Colapsó el campo socialista, con todas sus consecuencias y se afirmó la hegemonía de un nuevo poder imperial.

Sólo a fines de la década, en 1989, cuando se consolidó claramente el proceso de democratización y los países habían logrado restablecer un mínimo de equilibrio macroeconómico, comenzó nuevamente la tarea de reconstrucción del proceso de integración subregional.

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El proceso de apertura comercial y de liberalización financiera, fruto inmediato de los programas de ajuste estructural, colocó en el primer plano la necesidad de incrementar las exportaciones, como sustento de la estrategia de desarrollo nacional y, en consecuencia, creó las condiciones para volver la mirada sobre los casi abandonados instrumentos de la integración. Como ya se ha visto antes, bajo esa dinámica se constituyeron Mercosur y el TLC entre México, Estados Unidos y Canadá y se propuso la formación de la zona hemisférica de libre comercio. La misma urgencia económica, forzó a los propios Presidentes de los países andinos a intervenir de manera directa en las tareas de relanzamiento del Grupo Andino, a partir de la reunión que celebraron en Cartagena, en mayo de 1989, para conmemorar los veinte años de la firma del Acuerdo de Integración Subregional. Se resolvió entonces realizar reuniones semestrales, para definir una nueva estrategia de acción, examinar diferentes instrumentos operativos y reestructurar las instituciones subregionales, en cuanto fuera necesario. Galápagos, en diciembre de 1989; Machu Picchu, en mayo de 1990; La Paz, en diciembre de 1990 y Caracas, en mayo de 1991, fueron sede de las entrevistas en las que los Presidentes andinos pusieron en evidencia el compromiso político de sus países para superar el estancamiento del Grupo Andino.

Como resultado de esa intervención, se retomó y cumplió el compromiso de establecer una zona de libre comercio, esta vez en plazos y condiciones mucho más exigentes, hasta liberalizar completamente el comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, tanto en tarifas como en restricciones no arancelarias, a principios de 1995. No obstante, ese proceso no estuvo exento de dificultades. Perú y Ecuador formularon observaciones a esos compromisos, por diferentes motivos, razón por la que Colombia y Venezuela decidieron actuar por cuenta propia y eliminar completamente los gravámenes a su comercio recíproco. Bolivia se incorporó a la zona de libre comercio en septiembre de 1992 y Ecuador en enero de 1993. Se concedió un plazo de espera al Perú, con el que se llegó a un nuevo acuerdo en diciembre de 1995.

Asentadas las estructuras democráticas, la economía se tornó prioritaria. La apertura financiera y comercial, la privatización, la captación de inversión extranjera, la

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descentralización, se convirtieron en el eje de las políticas que después se conocerían como neoliberales. Perú estuvo a punto de retirarse del Grupo, porque entendía que los compromisos subregionales retrasaban su ritmo de modernización y apertura. El comercio interno se volvió a duplicar, de 4.2% a 9.0%. El mercado andino se volvió importante para Colombia, Ecuador y Bolivia. Son los años de despegue de la Corporación Andina de Fomento, que pasa a convertirse en protagonista central del proyecto. La Comunidad Andina de Naciones reemplazó al Grupo Andino original y la Secretaría General ocupó el lugar del antiguo órgano colegiado de la Junta del Acuerdo de Cartagena.

Es la década estrella del proceso. Por dos razones principales: 9

La expansión del comercio recíproco,

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La expansión de las operaciones de la Corporación Andina de Fomento.

Las cifras del comercio no son el mejor indicador, ni el único. Pero son útiles. Los dos cuadros siguientes1 registran las exportaciones de cada país a la CAN, en términos absolutos y como porcentaje de sus ventas totales.

Exportaciones intrasubregionales, en millones de dólares.

1970

1980

1990

2000

2005

Bolivia

4.9

42.5

59.9

310.6

463.7

Colombia

51.9

387.8

372.7

2.161.1

4.166.0

Ecuador

9.0

149.2

188.5

662.4

1.487.1

Perú

19.6

308.1

217.0

446.4

1.100.0

Venezuela

25.9

303.6

493.6

1.586.2

1.882.2

CAN

111.4

1.188.8

1.328.9

5.166.6

9.079.0

1

Comunidad Andina. 37 anos de integración comercial. SG/de 144. 17 mayo 2006

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Exportaciones intrasubregionales, como porcentaje de su comercio global.

1970

1980

1990

2000

2005

Bolivia

1.9%

4.1%

6.5%

21.3%

16.6%

Colombia

6.2%

9.8%

5.5%

16.6%

19.9%

Ecuador

4.9%

5.9%

7.8%

13.7%

14.9%

Perú

1.9%

8.3%

6.5%

6.6%

6.5%

Venezuela

1.0%

1.6%

2.8%

5.1%

3.7%

CAN

1.9%

3.9%

4.2%

9.0%

9.0%

Como se desprende de esos datos, la expansión del comercio andino es importante, tanto en términos absolutos como relativos, sobre todo en la década de los setentas como ya se ha dicho. Pasó de 114 millones de dólares en 1970 a 1.328 millones en 1990, para llegar a 5.166 el 2000 y a 9.079 el 2005. En términos relativos, cuando se inició el proceso, la incidencia era muy baja, del 1.9% del total. Creció al 4.2% en 1990 y a 9% el 2000. Allí se mantiene.

Colombia es el eje del sistema comercial andino. En 2005 sus ventas reunieron el 45% del comercio andino. La suma de Colombia y Venezuela representó siempre más del 60% del total subregional y alcanzó el 72% en 2000.

Hay diferencias en el grado de penetración del mercado. Para Colombia significa cerca de un quinto de sus colocaciones mundiales y para Ecuador el 14%. El crecimiento de ese mercado para Bolivia, de 1990 a 2000, es muy significativo. Pasó de menos de cinco millones de dólares en 1970 a más de cuatrocientos millones de exportaciones en 2005. En 1970, el Grupo Andino recibía el 1.9% de las ventas bolivianas y en 2005 representa el 16.6% (llegó al 21.3% en el 2000). Perú se estancó en niveles de penetración mediocres, del orden del 6.5% en términos porcentuales. En realidad alcanzó su nivel más alto en 1980. Desde entonces se inmovilizó. La CAN nunca fue una opción

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comercial atractiva para Venezuela, en términos porcentuales, aunque llegó a cerca de dos mil millones de dólares en 2005.

Un punto cuya importancia es indispensable subrayar es que el 46.5% del comercio intrasubregional es de bienes manufacturados (llegó al 56% en 1998). Colombia fue el país más exitoso en la diversificación de sus ventas de productos industriales.

No cabe duda que el desmantelamiento de barreras arancelarias y no arancelarias --junto a otros factores como la tasa de cambio real y la proximidad geográfica-- tuvo un impacto decisivo en la expansión del comercio subregional. La prueba por la negativa es la situación del Perú, cuyo estancamiento comercial en el Grupo Andino es paralelo a su escasa participación en la creación de la zona de libre comercio.

La expansión de las ventas recíprocas se explica fundamentalmente por el notable crecimiento de las exportaciones de Colombia y Venezuela, que se colocaron, sumadas, en tres mil seiscientos millones de dólares el año 2000. El comercio entre esos dos países representó, en promedio, casi dos tercios del total del comercio subregional, en las cuatro décadas de su existencia. Por eso, la salida de Venezuela tendrá un fuerte impacto a mediano plazo, aunque ese país anunció que mantendrá sus preferencias comerciales con Colombia y probablemente hará lo mismo con Ecuador y Bolivia.

No obstante, el comercio intra-CAN no supera todavía la barrera del 10% de sus exportaciones globales, situándose por debajo del 13% del comercio intra-Mercosur (que alcanzó al 25% en determinado momento) y muy lejos del 60% del comercio Intra-Unión Europea2.

La Corporación Andina de Fomento es la principal historia de éxito de la Comunidad. Los flujos de cooperación financiera de la CAF a los países andinos son superiores a los del BID y el Banco Mundial, juntos. Desembolsó un total de 26.253 millones de dólares entre 1990 y 2004. La cartera total de esa institución –el 85% de largo plazo-- suma cerca 2

CAF. América Latina en el comercio global. 2005. Pág. 49

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de ocho mil millones de dólares (6.800 colocados en el sector público y 1.200 millones en el sector privado). Las aprobaciones totales crecieron de 800 millones de dólares el año 1990 a 3.400 millones el 2004 y los desembolsos saltaron de 700 millones a 2100 millones en ese mismo periodo.

La desagregación de sus aprobaciones en el período 1990-2004, muestran con claridad su especialización creciente en transportes, sobre todo en el Plan IIRSA, que es, a su vez, la columna vertebral de los programas de infraestructura física en la Comunidad Andina y en América Latina.

CAF. Aprobaciones, por sectores, en millones de dólares. 1990-2004

Transporte

6.406

Electricidad, gas y agua

3.379

Administración Pública

1.608

Servicios sociales y salud

1.608

Intermediación financiera

1.293

Manufacturas

1.099

Minas y canteras

471

Enseñanza

459

Infraestructura agrícola.

410

Hoteles y restaurantes

347

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Interacción política y relaciones entre sus países miembros.

La Comunidad Andina tiene varios problemas y deficiencias. Y ahora enfrenta la hora de la verdad. Tiene varios problemas.

Podemos enumerarlos de esta manera: 9

Asimetrías. Diferencias en el grado de desarrollo de los Países Miembros. Falta de complementariedad.

9

Expectativas frustradas. Objetivos poco realistas.

9

Deficiencias institucionales, Incumplimiento compromisos,

9

Deficiente infraestructura física y jurídica de comunicaciones y transportes.

9

Problemas de financiamiento.

9

Diferencias políticas.

Todos esos problemas hacen más difícil, sin duda, la tarea de integrar las economías de los países miembros. Todo marcharía mejor y más rápido si no existieran. Pero no son sino una parte de la explicación de la crisis andina. Son los desafíos que se deben vencer y eso es lo que ese esquema de integración viene haciendo, con mayor o menor eficiencia.

En relación al tema de las asimetrías. La distancia que separa a Bolivia –y en menor medida, a Ecuador—de los países más desarrollados de la zona (Colombia, Perú y hasta hace poco a Venezuela) era vista como un serio obstáculo para el funcionamiento armonioso de la Comunidad Andina y eso explica el conjunto de disposiciones que conforman el tratamiento especial y diferenciado que establece el Acuerdo de Cartagena. Debe registrarse, sin embargo, el hecho que, contra las previsiones, tanto Ecuador como Bolivia fueron de los países que mejor aprovecharon las ventajas del mercado ampliado,

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como se ha visto en los cuadros del comercio andino, páginas atrás. La asimetría es un problema, sin duda, pero no de los que explican las principales dificultades del proceso.

El incumplimiento de compromisos –e inclusive el desconocimiento de los fallos del Tribunal—es un serio inconveniente y ha ocasionado frecuentes roces diplomáticos y comerciales, pero tal vez tenga que verse más como síntoma de otros mayores, que como un problema de valor intrínseco. La armazón institucional de la Comunidad es la más avanzada de la región –algunos dicen que innecesariamente estructurada—y no puede incluirse en la lista de causas de las dificultades del proceso.

Ya se ha visto el excelente papel que cumplió la Corporación Andina de Fomento en las áreas de financiamiento y de infraestructura. Allí se avanzó mucho más de lo que se esperaba.

En verdad, son dos las dos grandes frustraciones de la Comunidad Andina: la incapacidad de construir la unión aduanera y, en consecuencia, la imposibilidad de negociar con una sola voz en los foros regionales y globales de comercio. Peor aún, Perú, Colombia y Ecuador firmaron tratados de libre comercio con Estados Unidos, de forma bilateral. Aunque trataron de coordinar sus posiciones, el daño ya se había hecho. En realidad, no fue por falta de empeño que no se alcanzaron esos objetivos. Los Gobiernos andinos, a la cabeza de sus Presidentes, estuvieron negociando cerca de dos décadas sobre esos asuntos, sin éxito. Quiere decir que no son diferencias técnicas, sino estructurales y de política las que separan –o separaban-- a los países andinos en este punto.

Ese comportamiento unilateral, que afecta la lógica de la integración subregional, tiene base jurídica en la Decisión 322 de la Comisión, que reglamenta el Art. 68 del Acuerdo de Cartagena y que fue aprobada en un contexto distinto del actual, cuando los compromisos del Grupo perjudicaban la flexibilidad que los países requerían para enfrentar la grave crisis de la inflación y la deuda externa. La verdad es que el Grupo Andino no puede ser una zona de libre comercio o una unión aduanera a medias y que tendrá que superar la ambivalencia presente, que ha lesionado su capacidad de

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negociación conjunta en la relación con el MERCOSUR y con el TLC con los Estados Unidos. Bolivia y Perú formalizaron acuerdos de asociación con MERCOSUR, de manera individual y Venezuela se incorporó de manera definitiva a esa organización. Desde luego, la prueba de las verdaderas intenciones de los países andinos es la efectiva conformación de la unión aduanera. Si lo consigue quedará claro que el Grupo adquirió, por fin, cohesión interna y que su relación con terceros países tendrá mayor consistencia. Si eso no ocurre, se conocerá el alcance real del proceso de integración subregional. Probablemente, en ese caso, corra la suerte de la Asociación Europea de Libre Comercio, que Gran Bretaña lideró por un tiempo, cuya importancia se diluyó hasta que la mayoría de sus integrantes decidieron asociarse con la Comunidad Europea.

A esas consideraciones tiene que agregarse, para completar el análisis de las tensiones que frenaron la consolidación definitiva del proceso, la persistencia de antiguas controversias fronterizas en la región andina, cuyo origen debe buscarse en el período de formación de los Estados nacionales en América Latina. La breve pero intensa confrontación bélica entre Ecuador y Perú, de 1994, no sólo quebrantó las relaciones económicas y comerciales entre ambas naciones en el plano formal, sino que dejó como herencia un sentimiento de desconfianza que tomó tiempo superar.

Y, en el trasfondo, sigue pendiente la controversia que desata la demanda boliviana de reintegración marítima en el Pacífico y el diferendo territorial entre Chile y Perú, por la demarcación de fronteras marítimas. Por el momento, el planteamiento boliviano se encamina en el marco del diálogo “sin exclusiones” entre Cancillerías. El segundo, se encarrilará por cuerda jurídica en La Haya, luego del cambio de gobierno en el Perú, que ha decidido seguir una línea menos confrontacional que la de su predecesor. Pero, mientras no se resuelvan, allí estarán. Con su potencial de desarticulación. En un momento de descuido, por un error o por mal cálculo, los problemas pueden salir de su estado de hibernación. Y desde luego, mientras tanto, permanecen en los planes de contingencia de los Estados Mayores y en los presupuestos de los Ministerios de Defensa.

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La larga controversia entre Perú y Ecuador dificultó la necesaria continuidad geográfica del Grupo Andino y acentuó el desequilibrio que provocó hace años el retiro de Chile, al punto de concentrar el dinamismo del comercio y las expectativas de crecimiento en el territorio de la antigua Gran Colombia. No es extraño que, en esa dimensión, el Perú comenzara a pensar en una estrategia propia, semejante a la chilena en la década de los ochenta, y que Bolivia mirara con atención sus posibilidades de asociación más estrecha con los países del Mercosur, donde se sitúan sus corrientes tradicionales de comercio y sus mayores posibilidades de crecimiento económico.

En realidad, más allá de las dificultades comerciales y económicas que se han mencionado, los problemas de la Comunidad se explican por las diferencias políticas entre sus miembros.

El Grupo Andino –la Comunidad Andina—ha tenido siempre una vida accidentada. Seis países negociaron el Acuerdo de Cartagena, pero en el último minuto, uno de ellos, Venezuela, resolvió postergar su ingreso. Lo hizo unos tres años después, casi en coincidencia con el retiro de uno de los principales impulsores del Acuerdo. La política exterior y la política económica del Chile de Pinochet eran incompatibles con la propia idea del Grupo Andino y su salida, aunque traumática, era un paso lógico y esperado. Tiempo después, al promediar la década de los noventa, el sector neoliberal del Gobierno de Fujimori en el Perú, creyó encontrar las mismas incompatibilidades y casi concreta el retiro de ese país. Colombia tampoco halló satisfactorias las reglas de juego de la Comunidad, pero en lugar de proponer su salida del proyecto, decidió seguir adelante con la negociación bilateral de un TLC con Estados Unidos, al que se unieron Perú y Ecuador.

La crisis del 2006, que culmina con la denuncia del Tratado de la Comunidad por Venezuela, es una consecuencia lógica de la incompatibilidad del modelo de desarrollo económico y político del movimiento bolivariano con la estructura y objetivos actuales del proyecto de integración. La política económica venezolana (y boliviana) --de protección del mercado interno, de control de cambios, de operación a través de empresas

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del Estado, de rechazo a negociaciones comerciales con Estados Unidos y Europa-- no conjuga bien con la estructura de “regionalismo abierto” que se instituyó desde principios de los noventa, en la época del “fin de la historia”.

Pudo buscarse una solución de compromiso, que permitiera la coexistencia de dos modelos de desarrollo –como se hizo en la propia gestación del Grupo Andino original— pero Venezuela jugó a todo o nada. En realidad, apostó a cambiar la dirección y la propia filosofía de la Comunidad Andina, para establecer una base de mayor proyección política. Y probablemente lo hubiera conseguido si Humala ganaba las elecciones de Perú, ya que, en ese caso, la relación de fuerzas hubiera sido diferente. Colombia hubiera quedado aislada, no Venezuela.

El hecho es que Venezuela se retiró. Pero, contra todas las expectativas, Bolivia permaneció dentro la Comunidad. Las cifras mencionadas líneas arriba explican esa posición. El mercado andino es un componente sustantivo de su desarrollo, no tiene el carácter marginal que representaba para Venezuela. La presencia de Evo Morales en la reunión presidencial de Quito, en un ambiente enrarecido y conflictivo, fue más importante de lo que probablemente el mismo haya pensado. Evitó la crisis terminal de la Comunidad. Permitió ganar tiempo para encarar su reconstrucción.

Si la CAN se hubiera disuelto las consecuencias políticas habrían sido graves. Las tensiones políticas y militares que se han mencionado en párrafos precedentes hubieran crecido y amenazado salirse de control. En el plano económico, desaparecida la expectativa del mercado andino, las inversiones en los sectores productivos y de servicios dependerían del acceso al mercado de Estados Unidos. Los TLCs con los Estados Unidos serían más importantes que el mercado regional. Las ventajas comerciales andinas dejarían de reconocerse y comenzaría una penosa fase de negociación de acuerdos bilaterales, a partir de cero. Las posibilidades de acceso andino al mercado de la Unión Europeo terminarían allí. No habría negociación bilateral posible. Para Bolivia, sin TLC ni CAN, la dependencia de Brasil, de Venezuela y del gas sería absoluta. Se alejaría del Pacífico y, en esa misma medida, crecería la tensión interna entre oriente y occidente.

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Pasada la emergencia, la posibilidad de la disolución se alejó. Colombia, Ecuador y Perú han confirmado su decisión de mantener vigente la Comunidad Andina, han avanzado las conversaciones para continuar la negociación con la Unión Europea y se espera que Chile retorne a la CAN, en condición de país asociado. Además, la filosofía económica y la disciplina jurídica común de los Tratados de Libre Comercio, ha creado las condiciones para una armonización más profunda de las políticas económicas de los países miembros. Es decir, el retiro de Venezuela de la Comunidad Andina redujo la dimensión del espacio económico pero le puede permitir ganar en profundidad y coherencia.

Queda pendiente de respuesta la pregunta sobre la conducta de Bolivia en la Comunidad. Debe resolver la contradicción entre la necesidad económica de permanecer en la comunidad y la lógica de su orientación política.

Por cierto que tampoco debe perderse de vista que los proyectos de integración son procesos de largo plazo. La Comunidad Europea necesitó tres décadas para expandir su cobertura paso a paso, con numerosos acuerdos de asociación y con convenios de membresía flexible, como en el mecanismo de armonización de tipos de cambios y en la unión monetaria. Sin embargo, el reconocimiento de esa realidad no excusa la necesidad de claridad en el compromiso de los países interesados en el esquema de integración. Ya se avanzó mucho --más por consideraciones externas que por demandas del proyecto andino-- en la aplicación de políticas económicas nacionales conducentes a una efectiva inserción internacional. Con dificultades se avanzó también en la conformación de la zona de libre comercio. Pero las próximas etapas --constitución de la unión aduanera, coordinación de las políticas monetarias y fiscales, armonización de las leyes laborales, pautas comunes para la preservación del medio ambiente, negociación externa conjunta-están todavía distantes.

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Clyde Hufbauer y Jeffrey Schott3 recuerdan que el proceso de integración tiene cinco componentes: la liberación de barreras al comercio de bienes y servicios; la eliminación de restricciones a la inversión; la libre circulación de mano de obra, por lo menos para trabajadores especializados; la armonización de políticas monetarias y fiscales y el establecimiento de instituciones regionales para administrar los acuerdos y para resolver controversias entre los países asociados.

Si se trata de evaluar el comportamiento del Grupo Andino a la luz de esos objetivos, se verá que se encuentra todavía en las fases iniciales del proceso, con la liberación efectiva pero incompleta del comercio de bienes y servicios; la construcción de una unión aduanera imperfecta; el debilitamiento progresivo del aparato institucional comunitario y el retorno a la gestión estrictamente intergubernamental, pese a la constitución de una Comunidad Andina que intenta racionalizar el funcionamiento de los diferentes mecanismos del proceso subregional; retrocesos notorios en el ejercicio de la capacidad de negociación externa conjunta y escasos avances en la armonización de políticas monetarias, fiscales y laborales. En efecto, la libre circulación de mano de obra no está todavía en la agenda del Grupo Andino. El Acta de La Paz (1990) acordó se suspendería la exigencia de visas para las visitas, por menos de 90 días, de ciudadanos de países del Grupo Andino a otros destinos de la subregión. El Acta de Caracas (1991) comprometió a los países andinos a coordinar sus políticas de educación, en asuntos tales como validez de títulos universitarios y certificados profesionales, para medicina e ingeniería, por ejemplo. La coordinación monetaria y fiscal sigue siendo un asunto de futuro. Los Ministros de finanzas y los Presidentes de Bancos Centrales se reúnen con frecuencia, pero el progreso que se ha logrado en estabilidad cambiaria y de precios y en disciplina presupuestaria, han sido producto de iniciativas nacionales, antes que de una coordinación regional.4

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Western Hemisphere Economic Integration. Gary Clyde Hufbauer. Jeffrey J. Schott. Institute for International Economics. Washington. 1994. Clyde Hufbauer y Jeffrey Schott. Obra Citada.

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Ejes de la relación externa de los países andinos

De las varias líneas de relacionamiento externo de los países de la Comunidad Andina, hay algunas que merecen destacarse especialmente: las de Estados Unidos y Venezuela, Chile y Brasil.

Los países de América Latina no son parte de las prioridades estratégicas de los Estados Unidos. No fue así en los setentas y ochentas. Entonces la región era uno de los escenarios de la confrontación este-oeste. Estados Unidos privilegiaba Europa como el centro de la lucha contra la Unión Soviética. La URSS, en cambio, colocó al Tercer Mundo –América Latina, África, Asia—en el tablero de la confrontación. La crisis de los misiles de Cuba, el golpe militar de Chile, la guerra de los contras en Nicaragua, las dictaduras militares, los Ejércitos de Liberación Nacional, la guerra sucia, fueron, en gran parte, subproductos regionales de la confrontación entre las superpotencias.

Las cosas han cambiado. Los intereses vitales de Estados Unidos no están en juego en la América Latina –y en la comunidad Andina-- de principios del siglo XXI. Eso no quiere decir que no tengan intereses en la región, por cierto, sino que esos intereses – migraciones, narcotráfico, energía-- no tienen valor estratégico, no afectan su seguridad nacional, en este momento.

Los puntos de confrontación estratégica están lejos. Uno de ellos es Corea del Norte. Allí China, Japón, Corea del Sur, Rusia y Estados Unidos tienen intereses comprometidos. Es en el Medio Oriente, sin embargo, donde se cruzan las líneas centrales de batalla. Israel, Palestina, Líbano, Siria, Arabia Saudita, Egipto, Jordania, Irán, son el escenario de una prolongada contienda militar, política, religiosa. Tiene diversos nombres, dependiendo de la interpretación que se escoja. Choque de civilizaciones, en la visión de Huntington. Guerra contra el terrorismo, en la versión de la Administración Bush. Lucha por el

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control de las reservas energéticas, en la lectura de analistas económicos y geopolíticos. Guerra santa contra los invasores, desde la perspectiva de los fundamentalistas islámicos.

En un par de ocasiones ese conflicto se proyectó en América del Sur, con los atentados de Hizbulla contra AMIA y la Embajada de Israel en Buenos Aires. Se menciona Ciudad del Este, en la frontera paraguayo-argentino-brasilera, como centro logístico y financiero de las organizaciones musulmanas en América del Sur. Pero, en todo caso, aún si así fuera, se trata de una base operativa. No existen en la región ni elementos de lucha religiosa ni poblaciones musulmanas significativas.

Fuera de esa relación ocasional, no existen conexiones suramericanas con la guerra de occidente contra el terrorismo islámico. Después del 11 de septiembre se trató de encontrar una vinculación efectiva entre el narcotráfico y la guerrilla regional con las redes de terrorismo global, que luego no se pudo establecer. Está claro que las FARC no tienen la condición de organización terrorista de alcance global. Sin embargo, el Plan Colombia marcó en su momento, hace un quinquenio, el punto más alto de cooperación militar de Estados Unidos en el Continente en la lucha contra el narcotráfico y despertó seria preocupación en los otros países latinoamericanos, sobre el riesgo de intervención directa en territorio continental. La construcción de la base de Manta en el Ecuador, alimentó más aún esa inquietud. Hasta allí se ha llegado en esta materia. El cambio del eje estratégico al Medio Oriente alivió esa tensión.

Hay un área en la que la relación con Estados Unidos marca la diferencia entre los países de la Comunidad Andina. Mejor dicho, la marcaba, hasta que Venezuela se retiró. Es el de los Tratados de Libre Comercio. Ya se ha dicho que el carácter bilateral de la negociación de esos Tratados entre Perú, Colombia y Ecuador con Estados Unidos, dejó expuesta una de las principales fisuras de la integración subregional.

Agreguemos ahora que fue la causa invocada por Venezuela para denunciar el Acuerdo de Cartagena. Pese a que coloca el 82 % de sus exportaciones en el mercado de los Estados Unidos, Venezuela ese país toda forma de relación comercial de los otros países

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suramericanos con la potencia del norte. La firma de Tratados de Libre Comercio con Estados Unidos, por parte de Colombia, Ecuador y Perú, se invocó como la causa eficiente del retiro de la Comunidad Andina. Esa actitud es parte de la política venezolana de confrontación absoluta con Estados Unidos, en todos los planos. Se extiende también, con diferencias de grado, a la relación con los países de la Unión Europea. Venezuela puede seguir esa política por una razón simple: no requiere negociar acuerdos de acceso a mercados. Su economía se sustenta en la venta de un producto de alto valor y de colocación inmediata.

Pero ésa no es la posición de los otros países de la Comunidad Andina (Bolivia con más dudas). Todos han comenzado a diversificar y ampliar su comercio exterior. Y para sustentar esa política y consolidar flujos de inversión y comercio requieren acuerdos comerciales y económicos de largo plazo. Chile es el mejor ejemplo de esa política. La importancia de la relación se puso de manifiesto inclusive en Bolivia, por el impacto significativo de las exportaciones en el marco de las ventajas del ATPDEA, que saltaron de 30 a 350 millones de dólares en un trienio.

Los arreglos comerciales transitorios no son suficientes, especialmente los de carácter unilateral y temporal como el ATPDEA. Se requieren acuerdos de largo plazo que garanticen flujos de inversión, sin los cuales el acceso a mercados es siempre complicado. En el mundo de hoy, del comercio intrafirma, el acceso a mercados es una función de la inversión. Esa circunstancia obliga a negociar acuerdos más complejos, en los que los países compradores buscan imponer condiciones que acentuarían la dependencia y vulnerabilidad de los países suramericanos. Pero ese es el juego de la negociación. Ambas partes comienzan de posiciones extremas, hasta encontrar un punto de equilibrio aceptable para ambas.

El dato que no se puede pasar por alto es que las naciones suramericanas requieren acceso a mercados, vencer las barreras proteccionistas que los estados industrializados han levantado en mucho tiempo y que explican, en buena medida, el atraso de unos y el desarrollo de otros.

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Todos los Estados latinoamericanos de la costa del Pacífico han concluido, o están por concluir, Tratados de Libre Comercio con Estados Unidos, desde México hasta Chile, pasando por los países centroamericanos y andinos. En el centro de esa estela está la Comunidad Andina. Han anclado sus economías en una filosofía política y económica común. Ése es el dato. Y Uruguay ha expresado repetidamente su intención de negociar un acuerdo semejante.

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Es un momento de independencia relativa. O de distracción transitoria de los Estados Unidos. Es temprano para decir si se convertirá en un dato permanente. Pero representa un cambio cuya importancia no se debe ignorar. Sin disminuir la importancia de la relación con la primera potencia mundial, los problemas suramericanos son, ahora, esencialmente suramericanos. Los intereses y actores en contienda son principalmente regionales.

2006 fue año de elecciones en América del Sur (Uruguay, Chile, Bolivia, Perú, Colombia, Ecuador, Brasil, Venezuela). Nunca fueron más limpias ni más importantes. La democracia operó, con resultados en ocasiones estrechos y en otras con victorias contundentes. Los electores exorcizaron en las urnas la bronca acumulada por la corrupción de los políticos, la concentración de la riqueza, la falta de trabajo y cambiaron el mapa político de la región.

Las de Bolivia y Perú fueron particularmente trascendentes. La primera, porque produjo una auténtica revolución democrática. Se produjo una profunda y radical sustitución de elites, con el colapso del sistema partidario en el que había descansado la democracia boliviana. Pero más allá de su significación nacional, la estrecha vinculación del MAS boliviano con el movimiento bolivariano de Venezuela, implicó una alteración significativa del mapa político regional y, especialmente del espacio andino. Por eso, la elección peruana tuvo carácter pivotal. Si ganaba Humala se consolidaría la tendencia

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chavista en América Latina y, desde allí, podría esperarse que ocurriera algo semejante en el Ecuador. El triunfo de Alan García postergó o modificó esas proyecciones. Ante esa evidencia, Venezuela dejó la Comunidad y se incorporó al MERCOSUR. Renunció de esa manera a su espacio de influencia histórica, por lo menos, por el momento.

A partir de esos acontecimientos, la relación de la Comunidad Andina con Venezuela se ha convertido en una de las más delicadas de su entorno.

Está, desde luego, el antiguo diferendo colombo-venezolano, por la delimitación del golfo de Maracaibo.

Y luego, quedan en descubierto las placas ideológicas que colisionan en la zona. La más abierta con el Perú de Alan García, pero con mayor grado de seriedad la discrepancia con Colombia de Uribe.

Se han ensayado distintos apelativos para distinguir los proyectos políticos que esos Gobiernos encarnan. Por razones prácticas y sin ninguna pretensión, llamaremos a uno de los campos, democrático liberal y de economía abierta de mercado. Al otro, nacionalista, caudillista, proteccionista. Desde luego, los límites no son precisos.

Distingue al primero, por lo menos como aspiración programática, en el plano político, un régimen competitivo basado en un sistema plural de partidos y la alternabilidad política. En el institucional, la existencia de Poderes independientes, la vigencia del Estado de derecho, la sujeción a la ley, el respeto a las minorías. En el nivel económico, en estos Estados impera la economía de mercado, interés en inversión extranjera, orientación exportadora que requiere mercados internacionales. En general, la función del Estado en la economía es reguladora, mientras la inversión privada tiene liderazgo en los sectores productivos y de servicios. Hay empresa estatal en los sectores estratégicos y en servicios públicos. En esa matriz, con variantes, con énfasis diferentes, se pueden colocar a Chile, Perú, Colombia, Brasil, Uruguay, Paraguay. Colombia es aliada de los Estados Unidos. Los otros Gobiernos tienen una relación pragmática con la superpotencia.

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En el segundo campo, predomina el liderazgo personal, que establece una relación directa con los movimientos sociales, con el menor número de restricciones institucionales posible. Prefiere el sistema de partido hegemónico y la reelección presidencial antes que la alternabilidad en el poder. Plantea una opción cortante entre vieja y nueva política, entre amigos y enemigos, dentro y fuera. En el terreno económico, es claro el dominio del Estado en la economía, con las empresas públicas en el centro del proceso productivo. Se protege el mercado interno y se busca el desarrollo hacia dentro como una condición de la proyección externa. En este espacio se encuentran Venezuela y Bolivia y, con matices, Argentina. Habrá que ver que camino toma Ecuador después de las elecciones de octubre.

Estados Unidos y la Unión Europea observan el desarrollo de los acontecimientos políticos y económicos de América del Sur, desde cierta distancia, como se ha dicho. Tienen preferencia por el campo de la izquierda moderada antes que por el grupo radical. Venezuela y Bolivia los incomodan y en ocasiones preocupan. Los partidos socialistas europeos intentaron “moderar” a Chávez, pero todo indica que han renunciado a esa intención. Esperan, sin muchas esperanzas, que Brasil y Argentina lo consigan.

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Por ausencia o por delegación de los Estados Unidos, la función de control de la seguridad y del equilibrio regional quedó en manos de las potencias medianas. Pero México no cumplió esa función y las posibilidades de que la ejerza se han reducido por las consecuencias de su reciente proceso electoral. Brasil tampoco la asumió, hasta ahora. Venezuela, recién llegada, le disputa la dirección del MERCOSUR, la nacionalización del gas en Bolivia lo tomó por sorpresa y sus gestiones las negociaciones de la OMC no han tenido éxito.

No hay amenazas dramáticas ni riesgos inminentes, pero, en ausencia de un liderazgo regional definido, hay una creciente sensación de desconcierto y desorden en las relaciones políticas y económicas regionales.

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Por cierto, ha renacido el interés de las potencias regionales por establecer sus propias áreas de influencia. Por un momento, al comenzar el siglo, parecía que no podía discutirse el rol de liderazgo que correspondía a Brasil en América del Sur, por su dimensión continental, su presencia en los mercados mundiales, la solidez de su sistema político. Ejerció esa función, discreta y efectivamente, en la solución del conflicto bélico entre Perú y Ecuador, al promediar los años ochenta.

Sin embargo, en el último año, Venezuela aparece pisando fuerte en países tradicionalmente dependientes de Brasil y Argentina. Abre de manera cada vez más notoria una pelea abierta por el liderazgo regional, sobre todo el plano político.

Esa divergencia se nota en Bolivia, que fuera parte del Virreinato de Buenos Aires y que tiene una frontera de 3500 kilómetros con Brasil, la primera potencia económica del subcontinente. Sin embargo, con el apoyo de Venezuela, que ejerce una especie de tutoría personal sobre Evo Morales, Bolivia se enfrentó al gigante y tocó los intereses de Petrobrás. Venezuela va más lejos. Intenta convertirse en representante de los intereses de Uruguay y Paraguay en el MERCOSUR, a expensas de Brasil y Argentina.

Sus primeros pasos en el MERCOSUR fueron típicamente audaces. Llevó consigo a Fidel Castro y dominó la cumbre de Córdoba con su retórica. Garantizó el apoyo de esos países a su candidatura al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. La influencia de Venezuela en la región andina resultó mucho más complicada. No puede pretenderla en Colombia y perdió su posibilidad con la derrota de Humala en las elecciones de Perú. Sólo le quedó Bolivia. Sigue peleando en Ecuador. No tiene posibilidades en Chile.

Debe sumarse a ese recuento el ya notorio el distanciamiento de Venezuela con Brasil. Lo que fueron en el comienzo discrepancias de estilo, marginales, se han convertido en manifestaciones de competencia abierta. Las críticas internas al Presidente Lula suben de tono. El hecho es que, aunque la relación personal y política sea amistosa, los intereses nacionales son diferentes y están en curso de colisión.

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Hay un área en el que se perciben marcadas diferencias de interés. Es la de las políticas de energía, que afecta la relación de uno de los miembros de la Comunidad Andina – Bolivia-- con los países del MERCOSUR

El mercado de energía está en un momento de inflexión. Las reservas mundiales disminuyen. El consumo global crece, sobre todo por la expansión de las economías asiáticas. La confrontación de las potencias occidentales y los países del Medio Oriente – en sus múltiples dimensiones étnicas, religiosas, económicas, militares y geopolíticas— amenaza las líneas principales de circulación y distribución de petróleo en el planeta.

En consecuencia suben los precios. En el 2001, el barril de crudo se encontraba en el rango de 25 dólares, el 2003 en 30, el 2005 cruzó la barrera de los 50 dólares y al promediar el 2006 se mueve por encima de los 70. Se duplicó en poco más de dos años. Y no hay perspectivas de que baje.

El mercado de energía se torna mercado de vendedores, en el que la posesión de recursos naturales es el factor dominante. En la expresión de un ejecutivo de una empresa petrolera, “puedo conseguir tecnología y dinero. Pero si no tengo producción y reservas nadie me puede ayudar”.

En ese marco, cambian las políticas energéticas y los términos de la relación entre los Estados con recursos naturales y las corporaciones transnacionales que los explotan. En la década de los noventa del siglo pasado, parecía que el mercado podía equilibrar la oferta y demanda de energía, sin intervención de los Estados. Pero ya no será así. Los Estados –especialmente los Estados de los países productores de hidrocarburos-recuperaron un espacio que parecía que habían perdido definitivamente.

Resurgen o se fortalecen las empresas estatales (NOCs, National Oil Companies), que dominan el mercado de reservas mundiales. Figuran entre las más importantes del mundo. Saudi ARAMCO de Arabia Saudita, NIOC de Irán, KPC de Kwait, Quatar

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Petroleum de Quatar, Sonatrach de Argelia, PDVSA de Venezuela, Petrobrás de Brasil, PEMEX de México, Gazprom de Rusia. Esas empresas estatales tienen acumuladas grandes reservas de capital y ya no dependen de las grandes corporaciones para lograr acceso a la tecnología moderna. Nuevas empresas de servicios, como Halliburton, o productores petroleros medianos ofrecen la mejor tecnología a las empresas estatales, sin los condicionamientos de las siete hermanas.

El espacio de las corporaciones transnacionales se reduce. Su estrategia de expansión descansa ahora en la posesión de tecnología avanzada para la explotación de recursos más difíciles de extraer o procesar, por una parte y, por otra, en el mercado de Liquid Natural Gas (LNG). A diferencia del petróleo, que puede venderse fácilmente en el mercado mundial y del gas que se distribuye por ductos, el control de la tecnología y los circuitos de comercialización al consumidor final es crucial en el caso del LNG.

Hay algo más. El control del petróleo por el Estado no es sólo un medio para mejorar rentabilidad e ingresos. Es ante todo un instrumento de política exterior. Con ese instrumento se busca controlar la producción y distribución de energía.

Los países compradores, por las mismas razones, se han visto obligados a modificar su política. Antes descansaban en el papel de las corporaciones. Ahora el asunto es nuevamente problema de Estado. Retoman las funciones que delegaron a las CTNE.

Debe recordarse que el acceso a recursos naturales –minerales, alimentos y energía-explicó buena parte de los procesos de expansión colonial de los siglos XIX y XX. Después ocurrieron dos cosas. Los propios países industrializados se convirtieron en los más importantes productores de materias primas, con sus políticas proteccionistas y de subsidios y las corporaciones asumieron el control de los procesos de producción y distribución de bienes, sin necesidad de recurrir a la ocupación territorial. En los ochentas, luego de la caída del muro de Berlín, esa política pareció definitivamente consolidada por la globalización y la privatización.

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Ya se ha visto, líneas atrás, la forma en la que ese proceso comenzó a revertir, allí por el año 2000, sobre en el sector de energía, en el que la dependencia de los países industrializados es manifiesta. Sin duda, el 11 de septiembre, impactó de manera dramática en la lucha por el control de los centros de producción y las vías de flujo de energía en el mundo.

Para muchos, la guerra de Iraq es un testimonio de lo que los Estados consumidores de energía pueden llegar a hacer para no perder el acceso al recurso. Sin caer en exageraciones, bastará decir que el control de los centros de producción y de los flujos de hidrocarburos es uno de los principales ejes de contención geopolítica global. Y que allí se confrontan Estados productores y Estados consumidores de energía.

En tono menos dramático, en América del Sur, también se diferencian las posiciones de compradores y productores, con potencias como Brasil, Chile y, cada vez más, Argentina, en el lado de los consumidores y Venezuela y Bolivia5, como vendedores. La nacionalización boliviana de la empresa estatal Petrobrás, con el apoyo de PDVSA, puso en evidencia la lucha por el control de la producción y distribución de energía en la región. Desde luego la fricción es tanto más fuerte cuanto mayor es el interés que está en juego y más grande el poder del Estado que lo promueve.

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Todas esas líneas –diferencias históricas, placas ideológicas en colisión, pugna por el liderazgo, control o acceso a energía, acceso a mercados globales—se cruzan en el espacio político suramericano. Se superponen en más de una ocasión. Y crean la sensación de fluidez y desorden a la que me referí antes.

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Las exportaciones de petróleo de Ecuador y Colombia se destinan a terceros mercados, no suramericanos.

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Por cierto, esas fuerzas han afectado de manera directa los procesos de integración regional, como veremos en un apartado siguiente.

Pero también configuran zonas de tensión. Se pueden identificar tres.

La primera, la que comprende Colombia, Venezuela y Ecuador. Concurren varios factores para convertirla en una región riesgosa. En el trasfondo, el diferendo territorial sobre el golfo de Maracaibo. Las conocidas distancias ideológicas entre un modelo democrático representativo, de economía de mercado abierta en Colombia y otro populista, caudillista y proteccionista, en Venezuela. Un país estrecho aliado de Estados Unidos, inclusive en el plan o militar, con el apoyo logístico y financiero del Plan Colombia, en la lucha contra el narcotráfico y la guerrilla. El otro adversario declarado y militante de los norteamericanos. El problema no se limita a la frontera colombovenezolana, donde están desplegados miles de hombres en armas, sino también a la frontera colombo-ecuatoriana, con el continuo desborde de narcotraficantes y fuerzas irregulares en territorio ecuatoriano. Los tres países, especialmente Colombia y Venezuela, perfectamente conscientes de los peligros, han hecho grandes esfuerzos para mantener la situación bajo control, pese a los graves incidentes que se registran periódicamente.

La otra zona gira en torno a la energía y al liderazgo regional. El centro se sitúa en Bolivia, poseedor de reservas de gas de importancia estratégica para el desarrollo de Brasil, Chile y Argentina. La nacionalización de la industria, con el apoyo evidente de Venezuela y PDVSA, afectando los intereses de Petrobrás, ha cambiado los términos de la relación política en la zona, no sólo en la relación boliviano-brasilera, claramente dañada por el hecho, sino en la relación brasilero-venezolana. Las reservas bolivianas son detonante del problema, pero la verdadera confrontación es entre PDVSA y Petrobrás por el control de los flujos de energía. Si Venezuela logra poner pié en las reservas bolivianas, puede controlar la distribución de petróleo y gas hacia los mercados de Brasil, Argentina y Chile. Y esa intención es claramente contraria al interés nacional de Brasil.

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La última zona de tensión, menos activa, pero potencialmente riesgosa, es la que comprende a Chile, Perú y Bolivia. Tiene carácter histórico. Se origina en diferendos territoriales: la demanda boliviana de acceso soberano al Pacífico y la discrepancia planteada por Perú sobre la delimitación de territorio marítimo con Chile. Como ya se anotó, ambos diferendos están bajo control. Uno en el plano del diálogo bilateral y el otro en el marco jurídico. Existen diferencias ideológicas entre los gobiernos de Evo Morales y de Alan García, pero, aparentemente, no tienen el grado de riesgo inmediato que se observa en otra zona, aunque la victoria aplastante de Humala en los Departamentos del Sur, vecinos de Bolivia, obligan a registrar una nota de cautela.

He descrito, de manera arbitraria y resumida, los que percibo como los principales temas de la agenda regional y las tensiones que genera en la interacción cotidiana, tal como están ahora, cuando los jugadores llegaron a la mesa y colocaron sus fichas.

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Posibles escenarios de desarrollo futuro de la Comunidad Andina.

El año 2006 se recordará mucho tiempo. En su transcurso, Venezuela salió del Grupo Andino e ingresó al MERCOSUR. Chile aceptó la invitación para regresar a la Comunidad Andina como Estado asociado. El MERCOSUR cambió de eje. Dejó de ser el foco de articulación económico y comercial de la región para convertirse en un foro de proyección política. Se alteró la geopolítica regional.

El sistema económico y político regional se reorganizará, probablemente en el curso del año 2007, en un marco de tensiones y controversias. Se consolidarán los nuevos gobiernos. Se reestructurarán las alianzas. Se definirán los liderazgos y las reglas de juego.

Un primer escenario de rearticulación serán los procesos de integración de la Comunidad Andina, del MERCOSUR y de la Comunidad Sudamericana. Comencemos por el MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones, para luego dedicar unas líneas a la Comunidad Suramericana.

Mercosur.

MERCOSUR entró también en zona de reconstrucción.

Cuando se estableció provocó un enorme impacto económico y político. La complementación argentino-brasilera concluía una época de rivalidades históricas que habían creado tensiones geopolíticas y militares en todo el subcontinente. Su aproximación se equiparó rápidamente con la de Alemania y Francia, que había permitido construir la Unión Europea. Europa y Estados Unidos reconocieron el potencial

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económico y político y colocaron al MERCOSUR en la condición de interlocutor privilegiado en América del Sur.

Los primeros resultados justificaron la expectativa inicial. El comercio intrazona creció espectacularmente y el MERCOSUR tomó posición política dominante en la región.

La grave crisis financiera brasilera de 1998 y la crisis sistémica de Argentina (y en grado parecido del Uruguay) de fines del 2001, sacudieron en sus cimientos la estructura del proyecto de integración. La recuperación fue lenta y difícil y dejó secuelas.

La principal fue la de poner al descubierto las asimetrías de desarrollo entre los miembros. Al principio, fue la distancia que separaba a Uruguay y Paraguay de sus socios mayores y el desencanto que provocaba su resistencia a abrir sus mercados a las exportaciones de los países pequeños. Ambos advirtieron su intención de buscar otros horizontes. Uruguay acaba de solicitar autorización para negociar un TLC con Estados Unidos, como prueba de la seriedad de sus intenciones y la magnitud de los agravios.

Pero el problema más serio es el de la pérdida progresiva de competitividad industrial de la Argentina respecto del Brasil, consecuencia, entre otros factores, de la relocalización productiva de las grandes corporaciones trasnacionales, que escogieron México y Brasil, como sus bases de operación en América Latina. El déficit argentino en el comercio bilateral con el Brasil llegó a 27 billones de dólares el año 2005. Ya no era políticamente tolerable. Obligó a negociar una Cláusula de Adaptación Competitiva bilateral, por la cual un país puede suspender temporalmente la importación de un producto que afecte su producción interna. La norma afecta a un pequeño número de productos, pero tiene una fuerte contaminación política.

Un dato que no se debe pasar por alto es que disminuye la importancia relativa del MERCOSUR para el Brasil. Sus ventas a la subregión cayeron del 17 al 9% del total, mientras que el promedio de los otros socios se mueve en torno al 32% de las

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exportaciones totales. Por eso, se habla en Brasil, especialmente entre los empresarios, del fin de la paciencia estratégica con los países de su entorno.

En ese escenario, el cisma uruguayo-argentino a propósito de la construcción de unas plantas papeleras en la frontera común, a orillas del Río, provocó un profundo impacto emocional, sobre todo en el Uruguay, que no se ha superado todavía, pese a que el problema pasó de la fase aguda de confrontación a otra de tratamiento jurídico.

Venezuela deja la Comunidad Andina y se incorpora al MERCOSUR, en ceremonia celebrada en Caracas. Poco después, asiste a su primera Cumbre como miembro pleno en Córdoba, acompañado de Fidel Castro. De esa forma, en pocos meses, culmina una gestión que parecía mucho más morosa y compleja. En los hechos, impuso sus condiciones, pese a que hace poco tiempo, en mayo de 2006, el Canciller Amorim había dicho que “no era el Mercosur el que debía reformarse para acomodarse a la visión de Venezuela, sino al revés. Era Venezuela que debía hacerlo”.

Con ese paso, el MERCOSUR cambia de rumbo. Asume un carácter predominantemente político, postergando los objetivos económicos y comerciales que lo distinguían en origen. Ya se dice claramente que no se puede alcanzar el objetivo de la unión aduanera y que los desequilibrios comerciales internos tienen que corregirse antes de avanzar en el proceso de integración económica. Como se ha visto antes, razones tenía para hacerlo. La tensión comercial interna era muy fuerte y bajas las posibilidades de resolver esa crisis. Por eso, cambiar de escenario ayudaba a cambiar el sentido del debate. Como lo anotó un politólogo brasilero, se trata de agregar lógica de poder allí donde sólo hubo lógica de mercado. Para eso se requiere construir poder político. Y eso es lo que probablemente tratarán de hacer en el futuro inmediato, con Chávez y Kirchner afirmando una línea crítica de Estados Unidos.

En esa misma medida, se postergan los planes de presencia conjunta del MERCOSUR en el escenario económico global, que priorizaba Brasil, para mejorar su capacidad de

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negociación con los poderes globales. Se debilita su posición de liderazgo en el Grupo de los 20 que intenta reconducir las negociaciones de la Ronda Doha.

Los acontecimientos se han producido con tanta rapidez que apenas dan tiempo para analizarlos. Y mucho menos para ganar cierta perspectiva para el análisis.

Pero queda una pregunta:

¿El establishment económico y político brasilero aceptará el nuevo juego del MERCOSUR, uno en el que el ritmo político es marcado por Argentina y Venezuela, en detrimento de sus intereses comerciales y económicos?

Comunidad Andina.

Los pasos lógicos del nuevo relanzamiento andino pueden ser los siguientes: 9

Consolidar la zona de libre comercio.

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Abrir negociaciones conjuntas con la Unión Europea.

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Incorporar a Chile como Estado asociado,

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Flexibilizar los términos de la participación boliviana, para evitar una nueva ruptura,

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Ser una de las bases de la Comunidad Sudamericana.

La CAN sobrevivió la salida de Venezuela. Ganó en profundidad lo que perdió en extensión. Acentuó su vocación económica y comercial, abierta a todas las regiones, comenzando con Estados Unidos, pero mirando al Pacífico. En esa lógica, tendrá menos dificultades que antes para consolidar la zona de libre comercio y avanzar en la construcción de la unión aduanera.

Por cierto, entre los primeros pasos está concluir el acuerdo de asociación con la Unión Europea. Ahora tiene más importancia que nunca. Es la prueba de su existencia. Deben

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aprovechar el momento para recuperar la condición de interlocutor de las potencias centrales que el MERCOSUR les quitó y luego abandonó para seguir el camino de la identidad política.

Como si la historia hubiera dado una vuelta completa, Venezuela se va del Grupo Andino y vuelve Chile. Se quiebra el eje colombo-venezolano, en el torno al cual que discurrió la historia de la zona por lo menos cincuenta años, desde los cincuentas hasta los noventas, unidos primero por la democracia y luego por el comercio, mientras en los otros países andinos vivían en dictaduras, crisis económicas, conflictos sociales. En cambio, se supera el conflicto peruano-ecuatoriano y se reaproximan Chile y Perú.

Perú se acercó a Chile. Dejó de lado la política confrontacional de Toledo. Se aproximó también a Colombia. Volvió a colocar la CAN en el centro de su política exterior. Parece como si la intención de los tres Estados es reconstruir el eje original del Grupo Andino de los setentas, sin mencionarlo o sin proponérselo.

La aproximación con Chile es la respuesta política que escogieron. Encontraron un Chile dispuesto a dar el paso, cansado de lo que entienden como imperdonable falta de seriedad de la Argentina, por el incumplimiento unilateral de abastecimiento de gas y, ahora, de la transformación del MERCOSUR en un foro de confrontación político, en el que no tienen ningún interés.

Los tres confluyen en la misma lógica: consolidar una economía de mercado abierta, modernizante, competitiva. Quieren seguir la ruta escogida exitosamente por Chile. La base es la coincidencia en la filosofía económica de los TLCs con Estados Unidos, que ha creado una estructura institucional y jurídica semejante. A partir de esa plataforma procurarán explotar a fondo su condición de países de la APEC, mirando al Asia, con la que Perú y Chile ya tienen relaciones privilegiadas. En realidad, esa penetración parece ser su verdadero objetivo estratégico.

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El contraste con el MERCOSUR no puede ser más nítido. No plantean los objetivos –en su opinión, inalcanzables—de la integración política que propugnan Venezuela y Argentina, con ideas tan ambiciosas como la moneda común, el gasoducto amazónico o la Junta Suramericana de Defensa. Sus Gobiernos prefieren una visión pragmática y operativa. Debe recordarse que Uruguay está muy cerca de esa filosofía.

Pero lo que en realidad buscarían esos países del Pacífico es la convergencia con Brasil. Saben que el mercado y los recursos de ese país son el verdadero objetivo de la India y China. Y tampoco ignoran la proyección histórica del Brasil para abrirse camino al Pacífico. Quieren aprovecharla en su propio beneficio. Pueden aceptar la retórica de la Comunidad Suramericana de Naciones como medio para alcanzar ese objetivo.

Bolivia tiene importancia en esa lógica. No es un mercado atractivo, pero su ubicación geográfica la hace necesaria en esa proyección geopolítica. Por eso, Chile, Perú y Colombia estarán dispuestos a flexibilizar cuanto fuera necesario las condiciones de participación de Bolivia en la nueva Comunidad Andina. No discutirán si no quiere adoptar la misma filosofía económica de apertura e insiste en su visión estatista. La función de Bolivia en el esquema no es comercial sino geopolítica.

Además, desde la perspectiva chilena y peruana, abre un nuevo camino para tratar el tema de la demanda boliviana de reintegración marítima.

Comunidad Sudamericana de Naciones.

Mientras la Comunidad Andina y el Mercosur enfrentan las tareas de su restauración, continúan los planes para constituir la Comunidad Suramericana de Naciones.

Se ha preparado una lista de las áreas alrededor de las cuales podría trabajar la nueva organización regional.

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Seguridad energética,

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Infraestructura física,

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Integración industrial (naval, aeronáutico, bélico, farmacéutico)

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Mecanismo de financiamiento.

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Observatorio democrático,

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Defensa.

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Políticas sociales,

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Participación ciudadana,

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Integración fronteriza,

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Educación, cultura, ciencia, tecnología,

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Políticas ambientales,

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Política de información,

Como se ve, es una larga lista.

En principio, se asumía que la CSN resultaría de la convergencia de la CAN y el MERCOSUR. Por lo que se ve hasta ahora, esa idea ha sido descartada. Se convirtió en un incomprensible e inexplicable juego tecnocrático. No hay manera de desatar ese nudo de excepciones, protecciones, salvaguardias. Es mejor comenzar de cero que seguir ese camino.

Por eso, resulta atractiva la idea de firmar un nuevo Tratado y crear la Comunidad Suramericana de Naciones, como un acuerdo marco en el que coexistan filosofías económicas y políticas diferentes. La visión pragmática de los países del Pacífico, enfocada en la ampliación de mercados, la captación de inversión y la del MERCOSUR, especialmente de Venezuela y Argentina, focalizada en construir una base de proyección política. Concentrará sus acciones en proyectos concretos de cooperación, en infraestructura y energía. El instrumento financiero resulta crítico en esa visión de las cosas y por eso se destaca el planteamiento del Banco del Sur, construido probablemente en torno a la Corporación Andina de Fomento.

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En esa lógica de transacción, los objetivos del nuevo proyecto regional tendrán que ser flexibles, sin compromisos explícitos ni plazos definidos.

Aún así, los negociadores tendrán que encarar problemas complicados, como los mecanismos regionales dirigidos a atenuar las asimetrías –nacionales y regionales—que amenazan el desarrollo económico y social; la naturaleza –supranacional o intergubernamental-- de los órganos a los que se encargará la gestión del nuevo proceso y su relación con los mecanismos ya existentes de la Comunidad Andina y el MERCOSUR.

Si se puede sacar una conclusión de esa enumeración --hecha sin mayores antecedentes y apresuradamente y por lo tanto, susceptible de error—es que el trabajo recién comienza y que concluirlo satisfactoriamente demandará enorme grado de decisión política y de sustentación técnica.

---------------La Paz, 30 de agosto, 2006

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