No 25 - November 2016: Linking von Emissionshandelssystemen: Die EU als Vorreiter für einen globalen CO2-Markt? Eva-Maria Mauer Contact: Eva-Maria Mauer Master of European Studies, European University Viadrina, Frankfurt (Oder), Germany [email protected]

Linking von Emissionshandelssystemen: Die EU als Vorreiter für einen globalen CO2-Markt?* Eva-Maria Mauer Europa-Universität Viadrina Abstract This paper examines whether the EU can act as a forerunner in building an international carbon market trough linking with other emission trading systems. Therefore, the principles of emission trading and the advantages of linking are described and analyzed. The main advantages of linking are that emission reduction can be achieved at lower cost and that the risk of carbon leakage is reduced. This in turn might allow countries to set more stringent climate targets. From that perspective, the preconditions for linking emissions trading systems are analyzed in order to identify those design features that should be aligned prior to linking. Among these are the stringency and the type of the target as well as the use of credits from international offset programs. Taking these preconditions into account, the compatibility of the EU’s system with different emission trading systems is considered. Because of diverging design features, the current linking options of the EU are rather limited. Nevertheless, since many emission trading systems around the world are just in the making, the EU should engage with these countries from an early stage on in order to accompany the design process of these emission trading systems such that linking agreements become possible in the future. Lastly, linking as part of the international climate architecture is analyzed. Therefore, the latest climate treaty that was agreed on in Paris in December 2015 is examined. Indeed, the Paris Agreement encourages bilateral or plurilateral cooperation between states in order to fulfill their reduction requirements. This includes the trading of emission reduction units across borders. At the same time, the Paris Agreement provides for guidelines that are established in the framework of the UN in order to ensure the environmental integrity of such cross-border transfers. Keywords: environmental economics, emissions trading, linking, international climate policy

*

Bei der vorliegenden Arbeit handelt es sich um die überarbeitete Fassung einer Masterthesis, die an der Europa-Universität Viadrina an der Juniorprofessur für Volkswirtschaftslehre, insb. Internationale Wirtschaftsbeziehungen entstanden ist.

Zusammenfassung In dieser Arbeit wird untersucht, inwiefern die EU bei der Bildung eines globalen CO2Marktes durch die Verknüpfung mit anderen Emissionshandelssystemen (Linking) als Vorreiter agieren kann. Hierfür werden die Prinzipien des Emissionshandels und die Vorteile von Linking beschrieben und analysiert. Die Verknüpfung von Emissionshandelssystemen wird als Möglichkeit gesehen, striktere Klimaziele zu erreichen, weil hierdurch einerseits Emissionsreduktionen zu geringeren Kosten realisiert werden können und andererseits das Risiko für CO2-Leakage reduziert wird. Weiterhin werden die Bedingungen analysiert, die erfüllt sein müssen, damit Emissionshandelssysteme miteinander verknüpft werden können. Dabei werden die Designmerkmale herausgearbeitet, die angeglichen werden sollten, bevor es zu Linking kommt. Zu diesen Merkmalen gehören sowohl die Höhe und die Art des Reduktionsziels

als

auch

die

Nutzung

von

Zertifikaten

aus

internationalen

Ausgleichsprogrammen. Bezüglich dieser Voraussetzungen wird die Kompatibilität des EUSystems mit anderen Emissionshandelssystemen untersucht. Aufgrund großer Unterschiede im System-Design sind die derzeitigen Linking-Optionen der EU jedoch stark begrenzt. Da viele Emissionshandelssysteme in anderen Teilen der Welt noch in der Entwicklungsphase sind, sollte die EU dennoch möglichst früh mit diesen kooperieren, um so den Designprozess dieser Systeme zu begleiten und langfristig Linking-Abkommen zu ermöglichen. Des Weiteren wird die Rolle von Linking als Teil der internationalen Klimaschutzbemühungen analysiert. Dabei ist insbesondere das Klimaabkommen, das im Dezember 2015 in Paris abgeschlossen wurde, von Interesse. In der Tat fördert das Abkommen bilaterale und plurilaterale

Kooperationen

zwischen

Staaten,

die

auf

diese

Weise

ihre

Reduktionsverpflichtungen erfüllen können. Dies beinhaltet auch den grenzübergreifenden Handel von Emissionsreduktionseinheiten. Gleichzeitig stellt das Paris-Abkommen Richtlinien bereit, die die Umweltintegrität solcher internationalen Transfers sicherstellen sollen. Schlagwörter: Umweltökonomie, Emissionshandel, Linking, Internationale Klimapolitik

i

Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung ................................................................................................................................... 1 2 Emissionshandel ..................................................................................................................... 6 2.1 Funktionsweise .............................................................................................................................. 6 2.2 Modell ................................................................................................................................................ 8 2.3 Design-Merkmale ....................................................................................................................... 12

3 Linking ...................................................................................................................................... 21 3.1 Vorteile von Linking .................................................................................................................. 22 3.1.1 Ökonomische Faktoren ...................................................................................................................... 22 3.1.2 Politische Faktoren .............................................................................................................................. 29 3.2 Kooperationsmöglichkeiten ................................................................................................... 31 3.3 Risiken und Nachteile von Linking ....................................................................................... 38

4 Das Emissionshandelssystem der EU ............................................................................. 41 4.1 Funktionsweise ........................................................................................................................... 41 4.2 Probleme und Reformbedarf ................................................................................................. 44

5 Linking-Perspektiven der EU ............................................................................................ 50 5.1 Bedingungen für die Verknüpfung von Emissionsmärkten ......................................... 50 5.2 Kompatibilität zu bestehenden Emissionshandelssystemen ...................................... 56

6 Linking im Rahmen der internationalen Klimapolitik ............................................. 63 6.1 Von Kyoto nach Paris ................................................................................................................ 63 6.2 Marktbestimmungen im Paris-Abkommen ....................................................................... 65 6.2.1 Kooperative Ansätze ............................................................................................................................ 65 6.2.2 Mechanismus für nachhaltige Entwicklung ............................................................................... 68 6.3 Implikationen für die Klimapolitik der EU ........................................................................ 70

7 Fazit ........................................................................................................................................... 72 Anhang ............................................................................................................................................. 76 Literaturverzeichnis ................................................................................................................... 80

ii

Abbildungsverzeichnis Abbildung 3-1: Kosteneinsparungen bei linearen GVK-Kurven............................................. 28 Abbildung 3-2: Verknüpfung des EU-ETS mit den Kyoto-Mechanismen .............................. 32 Abbildung 3-3: Direktes und indirektes Linking .................................................................... 36 Abbildung 4-1: Preisentwicklung von EU-Emissionsrechten und CDM-Zertifikaten ........... 45 Abbildung 5-1: Überblick über bestehende Emissionshandelssysteme................................... 51 Abbildung 6-1: Entwicklung und durchschnittliche Erwartung des CO2-Preises in der EU ... 71 Abbildung 7-1: Was wird die zukünftige Expansion von CO2-Märkten antreiben? ............... 74

Tabellenverzeichnis Tabelle 2-1: Politische Ziele und ETS-Parameter ................................................................... 21 Tabelle 3-1: Internationale Klimapolitik - Top-down versus Bottom-up ................................ 37 Tabelle 5-1: Linking-Optionen der EU .................................................................................... 57

1

1 Einleitung Die globale Erwärmung und die damit einhergehenden klimatischen und ökologischen Veränderungen gehören zu den drängendsten Problemen unserer Zeit. Seit der Industrialisierung sind die anthropogenen Treibhausgasemissionen um ein Vielfaches angestiegen. Die erhöhte atmosphärische Konzentration von Kohlenstoffdioxid, Methan und anderen Gasen wird als Hauptursache für die Klimaerwärmung seit der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts angesehen (Intergovernmental Panel on Climate Change, 2014, S. 4). Die Folgen der Klimaveränderung, wie etwa der Anstieg des Meeresspiegels und das vermehrte Auftreten von Naturkatastrophen, belasten die Menschheit zunehmend. Der Handlungsbedarf ist

also

groß.

Lueg

(2010)

nennt

folgende

Faktoren,

die

die

Höhe

der

Treibhausgasemissionen beeinflussen: Demographie, Einkommen, Energieintensität und Energiemix (S. 36). Insbesondere bei den beiden letzten Komponenten stellt sich die Frage, inwiefern die politischen Entscheidungsträger diese dahingehend verändern können, dass die globale Erwärmung gebremst wird. Mit der Unterzeichnung des Kyoto-Protokolls im Jahr 1997 gewann diese Frage auch in der Europäischen Union an Dringlichkeit. 2005 führte die EU das weltweit erste grenzübergreifende Emissionshandelssystem ein und machte es zum Eckpfeiler der europäischen Klimapolitik. Die Grundlage des Emissionshandels ist die Schaffung eines künstlichen Marktes: Die negativen Externalitäten des Ausstoßes von Treibhausgasen, allen voran Kohlenstoffdioxid (CO2), werden mit einem Preis belegt und müssen somit von den Wirtschaftsakteuren in ihre Produktionsentscheidungen mit einbezogen werden. Der Emissionshandel der EU funktioniert nach dem Cap-and-Trade-Prinzip (zu deutsch: Begrenzen

und

Handeln):

Eine

auf

politischer

Ebene

festgelegte

Anzahl

an

Verschmutzungsrechten wird an die von dem System erfassten Anlagen verteilt, die diese dann untereinander frei handeln können. In den letzten Jahren haben viele weitere Länder und Regionen Emissionshandelssysteme eingeführt. Die Mechanismen, die dabei Anwendung finden, variieren jedoch zum Teil stark. Es stellt sich die Frage, ob die EU die Einführung eines internationalen Emissionshandels vorantreiben kann, indem sie Verknüpfungen mit anderen Emissionshandelssystemen eingeht. Eine solche Verknüpfung (im Folgenden auch Linking) erfolgt durch die gegenseitige Anerkennung der Emissionsrechte des jeweils anderen Systems, so dass die Unternehmen in dem verknüpften Systemen auf die Zertifikate beider Länder zurückgreifen

2 können, um ihre Reduktionspflichten zu erfüllen. Dabei müssen mehrere Fragestellungen bedacht werden: Warum ist ein grenzübergreifender CO2-Markt wünschenswert? Auf welche Art und Weise können verschiedene Emissionshandelssysteme miteinander verknüpft werden? Welche Optionen bieten sich der EU hinsichtlich möglicher Verknüpfungen mit anderen Emissionshandelssystemen? Die EU selbst sieht Linking als Bestandteil internationaler Bemühungen gegen den Klimawandel (Europäische Kommission, 2016a). Mit der Schweiz wurde bereits ein entsprechendes Abkommen beschlossen, der Zeitpunkt für die Umsetzung steht allerdings noch

nicht

fest.

Ein

geplantes

Abkommen

mit

Australien

ist

aufgrund

des

Regierungswechsels, der die Abschaffung des australischen Emissionshandels zur Folge hatte, nicht zustande gekommen. Eine besondere Rolle spielt der zukünftige chinesische Emissionsmarkt, dessen Umsetzung für das Jahr 2017 geplant ist und der die EU als weltgrößten Emissionshandelsmarkt ablösen würde. Auch eine Verknüpfung mit einem zukünftigen nationalen US-System oder einem der bereits bestehenden regionalen Emissionshandelssysteme, wie z.B. dem in Kalifornien, könnte für den globalen Umweltschutz eine große Rolle spielen, wenn dadurch die Wiedereingliederung der USA in die internationale Klimapolitik gelänge. Eine weitere wichtige Frage ist, wie sich Linking von Emissionshandelssystemen in die multilaterale Klimapolitik auf UN-Ebene eingliedern lässt. Dabei ist insbesondere das im Dezember 2015 auf der UN-Klimakonferenz beschlossene Paris-Abkommen von großer Bedeutung. Die Marktbestimmungen darin sind überraschend weitgehend in Anbetracht der Tatsache, dass einige der Verhandlungsparteien sich zuvor strikt gegen jede Erwähnung von Marktmechanismen in dem Klimavertrag geäußert hatten: Das Paris-Abkommen unterstützt die

freiwillige

Zusammenarbeit

von

Staaten

bezüglich

der

Erfüllung

ihrer

Reduktionsverpflichtungen, wozu auch die gegenseitige Anerkennung von Emissionsrechten gehört. Zudem wurde ein neuer Mechanismus beschlossen, mit dessen Hilfe Länder Reduktionsmaßnahmen

in

anderen

Ländern

durchführen

und

auf

ihre

eigenen

Reduktionsverpflichtungen anrechnen lassen können. Zum einen wird damit anerkannt, dass Staaten außerhalb der Klimaverhandlungen im Rahmen der UN auf bilateraler Ebene kooperieren, um ihre Reduktionspflichten zu erfüllen. Mit der Einführung des neuen Mechanismus wird zum anderen jedoch gleichzeitig ein multilaterales Instrument zur Verfügung gestellt. Dies lässt auf die zukünftige Entwicklung eines hybriden internationalen Klimaschutz-Systems schließen, das sowohl Bottom-up- als auch Top-down-Elemente enthält.

3 Um die Implikationen von Linking analysieren zu können, ist ein Verständnis der Prinzipien des

Emissionshandels

notwendig.

Diese

leiten

sich

aus

den

Grundlagen

der

Umweltökonomik ab. In der Ökonomie hat die Umwelt nach Lueg (2010) mehrere Funktionen: Sie ist Konsumgut, Produktionsfaktor und Aufnahmemedium für Schadstoffe (S. 25). Hinzu kommt jedoch, dass die Umwelt die Rahmenbedingung für menschliches Leben ist (ebd.). Der Mensch ist auf eine intakte Umwelt angewiesen, durch sein wirtschaftliches Handeln jedoch schädigt er sie und gefährdet damit seine eigene Zukunft. Ein zentrales Thema der Umweltökonomik ist deshalb die Internalisierung externer Effekte: Die Produktion von Gütern geht oftmals mit negativen Auswirkungen auf die Umwelt einher, etwa dem Ausstoß von CO2 bei der Energiegewinnung. Im Idealfall entspricht die Nachfrage nach einem Input-Faktor seinem Wert für die Produktion und berücksichtigt dabei alle sozialen Kosten, die durch die Nutzung des Faktors entstehen (Lesser et al., 1997, S. 120). In der Realität aber werden die Umweltschäden nicht in die Produktionsentscheidungen von Unternehmen mit einbezogen. Somit gehen die privaten Kosten, die ein Unternehmen für die Herstellung eines Gutes auf sich nimmt, und die sozialen Kosten, die durch negative Umweltbeeinflussung als Folge der Produktion entstehen, auseinander (Wiesmeth, 2003, S. 43). Das Auftreten externer Effekte führt zu Ineffizienzen: Es wird mehr produziert, als aus gesellschaftlicher Sicht optimal wäre (Lesser et al., 1997, S. S. 120). Aus Sicht der Umweltökonomik ist der Klimawandel deshalb im Grunde ein Allokationsproblem (Kemper, 1993, S. 3): Umweltgüter, wie etwa die Qualität von Luft und Gewässern, sind von Knappheit geprägt, allerdings gibt es keinen entsprechenden Markt, auf dem die Tatsache zu Neige gehender natürlicher Ressourcen in den Preismechanismus einfließen könnte, beziehungsweise ist der Preis dieser Ressourcen gleich null (Bonus, 2009). Somit werden Umweltgüter in einem zu hohen Maße nachgefragt. Bei Umweltressourcen handelt es sich zudem meist um öffentliche Güter, deren Nutzung weder durch Exklusivität noch durch Rivalität eingeschränkt wird. Da Umweltprobleme in der Regel global auftreten, ist ein Eingreifen allein auf nationalstaatlicher Ebene unzureichend. Denn: Umweltschutz nützt

allen,

aber

es

fehlt

der

Anreiz,

sich

zu

beteiligen.

Die

Gefahr

von

Trittbrettfahrerverhalten (englisch: “free rider problem“) ist folglich groß, so dass ohne internationale Kooperation lediglich sehr geringe Anreize bestehen, Maßnahmen gegen den Klimawandel vorzunehmen. Dies erschwert die Problematik der Übernutzung von Umweltressourcen nochmals. Lueg (2010) stellt zudem fest, dass es sich bei der Umwelt um ein meritorisches Gut handelt, da die Nützlichkeit etwa von sauberer Luft sowohl bei Konsum- als auch bei Angebotsentscheidungen unterschätzt wird, so dass Nachfrage und

4 Angebot zu gering ausfallen (S. 81). In diesem Kontext befürwortet auch Wiesmeth (2003) die Verwendung der Bezeichnung „Gut“ für „die nutzenstiftenden Komponenten der ‚Umwelt’“ (S. 41). Begreift man das Umweltproblem als Allokationsproblem, so stellt sich aus Sicht der Wirtschaftswissenschaft die Frage, welche Mechanismen angebracht sind, um die Verfügung über knappe Umweltgüter entsprechend zu verändern. Dabei stehen sowohl direkte regulatorische Eingriffe als auch der Einsatz von Marktmechanismen zur Verfügung. Während

in

den

Anfängen

der

Umweltpolitik

„Command-and-Control“-Ansätze,

beispielsweise Verbote oder Auflagen, die Regel waren, haben sich im Laufe der letzten Jahre vermehrt marktwirtschaftliche Ansätze durchgesetzt. In der akademischen Literatur wird die Nutzung von Marktmechanismen zur Internalisierung externer Effekte schon seit Mitte des letzten Jahrhunderts behandelt. So beschäftigt sich Robert Coase in seinem Aufsatz “The Problem of Social Cost“ aus dem Jahr 1960 mit dem Auftreten von Externalitäten. Er spricht sich für einen neuen Ansatz gegenüber den Divergenzen zwischen privaten und sozialen Kosten aus. Demnach müssten Externalitäten als ein symmetrisches Problem angesehen werden, da auch das Weglassen der schädigenden Tätigkeit wiederum Kosten verursacht (Coase, 1960, S. 42-43.). Als einer der ersten spricht er deshalb von Produktionsfaktoren als Rechten (Coase, 1960, S. 44), so dass seine Analyse als wichtiger Grundstein für die Funktionsweise des Handels mit Verschmutzungsrechten angesehen werden kann. J.H. Dales führte diesen Gedanken fort. In seinem Werk “Pollution, Property & Prices“ aus dem Jahr 1968 betrachtet er Umweltverschmutzung als ein soziales Problem, das deshalb auch in kollektiver Weise angegangen werden müsse (Dales, 2002, S. 102). Um die Problematik von Umwelt als öffentliches Gut zu umgehen, schlägt er vor, die bisher kostenlose Nutzung der Umwelt mit einem Preis zu belegen. Da an der Umwelt kein Eigentum besessen werden kann, sollten Verfügungsrechte ausgegeben werden, die es dem Inhaber gestatten, eine „spezifische Nutzungsform“ (Lueg, 2010, S. 166) an der Umwelt auszuüben. Im konkreten Fall befürwortete er zur Reduzierung der Gewässerverschmutzung in den USA deshalb die Einführung eines Marktes für Verschmutzungsrechte (Dales, 2002, S. 107). Der Emissionshandel basiert also auf der Schaffung eines künstlichen Marktes, wo es zuvor keinen gab. Auf diese Weise erhalten Umweltgüter einen Preis, der in die Angebots- und Nachfrageentscheidungen mit einbezogen werden muss (Lesser et al., 1997, S. 7). Ziel dabei ist es, die Diskrepanz zwischen privaten und sozialen Kosten zu verringern oder im besten Fall abzuschaffen (Wiesmeth, 2003, S. 43).

5 Die Rolle des Marktes ist also ambivalent: Aufgrund der Eigenschaft von Klimaschutz als öffentliches Gut kommt es zu Marktversagen, da negative Externalitäten auftreten. Andererseits können jedoch Marktmechanismen gezielt eingesetzt werden, um Externalitäten zu internalisieren und dennoch die grundlegenden Marktfunktionalitäten, wie etwa Preismechanismen, aufrechtzuerhalten. Auch die Weltbank (Worldbank, 2015) befürwortet die Auferlegung eines Preises für den Ausstoß von Treibhausgasen: Die Unternehmen werden dadurch gezwungen, die tatsächlichen ökonomischen Kosten der Produktion mit einzukalkulieren (S. 54). Auf diese Weise kann die relative Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen verändert werden: Die finanziellen Kosten von CO2-intensiven Aktivitäten werden erhöht, wohingegen Aktivitäten mit geringem CO2-Austoß gefördert werden. Die zwei zentralen Kriterien zur Bewertung von Marktinstrumenten in der Umweltpolitik, die auch in dieser Arbeit Anwendung finden werden, sind Kosteneffektivität und Umweltintegrität (OECD, 2004, S. 11). Kosteneffektivität heißt, dass ein gegebenes Umweltziel zu möglichst geringen Kosten erreicht wird. Die Umweltintegrität eines Marktinstruments ist dann gegeben, wenn das Erreichen des bestimmten Klimaziels gewährleistet ist. Dazu kommen weitere Effekte, die ebenfalls bei der Auswahl des Instruments Beachtung finden sollten: Beispielsweise bewirken Umweltinstrumente unterschiedliche Anreize für technologische Innovationen (sogenannte dynamische Effekte). Zudem spielen der administrative Aufwand bei der Umsetzung und die damit verbundenen Kosten eine Rolle. Auch ist mit weiteren ökonomischen Auswirkungen zu rechnen, wie etwa distributiven Effekten und der Veränderung der Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und Branchen (OECD, 2004). Im Folgenden wird zunächst die Funktionsweise des Emissionshandels dargestellt. Anschließend wird die Verknüpfung von Emissionshandelssystemen als Form der internationalen Kooperation im Klimaschutz analysiert. Dabei werden die Vor- und Nachteile von

Linking

sowie

die

verschiedenen

Kooperationsmöglichkeiten

zwischen

Emissionshandelssystemen diskutiert. Die darauffolgenden Kapitel beschäftigen sich mit dem Emissionshandelssystem Emissionshandelssystemen

der

EU

und

kompatibel

untersuchen, ist.

Die

inwiefern

aktuellen

dieses

zu

Entwicklungen

anderen in

der

internationalen Klimapolitik und ihre Implikationen für den Emissionshandel als internationales Klimainstrument werden im letzten Teil der Arbeit dargestellt. Dabei sind insbesondere der im Dezember 2015 in Paris beschlossene Klimavertrag und die Rolle, die Emissionshandel und Linking darin spielen, von Interesse.

6

2 Emissionshandel Aus Sicht der Umweltökonomik ist die Atmosphäre ein globales öffentliches Gut, das ohne Kontrolle des Zugangs in einem zu hohen Maße beansprucht wird. Dies wiederum ist mit negativen Auswirkungen für die Lebensqualität auf der Erde verbunden. Für politische Entscheidungsträger stellt sich deshalb die Frage, welches Instrument angebracht ist, um die Nutzung des Gutes einzuschränken. Der Emissionshandel hat sich über die letzten Jahre in vielen Regionen der Welt als klimapolitisches Instrument etabliert. Im Folgenden werden die Funktionsweise und mögliche Ausgestaltungsformen von Emissionshandelssystemen dargestellt.

2.1 Funktionsweise Der Emissionshandel ist ein marktverstärkendes Instrument (Lesser et al., 1997, S. 144). Die Hauptfunktion von handelbaren Emissionsrechten ist es, entsprechende Preissignale an die Emittenten zu übermitteln, die Informationen über die tatsächliche Knappheit des Umweltgutes enthalten (Noll, 1982, S. 121). Auf diese Weise sind die Wirtschaftsakteure gezwungen, die gesellschaftlichen Kosten, die durch den Ausstoß von Treibhausgasen entstehen, in ihre Kosten-Nutzen-Analysen mit einzubeziehen (Lueg, 2010, S. 166). Es wird also

ein

künstlicher

Markt

geschaffen,

um

die

negativen

Externalitäten

von

Treibhausgasemissionen zu internalisieren. Der Handel mit Verschmutzungsrechten funktioniert nach dem Verursacherprinzip (polluter pays principle). Im Gegensatz etwa zu Subventionen, die auf dem Vorsorge-Prinzip basieren (d.h. es werden Anreize geschaffen, dass Schäden gar nicht erst entstehen), bedeutet dies, dass die Kosten der entstandenen Schäden den Verursachern zugeordnet werden (Lueg, 2010, S. 163). Während die tolerierte Gesamtmenge an Emissionen vom Staat festgelegt wird, bleibt es dem Markt überlassen, wie sich die Emissionsvermeidungsbemühungen unter den Unternehmen aufteilen. Die Unternehmen stehen damit vor der Wahl, entweder Maßnahmen zur CO2-Einsparung durchzuführen oder Verschmutzungsrechte zu erwerben. Diese Entscheidung werden sie entsprechend ihrer jeweiligen Kosten treffen, die sie für Vermeidungsmaßnahmen aufbringen müssten: Sind die Vermeidungskosten höher als der Preis für die entsprechenden Emissionsrechte, so werden die Unternehmen keine Reduktionsmaßnahmen durchführen und stattdessen Emissionsrechte erwerben. Ist der CO2Preis höher als die Vermeidungskosten, so werden sie auf den Kauf von Emissionsrechten verzichten und dafür Emissionen einsparen. Dadurch ist gewährleistet, dass ein politisch festgelegtes Umweltziel zu den geringsten Kosten erreicht wird. Dies kann auf folgende

7 Weise dargelegt werden: Grundsätzlich gilt, dass Emissionen nur dann ausgestoßen werden können, wenn die Unternehmen über die erforderlichen Verschmutzungsrechte verfügen. Da sich die Kosten der Unternehmen zur Emissionsvermeidung unterscheiden, variiert auch deren Anreiz, Emissionsrechte zu erwerben bzw. zu verkaufen und Emissionsreduzierungen durchzuführen. Wenn die Emissionsrechte frei gehandelt werden können, so ermöglicht dies den Unternehmen, entsprechend ihrer jeweiligen Kostenstrukturen Rechte zu verkaufen bzw. zu erwerben. Ein Unternehmen, das relativ kostengünstig CO2-Einsparungen durchführen kann, hat ein Interesse, seine Emissionen zu verringern, um die überschüssigen Emissionsrechte verkaufen zu können. Ein Unternehmen hingegen, dem es nur unter relativ hohen Kosten möglich ist, seinen Treibhausgas-Ausstoß zu reduzieren, wird stattdessen auf den Kauf zusätzlicher Verschmutzungsrechte zurückgreifen. Die Kosten eines Unternehmens werden dann minimiert, wenn die Grenzvermeidungskosten (die Kosten, die durch die Einsparung einer zusätzlichen Einheit CO2 verursacht werden) den Kosten entsprechen, die durch den Ausstoß einer weiteren Einheit CO2 (meist in Tonnen gerechnet) entstehen, also dem Preis der Verschmutzungsrechte. Durch Angebot und Nachfrage ergibt sich ein Marktpreis für Emissionsrechte, der für alle Unternehmen gleich ist. Wenn nun alle Unternehmen kostenminimierend wirtschaften, so werden sie solange CO2-Einsparungen vornehmen, bis ihre Grenzvermeidungskosten dem Marktpreis entsprechen (Tietenberg, 1993, S. 271). Diese Angleichung der marginalen Vermeidungskosten ist wiederum die notwendige Bedingung für Kosteneffektivität (für eine formale Darstellung dieser Aussage siehe 2.2): Da CO2 dort eingespart wird, wo dies am kostengünstigsten möglich ist, werden die Gesamtkosten aller Unternehmen innerhalb eines Systems minimiert (Weishaar, 2014, S. 1). Die eben beschriebene statische Effizienz von Emissionshandelssystemen, die in der Angleichung der Grenzvermeidungskosten besteht, ist jedoch nur eine Komponente der ökonomischen

Effektivität

(Lueg,

2010,

S.

172):

Wenn

die

Gesamtmenge

an

Emissionsrechten im Lauf der Zeit verknappt wird, entfaltet der Emissionshandel auch eine Innovationswirkung, die zur Entwicklung neuer Technologien führt und als dynamische Effizienz bezeichnet wird. Diese ist insbesondere für die Bewertung verschiedener Ausgestaltungsformen von Emissionshandelssystemen von Bedeutung, wie später gezeigt werden wird. Im Gegensatz zu Instrumenten, die über die Preissteuerung funktionieren, etwa die PigouSteuer oder Subventionen, ist der Emissionshandel eine Mengenlösung (Lueg, 2010, S. 163). Bei preisbasierten Instrumenten hat der Staat keinen direkten Einfluss auf die Gesamtmenge an Emissionen. Sofern keine detaillierten Informationen über die Kostenfunktionen der

8 Unternehmen und damit über deren Grenzvermeidungskosten bestehen, muss der für ein gegebenes Klimaziel passende Steuersatz stattdessen in einem „Trial-and-Error-Prozess“ (Lueg 2010, S. 163) gefunden werden. Damit ist jedoch nicht gewährleistet, dass eine bestimmte Emissionsgrenze erreicht wird. Beim Emissionshandel ist es dagegen nicht notwendig,

über

genaue

Informationen

über

das

Einsparungspotential

und

die

Kostenfunktionen der Unternehmen zu verfügen (Tietenberg, 1993, S. 271). Für die Befürworter der Mengensteuerung liegt der Vorteil derselben deshalb darin, dass das Erreichen des politisch formulierten Umweltziels gewährleistet ist, da dieses vom Regulator direkt festgelegt wird, ohne dabei die Kosteneffektivität zu gefährden. Dies trifft jedoch nur dann zu, wenn der Staat über entsprechende Überwachungs- und Sanktionsmechanismen verfügt, so dass die Einhaltung der Höchstgrenze durchgesetzt werden kann. Eine weitere Voraussetzung für ein funktionierendes Emissionshandelssystem ist das Vorhandensein kompetitiver Märkte. Wenn einzelne Unternehmen Marktmacht besitzen, also Preissetzer statt Preisnehmer sind, so kann keine kosteneffektive Allokation durch den Handel der Verschmutzungsrechte stattfinden. Stattdessen müsste der Staat entsprechende Standards für die einzelnen Unternehmen festlegen, so dass kein Handel zwischen den Akteuren stattfinden würde. Dies wiederum setzt jedoch vollständige Informationen über die Vermeidungskosten aller Unternehmen voraus, was einem sehr unwahrscheinlichen Szenario entspricht (Tietenberg, 1993, S. 273). Das Erreichen von Kosten-Effektivität ist auch dann gefährdet, wenn die Transaktionskosten so hoch sind, dass ein mangelnder Anreiz besteht, Verschmutzungsrechte zu handeln (ebd.).

2.2 Modell Die Kosteneffektivität eines Cap-and-Trade-Systems wird im Folgenden anhand des modelltheoretischen Ansatzes von Tietenberg (1985) dargestellt. Zur Vereinfachung wird angenommen, dass es sich bei Treibhausgasen um abbaubare Schadstoffe mit gleichmäßiger Ausbreitung (“uniformly mixed assimilative pollutants“; Tietenberg, 1985, S. 17) handelt. Diese Art von Schadstoffen häufen sich im Lauf der Zeit nicht in der Atmosphäre an, da sie zumindest teilweise von der Umwelt absorbiert werden können. Zudem hängt die Konzentration dieser Schadstoffe lediglich von der Gesamtmenge an Emissionen ab, nicht jedoch davon, wie sich der Ausstoß auf verschiedene Quellen verteilt. Diese Eigenschaften erleichtern die Modellierung eines kosteneffektiven Emissionshandelssystems, da weder die Akkumulation von Treibhausgasen über die Jahre noch der Ort der Emissionen beachtet werden müssen (Tietenberg, 1985, S. 17).

9 Ausgangspunkt des Modells ist das Steady-State-Level der Umweltverschmutzung. Dieses beschreibt die Höhe der Emissionen im langfristigen Gleichgewicht ohne Regulierung. Das Steady-State-Level

(A)

ist

abhängig

von

den

CO2-Einsparungsbemühungen

der

Unternehmen, wie sie von diesen ohne Emissionshandel vorgenommen würden, sowie von den Hintergrund-Emissionen, die unabhängig von der wirtschaftlichen Aktivität der Unternehmen entstehen. Dieser Zusammenhang wird in folgender Gleichung beschrieben: !

𝐴=𝑎+𝑏

(𝑒! − 𝑟! )

(2.1)

!!!

A steht für die Höhe der Umweltverschmutzung, die innerhalb eines Jahres auftritt. Die Netto-Emissionen der einzelnen Unternehmen setzten sich aus dem Emissionsniveau 𝑒! , das das jeweilige Unternehmen ohne jegliche Regulierung vornehmen würde, und den CO2Einsparungen der einzelnen Unternehmen (𝑟! ) zusammen. Der Parameter a beschreibt das Level an Hintergrund-Verschmutzung, das unabhängig von den regulierten Unternehmen auftritt, während b ein Parameter für die Verhältnismäßigkeit ist, mit der die Emissionen der Unternehmen auf das gesamte Emissionslevel einwirken. Um Kosteneffektivität zu gewährleisten, müssen die Gesamtkosten, die notwendig sind, um ein bestimmtes Reduktionsziel 𝐴 zu erreichen, minimiert werden. Die Gesamtkosten wiederum setzen sich aus der Summe der Kosten der einzelnen Unternehmen (Cj) in Abhängigkeit von den jeweiligen Einsparungsbemühungen (rj) zusammen. Somit stellt sich folgendes Minimierungsproblem: !

min !!

𝐶! (𝑟! )

(2.2)

(𝑒! − 𝑟! ) ≤ 𝐴

(2.3)

!!! !

s.t.

𝑎+𝑏 !!!

und

𝑟! ≥ 0 𝑗 = 1, … , 𝐽

(2.4)

Die erste Nebenbedingung (2.3) legt fest, dass das Emissionsniveau nicht das festgelegte Level 𝐴 überschreiten darf. Die zweite Ungleichung (2.4) besagt, dass das Reduktionsniveau 𝑟! nicht negativ sein darf. Um die Gesamtkosten unter Einhaltung dieser Nebenbedingungen zu minimieren, wird im folgenden Schritt die zugehörige Lagrange-Funktion aufgestellt:

10 !

!

ℒ=

𝐶! (𝑟! ) + 𝜆 𝑎 + 𝑏 !!!

𝑒! − 𝑟! − 𝐴

(2.5)

!!!

Die Ableitungen nach 𝑟! und 𝜆 ergeben Folgendes: 𝜕ℒ 𝜕𝐶! (𝑟! ) = − 𝜆𝑏 𝜕𝑟! 𝜕𝑟! 𝜕ℒ =𝑎+𝑏 𝜕𝜆

(2.6)

!

𝑒! − 𝑟! − 𝐴

(2.7)

!!!

Die Lagrange-Funktion wird dann minimiert, wenn die Kuhn-Tucker-Bedingungen erfüllt sind: 𝜕𝐶! 𝑟! − 𝜆𝑏 ≥ 0 𝜕𝑟! 𝑟!

𝑗 = 1, … , 𝐽

(2.8)

𝑗 = 1, … , 𝐽

(2.9)

𝑒! − 𝑟! − 𝐴 ≤ 0

𝑗 = 1, … , 𝐽

(2.10)

𝑒! − 𝑟! − 𝐴 = 0

𝑗 = 1, … , 𝐽

(2.11)

𝑗 = 1, … , 𝐽

(2.12)

𝜕𝐶! 𝑟! − 𝜆𝑏 = 0 𝜕𝑟! !

𝑎+𝑏 !!! !

𝜆 𝑎+𝑏 !!!

𝑟! ≥ 0 𝑢𝑛𝑑 𝜆 ≥ 0

Aus (2.8) ergibt sich, dass die Grenzkosten konstant und damit für alle Unternehmen gleich sein müssen, um Kosteneffektivität zu erreichen. Die Angleichung der Grenzkosten über alle Unternehmen hinweg ist damit Voraussetzung, um die Gesamtkosten für ein gegebenes Reduktionsziel zu minimieren. Sind die Grenzkosten eines Unternehmens größer als 𝜆𝑏, muss das Reduktionsniveau 𝑟! gleich Null sein, damit Gleichung (2.9) gilt. Der LagrangeMultiplikator 𝜆 hat in diesem Zusammenhang eine naheliegende ökonomische Interpretation: Er stellt die Kosten dar, die eingespart werden könnten, würde die Emissionsobergrenze 𝐴 um eine Einheit gelockert werden (Tietenberg, 1985, S. 18). Anders gesagt: Es handelt sich bei 𝜆 um den Schattenpreis der Emissionsbegrenzung (Tol, 2014, S. 48). Ungleichung (2.10) gibt die Nebenbedingung wieder, dass die Emissionen 𝐴 nicht überschreiten dürfen. Wenn das Mindestniveau an CO2-Einsparungen überschritten wird, so zeigt (2.11), dass 𝜆, also die marginale Schwierigkeit, das Reduktionsziel zu erreichen, gleich Null ist. Die Erhöhung des

11 Standards um eine Einheit würde in diesem Fall also keine zusätzlichen Kosten verursachen, da das Ziel auch ohne Regulation erfüllt wird. Soll nun ein Emissionshandelssystem eingeführt werden, um das vorgegebene Umweltziel zu erreichen, so muss die Menge 𝑁 an Zertifikaten festgelegt werden, die mit einem Emissionslevel von 𝐴 vereinbar ist. Die Emissionen, die ein Unternehmen verursacht, beziffern sich auf 𝑒! − 𝑟! , also auf das Emissionsniveau, das ohne Kontrolle bestehen würde, abzüglich der Reduzierungsbemühungen. Die Gesamtmenge an Emissionen ergibt sich somit aus der Summe der einzelnen Emissionen der Unternehmen. Folglich muss die Nebenbedingung (2.3) nach

! !!!

𝑒! − 𝑟!

aufgelöst werden, um die Anzahl N an

Emissionsrechten zu erhalten, die mit der Emissionshöchstgrenze 𝐴 kompatibel ist: !

𝑁=

𝑒! − 𝑟! = !!!

𝐴−𝑎 𝑏

(2.13)

Wenn an die Unternehmen anfänglich jeweils die Menge 𝑞!! an Emissionsrechten ausgegeben wird, so muss deren Summe der mit dem Reduktionsziel vereinbaren Gesamtmenge 𝑁 entsprechen: !

𝑞!!

𝑁=

(2.14)

!!!

Um kostenminimierend zu wirtschaften, müssen sich die Unternehmen folgendem Optimierungsproblem stellen: Einerseits steigen die Kosten mit den Einsparungsbemühungen an. Andererseits können Emissionsrechte, die aufgrund der CO2-Reduktion nicht gebraucht werden, verkauft werden. Werden jedoch mehr Emissionen verursacht, als einem Unternehmen nach der anfänglichen Zuteilung 𝑞!! zustehen, so muss eine entsprechende Anzahl an Emissionsrechten hinzugekauft werden, um den zusätzlichen CO2-Austoß abzudecken. Das Optimierungsproblem der Unternehmen kann damit folgendermaßen dargestellt werden: min 𝐶! (𝑟! ) + 𝑃(𝑒! − 𝑟! − 𝑞!! !!

(2.15)

Der zweite Ausdruck von (2.15) beschreibt, in welchem Ausmaß die tatsächlichen Emissionen 𝑒! − 𝑟! von der anfänglich zugeilten Menge an Emissionsrechten 𝑞!! abweichen. Die Differenz kann zum Gleichgewichtspreis P entweder verkauft oder hinzugekauft werden. Die Ableitung dieser Funktion nach dem Reduktionsniveau 𝑟! ergibt Folgendes:

12 𝜕𝐶! (𝑟! ) −𝑃 =0 𝜕𝑟!

𝑗 = 1, … , 𝐽

(2.16)

𝑟! ≥ 0

𝑗 = 1, … , 𝐽

(2.17)

Die Unternehmen wirtschaften also dann optimal, wenn ihre Grenzkosten bezüglich der CO2Einsparung dem Preis der Emissionsrechte entsprechen. Wenn alle Unternehmen auf diese Weise entscheiden, wie viel Emissionen optimalerweise eingespart werden sollen, so kommt es zu einer Angleichung der Grenzkosten aller Unternehmen, da gilt: 𝜕𝐶! (𝑟! ) 𝜕𝐶! (𝑟! ) = =𝑃 𝜕𝑟! 𝜕𝑟!

𝑘, 𝑚 = 1, … , 𝐽

(2.18)

Somit ist die Bedingung aus (2.8), dass die Grenzkosten der Unternehmen gleich sein müssen, erfüllt. Solange 𝑃 = 𝜆𝑏, ist die Erreichung eines Klimaziels mittels der Zuteilung von handelbaren Emissionsrechten also kosteneffektiv. Wenn die politisch vorgegebene Emissionshöchstgrenze (hier 𝐴) eine Verringerung der Emissionen vorsieht, die in jedem Fall CO2-Einsparungen der Unternehmen gegenüber der Ausgangssituation ohne jegliche Regulation erfordert, so lassen sich die Nebenbedingungen (2.10) und (2.12) auch als Gleichungen statt als Ungleichungen darstellen. In diesem Fall kann nämlich davon ausgegangen werden, dass die gewinnmaximierenden Unternehmen das vorgegebene Ziel nicht „übererfüllen“, d.h. Einsparungsmaßnahmen über 𝐴 hinaus vornehmen werden. Unter dieser Annahme kann eine einfache Minimierung über die Lagrange-Funktion vorgenommen werden, ohne die Kuhn-Tucker-Bedingungen aufzustellen. Diesen Ansatz verfolgt etwa Tol (2014). Auch in diesem Fall erhält man als Ergebnis, dass die Grenzvermeidungskosten für alle Unternehmen gleich sein müssen, um eine kosteneffektive Verteilung der Reduktionsmaßnahmen zu erreichen.

2.3 Design-Merkmale Wenn sich ein Staat für den Handel mit Emissionsberechtigungen als Marktmechanismus zur CO2-Reduzierung entscheidet, so müssen zunächst die Rahmenbedingungen und die institutionelle Ausgestaltung auf politischer Ebene festgelegt werden. Insbesondere mit Hinblick auf mögliche spätere Linking-Abkommen mit anderen Emissionshandelssystemen sind die gewählten Design-Elemente von großer Bedeutung, da sie über die Kompatibilität mit anderen Systemen entscheiden, wie im Verlauf der Arbeit noch detaillierter ausgeführt werden wird. Im Folgenden werden deshalb die verschiedenen Optionen zur Gestaltung von Emissionshandelssystemen und deren Auswirkungen untersucht.

13 Emissionshandelssysteme können in erster Linie nach zwei Typen unterschieden werden: Cap-and-Trade- und Baseline-and-Credit-Systeme. In einem Cap-and-Trade-System wird den vom System erfassten Unternehmen eine begrenzte Anzahl an Emissionsrechten zur Verfügung gestellt. Die Höchstgrenze wird dabei auf politischer Ebene festgelegt. Die Emissionsrechte können anschließend zwischen den Unternehmen frei gehandelt werden, so dass sich durch Angebot und Nachfrage ein Marktpreis ergibt. Am Ende der Verpflichtungsperiode müssen die Emittenten entsprechend ihres tatsächlichen CO2Ausstoßes Emissionsrechte vorweisen (Jaffe et al., 2009, S. 791). In einem Baseline-and-Credit-System hingegen gibt es keine feste Emissionsgrenze. Stattdessen werden Emissionsgutschriften, sogenannte Credits, dafür vergeben, dass ein vorher festgelegtes Vergleichsniveau an CO2-Emissionen (Baseline) unterschritten wird (Lueg, 2010, S.166.). Die erhaltenen Credits können dann wiederum an Unternehmen verkauft werden, die diese für die Erfüllung ihrer eigenen Reduktionspflichten benötigen (OECD, 2016). Das Baseline-and-Credit-Prinzip findet auch bei dem Clean Development Mechanism (CDM) Anwendung, der im Rahmen des Kyoto-Protokolls eingeführt wurde: Industrieländer, die das Kyoto-Protokoll ratifiziert haben (sog. Annex B Länder), können in Entwicklungsländern freiwillige CO2-Reduktionen vornehmen oder finanzieren und erhalten dafür Certified Emission Reduction Credits (CERs), die sie wiederum zur Erfüllung ihrer Reduktions-Verpflichtungen in ihrem eigenen Emissionshandelssystem einsetzen können (Jaffe et al., 2009, S. 795). Der Vorteil eines Cap-and-Trade- gegenüber einem Baseline-andCredit-Systems ist, dass das festgelegte Emissionsziel aufgrund der begrenzten Anzahl an Emissionsrechten in jedem Fall erreicht wird, sofern sich die Unternehmen an die Vorgaben halten und ihre tatsächlichen Emissionen mit einer entsprechenden Anzahl an Emissionsrechten abdecken. Im Folgenden wird sich die Arbeit hauptsächlich auf die Ausgestaltung von Cap-and-Trade-Systemen konzentrieren, da dies vor allem in Bezug auf die EU von größerer Relevanz ist. Zentral für die Ausgestaltung eines Emissionshandelssystems ist die Festlegung des Reduktionsziels. Über dieses muss jedoch in einem Kontext größter Unsicherheit bezüglich der tolerierbaren maximalen Menge an Emissionen entschieden werden (Weishaar, 2014, S. 53). Damit ist es letztendlich eine rein politische Entscheidung, in welchem Ausmaß die Emissionen verringert werden sollen. In einem Cap-and-Trade-System wird eine absolute Höchstgrenze gewählt und eine entsprechende Anzahl an Emissionsrechten ausgegeben. Die Höchstgrenze wird in der Regel so gewählt, dass sie gegenüber der gegenwärtigen Situation CO2-Reduktionen notwendig macht. Allerdings sollte nach Weishaar (2014) das anfängliche

14 Cap nicht zu niedrig gesetzt werden, um Unternehmen die Zeit zu geben, in kostengünstige und effiziente Technologien zu investieren (S. 54). Ist das Cap jedoch zu locker, so kommt es zu

einer

Überallokation

und

damit

zu

einem

Preisverfall,

wie

es

etwa

im

Emissionshandelssystem der EU passiert ist (Carbon Market Watch, 2014, S. 3). Um eine effektive Emissionsreduktion zu erreichen, muss das Emissionsziel über die Zeit hin strikter werden. So ist neben der anfänglich ausgegeben Anzahl an Emissionsrechten auch eine Entscheidung darüber nötig, in welchem Ausmaß diese über die Zeit verringert wird. Alternativ kann auch ein relatives Ziel gesetzt werden, dass die Emissionen beispielsweise pro Output-Einheit begrenzt. Dies ist etwa für ein Baseline-and-Credit-System naheliegend (Weishaar, 2014, S. 54). Allerdings ist hierbei nicht gewährleistet, dass die absoluten Emissionen tatsächlich zurückgehen, wenn es etwa zu einem starken Wirtschaftswachstum kommt. Für Entwicklungsländer kann die Einführung eines relativen Ziels wiederum vorteilhaft

sein,

da

eine

Begrenzung

der

Emissionen

erfolgt,

ohne

dass

das

Wirtschaftswachstum eingeschränkt wird (Lisowski, 2002, S. 170). Neben der Höchstgrenze ist eine Reihe weiterer Design-Merkmale festzulegen. Lueg (2010) nennt hier den Rechtsstatus, die Ausgestaltungsform und die Gültigkeitsdauer von Emissionsberechtigungen (S. 176). Der Rechtsstatus ist in der Regel der eines Verfügungsrechts. Allerdings handelt es sich dabei nicht um ein einklagbares Handlungsrecht, da das Eigentum über die Emissionsrechte letztendlich bei einer verantwortlichen übergeordneten Institution, z.B. beim Staat, liegen sollte. Auf diese Weise ist gewährleistet, dass das Angebot an Emissionsrechten mit fortlaufender Dauer des Emissionshandelssystem verknappt werden kann (Lueg, 2010, S. 176). Des Weiteren muss die Einheit, in denen Emissionsrechte gemessen werden, klar definiert werden. Üblicherweise berechtigt ein Emissionszertifikat zum Ausstoß von einer Tonne CO2 oder, falls es sich um andere Treibhausgase handelt, zum Ausstoß einer Tonne CO2Äquivalente (Finanzen, 2016). Zur Ausgestaltungsform von Verschmutzungsrechten zählt auch eine lückenlose Nummerierung der einzelnen Rechte, um die Kontrolle darüber zu gewährleisten, dass die Handelsvorgänge im System regelkonform ablaufen (Lueg, 2010, S. 176). Dies ist insbesondere bei der Verknüpfung von Emissionshandelssystemen von Bedeutung, da nur so ein effektives Monitoring über die grenzübergreifenden Handelsvorgänge möglich ist. Die Gültigkeitsdauer von Emissionsrechten kann zeitlich beschränkt werden oder unbefristet sein. Grundsätzlich schränkt die Begrenzung des Gültigkeitszeitraums die Flexibilität der Unternehmen und damit die ökonomische Effektivität des Systems ein. Andererseits ist

15 ansonsten kaum Umwelteffektivität zu erreichen, da der Staat im Falle einer unbefristeten Gültigkeit nach der Erstausgabe keinen direkten Einfluss mehr auf die Anzahl der Emissionsrechte, die im Umlauf sind, nehmen kann. Um einen sinnvollen Ausgleich zwischen ökonomischer und Umwelteffektivität zu finden, sollte nach Lueg (2010) eine Gültigkeitsdauer von mehreren Jahren gewählt werden (S. 177). Wie bereits angedeutet, ist die schrittweise Senkung der Emissionshöchstgrenze entscheidend für das Erreichen ambitionierter Klimaziele. Die Anzahl der ausgegebenen Zertifikate bestimmt diese Grenze und muss deswegen schrittweise verringert werden. Alternativ kann festgelegt werden, dass die Emissionsrechte mit der Zeit abgewertet werden. In beiden Fällen bedarf es der Festlegung eines geeigneten Zeitplans, der über den Zeitpunkt und das Ausmaß der Reduktionen entscheidet. Durch die schrittweise Verknappung der Emissionsrechte wird der Preis steigen und die Emittenten werden sich in zunehmendem Maße gezwungen sehen, Einsparungsmaßnahmen vorzunehmen (Lueg, 2010, S. 177). Die Gültigkeitsdauer der Emissionsrechte steht in engem Zusammenhang mit deren Übertragbarkeit in andere Handelsperioden. Zum einen kann es den Unternehmen ermöglicht werden, Emissionsrechte aufzuheben und erst in späteren Handelsperioden zur Abdeckung von Emissionen einzusetzen (Banking). Darüber hinaus kann den Emittenten gestattet werden, Emissionsrechte aus zukünftigen Handelsperioden zu leihen (Borrowing). Beide Maßnahmen tragen zur erhöhten Flexibilität und damit zur ökonomischen Effektivität des Systems bei. Die Unternehmen können auf diese Weise Einsparungsmaßnahmen auf die Zeiträume verlagern, bezüglich derer sie, beispielsweise aufgrund technologischer Entwicklungen, mit geringeren Vermeidungskosten rechnen. Banking beispielsweise ermöglicht es den Unternehmen, nicht genutzte Emissionsrechte als Sicherheit für die folgende Periode aufzusparen oder in Erwartung eines höheren Preises gewinnbringend zu verkaufen (Lueg, 2010, S. 178). Allerdings ist insbesondere im Fall von Borrowing mit negativen Auswirkungen auf die Umwelteffektivität zu rechnen: Aufgrund der Erwartung, dass der Preis für Emissionsrechte als Folge der Verknappung in der Zukunft ansteigen wird, haben die Emittenten einen Anreiz, die Emissionsrechte möglichst früh zu erwerben, um in späteren Handelsperioden nicht den höheren Preis bezahlen zu müssen. Falls die Unternehmen sich übernehmen und aufgrund der Vorverlagerung von Emissionsrechtekäufen in

späteren

Handelsperioden

Probleme

bekommen,

die

notwendige

Anzahl

an

Emissionsrechten vorzuweisen, so ist das Erreichen des Umweltziels nicht mehr gewährleistet.

16 Des Weiteren ist zu entscheiden, welche Wirtschaftsakteure, also welche Sektoren und Unternehmen, von dem Emissionshandelssystem abgedeckt werden sollen. Sowohl aus ökonomischer als auch aus ökologischer Sicht ist mit der höchsten Effektivität zu rechnen, wenn alle Emittenten mit einbezogen werden. Je mehr Optionen zur CO2-Einsparung zur Verfügung

stehen,

desto

eher

gelangen

die

Emissionsrechte

dorthin,

wo

die

Vermeidungskosten gesamtwirtschaftlich gesehen am größten sind. Anders gesagt: Je mehr Teilnehmer, desto größer die Unterschiede zwischen den Vermeidungskosten und desto größer das Potential, durch den Handel von Emissionsrechten Kosten einzusparen (Lueg, 2010, S. 186). Ein weiteres Designelement ist die Reichweite der abgedeckten Treibhausgase, ob also zusätzlich zu CO2 noch weitere für den Klimawandel relevante Gase mit einbezogen werden sollen. Um die Umweltintegrität zu stärken, ist es sinnvoll, möglichst alle globalen Treibhausgase in den Emissionshandel mit einzubeziehen, da etwa auch dem Ausstoß von Methan ein großer Anteil am Klimawandel zugeschrieben wird (Umweltbundesamt, 2016). Bei Cap-and-Trade-Systemen ist zudem die Art der Zuteilung von großer Bedeutung. So können Emissionsrechte entsprechend der historischen Emissionen frei an die Unternehmen ausgegeben („Grandfathering“) oder über Auktionen versteigert werden. Stavins (1995) stellt fest, dass die Kosteneffektivität von Cap-and-Trade-Systemen nicht von der Art der Zuteilung beeinflusst wird, solange die Transaktionskosten relativ gering sind und auf dem Emissionsmarkt ausreichend Wettbewerb herrscht. Unabhängig davon, ob die Unternehmen die Rechte umsonst zur Verfügung gestellt bekommen oder sie auf Auktionen erwerben müssen, werden die Zertifikate durch die Möglichkeit des Handelns zur Abdeckung derjenigen Emissionen genutzt, die am teuersten zu reduzieren sind (Jaffe et al., 2009, S. 792). Abgesehen von der Erreichung von Kosteneffektivität ist jedoch der allokative und distributive Aspekt zu beachten, der mit der Art der Zuteilung einhergeht. So werden beim Grandfathering etwa Unternehmen für ihr umweltschädigendes Verhalten in der Vergangenheit belohnt, da sie umso mehr Emissionsrechte erhalten, je höher ihre bisherigen Emissionen waren. Produzenten hingegen, die bereits vor der Regulierung in CO2-arme Technologien investiert und auf diese Weise ihre Emissionen gesenkt haben, werden benachteiligt.

Um

dies

zu

vermeiden,

könnte

alternativ

Benchmarking

als

Allokationsmechanismus gewählt werden, wonach die Emissionsrechte auf Grundlage umweltfreundlicher Produktionsstandards zugeteilt werden (Weishaar, 2014, S. 106-107). Während die Kosten-Effektivität nicht durch die Art der Zuteilung berührt ist, gilt dies keineswegs für die Innovationswirkung von Emissionshandelssystemen. Werden die

17 Emissionsrechte versteigert, so geht dies mit höheren Anreizen einher, in technologische Erneuerungen zur CO2-Einsparung zu investieren, um Kosten bei der Auktion zu sparen. In diesem Zusammenhang haben Jung et al. (1996) untersucht, wie sich verschiedene umweltpolitische Instrumente, unter anderem versteigerte und umsonst ausgegebene Emissionsrechte, auf die Innovationsbereitschaft der Unternehmen auswirken. Dabei vergleichen sie das Marktgleichgewicht, bestehend aus dem Marktpreis für CO2 und den damit verbundenen marginalen Vermeidungskosten, vor und nach der Übernahme einer neuen, CO2-armen Technologie. Anhand der Ergebnisse stellen sie eine Rangordnung auf, in der versteigerte Umweltlizenzen an erster Stelle stehen, da sie für die Unternehmen die größten Anreize schaffen, in umweltfreundliche Technologien zu investieren. Die Erklärung hierfür ist Folgende: Wird eine neue, CO2-arme Technologie übernommen, so sinken die marginalen Vermeidungskosten und damit der Marktpreis für Emissionsrechte. Werden die Emissionsrechte umsonst ausgegeben, so gibt es anschließend Käufer und Verkäufer, wobei nur die Käufer von dem niedrigeren Preis profitieren. Werden die Lizenzen hingegen versteigert, so sind alle Unternehmen Käufer. In diesem Fall profitieren also alle Unternehmen innerhalb des Emissionshandelssystems sowohl von den geringeren Grenzvermeidungskosten als auch von dem niedrigeren Gleichgewichtspreis als Folge der neuen Technologie. Da die potentiellen Kosteneinsparungen durch technologische Neuerungen im Fall von auktionierten Lizenzen am größten sind, sind die Unternehmen in diesem Fall am ehesten bereit, in neue Technologien zu investieren. Bei einer freien Zuteilung der Emissionsrechte stellt sich außerdem die Frage, wie mit NeuEmittenten umgegangen werden soll. Müssen diese die Emissionsrechte von den bereits im Markt vertretenen und mit kostenlosen Rechten ausgestatteten Unternehmen erwerben, so stellt dies eine klare Benachteiligung von neuen Marktteilnehmern dar (Kemper, 1993, S. 4648). Werden die Emissionsrechte hingegen versteigert, so erhält der Staat Einnahmen, die beispielsweise für die steuerliche Entlastung in anderen Bereichen eingesetzt werden könnten, um die Belastung der Unternehmen durch den CO2-Preis zu reduzieren. Alternativ könnte das Geld für die Forschung bezüglich CO2-neutraler Technologien eingesetzt werden. Andererseits werden die Emittenten mit zusätzlichen Kosten belastet, was beispielsweise die politische Umsetzbarkeit eines geplanten Emissionshandelssystems erschwert. Bezüglich

der

finanziellen

Belastung

der

Industrie

kann

das

Design

eines

Emissionshandelssystems auch dahingehend ausgerichtet sein, die Belastung der betroffenen Unternehmen durch Mechanismen zur Kostendeckelung einzugrenzen. Eine Möglichkeit, die Kosten möglichst gering zu halten, ist der Erwerb von günstigen Zertifikaten aus Offset-

18 Programmen. Über den Clean Development Mechanism (CDM) etwa können günstige Vermeidungsoptionen

in

Entwicklungsländern

genutzt

werden,

um

teurere

Reduktionsmaßnahmen vor Ort umgehen zu können. Ein weiteres häufig genutztes Instrument ist die Festlegung einer Preisobergrenze. Wenn diese erreicht ist, werden weitere Emissionsrechte zu diesem Preis ausgegeben. Offensichtlich kann damit jedoch das festgelegte Cap nicht erreicht werden. Andererseits kann auch eine Preisuntergrenze festgelegt werden, um einem Preisverfall vorzubeugen. Zusammen mit einer Preisobergrenze bewegt sich der Preis für Emissionsrechte damit in einem festen Band, was wiederum die Kalkulationssicherheit der Unternehmen erhöht. Nach

Weishaar

(2014)

sind

die

Bestimmungen

bezüglich

der

Überwachung,

Berichterstattung und Überprüfung (MRV: Monitoring, Reporting and Verification) essentiell für die Funktionstüchtigkeit eines Emissionshandelssystems (S. 147). Emissionshandel basiert schließlich darauf, dass die individuellen Emittenten entsprechend ihrer tatsächlichen Emissionen Emissionsrechte einreichen. MRV-Vorschriften sind notwendig, um korrekte Informationen darüber zu erhalten, wie viele Emissionsrechte die Unternehmen jeweils vorweisen müssen. Für den Fall, dass zu wenig Emissionsrechte eingereicht werden, müssen entsprechende

Sanktionen

greifen,

um

eine

abschreckende

Wirkung

gegenüber

regelwidrigem Verhalten zu erzielen. Nur wenn effektive MRV-Maßnahmen und wirkungsvolle Sanktionen in Kraft sind, ist die ökonomische und die ökologische Effektivität des Emissionshandelssystems gewährleistet (Lueg 2010, S. 189). Das Monitoring, also die Überwachung der tatsächlichen Emissionen, kann durch Berechnungen oder durch Messungen erfolgen (Weishaar, 2014, S. 148). Bei der Berechnungsmethode wird beispielsweise Energieträgern eine bestimmte Emissionsrate zugewiesen, die dann mit der Menge des verbrauchten Brennstoffes multipliziert wird (ebd.). Auch die durchgehende Nummerierung der Emissionsrechte ist für eine effektive Kontrolle essentiell. Auf diese Weise kann der Weg jedes einzelnen Emissionsrechts von der Erstausgabe über den Handel bis zur Einreichung durch den Endbesitzer nachvollzogen werden (Lueg, 2010, S. 190). Um sicherzustellen, dass jedes Emissionsrecht nur einmal zur Abdeckung der Emissionen verwendet wird (Vermeidung von Double-Counting), ist ein zentrales Register zur Erfassung aller getätigter Transaktionen unabdingbar (Lueg, 2010, S. 190). Kann ein Unternehmen am Ende der Handelsperiode nicht genügend Emissionsrechte vorweisen, so gibt es hauptsächlich zwei Mechanismen, um diesen Verstoß zu sanktionieren (Lueg, 2010, S. 191): Einzelfallbezogene Sanktionen ermöglichen den Beteiligten, bei der

19 Anhörung jeweils Stellung zur Anklage zu beziehen. Im Fall von automatischen Sanktionen legt ein Sanktionskatalog fest, welche Verstöße mit welchen Sanktionen bestraft werden. Der Vorteil dieses Mechanismus besteht in der erhöhten Transparenz, da das Strafmaß bereits vorher bekannt ist, und in den geringeren Transaktionskosten, da keine langwierigen Anhörungen stattfinden müssen. Die Entscheidung für bestimmte Design-Merkmale hängt direkt mit den politischen Zielen zusammen, die es zu erreichen gilt. Flachsland et al. (2009a) unterscheiden vier verschiedene Politikziele,

die

unterschiedliche

Gestaltungsmerkmale

des

Emissionshandelssystem

erfordern (siehe Tabelle 2-1). Zum einen kann es die höchste Priorität der politischen Entscheidungsträger sein, ein möglichst hohes Niveau an Emissionsreduktionen zu erreichen. In diesem Fall sollte ein ambitioniertes Einsparungsziel gewählt werden, um so den Anreiz für die Unternehmen zu erhöhen, Reduktionsmaßnahmen vorzunehmen. Hinsichtlich möglicher Maßnahmen zur Kostendeckelung sollte eine Preisobergrenze vermieden oder aber sehr hoch angesetzt werden. Die Einrichtung einer Preisuntergrenze kann sinnvoll sein, um einem Preisverfall und damit einem verringerten Anreiz zur CO2-Einsparung vorzubeugen. Da es bei diesem Politikziel um die Einsparung von CO2 auf globaler Ebene geht, ist der Umgang mit Credits aus Offset-Programmen nicht entscheidend, sofern die Zusätzlichkeit der Einsparungsmaßnahmen aus den Offset-Programmen gewährleistet ist. Zwar werden so weniger Reduktionen innerhalb der Jurisdiktion des eigenen Emissionshandelssystems vorgenommen, doch werden die Einsparungsmaßnahmen dabei lediglich an andere Orte verlagert, so dass der globale Gesamtausstoß von Treibhausgasen nicht davon betroffen ist. Wenn die CO2-Reduktion oberste Priorität hat, so sollte Borrowing, also das Leihen von Emissionsrechten aus zukünftigen Handelsperioden, nicht zugelassen werden, da, wie oben beschrieben, mit negativen Auswirkungen auf die Umwelteffektivität zu rechnen ist. Zwar ist es im Fall von CO2 als globalem Treibhausgas für die Abmilderung des Klimawandels irrelevant, wo die Einsparungsmaßnahmen vorgenommen werden, allerdings ist die Emissionsreduktion vor Ort mit gewissen positiven Nebeneffekten verbunden (sog. Co-Benefits). Dazu gehören unter anderem der Rückgang der lokalen Luftverschmutzung und die Verbesserung der Energiesicherheit aufgrund der geringeren Abhängigkeit vom Import fossiler Brennstoffe (Flachsland et al., 2009a, S. 8). Aus diesen Gründen ist die Förderung der lokalen Emissions-Reduktion ein weiteres mögliches Politikziel. Im Gegensatz zur Förderung der globalen CO2-Einsparung ist in diesem Fall eine Begrenzung des Imports von Credits aus Offset-Projekten notwendig. Diese erlauben es nämlich den Unternehmen

20 vor Ort, durch den günstigen Erwerb von Emissionsrechten aus solchen Projekten die Notwendigkeit teurer Reduktionsmaßnahmen zu umgehen. Ein weiteres Ziel der politischen Entscheidungsträger könnte es sein, Anreize für den technologischen Wandel vor Ort zu schaffen, etwa um die Energiesicherheit zu stärken. In diesem Fall ist ein ambitioniertes Cap notwendig, da dies den Preis für Emissionsrechte nach oben treibt und so die Unternehmen dazu anhält, in die Entwicklung CO2-ärmerer Technologien zu investieren. Aus diesem Grund sollte auch auf eine Preisobergrenze verzichtet bzw. diese relativ hoch angesetzt werden. Des Weiteren kann eine Preisuntergrenze dabei helfen, einem Preisverfall vorzubeugen. Um zu vermeiden, dass die Unternehmen aufgrund des hohen Emissionsrechtepreises auf den Erwerb von Zertifikaten aus Offset-Projekten zurückgreifen, statt in technologische Innovationen zu investieren, sollte der Import solcher Credits stark eingeschränkt werden. Ebenso ist Borrowing mit dem Ziel, Anreize für den technologischen Wandel zu schaffen, nicht vereinbar. Die Möglichkeit, Emissionsrechte aus zukünftigen Handelsperioden zu leihen, führt nach Flachsland et al. (2009a) zu einem geringeren Emissionspreis, während in späteren Perioden die Gefahr besteht, dass die Unternehmen aufgrund der Vorverlagerung der Emissionsrechtekäufe mit einem nicht tragbaren Preis konfrontiert werden (S. 9). Nicht zuletzt ist es das vorrangige Ziel vieler politischer Entscheidungen, die volkswirtschaftlichen Kosten von Klimainstrumenten möglichst gering zu halten. Emissionshandel stellt für die Unternehmen eine finanzielle Belastung dar, die sie in der Regel mit höheren Preisen an die Konsumenten weitergeben werden. Höhere Preise wiederum dämpfen die Nachfrage und damit die Produktion (Weishaar, 2014, S. 43). Um das wirtschaftliche Wachstum nicht zu gefährden, werden von politischen Entscheidungsträgern oftmals Möglichkeiten gesucht, die Belastung der Unternehmen zu reduzieren. In diesem Fall sind jedoch Entscheidungen über die Parameter von Emissionshandelssystemen zu treffen, die mit den vorher genannten Politikzielen teilweise nicht kompatibel sind: Die Kosten sind offensichtlich geringer, je weniger ambitioniert das Cap gesetzt wird. Je mehr Verschmutzungsrechte ausgegeben werden, desto geringer ist der Preis, und desto geringere Kosten müssen die Unternehmen aufwenden, um ihre CO2-Emissionen abzudecken. Wenn die Kostenminimierung höchste Priorität hat, so ist die Einführung von Maßnahmen zur Kostendeckelung sinnvoll, wobei sowohl die Preisober- als auch die Preisuntergrenze relativ niedrig gewählt werden sollten. Die Möglichkeit, auf günstige Credits aus Offset-Projekten zurückgreifen zu können, erlaubt es den Emittenten ebenfalls, ihre Kosten für ein gegebenes Emissionsziel möglichst gering zu halten. Die Nutzung von Offset-Zertifikaten würde in

21 diesem Fall also nicht eingeschränkt werden. Im Gegensatz zu den oben genannten Politikzielen ist auch Borrowing für die Kostenminimierung förderlich, da dies den Unternehmen erlaubt, ihre Einsparungsmaßnahmen flexibel auf die für sie sinnvollsten Zeiträume verlegen zu können. Es zeigt sich also, dass verschiedene Politikziele unterschiedliche Gestaltungsmerkmale von Emissionshandelssystemen

erfordern.

Dieser

Zusammenhang

ist

in

Tabelle

2-1

zusammengefasst. Dabei wird deutlich, dass insbesondere das Ziel der Kostenminimierung mit den anderen Zielen nicht vereinbar ist, da die notwendigen Gestaltungselemente, wie etwa die Festlegung von Preisober- und Preisuntergrenzen, den anderen Zielen diametral entgegenstehen. Tabelle 2-1: Politische Ziele und ETS-Parameter (Eigene Darstellung nach Flachsland et al., 2009a, S.9) Design-Merkmale

CO2-Einsparung fördern PolitikZiele

Lokale CO2Einsparung fördern Anreize für Technologischen Wandel schaffen Kosten minimieren

Einsparungsziel

Preisobergrenze

Preisuntergrenze

Akzeptanz von Credits

Borrowing

Ambitioniert

Hoch

Hoch

Indifferent

Begrenzen

Indifferent

Indifferent

Indifferent

Import begrenzen

Indifferent

Ambitioniert

Hoch

Hoch

Import begrenzen

Begrenzen

Moderat

Niedrig

Niedrig

Erlauben

Erlauben

Bei der Verknüpfung von zwei Emissionshandelssystemen wirken sich Design-Merkmale wie z.B. Preisdeckelungen effektiv auf den neu geschaffenen Gesamtmarkt aus. Damit ist die Kompatibilität der Politikziele essentiell für die Entscheidung, Linking-Abkommen mit anderen Ländern oder Regionen abzuschließen, wie im weiteren Verlauf der Arbeit noch ausführlich dargestellt werden wird.

3 Linking In den letzten Jahren hat sich der Emissionshandel als Instrument des nationalen und regionalen

Klimaschutzes

etabliert.

Dadurch

ist

ein

fragmentierter

globaler

Emissionshandelsmarkt entstanden. Somit stellt sich die Frage, inwiefern dieser Markt als Baustein für eine zukünftige internationale Klimapolitik dienen kann (Flachsland et al., 2009b, S. 1637). Dabei spielt die Verknüpfung von Emissionshandelssystem eine große

22 Rolle. Sollten die verschiedenen Systeme, die bereits entstanden oder in Planung sind, miteinander verknüpft werden? Um diese Frage zu beantworten, sind sowohl die ökonomischen als auch die politischen Implikationen von Linking zu untersuchen.

3.1 Vorteile von Linking 3.1.1 Ökonomische Faktoren Bei Klimaschutz handelt es sich um ein globales öffentliches Gut: Maßnahmen zur Reduzierung der Treibhausgase sind für das durchführende Land mit erheblichen Kosten verbunden, während alle Länder gleichermaßen davon profitieren. Dies begünstigt das Auftreten des Trittbrettfahrerproblems. Eine weitere Herausforderung von globalem Klimaschutz ist, dass Wettbewerbsnachteile auf Seiten der gegen den Klimawandel aktiven Staaten auftreten können. Unternehmen, die den Ausstoß von Treibhausgasen bezahlen müssen, sind gegenüber den Konkurrenten im nicht-regulierenden Ausland im Nachteil. Diese Wettbewerbsverzerrung wiederum führt unter Umständen zu CO2-Leakage, also der Verlagerung von Emissionen in diejenigen Länder und Regionen der Welt, die keine Klimaschutzmaßnahmen durchführen. Carbone et al. (2009) stellen diesen Effekt in einem allgemeinen Gleichgewichtsmodell dar (S. 267): Werden in einem Land CO2Reduktionsmaßnahmen durchgeführt, so sinkt dort die Nachfrage nach fossilen Brennstoffen. Wenn der Rückgang der Nachfrage ausreichend groß ist, drückt dies den Weltmarktpreis von Brennstoffen nach unten. Gleichzeitig steigt jedoch in dem Land, in dem die Emissionen reduziert werden, der Preis energieintensiver Güter. In den Regionen der Welt, in denen der CO2-Austoß nicht reguliert wird, führen diese beiden Effekte zu einer erhöhten Nachfrage nach fossilen Energieträgern, so dass die Vermeidungsbemühungen durch erhöhte Emissionen in anderen Regionen zumindest teilweise wieder zunichte gemacht werden. Dadurch ist nicht gewährleistet, dass durch isolierte Reduktionsmaßnahmen tatsächlich eine Treibhausgas-Reduzierung auf globaler Ebene erreicht werden kann. In einem fragmentierten globalen CO2-Markt bedarf es deshalb politischer Eingriffe, etwa durch Grenzausgleichsinstrumente, die auf Importe aus Ländern ohne CO2-Bepreisung angewandt werden (Becker et al., 2013). Da dies jedoch ebenfalls mit hohem regulatorischen Aufwand und möglichen Ineffizienzen behaftet ist, sollte Klimaschutz im besten Fall möglichst global erfolgen: Jede nationale oder regionale klimapolitische Maßnahme, die auf die Abschwächung des Klimawandels abzielt, ist nur begrenzt effektiv, sofern sie nicht Teil einer globalen Anstrengung ist (Burtraw et al., 2013, S. 1). In diesem Zusammenhang sorgt ein möglichst weitreichender Emissionsmarkt für mehr Wettbewerbsneutralität, da alle

23 teilnehmenden Länder mit den gleichen Bedingungen, also dem gleichen Preis für Emissionsrechte, konfrontiert sind. Auf diese Weise kann auch das Risiko von CO2-Leakage minimiert werden. Wenn sich der CO2-Preis auf globaler Ebene angleicht, so dreht sich der Leakage-Effekt sogar insofern um, als CO2-intensive Unternehmen in denjenigen Ländern, in denen bereits ein hohes Niveau an Emissionseffizienz herrscht, einen Wettbewerbsvorteil erhalten (Edenhofer et al., 2007, S. 8). Durch die Vermeidung von Leakage kann Linking damit unter Umständen zu einer Abnahme der globalen Emissionen führen, auch wenn die Emissionsziele der involvierten Länder gleich bleiben (Jaffe et al., 2009, S. 800). Die möglichst flächendeckende Einbeziehung des weltweiten Treibhausgas-Ausstoßes ist mit weiteren ökonomischen Vorteilen verbunden: An erster Stelle stehen dabei die statischen Effizienzgewinne durch die Möglichkeit, über Systeme mit unterschiedlichen Preisen für Emissionsrechte hinweg Handel zu treiben. Wenn sich zwei Emissionshandelssysteme zusammenschließen, so steigen mit der Anzahl an teilnehmenden Firmen die Optionen zur CO2-Einsparung (Sterk & Schüle, 2009, S. 411). Dies erlaubt eine effektivere Aufteilung der Einsparungsbemühungen dahingehend, dass diese dort ausgeführt werden, wo die geringsten Kosten anfallen (ebd.). Das ETS mit dem höheren Ausgangspreis wird Emissionsrechte aus dem verknüpften ETS kaufen und dadurch seine Vermeidungskosten senken. Das ETS mit dem geringeren Preis profitiert von der erhöhten Nachfrage nach Emissionsrechten durch das andere ETS. Durch den Handel zwischen den Systemen wird sich der Preis für Emissionsrechte auf einem Niveau zwischen den beiden Ausgangspreisen einpendeln. Da die Unternehmen dann gewinnmaximierend wirtschaften, wenn die marginalen Kosten zur Emissionsreduktion dem Preis für CO2 entsprechen, kommt es zu einer grenzübergreifenden Angleichung der Grenzvermeidungskosten, was, wie oben dargestellt, die Voraussetzung für Kosteneffektivität ist. Basierend auf den ursprünglichen Preisunterschieden profitieren also beide Emissionshandelssysteme von dem Linking-Abkommen, da sich ein gegebenes Klimaziel

zu

geringeren

Gesamtkosten

erreichen

lässt

als

in

einem

isolierten

Emissionshandelssystem. Dabei sind die Einsparungen umso größer, je heterogener das CO2Einsparungspotential der verknüpften Systeme ist (IPAC, 2015, S. 4). Rehdanz und Tol (2005) zeigen anhand eines Zwei-Länder-Modells, dass beide Länder davon profitieren, ihre Emissionsrechte untereinander zu handeln: Die Länder A und B haben sich jeweils dazu verpflichtet, ihre Emissionen zu senken. Die Vermeidungskosten sowie die Reduktionsziele sind unabhängig von dem jeweils anderen Land. Beide Länder minimieren ihre Vermeidungskosten unter der Nebenbedingung, dass die jeweiligen Reduktionsziele TA und TB erreicht werden:

24 min!! 𝐶! = 𝛼! 𝑅!! s.t. 𝑅! ≥ 𝑇!

(3.1)

min!! 𝐶! = 𝛼! 𝑅!! s.t. 𝑅! ≥ 𝑇!

(3.2)

Die Einsparungskosten CA und CB sind also abhängig von der Höhe der CO2Reduktionsniveaus RA bzw. RB, die wiederum mindestens dem vorgegeben Mindeststandard TA bzw. TB entsprechen müssen. Die Ableitungen der Kostenfunktionen nach dem Reduktionsniveau entsprechen den Grenzvermeidungskosten (GVK) der beiden Länder, also den zusätzlichen Kosten, die bei der Erhöhung des Reduktionsniveaus um eine Einheit anfallen: 𝐺𝑉𝐾! =

𝜕𝐶! = 2𝛼! 𝑅! 𝜕𝑅!

(3.3)

𝐺𝑉𝐾! =

𝜕𝐶! = 2𝛼! 𝑅! 𝜕𝑅!

(3.4)

Die Kostenfunktionen der beiden Länder werden ohne Handel dann minimiert, wenn die Reduktionsbemühungen den jeweils festgelegten Emissionszielen entsprechen. Damit können (3.3) und (3.4) folgendermaßen geschrieben werden: 𝐺𝑉𝐾! = 2𝛼! 𝑇!

(3.5)

𝐺𝑉𝐾! = 2𝛼! 𝑇!

(3.6)

Für die weitere Analyse wird die Annahme getroffen, dass Land A höhere Vermeidungskosten aufweist als Land B. Damit gilt: 𝛼! > 𝛼!

(3.7)

Dies bedeutet, dass im Falle einer Verknüpfung der Emissionshandelssysteme Land A Emissionsrechte von Land B importieren würde. Damit ergeben sich für den Fall des Handels zwischen den beiden Ländern folgende Optimierungsprobleme: min!! 𝐶!! = 𝛼! 𝑅!! + 𝜋𝑃 s.t. 𝑅! + 𝑃 ≥ 𝑇!

(3.8)

min!! 𝐶!! = 𝛼! 𝑅!! − 𝜋𝑃 s.t. 𝑅! − 𝑃 ≥ 𝑇!

(3.9)

In (3.8) und (3.9) steht P für die Anzahl der Emissionsrechte, die zum Gleichgewichtspreis 𝜋 zwischen den beiden Ländern gehandelt wird. Verglichen mit (3.1) und (3.2) kann Land A nun zum Preis 𝜋 Verschmutzungslizenzen aus Land B erwerben und zur Erreichung seines Klimaziels verwenden. Land B wiederum hat einen Anreiz, Emissionsrechte an Land A zu verkaufen und im Gegenzug die Einsparungsmaßnahmen vor Ort zu erhöhen. Dadurch ändern sich die Kostenfunktionen der beiden Länder, gleichzeitig erhöht sich ihre Flexibilität bezüglich der Erfüllung der Klimaziele TA und TB. Zur Lösung der Optimierungsprobleme werden die Lagrange-Funktionen aufgestellt:

25 ℒ! = 𝛼! 𝑅!! + 𝜋𝑃 + 𝜆! (𝑇! − 𝑅! − 𝑃)

(3.10)

ℒ! = 𝛼! 𝑅!! − 𝜋𝑃 + 𝜆! (𝑇! − 𝑅! + 𝑃)

(3.11)

Die Länder entscheiden im Falle einer Verknüpfung nun sowohl über die Höhe ihrer eigenen Einsparungsmaßnahmen als auch über die Anzahl der gehandelten Emissionsrechte. Zur Minimierung der Lagrange-Funktion von Land A wird diese deshalb nach 𝑅! , 𝑃 und 𝜆! abgeleitet: 𝜕ℒ! 𝜕𝐶! = − 𝜆! = 0 𝜕𝑅! 𝜕𝑅! 𝜕ℒ! = 𝜋 − 𝜆! = 0 𝜕𝑃 𝜕ℒ! = 𝑇! − 𝑅! − 𝑃 = 0 𝜕𝜆!

(3.12) (3.13) (3.14)

Für Land B ergibt sich äquivalent: 𝜕ℒ! 𝜕𝐶! = − 𝜆! = 0 𝜕𝑅! 𝜕𝑅! 𝜕ℒ! = −𝜋 + 𝜆! = 0 𝜕𝑃 𝜕ℒ! = 𝑇! − 𝑅! + 𝑃 = 0 𝜕𝜆!

(3.15) (3.16) (3.17)

Die Lösung der Gleichungen (3.12) bis (3.17) ergibt folgende Gleichgewichtslösungen (für die Herleitung siehe Anhang): 𝛼! (𝑇 + 𝑇! ) 𝛼! + 𝛼! ! 𝛼! 𝑅!∗ = (𝑇 + 𝑇! ) 𝛼! + 𝛼! ! 𝛼! 𝛼! 𝑃∗ = 𝑇! − 𝑇 𝛼! + 𝛼! 𝛼! + 𝛼! ! 𝛼! 𝛼! 𝜋 ∗ = 𝜆!∗ = 𝜆∗! = 2 (𝑇 + 𝑇! ) 𝛼! + 𝛼! ! 𝑅!∗ =

(3.18) (3.19) (3.20) (3.21)

Ohne Handel unterscheiden sich die Grenzkosten (3.3) und (3.4) der beiden Länder und damit der jeweilige Schattenpreis der CO2-Reduzierung (also die Kosten, die auftreten, wenn die Emissionsgrenze um eine Einheit verändert wird). Wenn die Länder Handel zulassen, so gleichen sich die Grenzkosten an, bis sie dem Preis für Emissionsrechte entsprechen, wie aus (3.20) ersichtlich wird. Für den Fall, dass die Grenzkosten ohne Handel identisch sind, dass also gilt 2𝛼! 𝑇! = 2𝛼! 𝑇! , ist P* gleich Null, es findet kein Handel statt. Sobald sich die

26 Grenzkosten jedoch unterscheiden, profitieren beide Länder davon, einen gemeinsamen Markt für Emissionsrechte einzuführen. Land A wird dann einen Anreiz haben, Emissionsrechte von Land B zu importieren, wenn der Preis mit Handel geringer ist als der Schattenpreis zuvor, wenn also gilt: 𝛼! 𝛼! 2𝛼! 𝑇! > 2 (𝑇 + 𝑇! ) 𝛼! + 𝛼! !

(3.22)

Durch Umstellung ergibt sich folgende Bedingung dafür, dass Land A Emissionsrechte importieren wird: 𝛼! 𝑇! > 𝛼! 𝑇!

(3.23)

Unter der Annahme, dass diese Bedingung zutrifft, profitieren beide Länder vom Handel: Der Schattenpreis für Land A sinkt, so dass es zu einem günstigeren Preis Emissionslizenzen erwerben kann. Der Schattenpreis für Land B hingegen erhöht sich verglichen mit der Ausgangssituation. Land B steigert seine Reduktionsbemühungen zuhause, um dafür überschüssige Lizenzen an Land A verkaufen zu können. Während Land A Kosten spart, erschließt sich für Land B eine neue Einnahmequelle durch den Verkauf von Emissionsrechten. Bei gleichbleibenden Emissionsgrenzen kann so ein gegebenes Reduktionsziel zu geringeren Gesamtkosten erreicht werden als zuvor. Zwar hat Linking keinen direkten Einfluss auf die Höhe der Emissionen, sondern lediglich auf die Kosten der Emissionsreduktion. Da jedoch die globalen Kosten für die TreibhausgasReduzierung im Fall eines weltweiten CO2-Marktes minimiert werden, können die Länder ambitioniertere Klimaziele festlegen (Bodansky et al., 2014). Insbesondere für die Industrieländer besteht im Fall eines globalen Markts für Emissionsrechte ein großes Einsparungspotential, da ihnen dann noch nicht ausgeschöpfte, relativ günstige Vermeidungsoptionen in Entwicklungs- und Schwellenländern offen stehen (Russ et al., 2009). Auch auf verwaltungstechnischer Ebene ist mit positiven Folgen von Linking zu rechnen, da Verwaltungsstrukturen und -kosten geteilt werden können, ebenso wie das Knowhow über die Ausgestaltung und Funktionsweise von Emissionshandelssystemen (Bodansky et al., 2014, S. 6). Aufgrund dieser Vorteile kann Linking durchaus eine globale Reduzierung von Treibhausgasen bewirken. Darüber hinaus führt die Verknüpfung von Emissionshandelssystemen zu mehr Liquidität, was wiederum die Preisstabilität und damit die Kalkulationssicherheit der Wirtschaftsakteure erhöht (Ranson & Stavins, 2014, S. 10). Durch den größeren Markt wird auch das Risiko begrenzt, dass einzelne Akteure Marktmacht ausüben könnten (Sterk & Schüle, 2009, S.

27 411). Liquidität und Preisstabilität durch Linking sind insbesondere für kleine ETS wichtige Faktoren, da mit einer geringen Anzahl an Akteuren kaum ein kompetitiver Emissionshandel durchzuführen ist. Marktschocks können zudem von dem größeren System absorbiert werden. Im Umkehrschluss gilt jedoch auch, dass sich die Preisvolatilität des LinkingPartners direkt auf kleinere Länder auswirkt (Flachsland et al., 2009a, S. 4). Ein Beispiel hierfür ist der Preissturz in der EU aufgrund der Wirtschaftskrise in den Jahren 2011 und 2012, der sich auf den Markt für CDM-Zertifikate übertrug. Grundsätzlich spricht ein volatiler Marktpreis nicht an sich gegen die Funktionalität des verknüpften Marktes, er verringert jedoch die Innovationssicherheit der Wirtschaftsakteure und dämpft damit die Innovationswirkung des Emissionshandels. Aus diesem Grund kann die zusätzliche PreisVolatilität als Folge von Linking kritisch gesehen werden (Tuerk et al., 2009, S. 350). Andererseits erhöht der Zugang zu einem größeren Markt den Wettbewerb: Aufgrund der höheren Zahl an Marktteilnehmern besteht auf dem verknüpften Markt ein geringeres Risiko, dass einzelne Akteure Marktmacht ausüben können, indem sie durch den Kauf oder Verkauf von Emissionsrechten den Marktpreis beeinflussen (Bodansky et al., 2014). Wie bereits festgestellt wurde, profitieren im Falle eines Linking-Abkommens alle teilnehmenden Länder oder Regionen. Jedoch stellt sich die Frage, wie sich die Kosteneinsparungen auf die Länder verteilen. Flachsland et al. (2009a) stellen fest, dass unter der Annahme linearer Grenzvermeidungskosten-Kurven die Region mit der steileren Kostenkurve am stärksten von einer Verknüpfung der Emissionshandelssysteme profitieren wird (S. 5). Dies ist in Abbildung 3-1dargestellt:

28

€/t

€/t

GVKB

! P!"#

! P!"#$

! P!"#$

! P!"#

GVKA qlink

qaut Einsparungsziel A

Einsparungsziel B

Abbildung 3-1: Kosteneinsparungen bei linearen GVK-Kurven (nach Flachsland et al., 2009a, S. 6, eigene Übersetzung)

In der Ausgangssituation haben beide Länder A und B das gleiche Einsparungsziel, aufgrund der

unterschiedlichen

Grenzvermeidungskosten

(GVK)

jedoch

unterschiedliche

Autarkiepreise für Emissionsrechte. Durch die Verknüpfung der Emissionshandelssysteme bildet sich der neue Marktpreise am Schnittpunkt der beiden GVK-Kurven. Zu diesem Preis wird Land B nun deutlich weniger Einsparungsmaßnahmen vornehmen als zuvor und stattdessen Lizenzen aus Land A beziehen. Dieses wiederum profitiert davon, Emissionsrechte zu einem Preis verkaufen zu können, der höher als der Ausgangspreis ist. Die schraffierten Flächen zeigen die jeweiligen Kostenersparnisse der beiden Länder durch Linking. Es zeigt sich, dass die grün schraffierte Fläche, die die Effizienzgewinne von Land B anzeigt, deutlich größer ist als die gelb schraffierte Fläche von Land A. Dies liegt an der steileren GVK-Kurve von Land B: Relativ zur Ausgangssituation fällt der Emissionspreis für Land B stärker, als er für Land A steigt, somit ist das Einsparungspotential für Land B größer. Aufgrund der relativ steilen Grenzvermeidungskosten-Kurve der Europäischen Union (Viguier et al., 2003, S. 475) ist somit anzunehmen, dass Linking für die EU mit einem großen Einsparungspotential verbunden ist.

29 3.1.2 Politische Faktoren Die ökonomischen Implikationen von Linking, die oben dargestellt wurden, können nach Flachsland et al. (2009a) als quasi-statische, kurzfristige Effizienzgewinne zusammengefasst werden, die in erster Linie auf der Angleichung der marginalen Vermeidungskosten basieren (S. 3-4). Dazu kommen jedoch dynamische Effizienzgewinne, die vor allem auf der politischen Ebene zu einer Stärkung der Klimaeffektivität beitragen können (Flachsland et al., 2009a, S. 4-5). Der Klimawandel ist ein grenzübergreifendes Problem, dem nur durch internationale Kooperation wirksam begegnet werden kann (Weishaar, 2014, S. 191). Auf multilateraler Ebene gestaltet es sich bisher jedoch sehr schwierig, sich auf ein ambitioniertes globales Klimaziel zu einigen. Linking als Bottom-up-Prozess stellt hierzu eine effektive Alternative dar: Ein Netzwerk verknüpfter Emissionshandelssysteme in Kombination mit individuellen, nationalen Reduktionszielen könnte zu einem internationalen Klimabündnis heranwachsen und damit das schaffen, was auf UN-Ebene bisher nicht ausreichend gelungen ist. Wenn nun immer mehr Länder Emissionshandelssysteme errichten und miteinander verknüpfen, so könnte dies einer globalen, politischen Lösung den Weg bereiten (Weishaar, 2014, S. 191). Eine Vertiefung der zwischenstaatlichen Kooperation durch Linking könnte auch das UNKlimaregime langfristig stärken (Sterk & Schüle, 2009, S. 412): Länder, die im Bereich der Klimapolitik bereits bilateral oder plurilateral zusammenarbeiten und untereinander Emissionsrechte handeln, sollten auch im Rahmen der UN leichter eine Einigung erzielen können.

Jaffe

et

al.

(2009)

untersuchen,

inwiefern

Verknüpfungen

zwischen

Emissionshandelssystemen einen Einfluss auf die internationale Klimapolitik im Rahmen der UNFCCC haben. Sie stellen fest, dass Linking kurzfristig Partizipation und KostenEffektivität herbeiführen kann, während gleichzeitig die Grundlage für ein umfassendes zukünftiges globales Klimaabkommen geschaffen wird (S. 270). Insofern kann Linking auf nationaler und sub-nationaler Ebene eine effektive Ergänzung des Top-down-Ansatzes sein bzw. als Sprungbrett für ein Top-down-Agreement dienen (Weishaar, 2014, S. 192). Auch die EU-Kommission sieht Linking deshalb als Unterstützung der globalen KlimaschutzBemühungen (Europäische Kommission, 2016a). Isoliert

beschlossene

nationale

Klimaziele

leiden

häufig

unter

einem

Glaubwürdigkeitsproblem, da ihr Fortbestand beispielsweise bei einem Regierungswechsel nicht gewährleistet ist. Werden hingegen langfristige internationale Verbindlichkeiten eingegangen, so kann dies die Glaubwürdigkeit politischer Klimaziele stärken (Flachsland et al., 2009, S. 4-5): Die verknüpften Länder üben gegenseitig Druck und Kontrolle aus. Wird

30 beispielsweise aufgrund regulatorischer Maßnahmen in dem verknüpften ETS eine Gefährdung

der

Klimaeffektivität

eines

Abkommens

befürchtet,

so

können

Handelsbeschränkungen als Sanktionsmechanismen angedroht bzw. Importquoten oder Steuern eingeführt werden. Innerhalb verknüpfter Systeme bestehen folglich weniger Anreize, von ambitionierten Klimazielen abzuweichen und etwa Emissionsgrenzen herunterzusetzen. Dies erhöht das gegenseitige Vertrauen und erleichtert damit eine engere internationale Zusammenarbeit in der Klimapolitik (Weishaar, 2014, S. 192). Mit den vereinbarten Klimazielen gewinnt auch das Preissignal an Stabilität und Glaubwürdigkeit, was die Kosteneffektivität der globalen Klimapolitik weiter erhöht. Wenn immer mehr Länder untereinander Linking-Abkommen abschließen, so erlaubt dies, größeren Druck auf Freerider auszuüben, so dass sich diese ebenfalls gegen den Klimawandel einsetzen. Die Entscheidung, mit bestimmten Ländern Linking-Abkommen abzuschließen oder zu beenden, kann als Anreiz für andere Länder dienen, ihre eigenen Cap-and-TradeSysteme einzurichten. Ein Beispiel hierfür ist die Entscheidung der EU, ab 2020 keine Offsets mehr zu akzeptieren, sofern sie nicht aus der Gruppe der Least-Developped-Countries (LDC) stammen. Auf diese Weise sollen große Länder wie China und Indien dazu zu „ermuntert“ werden, selbst Emissionshandelssysteme einzurichten (Bodansky et al., 2014, S. 10). Ebenso kann Linking als „Gegenleistung“ für politische oder wirtschaftliche Konzessionen eingefordert werden. Beispielsweise knüpft die Europäische Union die EU-Mitgliedschaft an den Beitritt zum EU-Emissionshandel (Bodansky et al., 2014, S. 10). So mussten sich auch die osteuropäischen Staaten als Vorbedingung ihrer EU-Mitgliedschaft zur Teilnahme am Emissionshandelssystem verpflichten. Käme es zu einer Verknüpfung zwischen dem EU-Emissionshandelssystem und einem zukünftigen US-System, so könnte auf diese Weise die Wiedereinbindung der USA in das internationale Klimaregime gelingen (Sterk & Schüle, 2009, S. 412). Als erster Schritt hierzu hätte auch eine Verknüpfung mit einem der regionalen Emissionshandelssysteme in den USA, der Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) oder der Western Climate Initiative (WCI), eine wichtige Signalwirkung. Ein solches Linking-Abkommen könnte auch Anreize für die Regierung in Washington schaffen, Anstrengungen in Richtung einer nationalen Klimaschutzstrategie zu unternehmen (Sterk & Schüle, 2009, S. 214). Auch innenpolitisch kann Linking zu einer ambitionierteren Umweltpolitik beitragen: Das internationale Momentum kann genutzt werden, um unpopuläre umweltpolitische Entscheidungen mit Verweis auf internationale Verpflichtungen und die Anstrengungen der

31 anderen Staaten zu rechtfertigen (Bodansky et al., 2014, S. 6; Flachsland et al., 2009a, S. 45). Linking an sich hat zwar keine direkten Auswirkungen auf das globale Emissionsniveau, allerdings

erlauben

es

die

Kosteneinsparungen

durch

die

Verknüpfung

von

Emissionshandelssystemen unter Umständen, gegenüber der Industrie striktere Klimaziele durchzusetzen (Sterk & Schüle, 2009, S. 411).

3.2 Kooperationsmöglichkeiten Es gibt verschiedene Ansätze, wie ein grenzübergreifender Handel von Emissionsrechten etabliert werden kann. So können Klimaschutzabkommen nach dem Top-down-Prinzip auf multilateraler Ebene im Rahmen der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC) beschlossen werden (Flachland et al., 2009b, S. 1637). Allerdings haben die internationalen Klimaverhandlungen der letzten Jahre keinen Durchbruch gebracht. Als Alternative bietet sich deswegen die Verknüpfung von Emissionshandelssystemen und anderen klimapolitischen Instrumenten auf bilateraler oder plurilateraler Ebene (Bottom-up-Prinzip) an. Die dargestellten Ansätze sind jeweils mit Vor- und Nachteilen verbunden. Für ihre Bewertung sind nach Flachsland et al. (2009) folgende Kriterien relevant: Umweltintegrität, Kosten-Effektivität und politische Umsetzbarkeit (S. 1638). Der Top-down-Ansatz beruht auf dem Emissionshandel zwischen Regierungen (Flachsland et al., 2009b, S. 1637). Das Kyoto-Protokoll von 1997 hat drei Mechanismen geschaffen, über die die Unterzeichnerländer Umweltzertifikate handeln können: Die Unterzeichnerländer, die sich zur CO2-Reduktion verpflichtet haben (sog. Annex-BStaaten), erhalten entsprechend ihrer nationalen Emissionsziele sogenannte Assigned Amount Units (AAUs), die sie untereinander handeln können. Dies ermöglicht den Industriestaaten, die

Kosten

für

die

Erfüllung

ihrer

im

Kyoto-Protokoll

festgelegten

Reduzierungsverpflichtungen zu verringern (Flachsland et al., 2009b, S. 1637). Analog zum Emissionshandel

innerhalb

eines

Landes

ist

dies

darin

begründet,

dass

die

Reduzierungsbemühungen auf diese Weise in die Länder verlagert werden können, die relativ günstige Optionen zur CO2-Reduzierung aufweisen. Ein weiteres Instrument, das auf UN-Ebene geschaffen wurde, ist der Joint Development Mechanism (JI: Gemeinsame Umsetzung). Dieser soll zu einer flexibleren und damit kostengünstigeren Industrieländer

Aufteilung

erhalten

dabei

der für

globalen die

Vermeidungsbemühungen

Durchführung

oder

beitragen.

Finanzierung

von

Klimaschutzprojekten in anderen Annex-B Staaten Minderungszertifikate, sogenannte

32 Emission

Reduction

Units

(ERUs),

die

sie

für

die

Erfüllung

ihrer

eigenen

Reduktionsverpflichtungen einsetzen können (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, 2010). Um die Entwicklungsländer in die globale Klimapolitik mit einzubeziehen, wurde im Rahmen des Kyoto-Protokolls mit dem Clean Development Mechanism (CDM: Mechanismus

für

umweltverträgliche

Entwicklung)

ein

weiterer

projektbasierter

Mechanismus geschaffen. Unter den CDM fallen Projekte, die von Annex-B-Ländern in Entwicklungsländern ohne eigene nationale Reduktionsverpflichtungen durchgeführt werden. Für die Durchführung erhalten die Industrieländer sogenannte Certified Emission Reductions (CERs) auf ihr nationales Reduktionskonto. Indem sie auf die relativ günstigen Vermeidungsoptionen in den Entwicklungsländer ausweichen, können Industrieländer die Kosten zur Erfüllung ihrer Klimaziele senken. Die Entwicklungsländer wiederum profitieren von den ausländischen Investitionen in technologische Erneuerungen, die ihnen eine umweltfreundliche wirtschaftliche Entwicklung auch ohne nationale Minderungsziele ermöglichen sollen. In Abbildung 3-2 ist beispielhaft die Verknüpfung des EUEmissionshandelssystems mit den drei Kyoto-Mechanismen dargestellt.

Abbildung 3-2: Verknüpfung des EU-ETS mit den Kyoto-Mechanismen (nach Lucht, 2005, S. 16, eigene Übersetzung)

33 Die Ideallösung nach dem Top-down-Ansatz wäre ein globales Cap-and-Trade-System. Dafür müssten alle Länder der Welt verbindliche Emissionsgrenzen festlegen und würden eine entsprechende Anzahl an Emissionsrechten erhalten. Diese könnten dann weltweit zwischen den Regierungen gehandelt werden. Die Umweltintegrität dieses Ansatzes ist maximal (Flachsland et al., 2009b, S. 1639): Sofern alle Staaten ihre nationalen Verpflichtungen erfüllen, kann ein globales Reduktionsziel in jedem Fall erreicht werden. In einem weltweiten Cap-and-Trade System käme es zudem zu einer Angleichung der marginalen Vermeidungskosten über alle Sektoren und Regionen hinweg (Flachsland et al., 2009b, S. 1639). Dies würde eine kosteneffektive Verteilung der Vermeidungsbemühungen auf globaler Ebene ermöglichen. Aufgrund der ungleichen Verteilung der weltweiten Emissionen über die verschiedenen Länder hinweg wäre jedoch damit zu rechnen, dass einige wenige Staaten einen großen Teil der Emissionsrechte besitzen würden. Da der globale Emissionshandel nach dem Top-down-Ansatz zwischen Regierungen stattfindet, besäßen diese Länder Marktmacht. Dies ist auch im derzeitigen internationalen Emissionshandel der Fall, der im Rahmen des Kyoto-Protokolls beschlossen wurde und auf dem Handel von Assigned Amount Units (AAUs) zwischen den Unterzeichnerländern basiert (Böhringer & Löschel, 2003, S. 653-655). Insbesondere die früheren Teilstaaten der Sowjetunion sind mit zu vielen AAUs ausgestattet, da die Referenzwerte auf der wirtschaftlichen Aktivität vor dem Zusammenbruch der Sowjetunion basieren. Diese Länder sind damit die hauptsächlichen Anbieter von AAUs auf dem globalen Markt, weswegen sie einen Anreiz haben, das Angebot künstlich zu begrenzen, um bei dem Verkauf der Zertifikate einen höheren Preis erzielen zu können. Die Folge ist ein unvollständiger Wettbewerb auf dem globalen Emissionsmarkt. Effizienzgewinne könnten nach dem Top-down-Ansatz deshalb nur in eingeschränktem Ausmaß verwirklicht werden, sofern der Handel auf Regierungsebene stattfindet (Flachsland et al., 2009b, S. 1639). Die größte Herausforderung eines globalen Cap-and-Trade-Systems besteht jedoch in der politischen Umsetzung. Es müsste ein globales Klimaabkommen abgeschlossen werden, in dem sich jedes Land der Welt auf ein absolutes nationales Reduktionsziel verpflichtet. Insbesondere die Einbeziehung der Schwellen- und Entwicklungsländer würde sich schwierig gestalten, da diese aufgrund der im Vergleich zu den Industrieländern vernachlässigbaren historischen Verantwortung für den Klimawandel bisher nicht bereit waren, verbindliche Reduktionsverpflichtungen einzugehen. Da jedoch China und Indien zusammengenommen für beinahe 34% des weltweiten CO2-Ausstoßes verantwortlich sind, ist deren Einbeziehung in ein weltweites Emissionshandelssystem unerlässlich (Statista, 2016).

34 Eine Alternative, die die politische Umsetzbarkeit deutlich erleichtert, ist ein Cap-and-TradeSystem, das alle Länder mit verbindlichen Reduktionszielen umfasst, während die Entwicklungsländer ohne nationale Verpflichtungen über ein Baseline-and-Credit-System beteiligt werden. Verhandlungen über die globale Lastenteilung müssten in diesem Fall nur zwischen den Ländern stattfinden, die sich an dem Cap-and-Trade-System beteiligen. Dies entspricht dem Ansatz, der im Kyoto-Protokoll verfolgt wurde, wobei dieses jedoch nicht von allen Ländern ratifiziert worden ist. Auf diese Weise wird die Beteiligung der Entwicklungsländer

erheblich

erleichtert.

Für

eine

effektive

Reduzierung

der

Treibhausgasemissionen ist jedoch auch hier eine verbindliche Höchstgrenze für China, den derzeit größten CO2-Emittenten, unabdingbar. Die erleichterte politische Umsetzbarkeit eines globalen Emissionshandels, der Länder mit und ohne Cap umfasst, geht jedoch auf Kosten der Klimaintegrität, da nur ein Teil der weltweiten Emissionen Reduktionspflichten unterliegt. In welchem Ausmaß eine Angleichung des CO2-Preises verwirklicht werden kann, hängt davon ab, inwieweit die Länder mit absoluter Höchstgrenze den Import von Zertifikaten aus dem Baseline-and-Credit System unbegrenzt zulassen oder ihn gegebenenfalls einschränken (Flachsland et al., 2009b, S. 1640). Die oben dargestellten Mechanismen basieren auf dem Handel von Emissionszertifikaten auf Regierungsebene. Internationaler Klimaschutz nach dem Bottom-up-Ansatz hingegen beruht auf der Errichtung und Verknüpfung von regionalen Systemen und damit auf dem Handel von Emissionsrechten zwischen Unternehmen (Flachsland et al, 2009b, S. 1637-1638). Emissionshandelssysteme können auf Unternehmensebene direkt oder indirekt miteinander verknüpft werden. Beim direkten Linking können die Emissionsrechte eines anderen Systems von den am ETS teilnehmenden Firmen gekauft und für die Einhaltung ihrer heimischen Verpflichtungen eingesetzt werden. Die systemfremden Emissionsrechte werden also mit den eigenen Emissionsrechten gleichgestellt und fließen somit in den Handel mit diesen ein (Dellink et al., 2013; Green et al., 2014). Direkte Verknüpfungen können sowohl unilateral also auch bilateral oder sogar plurilateral erfolgen (Jaffe et al., 2009, S. 795). Im unilateralen Fall werden die Emissionsrechte nur in eine Richtung gehandelt, ein ETS akzeptiert also Emissionsrechte des anderen, jedoch nicht umgedreht (siehe Abbildung 3-3). Wenn ETS A unilateral Emissionsrechte von B akzeptiert, und A einen höheren Emissionsrechtepreis als B hat, so wird A Emissionsrechte von B kaufen und der Preis wird sich angleichen. Auf diese Weise werden in B weniger Emissionen reduziert, da ein Teil der Einsparungen nach Land A verlagert wird. Das Gesamtniveau an Emissionen wird gleich bleiben, allerdings zu

35 geringeren Gesamtkosten, da A nun auf die günstigeren Emissionsrechte von B zurückgreifen kann (Jaffe et al., 2009, S. 797). Somit ist bei diesem Ansatz sowohl Kosteneffektivität als auch Umweltintegrität gegeben. Bei einer bilateralen oder multilateralen Verknüpfung akzeptieren beide Systeme die Emissionsrechte des jeweils anderen. Das ETS mit dem höheren Ausgangspreis wird Emissionsrechte

des

anderen

Systems

kaufen,

entsprechend

werden

sich

die

Vermeidungsbemühungen des ETS mit dem niedrigeren Preis in das ETS mit den höheren Vermeidungskosten verlagern. Auf diese Weise werden sich die Preise angleichen, bis ein neuer Gleichgewichtspreis zwischen den beiden Ausgangspreisen entsteht (Jaffe et al., 2009, S. 797). Ein Vorteil gegenüber dem Handel auf Regierungsebene ist dabei, dass die tatsächlichen Grenzvermeidungskosten der Unternehmen offenbart werden, so dass Kosteneffektivität gewährleistet ist. Die vollständige Angleichung der Emissionsrechtepreise kann jedoch dadurch verhindert werden, dass etwa Grenzen für den Kauf von Emissionsrechten des verknüpften Systems festgelegt werden. Ebenso kann eine Art Wechselkurs eingeführt werden, mit denen die Emissionsrechte des anderen Systems gegenüber den eigenen abgewertet werden (Jaffe et al., 2009, S. 797). Eine Motivation für solche Maßnahmen ist beispielsweise die Präferenz für CO2-Reduzierungen im heimischen Emissionshandelssystem. Ein weiterer Grund könnte sein, dass die Emissionsrechte des anderen ETS hinsichtlich der ökologischen Integrität gegenüber den eigenen als nicht gleichwertig erachtet werden. Die politische Umsetzbarkeit wird gegenüber dem Top-down-Ansatz dadurch erleichtert, dass kein multilaterales Abkommen notwendig ist. Allerdings kann es auch hier auf politischer Ebene zu schwierigen Verhandlungen bezüglich der Lastenteilung kommen, wenn die Klimaziele der anderen Partei als inakzeptabel oder zu schwach wahrgenommen werden (Flachsland et al., 2009b, S. 1643). Aus ökonomischer Sicht sollte dies jedoch keine Rolle spielen, da die Effizienzgewinne durch Linking in jedem Fall realisiert werden und die Umwelteffektivität gegeben ist, solange beide Länder verbindliche Höchstgrenzen festgelegt haben. Allerdings bleibt bei dem Bottom-up-Ansatz die Gefahr von Leakage bestehen, wenn emissionsintensive Produktionsprozesse in solche Länder verlagert werden, die keine absolute Emissionsgrenze festgelegt haben. Somit ist die Umweltintegrität gegenüber dem Top-down-Ansatz eingeschränkt. Auch ohne ein direktes Abkommen zwischen zwei Emissionshandelssystemen kann es zu einer indirekten Verknüpfung zwischen diesen kommen. Eine solche Verknüpfung zwischen zwei Emissionshandelssystemen besteht, wenn diese nicht miteinander, jedoch beide mit

36 einem dritten System verknüpft sind (Sterk & Schüle, 2009, S. 411). Entwicklungen, die in einem der beiden Systeme stattfinden, also etwa ein Preisanstieg, wirken sich so auch ohne direkte Verknüpfung auf das andere System aus. Wenn zwei Systeme beispielsweise mit einem Baseline-and-Credit-System verknüpft sind, so konkurrieren sie um die gleichen Emissionsgutschriften des dritten Systems. Folglich werden die Emissionsgutschriften in das Emissionshandelssystem fließen, in dem ein höherer Emissionspreis vorliegt. Dies führt dazu, dass der Gleichgewichtspreis in diesem System sinkt, so dass es zu einer Angleichung der Preise in den indirekt verknüpften Systemen kommt (Jaffe et al., 2009, S. 798). Ebenso wird es zu einer Angleichung der Emissionspreise kommen, wenn zwei nicht verknüpfte Cap-andTrade-Systeme mit einem dritten Cap-and-Trade-System verknüpft sind. Somit ist ein fragmentierter CO2-Markt mit mehreren bilateralen Linking-Abkommen mit einem multilateralen Emissionsmarkt zu vergleichen (Jaffe et al., 2009, S. 798). Auch im Rahmen des derzeitigen Kyoto-Regimes sind die meisten Emissionshandelssysteme indirekt über die Teilnahme an globalen Offset-Programmen verknüpft, in erster Linie über den oben genannten

Clean-Development-Mechanism,

der

im

Rahmen

des

Kyoto-Protokolls

beschlossen wurde (Sterk & Schüle, 2009, S. 411).

Abbildung 3-3: Direktes und indirektes Linking (nach Jaffe et al., 2009, eigene Übersetzung)

Wie ist nun eine indirekte Verknüpfung bezüglich der oben genannten Kriterien zu bewerten? Indirektes Linking ermöglicht Kosteneinsparungen, da günstige Emissionszertifikate aus dem Ausland erworben werden können. Wie auch beim direkten Linking werden aufgrund des

37 Handels auf Unternehmensebene die tatsächlichen Grenzvermeidungskosten offengelegt. Eine völlige Angleichung der marginalen Vermeidungskosten ist jedoch unwahrscheinlicher als im Fall von direktem Linking, so dass die Kosteneffektivität geringer einzuschätzen ist. Die Umweltintegrität hängt von der Reichweite des Emissionshandels ab, also davon, wie viele Länder sich an der indirekten Verknüpfung beteiligen. Da jedoch in einem Baselineand-Credit System keine absolute Emissionsgrenze festgelegt wird, ist die Umwelteffektivität bei indirektem Linking geringer als im Falle eines Top-down-Abkommens. Die politische Machbarkeit von indirektem Linking ist hingegen sehr hoch, da keine verbindlichen Verpflichtungen getroffen werden müssen. In Tabelle 3-1 sind die Ergebnisse des Vergleichs der verschiedenen Linking-Ansätze zusammengefasst. Tabelle 3-1: Internationale Klimapolitik - Top-down versus Bottom-up (Eigene Darstellung)

Umweltintegrität Kosteneffektivität

Politische Umsetzbarkeit

Top-down

Globales Cap-

Hoch

Hoch

Niedrig

Mittel

Mittel

Mittel

Direkt

niedrig

Hoch

Mittel

Indirekt

niedrig

Mittel

Hoch

and-Trade Cap-and-Trade plus Baselineand-Credit Bottom-up

Der Vergleich zeigt, dass die verschiedenen Linking-Optionen jeweils Vor- und Nachteile haben. Ein globales Cap-and-Trade-System wäre aufgrund der hohen Umwelt- und Kosteneffektivität der Idealfall, ist jedoch bisher politisch nicht umsetzbar, auch wenn in dem Kyoto-Protokoll Ansätze davon enthalten sind. Stattdessen hat sich in der Realität inzwischen ein hybrides System entwickelt, in dem sowohl Top-down- als auch Bottom-up-Elemente vorkommen. Deshalb stellt sich die Frage, ob ein Nebeneinander der beiden Ansätze insofern wünschenswert ist, als sie zur Stärkung des jeweils anderen beitragen können. So wäre es möglich, dass eine zunehmende Verknüpfung von Emissionshandelssystemen auf bilateraler Ebene zu einer langfristigen Stärkung des multilateralen Klimaregimes führt. Andersherum könnte die UNFCCC bilaterale Linking-Abkommen erleichtern, indem sie ein Forum bietet, über das Standards und Regeln festgelegt und Informationen ausgetauscht werden können

38 (Bodansky et al., 2014, S. 19). Nach dem Vorbild der Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) in den USA gäbe es damit eine zentrale Institution, die technische Hilfestellung bietet und Koordination zwischen den Mitgliedstaaten ermöglicht, diesen jedoch die grundlegende Entscheidungsmacht über die Regulierung und die Durchsetzung überlässt (Bodansky et al., 2014, S. 17). Eine weitere zentrale Frage bleibt die Rolle der Entwicklungsländer. Dabei gilt das UNFCCC-Prinzip der “Common but differentiated efforts“. Unabhängig von dem gewählten Ansatz kann ein effektives internationales Klimaregime jedoch nur dann Bestand haben, wenn die größten Emittenten sowohl unter den Industrie- als auch unter den Entwicklungsländern

mit

verbindlichen

Emissionsgrenzen

daran

teilnehmen.

Die

Einbeziehung der Entwicklungsländer sollte deshalb über positive Anreize, etwa finanzielle Unterstützung durch die Industrieländer, erleichtert werden (Bodansky et al., 2014, S. 26).

3.3 Risiken und Nachteile von Linking Neben den eben dargestellten Vorteilen ist Linking jedoch auch mit gewissen Schwierigkeiten und Risiken verbunden. Ob die Umwelteffektivität durch Linking gefährdet wird, hängt nach Sterk & Schüle (2009) in erster Linie von den Design-Merkmalen der zu verknüpfenden Systeme ab. Da das Cap die politischen Umweltziele eines Landes abbildet, kann es zu einer Gefährdung der nationalen Klimaziele kommen, wenn sich die Stringenz der Umweltziele in den beiden Systemen stark unterscheidet. Unter Umständen kann es bei einem Überangebot in einer der Einheiten zu einem geringeren Maß an CO2-Abbau kommen als ohne Linking, wenn die überschüssigen Zertifikate in das andere System verkauft statt gelöscht werden. Vergleichbare Höchstgrenzen der zu verknüpfenden Systeme sind auf politischer Ebene deshalb wünschenswert, um das Auftreten von „Hot Air“ zu vermeiden, also das Überangebot von billigen und aus Umweltsicht fragwürdigen Emissionsrechten oder -Gutschriften. Aus globaler Sicht besteht das Überangebot an Emissionsrechten jedoch auch ohne Linking, so dass durch eine Verknüpfung immerhin die Kosteneinsparungen realisiert werden könnten. Zudem sind bei Preisen und Höchstgrenzen, die nahe beieinander liegen, die zu erwartenden Effizienzgewinne dementsprechend gering. Ein weiteres Risiko von Linking ist, dass es die Anreize hinsichtlich der Festlegung zukünftiger Höchstgrenzen verändert (Flachsland et al., 2009a, S. 6). Das Land mit dem geringeren Ausgangspreis wird einen Teil seiner Emissionsberechtigungen in das verknüpfte ETS mit dem höheren Preis exportieren. Somit besteht ein Interesse, die Höchstgrenze zu lockern, um höhere Einnahmen durch den Verkauf von Emissionsrechten zu erzielen. Dieser

39 Effekt könnte jedoch insofern teilweise aufgehoben werden, als die Möglichkeit, günstige Emissionsrechte im Ausland zu erwerben, dem Land mit dem höheren Preis das Festlegen strikterer Höchstgrenzen erleichtert (Jaffe et al., 2009, S. 801). Eine mögliche Gegenmaßnahme wäre außerdem die Einführung einer Importquote, um den Transfer von Emissionsrechten einzugrenzen. Allerdings sind in diesem Fall auch die Effizienzgewinne durch Linking geringer, da es nicht zu einer vollständigen Angleichung der marginalen Vermeidungskosten kommt. Im Falle einer Verknüpfung eines Cap-and-Trade-Systems mit einem Offset-Programm wie dem CDM kann es hinsichtlich der Umweltintegrität insofern zu Problemen kommen, als die „Zusätzlichkeit“ (Additionality) der Reduzierungsmaßnahmen nicht in jedem Fall gewährleistet

ist.

Das

heißt,

dass

unter

Umständen

CO2-Reduktionen

mit

Emissionsgutschriften belohnt werden, die auch unabhängig vom Gebrauch des Emissionshandels stattgefunden hätten. Diese Problematik ist auf die Schwierigkeit zurückzuführen, in einem Baseline-and-Credit-System ein Vergleichsniveau an Emissionen festzulegen, an dem Reduzierungsmaßnahmen gemessen werden (Jaffe et al., 2009, S. 800). Wenn nun für die Erfüllung der Reduktionspflichten solche Gutschriften eingesetzt werden, die nicht die Bedingung der Zusätzlichkeit erfüllen, die also in jedem Fall stattgefunden hätten, anstatt die CO2-Reduzierung vor Ort vorzunehmen, so kann Linking zu einer Erhöhung der globalen Emissionen führen (Jaffe et al., 2009, S. 800). Der Umgang mit Offset-Programmen wie dem CDM ist auch im Fall einer direkten Verknüpfung zwischen zwei Cap-and-Trade-Systemen relevant: Wenn eines der beiden Systeme den Import bestimmter Zertifikate begrenzt, da deren Umweltintegrität angezweifelt wird, das andere Land jedoch nicht, so werden die Zertifikate durch die Verknüpfung in beide Systeme einfließen. Dies schwächt die Klimaeffektivität der eigenen Emissionsziele. Neben den gewählten Höchstgrenzen und dem Umgang mit Offset-Zertifikaten sind für die Bewertung von möglichen Linking-Abkommen insbesondere die Mechanismen relevant, die zur Kostenbegrenzung eingesetzt werden. Im Fall einer direkten bilateralen Verknüpfung von Cap-and-Trade-Systemen werden sämtliche Instrumente zur Kostendeckelung, etwa Vorgaben bezüglich Banking und Borrowing, die Nutzung von Offsets sowie Preisobergrenzen, auf das andere System übertragen (Jaffe et al., 2009, 801; Flachsland et al., 2008, S. 16ff.). Da die Wahl dieser Vorgaben mit jeweiligen Politikpräferenzen einhergeht (siehe Kapitel 2.3), geht mit Linking die politische Kontrolle über die eigenen Politikziele verloren und regulatorische Interventionen durch die einzelnen Länder werden erschwert. Gibt es in einem der beiden Systeme beispielsweise eine Preisobergrenze, so wird diese im

40 Fall einer Verknüpfung effektiv in beiden Emissionshandelssystemen gelten. Wenn die Preisobergrenze erreicht wird, so werden weitere Zertifikate ausgegeben, auf die die Unternehmen in beiden Systemen zurückgreifen können. Dies kann zu einer Untergrabung der Umweltintegrität in dem kombinierten ETS führen. Folglich sind bei Linking-Abkommen ein Verlust an politischer Autonomie und geringere Gestaltungsmöglichkeiten hinsichtlich der Designmerkmale des eigenen ETS zu erwarten (ICAP, 2015). Da sich durch Linking der Preis für Emissionsrechte verändert, ist nicht nur mit Verteilungseffekten

zwischen

den,

sondern

auch

innerhalb

der

verknüpften

Emissionshandelssysteme zu rechnen. Werden zwei ETS mit unterschiedlichem Preisniveaus miteinander verknüpft, so ergibt sich ein neuer Gleichgewichtspreis, der zwischen den beiden Ausgangspreisen liegt. Davon profitieren in dem System mit dem niedrigeren Preis die NettoVerkäufer, da sie die Emissionsrechte nun zu einem höheren Preis verkaufen können, während die Netto-Käufer verlieren. In dem ETS mit dem höheren Preis verhält es sich umgedreht, da die Netto-Käufer von dem geringeren Preis profitieren, während die Verkäufer wegen des gesunkenen Preises gegenüber der Ausgangssituation Verluste erleiden (Sterk & Schüle, 2009, S. 411). Um den Klimawandel abzuschwächen, ist es nicht relevant, wo die CO2-Einsparungen vorgenommen werden, solange das Gesamtlevel an Treibhausgasen in der Atmosphäre sinkt. Allerdings ist der Abbau von Emissionen mit gewissen positiven Nebeneffekten verbunden, die auf die unmittelbare Umgebung begrenzt sind. Bereits erwähnt wurden hier die Reduzierung der lokalen Luftverschmutzung sowie die Erhöhung der Energiesicherheit. Hinzu kommt ein weiterer Punkt: Die Notwendigkeit, in die Entwicklung und den Ausbau klimafreundlicher und effizienter Technologien zu investieren, schafft Anreize für den R&DSektor (Forschung und Entwicklung) und stellt ganz allgemein einen Anstoß für die heimische Wirtschaft dar (Flachsland et al., 2009a, S. 5-6). Wenn durch Linking nun ein großer Teil der Einsparungsmaßnahmen in andere Länder ausgelagert wird, so spart dies zwar Kosten, allerdings gehen solche lokalen Co-Benefits verloren. Nicht zuletzt basiert die Realisierung kurzzeitiger Effizienzgewinne als Folge der Angleichung der Grenzvermeidungskosten, wie sie in Kapitel 3.1 dargestellt wurde, auf den Annahmen eines first-best-Szenarios ohne jegliche Marktunvollkommenheiten. In der Realität jedoch können bereits bestehende Klimainstrumente wie Energiesteuern und Subventionen das Ergebnis verzerren, ebenso wie der in vielen Ländern vorherrschende unvollständige Wettbewerb auf den Energiemärkten (Flachsland et al., 2009a, S. 3). In diesem Fall sind die Optimalitätsbedingungen, wie sie in einem first-best-Szenario ohne

41 Wettbewerbsverzerrungen herrschen, nicht unbedingt haltbar. Die übliche Empfehlung, eine Angleichung der Grenzvermeidungskosten herbeizuführen, ist in einem second-best-Szenario also nicht in jedem Fall optimal (Flachland et al., 2009a, S. 4). Abschließend lässt sich sagen, dass Linking im Grunde ein trade-off ist zwischen erhöhter ökonomischer Effizienz und einem Rückgang an politischer Autonomie. Demnach ist Linking nach Flachsland et al. (2009) tendenziell dann vorteilhaft, wenn große Effizienzgewinne zu erwarten sind und wenn bereits ein hohes Level an wirtschaftlicher Integration durch Handel besteht, da Marktschocks so mit größerer Wahrscheinlichkeit simultan auftreten (S. 10).

4 Das Emissionshandelssystem der EU 4.1 Funktionsweise Das EU-Emissionshandelssystem (im Folgenden: EU-ETS) ist das erste grenzübergreifende Handelssystem für Emissionsrechte und das Eckstück der europäischen Klimapolitik. Es schließt alle 28 Mitgliedstaaten der Europäischen Union sowie Norwegen, Liechtenstein und Island mit ein und ist damit das größte seiner Art (Umweltbundesamt, 2015). Das EU-ETS ist ein Cap-and-Trade-System, das mehr als 11.000 energieintensive Anlagen im Bereich der Stromerzeugung und in der Fertigungsindustrie umfasst. Zudem fallen seit 2012 die Emissionen, die durch Flüge innerhalb der EU sowie zwischen der EU und Island, Liechtenstein und Norwegen entstehen, unter das EU-ETS. Insgesamt sind somit rund 45% der EU-weiten Treibhausgasemissionen abgedeckt (Europäische Kommission, 2013). Den Anstoß für die Einführung des Emissionshandels auf EU-Ebene bot das KyotoProtokoll, in dessen Rahmen sich die EU für den Zeitraum 2008 bis 2012 zur Reduktion seiner Treibhausgasemissionen um 8 % gegenüber dem Niveau von 1990 verpflichtete (UNFCCC, 2014). Die Aufteilung der EU-weiten Reduktionsverpflichtung auf die 15 Mitgliedsstaaten erfolgte im sogenannten Burden-Sharing-Agreement im Jahr 1998, bei dem die individuellen Bedingungen innerhalb der Mitgliedsstaaten in die Entscheidung mit einbezogen wurden (Danish Ministry of Energy, Utilities and Climate, 2015). Deutschland und Dänemark verpflichteten sich dabei beispielsweise, ihre Emissionen im Zeitraum 2008 bis 2012 um 21 % gegenüber dem Niveau von 1990 zu senken, während Irland, dessen ökonomische Entwicklung noch nicht so weit fortgeschritten war, eine Steigerung seiner Emissionen um 13 % zugestanden wurde (Europäische Union, 2002, Anhang II).

42 Im Jahr 2003 schließlich verabschiedete das EU-Parlament und der Europäische Rat eine Richtlinie „über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft“ (Europäische Union, 2003). Dabei wurde die Einführung eines EU-weiten Cap-and-Trade-Systems für das Jahr 2005 festgelegt. Dieses umfasste vorerst vier Sektoren: Energie, Eisen- und Stahl-Produktion und -Verarbeitung, die Verarbeitung von Minieralien sowie die Papierindustrie. Die erste Handelsperiode lief von 2005 bis 2007 und war als Testphase konzipiert (Lueg 2010, S. 225). Eine zweite Periode wurde für die Jahre 2008 bis 2012 festgelegt, die damit auf die erste Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls fiel. Im Anschluss daran sind jeweils fünfjährige Handelsperioden vorgesehen. Die Mitgliedstaaten mussten zunächst festlegen, wie sie ihre Reduktionsverpflichtungen zwischen den am ETS teilnehmenden und den übrigen Sektoren aufteilen (Rosenstock, 2009, S. 125). In sogenannten Nationalen Allokationsplänen (NAP) bestimmten sie, wie viele Zertifikate jeder einzelnen vom ETS erfassten Industrieanlage zugeteilt werden sollten. Diese Zuteilungspläne mussten der EUKommission zur Genehmigung vorgelegt werden (Lueg, 2010, S. 225-226). Für die Sektoren, die nicht am ETS teilnahmen, müssen nationale Klimainstrumente angewandt werden, um die Reduktionsziele auch in diesen Sektoren zu erreichen. Dies kann etwa durch die Festlegung von sektor- oder produktspezifischen Standards oder die Einführung von CO2-Steuren geschehen (Rosenstock, 2009, S. 125). In den ersten beiden Handelsperioden wurden die Zertifikate zum großen Teil durch Grandfathering zugeteilt, lediglich maximal 5 % in der ersten bzw. 10 % in der zweiten Phase konnten durch die Mitgliedsstaaten versteigert werden. Aufgrund eines Überangebots an Zertifikaten kam es innerhalb der ersten Handelsperiode zu einem Preisverfall von 27 Euro bis auf 0,10 Euro (Weishaar, 2014, S. 68-69). Auch die zweite Handelsperiode war von Überallokation geprägt, wobei insbesondere die Rezession in Europa als Folge der Finanzund Wirtschaftskrise ihren Teil dazu beitrug (Weishaar, 2014, S. 69). Zu Beginn war das EU-ETS hoch dezentralisiert: Die Mitgliedstaaten entschieden mit den nationalen Allokationsplänen selbst über die Höhe ihrer Emissionen und jedes Land verfügte über

eigene

Monitoring-

und

Verifikations-Strukturen,

um

den

Emissionshandel

abzuwickeln. Mit den Jahren kam es jedoch zu einer zunehmenden Zentralisierung des EUEmissionshandels (Bodansky et al., 2014, S. 19). Diese Entwicklung begann mit der EUDirektive 2009/27/EG, die eine erste Revision des EU-ETS darstellte und mit deren Hilfe die Harmonisierung des Emissionshandels vorangetrieben werden sollte (Europäische Union, 2009a). Anstelle der nationalen Allokationspläne wurde mit der dritten Handelsperiode ein

43 EU-weit

harmonisiertes,

supranationales

Handelssystem

eingerichtet,

in

dem

die

Kommission die Festlegung der Höchstgrenze, die Zuteilung der Emissionsberechtigungen sowie die Monitoring- und Verifikationsaufgaben übernahm (Europäische Kommission, 2016b). Für das Jahr 2013 legte erstmals die Kommission das EU-weite Cap auf 1,9 Mrd. Emissionsberechtigungen und die jährliche Reduktionsrate auf 1,74 % fest (Europäische Union, 2010, Artikel 1). Darüber hinaus wurde eine zentralisierte Registratur auf EU-Ebene eingerichtet, die eine Liste über alle Emittenten, die Anzahl der von ihnen vorgelegten Emissionsberechtigungen sowie ihre tatsächlichen Emissionen führt. Des Weiteren werden dort alle getätigten Transfers von Emissionsberechtigungen zwischen den Anlagen erfasst (Europäische Kommission, 2016c). Zudem wurde beschlossen, die Versteigerung von Zertifikaten als Standard-Allokationsform festzulegen (Europäische Union, 2009a, Artikel 1, Paragraph 11). Davon ausgenommen sind Industrieanlagen, die besonders von Leakage bedroht sind. Bezüglich der kostenlosen Zuteilung kam es ab 2013 zumindest insofern zu einer Harmonisierung, als eine EU-weit geltende Benchmark-Formel aufgestellt wurde, deren Bezugswert produktspezifisch anhand der 10 % der effizientesten Anlagen festgelegt wird und die unter anderem die Anfälligkeit des Sektors gegenüber Leakage berücksichtigt (Europäische Union, 2009a, Artikel 1, Paragraph 12). Doch auch die kostenfreie Allokation an Industrieanlagen wird nach und nach abnehmen: Bis 2020 sollen 70 % und bis 2027 schließlich 100 % der Emissionsrechte versteigert werden (Europäische Union, 2009a, Artikel 1, Paragraph 12). Neben der Harmonisierung des EU-ETS wurde im Laufe der Zeit auch dessen Reichweite ausgebaut: Seit 2012 ist der Flugverkehr innerhalb der EU sowie zwischen der EU und Norwegen, Liechtenstein und Island Bestandteil des Emissionshandels in der EU (Europäische Kommission, 2016d). Außerdem wurden neben CO2 weitere Gase mit eingeschlossen, nämlich Distickstoffoxid aus der Produktion von Salpetersäure, Adipinsäure, Glyoxal und Glyoxylsäure sowie perfluorierte Kohlenwasserstoffe (PFC) aus der Aluminiumherstellung (Europäische Kommission, 2013). Im EU-ETS sind Offset-Zertifikate sowohl aus dem Clean-Development-Mechanism (CERs) als auch aus Projekten im Rahmen von Joint Implementation (ERUs) zugelassen. Um zu gewährleisten, dass die Zertifikate nur zusätzlich zu inländischen Reduktionsmaßnahmen erworben werden, ist deren Nutzung quantitativ und qualitativ begrenzt. So sollen maximal 50 % der EU-weiten CO2-Einsparungen durch Offsets abgedeckt werden. Die Mitgliedstaaten können damit Gutschriften aus CDM- und JI-Projekten in Höhe von 3 % ihrer Emissionen aus dem Jahr 2005 zur Erfüllung ihrer Reduktionsverpflichtungen verwenden (Europäische

44 Union, 2009b, Artikel 5, Paragraph 4). Zudem werden im EU-ETS keine Zertifikate aus Waldwirtschafts-Projekten akzeptiert. Ab 2013 wurde die Nutzung von Offsets insofern verschärft, als nur noch Zertifikate aus CDM-Projekten in Least-Developped-Countries akzeptiert werden (Europäische Union, 2009b, Artikel 5, Paragraph 1). Ausgenommen hiervon sind jedoch Projekte, die bereits vor 2013 registriert waren. Auf diese Weise können nach wie vor ca. 1,6 Mio. Zertifikate aus Offset-Projekten von den ETS-Emittenten bis 2020 zur Erfüllung ihrer Reduktionsverpflichtungen eingesetzt werden. Dies stellt das EU-ETS vor erhebliche Probleme, wie im nächsten Kapitel aufgezeigt werden wird.

4.2 Probleme und Reformbedarf Seit seiner Einführung hat das EU-ETS mit strukturellen Problemen zu kämpfen. Besonders das niedrige Preisniveau stellt die Effektivität des europäischen Emissionshandels in Frage. Das Überangebot an Emissionsrechten sorgt dafür, dass der Emissionshandel für die Unternehmen kaum zusätzliche Kosten verursacht. In der ersten Handelsperiode wurden den ETS-Sektoren mehr Emissionsrechte zugeteilt, als diese in Anbetracht ihrer historischen Emissionen benötigt hätten (Zetterberg et al., 2004, S. 88). Die Überallokation reichte von 105 % der tatsächlichen Emissionen im Zementsektor bis zu 120 % in der Papier- und Zellstoffindustrie (Weishaar, 2014, S. 101). Sowohl die Regierungen als auch die Unternehmen verfügten bezüglich der vorhergesagten Emissionen über unvollständige Informationen. Aber auch die Lobbyarbeit auf Seiten der Industrie sorgte für die große Differenz zwischen erwarteten und tatsächlichen Emissionen (Weishaar, 2014, S. 102). Damit wurde ein Markt für Emissionsrechte geschaffen, auf dem keine Knappheit herrscht, so dass es für die Unternehmen nur geringe Anreize gab, in emissionsarme Technologien zu investieren. In der Literatur werden hauptsächlich drei Gründe für das Überangebot vorgebracht (Koch et al., 2014, S. 667): Die Folgen der Wirtschaftskrise, die Europa schwer getroffen hat, die unerwünschte Wechselwirkung zwischen dem EU-ETS und überlappenden nationalen Klimapolitiken (z.B. Subventionen für erneuerbare Energien) sowie der übermäßige Import von günstigen Certified Emission Reductions (CERs) im Rahmen des Clean Development Mechanism. Die Wirtschaftskrise hat in Europa eine langanhaltende Rezession verursacht, mit der Produktion ging auch die Nachfrage nach Emissionsberechtigungen zurück. Koch et al. (2014) stellen fest, dass die wirtschaftliche Aktivität sowie die Erwartung über zukünftige wirtschaftliche Entwicklungen tatsächlich einen signifikanten Einfluss auf den EUA-Preis

45 ausüben. Im Grunde zeigt dies, dass der Preismechanismus funktioniert: Wenn die Nachfrage aufgrund der schlechten wirtschaftlichen Lage rückgängig ist, so herrscht keine Knappheit auf dem Emissionsmarkt, die Preise sinken. Allerdings hat sich der EUA-Preis mit der wirtschaftlichen Lage nur kurzfristig erholt, ab 2012 ist er stets unter der 10 Euro-Grenze geblieben (siehe Abbildung 4-1). An sich ist ein niedriger CO2-Preis in einer wirtschaftlich angespannten Lage also kein größeres Problem, sondern lediglich ein Zeichen dafür, dass der Marktmechanismus greift. Die Umwelteffektivität ist schließlich durch die Einhaltung des Caps gewährleistet. Allerdings spricht das langanhaltende niedrige Preisniveau dafür, dass selbst in wirtschaftlich guten Zeiten zu viele Emissionsrechte im Umlauf sind. Folglich ist das Cap zu hoch gesetzt, so dass für die Unternehmen nur unzureichende Anreize bestehen, in umwelteffiziente Technologien zu investieren.

Abbildung 4-1: Preisentwicklung von EU-Emissionsrechten (EUA) und CDM-Zertifikaten (CER) (Quelle: Carbon Market Watch, 2014, S. 3)

Ein weiterer Kritikpunkt am EU-ETS sind die Windfall-Gewinne, die durch die großzügige, kostenlose Zuteilung an die Industriesektoren entstanden sind: Die Unternehmen erhalten mehr Emissionsrechte, als sie benötigen und können die überschüssigen Zertifikate verkaufen, obwohl sie diese umsonst erhalten haben. Dazu kommen indirekte WindfallGewinne (Wråke et al., 2012, S. 15): Elektrizitätspreise werden in kompetitiven Märkten von den Grenzkosten der teuersten Kraftwerke bestimmt, die noch in das Stromnetz eingespeist werden müssen, um die Nachfrage zu decken. In Europa hängt der Strompreis damit von den Grenzkosten

der

Energiegewinnung

durch

fossile

Brennstoffe

ab,

bei

der

die

Opportunitätskosten der Emissionsberechtigungen in die Preisfindung mit einfließen. Auf diese Weise bestimmen die zusätzlichen Kosten fossiler Brennstoffe den Preis für jede Art

46 von Energie, also auch die, die durch Atom- oder Wasserkraft gewonnen wird. Auf diese Weise wird der CO2-Preis an die Konsumenten weitergeleitet und die Stromerzeuger können zusätzliche Einnahmen verbuchen, ohne selbst für die Emissionsrechte bezahlt zu haben. Die Interaktion zwischen dem EU-ETS und anderen Klimainstrumenten, die auf der Ebene der Mitgliedstaaten durchgeführt werden, ist ebenso ein wichtiger Faktor, um den niedrigen Zertifikatspreis zu erklären. Die Begründung ist wie folgt: Da das EU-weite Cap bindend ist, führen Reduktionsmaßnahmen, die auf nationaler Ebene in den gleichen Sektoren durchgeführt werden, nicht zu einer Netto-Verringerung der EU-weiten Emissionen. Der CO2-Austoß wird lediglich verlagert: Die zusätzlichen Reduktionsmaßnahmen verringern die Nachfrage nach Zertifikaten und damit den Marktpreis, was andere Unternehmen im EU-ETS dazu veranlasst, ihre Emissionen zu erhöhen (OECD, 2011). Ein Beispiel für die unerwünschte Interaktion mit Klimaschutzmaßnahmen außerhalb des ETS ist das Verbot von Glühlampen in EU-Mitgliedsstaaten: Energiesparlampen haben zwar einen vergleichsweise höheren Wirkungsgrad und benötigen weniger Strom, allerdings führt dies nicht zu einer Verringerung der CO2-Emissionen bei der Energieerzeugung, sondern lediglich dazu, dass Emissionszertifikate frei werden und von anderen Emittenten genutzt werden können (OECD, 2011, S. 4). Im Zusammenspiel mit dem ETS ist auch die Wirksamkeit von Subventionen, die auf nationaler Ebene etwa für den Ausbau von regenerativen Energien eingesetzt werden, sehr begrenzt. Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG), das erstmals im Jahr 2000 in Deutschland in Kraft getreten ist (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2016), sorgt zwar dafür, dass die Emissionen in Deutschland sinken, allerdings drückt dies den Preis für Emissionsrechte nach unten, so dass Unternehmen in anderen Ländern ihre Emissionen entsprechen erhöhen. Andererseits ist jedoch zu bedenken, dass Politikinstrumente, die zusätzlich zum ETS die technologische Entwicklung CO2-armer Technologien vorantreiben sollen, durchaus einen vorteilhaften Effekt auf die langfristigen Emissionen in der EU haben können: Der Ausbau erneuerbarer Energien senkt zwar den Zertifikatspreis, kann unter Umständen aber ein ambitionierteres zukünftiges Cap ermöglichen (OECD, 2011, S. 10-11). Auf politischer Ebene war es bisher nicht möglich, eine Emissionshöchstgrenze festzulegen, die strikt genug ist, um durch einen hohen Zertifikatspreis einen grundlegenden technologischen Wandel hervorzurufen. Wenn nun nationale klimapolitische Maßnahmen zwar nicht für eine NettoReduktion der Emissionen auf EU-Ebene, jedoch für einen niedrigen Zertifikatspreis sorgen, so könnte dies zukünftig die Festlegung eines verschärften Klimaziels erleichtern.

47 Eine weitere Schwäche des EU-ETS besteht darin, dass es nicht die gesamte Wirtschaft umfasst, sondern lediglich die energieintensiven Sektoren. Für die anderen Wirtschaftszweige werden auf nationaler Ebene Reduktionsmaßnahmen durchgeführt, etwa durch Standards oder Steuern. Diese Aufteilung in ETS- und Nicht-ETS-Sektoren verursacht nach Böhringer et al. (2005) Effizienzdefizite und damit erhebliche zusätzliche Kosten im Vergleich zu einem hypothetischen europäischen Emissionshandel, der alle Wirtschaftssektoren mit einschließt. Da nicht alle Sektoren dem ETS angehören, erfolgt keine sektorübergreifende Angleichung der marginalen Vermeidungskosten und eine gesamtwirtschaftlich effiziente Verteilung der Reduktionsbemühungen ist nicht möglich. Zudem kann es, wie oben am Beispiel

des

EEGs

dargestellt,

zu

unerwünschten

Wechselwirkungen

mit

den

Politikinstrumenten kommen, die in den anderen Sektoren angewandt werden. Bezüglich der nationalen Kyoto-Verpflichtungen wird des Weiteren ein erheblicher Teil der notwendigen Reduktionen auf die Sektoren außerhalb des EU-ETS abgewälzt. Auch Wråke et al. (2012) stellen fest, dass die ETS-Sektoren deutlich mehr Emissionsrechte zugesprochen bekommen haben, als für eine faire Aufteilung der Reduktionsbemühungen zwischen ETS- und NichtETS-Sektoren angemessen gewesen wäre (S. 13). Eine Erklärung hierfür könnte der schwierige Verhandlungsverlauf bezüglich der individuellen Nationalen Allokationspläne (NAPs) der Mitgliedstaaten sein, der die Umsetzung eines strikten Emissionsziels verhindert hat. Auch der Umgang mit Gutschriften aus Offset-Projekten wie dem CDM wird kritisiert: Für die zweite und dritte Handelsphase sind insgesamt 1,6 Millionen Gutschriften aus OffsetProjekten zugelassen. Anfang des Jahres 2016 lag der Preis für CERs bei nahezu null, inzwischen (Stand: Oktober 2016) hat er sich bei knapp unter 0,40 Euro eingependelt (ICE, 2016). Aufgrund des günstigen Preises greifen die Unternehmen in großem Ausmaß auf die CDM-Gutschriften zurück. Zwar werden die Emittenten in der derzeitigen Handelsperiode kaum alle CERs zur Abdeckung ihrer Emissionen benötigen, doch sie nutzen die günstige Kaufoption, um dadurch mehr EUAs für die vierte ETS-Phase ab 2020 aufzusparen (Carbon Market Watch, 2014). Die Möglichkeit, die 1,6 Millionen Offset-Credits durch Banking in die nächste Handelsperiode zu übertragen, gefährdet jedoch das Ziel der EU, bis zum Jahr 2030 die Emissionen innerhalb der EU um 40 % zu reduzieren (Europäische Kommission, 2016e). Um die Erreichung des internen Reduktionsziels zu gewährleisten, schlägt Carbon Market Watch (2014) vor, 1,6 Millionen EU-Emissionsrechte dauerhaft zu löschen, was der Anzahl an Offset-Credits entspricht, die sich bis 2020 angesammelt haben werden (S. 4). Zudem sollten nach 2020 keine CDM-Zertifikate mehr eingesetzt werden können, um die

48 Investitionen in saubere Technologien nicht ins Ausland zu verlagern (ebd.). Dies würde jedoch bedeuten, dass die EU in ihren Linking-Optionen stark eingeschränkt wäre. Die Verknüpfung mit anderen Emissionshandelssystemen wäre in diesem Fall nur möglich, wenn das Gesamt-Cap dahingehend verschärft würde, dass trotz des Handels mit anderen ETS die EU-internen Reduktionen entsprechend den Zielvorgaben erreicht werden können. Da der Klimawandel jedoch von globalen Emissionen abhängt, stellt sich grundsätzlich die Frage, ob der Fokus auf EU-interne Reduktionsmaßnahmen sinnvoll ist anstatt günstigere Vermeidungsoptionen in anderen Ländern wahrzunehmen. Die EU selbst hat verschiedene Maßnahmen ergriffen, um das Überangebot zu reduzieren. Mit einer Ergänzung der EU-Verordnung zur Versteigerung der Zertifikate hat die Kommission im Februar 2014 das sogenannte Backloading in Kraft gesetzt, nach dem die geplante Versteigerung von 900 Millionen Zertifikaten im Zeitraum von 2014-2016 auf die Jahre 2019-2020 aufgeschoben werden sollte (Europäische Union, 2014). Um auch langfristig einen Ausgleich zwischen Nachfrage und Angebot zu erreichen, haben die EU-Kommission und das EU-Parlament im Januar 2014 die Einrichtung einer Marktstabilitätsreserve (Market Stability Reserve: MSR) beschlossen (Europäische Kommission, 2014). Diese soll ab 2018 das Problem des Überangebots abmildern und das Angebot von EUAs an größere volkswirtschaftliche Schocks und Schwankungen anpassen. Wenn das Überangebot eine bestimmte Schwelle übersteigt, werden dem Markt Emissionsrechte entnommen, bei einer gegensätzlichen Entwicklung können diese dem Markt wieder zugeführt werden. Mit Einführung der Stabilitätsreserve wurde auch beschlossen, die 900 Mio. Zertifikate, deren Versteigerung durch die BackloadingMaßnahme aufgeschoben werden sollte, in die Reserve zu geben, anstatt sie in den Jahren 2019 bis 2020 wieder auf dem Markt verfügbar zu machen. Doch auch hierdurch ist eine strukturelle Verbesserung kaum möglich: Das Überangebot bleibt bestehen, da die Zertifikate nicht dauerhaft gelöscht werden, sondern lediglich eine temporäre Anpassung des Angebots an die Nachfrage erfolgt (Carbon Market Watch, 2014). Im Juli 2015 hat die EU-Kommission eine Revision der vierten Handelsperiode vorgeschlagen. Demnach soll ab 2021 die Verringerungsrate auf 2,2 % verschärft werden (Europäische Kommission, 2016f). Dies entspräche einer Reduktion von 43 % innerhalb der ETS-Sektoren bis 2030, was mindestens notwendig wäre, um das Gesamtziel der EU von 40 % gegenüber dem Niveau von 2005 zu erreichen. Allerdings liegt das Langzeitziel bei einer Reduktion von 80-95 % bis zum Jahr 2050. Mit einer jährlichen Verringerung von 2,2 % wird die EU nach Berechnungen von Carbon Market Watch (2014) im Jahr 2050 mit einer

49 Reduktion von 83 % jedoch im unteren Bereich dieser Zielvorgabe liegen. Carbon Market Watch (2014) schlägt stattdessen eine Verschärfung der jährlichen Reduktion auf 2,6 % vor, was einer ETS-internen Emissionseinsparung von 47 % im Jahr 2030 und von 96 % im Jahr 2050 entspräche (S. 6). Dies kommt dem selbsterklärten Ziel der EU, bis 2050 eine „kohlenstoffarme Wirtschaft“ (Europäische Kommission, 2016e) zu schaffen, deutlich näher. Der Vorschlag der Kommission enthält auch eine Revision der ETS-Regelung zur Vermeidung von Carbon Leakage. Sektoren, die aufgrund ihrer Anfälligkeit für Leakage Emissionsrechte umsonst erhalten, sollen hinsichtlich ihrer Vulnerabilität gegenüber dem internationalen Wettbewerb neu überprüft werden. Für eine kostenlose Zuteilung sollen künftig nur noch die Industriezweige infrage kommen, in denen das Risiko der Produktionsverlagerung am höchsten ist. Dies würde die Zahl der betroffenen Sektoren laut Kommission auf etwa 50 begrenzen (Europäische Kommission, 2016f). Zudem sollen die produktspezifischen Benchmarks, die über die Höhe der zugeteilten Zertifikate entscheiden, hinsichtlich neuer technologischer Entwicklungen aktualisiert werden. Mit dem Referendum Großbritanniens, in dem sich dieses für den Austritt aus der Europäischen Union ausgesprochen hat, könnte sich das Problem der Überallokation im EUETS weiter verschärfen: Es ist zu erwarten, dass sich die wirtschaftliche Lage in Großbritannien und in geringerem Maße auch in der EU als Folge des Ausstiegs verschlechtern wird. Dies, verbunden mit der allgemeinen Unsicherheit über die Zukunft der Beziehungen zwischen Großbritannien und der EU, wird sich zumindest kurzfristig negativ auf den CO2-Preis auswirken. Falls Großbritannien trotz des EU-Austritts weiterhin dem ETS angehört, sollte sich der Preis langfristig wieder stabilisieren. Wenn Großbritannien jedoch auch aus dem Emissionshandel der EU austritt, werden die dort ansässigen Unternehmen die Zertifikate, die sie für die kommenden Jahre angespart haben, abstoßen, so dass noch mehr Zertifikate als bisher auf dem Markt verfügbar sind (Carbon Pulse, 2016c). Die EUKommission sollte deshalb rechtzeitig Maßnahmen zur Anpassung der Zertifikatsmenge an die aktuellen Gegebenheiten ergreifen. Es lässt sich somit festhalten, dass das EU-ETS einen erheblichen Reformbedarf aufweist. Zwar hat die Kommission Maßnahmen ergriffen, die die Überallokation temporär verringern sollen, doch diese sind bei weitem nicht ausreichend, um die strukturellen Probleme zu lösen. Der Brexit stellt eine weitere Herausforderung für den europäischen Emissionshandel dar, der sich die EU stellen muss.

50

5 Linking-Perspektiven der EU Wie

oben

dargestellt

wurde,

können

durch

Linking

Effizienzgewinne

und

Kosteneinsparungen verwirklicht werden. Während es höchst unwahrscheinlich ist, dass auf globaler Ebene in naher Zukunft ein grenzübergreifender CO2-Markt geschaffen werden kann, so ließen sich durch die Verknüpfung bestehender Emissionshandelssysteme doch größere internationale Märkte schaffen, durch die einige Vorteile eines globalen Emissionshandels schon jetzt realisierbar wären und die einer zukünftigen globalen Lösung den Weg bereiten könnten. Die EU hätte die Möglichkeit, dabei eine ausschlagende Rolle spielen. Schließlich hat sie das erste grenzübergreifende Emissionshandelssystem eingeführt und ist auch in internationalen Klimaverhandlungen eine treibende Kraft bezüglich der Durchsetzung eines globalen Klimaabkommens. In der EU-Direkte aus dem Jahr 2003 wird die Verknüpfung des EU-ETS mit anderen Systemen explizit angestrebt (Europäische Kommission, 2016a). Deshalb stellt sich die Frage, welche Optionen sich der EU hinsichtlich möglicher Verknüpfungen bieten, und wie diese bezüglich ihrer Kompatibilität mit dem EUETS zu bewerten sind.

5.1 Bedingungen für die Verknüpfung von Emissionsmärkten Neben dem EU-ETS sind in den letzten Jahren viele weitere nationale und subnationale Emissionshandelssysteme entstanden, einige befinden noch in Planung (siehe Abbildung 5-1). Diese unterscheiden sich jedoch in ihrer Ausgestaltung vielfach von dem System der EU. Bevor es zu einer direkten Verknüpfung zweier Systeme kommt, müssen diese deswegen auf ihre Kompatibilität hin überprüft werden: In welchen Merkmalen unterscheiden sich die Systeme? Hinsichtlich welcher Unterschiede bedarf es einer Harmonisierung, um negative ökologische, ökonomische und politische Auswirkungen zu vermeiden? Welche Differenzen wirken sich nicht auf die Funktionalität des verknüpften Marktes aus und stehen einer Linking-Vereinbarung somit nicht im Weg? Um diese Fragen zu beantworten, werden im Folgenden die grundlegenden Bedingungen für die Verknüpfung von Emissionsmärkten herausgearbeitet.

carbon pricing policies are in place, being implemented or considered.

Background

51

Carbon Pricing policies around the world 1

Abbildung 5-1: Überblick bestehende Emissionshandelssysteme (Quelle:atIETA, Emissions trading is a policy über tool designed to deliver an environmental objective lower 2016b, cost S. 2) than traditional regulation. It allows flexibility for covered entities to achieve reductions where they are most cost-effective. Worldwide, governments are implementing greenhouse gas (GHG) Emissionshandelssysteme können sich in ihrer Reichweite unterscheiden, indem sie emission limits using trading flexibilities. To date, 55 jurisdictions, covering 40% of global GDP 2, have implemented anTreibhausgase emissions trading system (ETS) as aabdecken. way to put aDies price on carbon. While kein unterschiedliche und Sektoren stellt jedoch the EU ETS remains the world’s largest cap and trade system, other jurisdictions are moving grundsätzliches Hindernis für Linking dar (Sterk & Schüle, 2009, S. 417; Ellis & Tirpak forward with similar policies.

2006, S. 23-24). Eine Voraussetzung für Linking ist, dass beide Systeme die gleiche Einheit 1 2

Updated inim January 2016 Fall metrische Tonnen CO2-Äquivalente, wie sie im Kyoto-Protokoll nutzen, besten

According to the International Carbon Action Partnership’s 2015 status report, this is comprised of 35 national and 20 subnational wurden. jurisdictions Dies erlaubt eine Umrechnung aller Gase hinsichtlich definiert Pag e |2

International Emissions Trading Association Geneva - Beijing - London -2006, Melbourne - Toronto Washington Treibhauspotenzials (Ellis- Brussels & Tirpak S.- San 24).Francisco Wenn die -Sektoren www.ieta.org @IETA

ihres

und Gase in den

verknüpften Systemen variieren, so erhöht dies die Diversität der Einsparungsoptionen und kann damit die ökonomische Effizienz sogar verbessern (Kachi et al., 2015, S. 5). Sofern die Caps in beiden Systemen bindend sind und die tatsächlichen Emissionen entsprechend überprüft werden, stellt die unterschiedliche Reichweite auch für die Umweltintegrität des verknüpften Systems kein Risiko dar. Die unterschiedliche Behandlung von Sektoren hat jedoch

Auswirkungen

auf

deren

Wettbewerbsfähigkeit,

was

wiederum

den

Unterstützungsgrad verschiedener Interessengruppen hinsichtlich eines Linking-Abkommens beeinflusst. Allerdings ist die Ungleichbehandlung nicht eine Folge von Linking, sondern würde auch ohne eine Verknüpfung der beiden Systeme bestehen (Sterk und Schüle, 2009, S. 417). Während die Reichweite von Emissionshandelssystemen also nicht auschlaggebend für Linking ist, so gilt dies nicht für die Art und die Stringenz der Caps. Die Verknüpfung von Systemen mit absoluten und relativen Emissionszielen ist zwar technisch möglich (Ellis & Tirpak, 2006, S. 22). Allerdings ist dabei mit negativen ökonomischen und ökologischen

52 Folgen zu rechnen (Marschinski, 2008): Bei einem relativen Ziel werden die Emissionen pro Output-Einheit begrenzt. In diesem Fall ist es möglich, dass die absoluten Emissionen trotz Höchstgrenze ansteigen, wenn dies durch ein entsprechendes Wirtschaftswachstum abgedeckt ist. Wenn das Land mit dem relativen Ziel Netto-Käufer ist, so ist durch die Möglichkeit, Zertifikate günstig hinzuzukaufen, ein höheres Produktionsniveau als im Fall ohne Linking möglich (Tuerk et al., 2009, S. 348). Die Emissionen mit Linking wären damit höher als im Fall von zwei separaten Emissionshandelssystemen und es käme zu einem Anstieg der globalen Emissionen. Auch die ökonomische Effektivität ist bei Linking im Fall von unterschiedlichen Arten von Zielen gefährdet. Durch die Verknüpfung mit einem ETS mit relativem Emissionsziel kann es zu Liquiditätsschocks kommen, die sich auch auf das gesamte Handelsgebiet auswirken: Da die Referenzgröße zu Beginn der Handelsperiode unbekannt ist, muss die Anzahl der Emissionsberechtigungen expost an die tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung angepasst werden (Sterk & Schüle, 2009, S. 417). Somit kann Linking zwischen Systemen mit unterschiedlichen Arten von Emissionszielen unter Umständen die Liquidität einschränken statt verbessern und die Preisstabilität gefährden (ebd.). Auch auf Unternehmensseite könnte eine Verknüpfung mit einem System mit relativem Ziel Bedenken verursachen: Bei einer relativen Höchstgrenze erhalten die Unternehmen effektiv Subventionen für die Steigerung ihres Outputs. Dies kann im Fall einer Verknüpfung unter den relevanten Interessengruppen Fragen der Fairness aufwerfen und den politischen Entscheidungsprozess erschweren (Sterk & Schüle, 2009, S. 418). Wenn stattdessen eine Verknüpfung zwischen zwei Systemen mit absoluten Caps hergestellt wird, deren Ziele sich jedoch in ihrer Ambition unterscheiden, so ist auch dies mit politischen, wirtschaftlichen und ökologischen Implikationen verbunden (Kachi et al., 2015, S. 6). Das System mit dem strengeren Cap wird einen höheren Ausgangspreis aufweisen und damit Netto-Käufer sein, bis sich die Preise angeglichen haben. Auf politischer Ebene könnte dies aufgrund des damit verbundenen finanziellen Transfers in das weniger ambitionierte System Bedenken hervorrufen. Die relative Vergleichbarkeit der Emissionsziele ist deswegen eines der politischen Hauptanliegen, bevor es zu Linking kommen kann (Tuerk et al., 2009, S. 347-348). Wenn eines der Systeme ein Cap aufweist, das über den business-as-usualEmissionen (BAU) liegt, so kann es durch Linking zu einem Anstieg der Gesamtemissionen kommen. In diesem Fall ist die Umwelteffektivität des verknüpften Systems nicht mehr gegeben (Blyth & Bosi, 2004, S. 24). Wenn jedoch in beiden Systemen verbindliche Caps unter dem BAU-Level vorliegen, so dass die Umweltintegrität gewährleistet ist, so ist eine

53 Verknüpfung aus ökonomischer Sicht auch dann sinnvoll, wenn eines der Länder ein weniger ambitioniertes Ziel festgelegt hat. Unterschiedlich strenge Ziele sind somit eher ein politisches Problem als ein ökonomisches. Zudem kann insbesondere im Fall von Entwicklungsländern kaum von in gleichem Maße strikten Höchstgrenzen ausgegangen werden kann. In diesem Zusammenhang wurde auf der UNFCCC-Ebene jedoch mit den nationalen Reduktionsverpflichtungen bereits eine globale Lastenteilung vereinbart, die die besondere Rolle der Entwicklungsländer berücksichtigt (Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung). Insofern kann die Konsistenz der Caps mit den jeweiligen nationalen Verpflichtungen als Voraussetzung für Linking herangezogen werden (Tuerk et al., 2009, S. 347). Damit könnte auch verhindert werden, dass eines der Länder nach der Verknüpfung seine Höchstgrenze lockert, um seine Reduktionskosten zu senken oder um von seiner Rolle als Netto-Verkäufer zu profitieren. Dies würde den ökonomischen Wert der Zertifikate verwässern und damit die Umweltintegrität des Gesamtsystems gefährden (Green et al., 2014, S. 1065). Aus diesem Grund wäre es förderlich für die Umwelteffektivität, die mittel- und langfristigen Klimaziele von Linking-Partnern bilateral oder auf UN-Ebene festzulegen (Sterk & Schüle, 2009, S. 418). Ein weiterer wichtiger Faktor ist die Art der Zuteilung. Zwar besteht auch hier nicht grundsätzlich ein technisches Hindernis für Linking (Tuerk et al., 2009, S. 347), allerdings haben unterschiedliche Allokationsformen politische und distributive Implikationen, die eine Harmonisierung nicht notwendig, aber vorteilhaft machen (Kachi et al., 2015, S. 7). Die Art der Zuteilung hat theoretisch keine Auswirkungen auf die Effektivität der Umweltziele (Sterk & Schüle, 2009, S. 418). Diese ist in erster Linie dann gegeben, wenn eine ausreichende Knappheit an Zertifikaten besteht, so dass sich ein Markt mit einem funktionierenden Preismechanismus entwickeln kann. Nur wenn diese Knappheit gegeben ist, haben die Marktteilnehmer die gleichen Opportunitätskosten, unabhängig davon, ob sie für die Zertifikate bezahlen müssen oder diese umsonst erhalten (Roßnagel, 2008, S. 401). Der Gleichgewichtspreis der Emissionsrechte ist ebenfalls unabhängig von der Art der Zuteilung, sondern wird durch Angebot und Nachfrage bestimmt. Eine Verknüpfung zwischen Systemen mit unterschiedlichen Zuteilungsmechanismen stellt somit kein Hindernis dar, jedoch könnte dies bei Unternehmen Bedenken hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit hervorrufen (Sterk & Schüle, 2009, S. 418): Verknüpft sich ein System, das seine Zertifikate kostenlos zuteilt, mit einem Emissionshandelssystem, in dem die Unternehmen ihre Emissionsberechtigungen ersteigern müssen, so haben die Unternehmen in letzterem einen Wettbewerbsnachteil, da sie einen Teil ihres Umsatzes für die Auktionen einplanen müssen

54 (Weishaar, 2014, S. 198). Wenn die kostenlose Zuteilung in zukünftigen Perioden auf Basis der Emissionen oder des Outputs in der derzeitigen Handelsperiode erfolgt, so stellt dies für die Unternehmen einen Anreiz dar, ihre Emissionen in geringerem Maße zu reduzieren bzw. ihr Output zu erhöhen, um später eine großzügigere Zuteilung zu erhalten (Hepburn et al., 2006, S. 142-143). Dies kommt einer Produktionssubvention gleich, die im Fall von Linking Ineffizienzen und Wettbewerbsverzerrungen verursacht. Somit wäre es wünschenswert, langfristig eine vollständige Versteigerung der Zertifikate in beiden Systemen zu erreichen. Ein Beispiel hierfür ist die Verknüpfung zwischen dem Kalifornischen ETS und dem in Quebec, die die Emissionsrechte in einer gemeinsamen Auktion versteigern (Carbon Pulse, 2016a). Der Umgang mit Offsets kann ein weiteres Hindernis für Linking darstellen, wenn unterschiedliche quantitative und qualitative Restriktionen angewandt werden. Die weniger strengen Regeln bezüglich der Akzeptanz von Zertifikaten aus Offset-Projekten werden sich auf das gesamte System auswirken, was die Umweltintegrität unterminiert. Die EU beispielsweise untersagt die Nutzung von Zertifikaten aus Aufforstungsprojekten. Wenn nun das EU-ETS mit einem System verknüpft wird, das diese Art von Zertifikaten nicht ausschließt, hat die EU keine Kontrolle mehr darüber, welche Zertifikate in den verknüpften Markt gelangen. In diesem Fall können die Unternehmen in dem anderen System Zertifikate aus Senkenprojekten erwerben und fragen entsprechend weniger Emissionsrechte aus dem heimischen Markt nach, so dass diese freigesetzt werden und den Unternehmen im EU-ETS zur Verfügung stehen (Burtraw et al., 2013, S. 24). Gleiches gilt für quantitative Beschränkungen, die obsolet werden, wenn sich die EU mit einem System verknüpft, dass den Import von Offset-Zertifikate unbegrenzt zulässt. Banking und Borrowing sind häufig Bestandteil von Emissionshandelssystemen, um den Unternehmen

eine

größere

zeitliche

Flexibilität

bezüglich

der

Erfüllung

ihrer

Reduktionsverpflichtungen zu ermöglichen. Angenommen, ein System, das kein Banking zulässt, verknüpft sich mit einem System, in dem dies erlaubt ist, so steht die Möglichkeit, Zertifikate in die nächste Handelsperiode zu übertragen, effektiv den Unternehmen in beiden Systemen zur Verfügung (Sterk & Schüle, 2009, S. 419). Auch unterschiedliche Banking-Regelungen sind bei Linking relevant: In vielen ETS ist Banking nur innerhalb einer Handelsperiode erlaubt. Auf diese Weise ist es möglich, das System bezüglich der Gesamtmenge an Emissionsrechten zu Beginn der neuen Handelsperiode zu revidieren, etwa, wenn eine systematische Überallokation vorliegt (Weishaar, 2014, S. 204). Wenn es nun zwischen einem solchen System und einem anderem,

55 in dem Banking unbegrenzt möglich ist, zu einer direkten Verknüpfung kommt, so wird die Banking-Restriktion unterminiert, da die Unternehmen in beiden Ländern auf die Zertifikate des Landes zurückgreifen können, das eine unbegrenzte Übertragung in zukünftige Perioden zulässt. Aus diesem Grund ist eine Harmonisierung der Banking-Regelungen vorteilhaft. Da Banking jedoch effektiv bedeutet, dass in der laufenden Handelsperiode mehr Reduktionsmaßnahmen vorgenommen werden, als das Cap vorschreibt, ist auch bei unterschiedlichen Vorschriften nicht mit einer Gefährdung der Umwelteffektivität zu rechnen (Sterk & Schüle, 2009, S. 419). Anders ist es im Fall von Borrowing, da dieses aus den in Kapitel 2.3 genannten Gründen mit negativen Auswirkungen auf die Umwelt verbunden sein kann. Im Falle einer Verknüpfung mit einem System, das Borrowing erlaubt, sollte der Import von Zertifikaten aus diesem Land begrenzt werden, um die Umwelteffektivität des verknüpften Systems zu gewährleisten (Tuerk et al., 2009, S. 349; Sterk & Schüle, 2009, S. 419). Neben Banking und Borrowing und der Nutzung von Offset-Zertifikaten sind Preisobergrenzen ein weiteres Mittel, um die finanzielle Belastung der Emittenten möglichst gering zu halten. Wenn ein System mit Preis-Cap mit einem anderen System verknüpft wird, so gilt die Preisobergrenze effektiv in beiden Märkten. Ist der Ausgangspreis in dem Land ohne Preis-Cap höher als in dem anderen System, so haben die Unternehmen in letzterem einen Anreiz, Emissionsrechte zu exportieren, bis die Preisobergrenze erreicht ist und weitere Emissionsrechte in den Markt gegeben werden (Tuerk et al., 2009, S. 34). Unter diesen Umständen ist das Erreichen des Emissionsziels jedoch nicht mehr gewährleistet und die Umweltintegrität nicht mehr gegeben. Auch eine Preisuntergrenze in einem der beiden Systeme überträgt sich durch Linking: Wird in dem Land mit Preisuntergrenze ein bestimmter Wert unterschritten, so wird das Angebot an Zertifikaten begrenzt (Burtraw et al., 2013, S. 25). Dies verknappt das Angebot auf dem Gesamtmarkt und führt zu einem höheren Gleichgewichtspreis. Da die Maßnahmen, die zum Preis-Management ergriffen werden, jedoch die jeweiligen politischen Ziele und Prioritäten widerspiegeln, kann sich die Harmonisierung dieser Regelungen und damit die Verknüpfung von Systemen mit unterschiedlichen Preismechanismen relativ schwierig gestalten (Burtraw et al., 2013, S. 25). Nicht zuletzt können sich unterschiedliche MRV-Standards auf den Linking-Prozess auswirken. Die Überwachung, Berichterstattung und Überprüfung der Emissionen (monitoring, reporting and verification: MRV) sind essentiell für die Integrität eines ETS. Aus diesem Grund sollten Bestimmungen hierzu insofern vergleichbar sein, als sie jeweils

56 die Integrität und Glaubwürdigkeit des ETS sicherstellen. Da das Kyoto-Protokoll robuste Standards zur Überwachung und Verifikation der Emissionen festgelegt hat, ist Linking zwischen Ländern, deren Handelseinheiten durch das Protokoll gedeckt sind, bezüglich der Vergleichbarkeit der MRV-Regelungen relativ unproblematisch (Tuerk et al., 2009, S. 346). Die Sanktionen im Fall einer Nichteinhaltung der Reduzierungsverpflichtungen sollten in beiden Systemen deutlich höher sein als der Preis der Emissionsrechte, um die Umweltintegrität des Systems zu gewährleisten (Sterk & Schüle, 2009, S. 419). Bei einer relativ geringen Strafzahlung für Emissionen, die nicht durch Zertifikate gedeckt sind, dient die Strafzahlung effektiv als Preis-Cap, so dass die Umweltintegrität des verknüpften Systems nicht mehr gegeben ist. Zusammenfassend sind vor allem die folgenden drei Design-Merkmale essentiell für mögliche Verknüpfungen des EU-ETS mit anderen Systemen (Carbon Market Watch, 2015, S. 5): An erster Stelle steht das Vorhandensein eines absoluten Caps und ein Emissionsziel des Partnerlandes, das eine Reduktion gegenüber dem BAU-Level vorsieht. Des Weiteren sollte die EU sich nicht mit einem System verknüpfen, in dem internationale Offsets oder inländische Offsets mit fragwürdiger ökologischer Integrität in großer Zahl zugelassen sind, da diese durch Linking auch den EU-Markt erreichen würden. Nicht zuletzt sind Systeme, die Maßnahmen zur Kostendeckelung einsetzen, nicht für Linking mit der EU geeignet, da diese effektiv auch in der EU wirksam wären, obwohl sie nicht mit deren Politikpräferenzen und Umweltzielen vereinbar sind.

5.2 Kompatibilität zu bestehenden Emissionshandelssystemen Nimmt man die im vorherigen Kapitel herausgearbeiteten Kriterien als Mindestvoraussetzung für eine mögliche Verknüpfung des EU-ETS mit anderen Systemen, so stellen sich die derzeitigen Linking-Perspektiven der EU als nicht sehr aussichtsreich dar. In der folgenden Tabelle wird eine Auswahl der derzeit bestehenden Emissionshandelssysteme anhand der wichtigsten Ausgestaltungsmerkmale mit dem EU-ETS verglichen.

Borrowing

Banking

Allokation

Sektoren

Höhe des Caps

Art des Caps

Art

Staaten

Teilnehmende

absolut Reduktion von 20% bis 2020 gegenüber dem Niveau von 1990 (jährliche Reduktion um 1.74%) und 30% bis 2030 Stromerzeugung und energieintensive Industrien

Kostenlose Zuteilung für die Industrie basierend auf sektoralen Vergleichswerten (Benchmarks); Versteigerung für Stromerzeuger Erlaubt

Nicht erlaubt

Reduktion von 20% bis 2020 gegenüber dem Niveau von 1990 (jährliche Reduktion um 1.74%) und 40% bis 2030 (Reduktionsfaktor von 2.2%)

Stromerzeugung, energieintensive Sektoren, Flugverkehr innerhalb der EU

Kostenlose Zuteilung für Industrie durch Benchmarking; Versteigerung für Stromerzeuger Auktionierter Anteil soll 2027 bei 100% liegen

Erlaubt

Nicht erlaubt

Schweiz

Schweiz-ETS

absolut

EU-28 + Norwegen, Liechtenstein & Island

EU-ETS

Nicht erlaubt

Erlaubt

Versteigerung

Stromerzeugung

Bis 2020: Reduktion von mehr als 50% gegenüber dem Niveau von 2005

absolut

Connecticut, Delaware, Maine, Maryland, Massachusetts, New Hampshire, New York, Rhode Island & Vermont

RGGI

Borrowing über Handelsperioden hinaus nicht erlaubt

Erlaubt, aber mit Holding-Limit

Versteigerung

Stromerzeugung, große Industrieanlagen, Stromimport, Lieferanten von Erdgas und Flüssiggas

Bis 2020: Rückkehr zu dem Emissionsniveau von 1990, bis 2040: -40% gegenüber 1990, bis 2050: -80% gegenüber 1990

absolut

Kalifornien (verknüpft mit dem Cap-and-TradeProgram von Québec)

Kalifornien-ETS

Tabelle 5-1: Linking-Optionen der EU (Eigene Darstellung; Daten: ICAP, 2016)

Nur innerhalb einer Handelsperiode, max. 10%

Erlaubt

2015-2017: 100% Kostenlose Zuteilung 2018-2020: 3% der Zertifikate werden versteigert 2021-2025: mindestens 10% der Zertifikate werden versteigert

Stromerzeugung, energieintensive Industrien, Gebäude, Abfallwirtschaft, inländischer Flugverkehr

Bis 2020: 30% unter BAU (Business-asusual), bis 2030: 37% unter BAU

absolut

Südkorea

Südkorea-ETS

Nicht erlaubt

Während der PilotPhase ist Banking erlaubt

Strom- und Industrie-Sektoren, einige PilotProgramme beinhalten zudem Dienstleistungssekt oren, Flugverkehr, Eisenbahn, u.a Hauptsächlich kostenlose Zuteilung durch Grandfathering, in Guangdong ein Teil der Zertifikate versteigert (10% im Jahr 2015)

Gesamtziel Chinas: Reduktion der CO2-Intensität um 40-45% bis 2020

relativ

Provinzen Guangdong und Hubei + Beijing, Tianjin, Shanghai, Chongqing und Shenzhen City

China Pilot-ETS

Nach derzeitiger Gesetzeslage nicht vorgesehen

Nach derzeitiger Gesetzeslage nicht vorgesehen

Kostenlose Zuteilung durch Grandfathering

Stromerzeugung, Öl-, Kohle- und Gas-Produktion, Bergbau, Chemische Industrie

Bis 2020: -15% gegenüber 1990 Bis 2030: 15-25% weniger Emissionen gegenüber 1990

absolut

Kasachstan

Kasachstan-ETS

Nicht erlaubt

Erlaubt

Kostenlose Zuteilung an die Industrie-Sektoren basierend auf der Energieintensität (60%-90%)

Waldwirtschaft, flüssige fossile Brennstoffe, stationäre Energieund IndustrieProzesse, Abfallwirtschaft

Kein spezifisches Ziel für ETS, gesamtwirtschaftlic hes Ziel: Reduktion von 5% bis 2020 gegenüber 1990

ohne

Neuseeland

Neuseeland-ETS

57

Sanktionen

Offsets

qualitativ

quantitativ

Preis-Management

Nur CDM-Credits aus LDCs zugelassen, Credits aus anderen CDMund JI-Projekten dann zugelassen, wenn diese vor 2013 registriert wurden

125 CHF/tCO2 (103.89€/tCO2), für die keine Emissionsberechtig ung vorliegt und Nachreichung der fehlenden Zertifikate

100€ /t CO2e, für die keine Emissionsberechtigu ng vorliegt und Nachreichung der fehlenden Zertifikate

Emittenten können Offsets in Höhe von max. 11% ihrer Zuteilung von 2008-2012 nutzen. Für neue Teilnehmer liegt die Grenze bei 4,5% ihrer Emissionen der Jahre 2013-2020

Ohne

Schweiz-ETS

Nur CDM-Credits aus LDCs zugelassen, Credits aus anderen CDMund JI-Projekten dann zugelassen, wenn diese vor 2013 registriert wurden

2008-2020: OffsetCredits in Höhe von maximal 50% der EU-weiten Reduktionen Ab 2021: keine internationalen Offsets mehr vorgesehen

Market Stability Reserve ab 2018

EU-ETS

Die Sanktionen werden individuell von den Staaten festgelegt

Credits aus OffsetProjekten innerhalb der RGGI-Staaten zugelassen

Max. 3,3% der Verpflichtung en pro Anlage

AuktionMindestpreis; CostContainment Reserve

RGGI

Strafen werden entsprechend dem Health and Safety Code, Section 38580, festgelegt

Derzeit Credits von sechs Arten von heimischen OffsetProjekten zugelassen (u.a. Aufforstung, Methan Management, OzonVerminderung)

Max. 8% der Verpflichtungen pro Anlage

AuktionsMindestpreis: 12.73$ in 2016 (11.60€), dieser steigt jährlich um 5% plus Inflation

Kalifornien-ETS

Strafzahlung in max. dreifacher Höhe des durchschnittlichen Zertifikatspreis

2015-2020: nur heimische OffsetCredits aus Reduktionsmaßnahme n außerhalb des ETS zugelassen 2021-2025: Anlagen können max. 5% ihrer Verpflichtungen durch internationale OffsetCredits abdecken

Max. 10% der Verpflichtungen pro Anlage

Die Regierung kann Maßnahmen zur Preisstabilisierung ergreifen, z.B. Anpassung des Borrowing- und des Offset-Limits, zusätzliche Ausgabe oder Einbehaltung von Zertifikaten

Südkorea-ETS

Strafzahlungen in 1-3 bis 3-5facher Höhe des CO2Preises und Abzug der fehlenden Zertifikate in der nächsten Periode

Nur CCERs zugelassen (China Certified Emission Reductions)

Abhängig von dem jeweiligen Pilot-Programm können 5-10% der Emissionen durch heimische Offset-Credits abgedeckt werden

In allen PilotProjekten werden Mechanismen zur PreisStabilisierung eingesetzt

China Pilot-ETS

Ca. 30€/tCO2 bei Nichteinhaltung

Inländische Offsets erlaubt

unbegrenzt

Nach derzeitiger Gesetzeslage nicht vorgesehen

ETS

Kasachstan-

NZD 30 (18.57€) pro Emissionseinheit für die keine Emissionsberechtig ung vorliegt

Keine internationalen Offset-Credits zugelassen

Feste Kaufpreisoption von NZD 25 (15.47€); Unternehmen nur eine Emissionsberechtig ung für den Ausstoß von zwei tCO2 vorweisen

Neuseeland-ETS

58

59 Die EU verhandelt mit der Schweiz seit 2010 über die Verknüpfung der Emissionsmärkte. Im Januar 2016 wurden die Verhandlungen abgeschlossen, der Vertrag muss jedoch noch von beiden Seiten unterzeichnet und ratifiziert werden (Bundesamt für Umwelt, 2016). Insbesondere die Schweiz kann von dem Zugang zum größeren und liquideren EU-Markt profitieren. Da das Design des Schweizer ETS in Erwartung einer späteren Verknüpfung von Beginn an das EU-System angepasst wurde, sind die beiden Systeme weitgehend kompatibel. Ein größeres Hindernis ist jedoch das unterschiedliche Reduktionsziel für das Jahr 2030: Die Schweiz will die internen Emissionen bis dahin um 30 % gegenüber dem Niveau von 1990 senken, weitere 20 % sollen durch internationale Offsets abgedeckt werden. Die EU hingegen sieht eine Reduktion von 40 % vor, die ohne zusätzliche Offset-Credits erreicht werden soll. Das großzügigere Emissionsziel der Schweiz bedeutet, dass diese die Emissionsrechte nicht in dem gleichen Maß verknappen wird wie die EU. In Fall einer Verknüpfung stehen den Unternehmen in der EU dann jedoch Zertifikate in der Schweiz zur Verfügung, die das Ziel der EU, die internen Emissionen um 40 % zu senken, gefährden. Um dies zu verhindern, müsste das Reduktionsziel der EU angehoben werden, oder die Schweiz müsste ihre Reduktionsrate anpassen. Die US Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) ist das erste verpflichtende Emissionshandelssystem in den USA. Derzeit gehören ihr neun nordöstliche und mittelatlantische Staaten an (Carbon Market Watch, 2015, S. 21). Ein transatlantisches Linking-Abkommen wäre für die internationale Klimapolitik ein großer Schritt, wenn auf diese Weise der Aufbau eines nationalen ETS in den USA angestoßen werden und damit die Wiedereinbindung der USA in das internationale Klimaregime gelingen könnte (Schüle et al., 2008, S. 178). Diesem Schritt stehen allerdings einige Design-Unterschiede zwischen der RGGI und dem EU-ETS im Weg. Zu nennen ist dabei die begrenzte Reichweite der RGGI, da diese nur die Emissionen der Stromerzeuger abdeckt, während in der EU sowohl der Strom- also auch der Industriesektor vom ETS erfasst werden. Schwerwiegender ist jedoch der relativ enge Preiskorridor, der in der RGGI durch den Mindestauktionspreis (ca. 2 Euro) und der Cost-Containment-Reserve (ca. 5 Euro) gegeben ist. Dies wäre in der EU politisch nicht umsetzbar, da diese auf direkte Preisinstrumente verzichtet. Eine Verknüpfung mit dem kalifornischen Emissionshandelssystem ist ebenfalls aus mehreren Gründen problematisch. Kalifornien strebt bis 2020 eine Stabilisierung seiner Emissionen auf dem Niveau von 1990 an, was weit unter der Ambition der EU liegt. Weitere Unterschiede gibt es hinsichtlich des Umgangs mit Offsets. In Kalifornien sind nur Zertifikate

aus

heimischen

Offset-Projekten

zugelassen,

darunter

fallen

auch

60 Waldkohlenstoffsenken. Dabei erfolgt jedoch lediglich eine temporäre Bindung von CO2, weswegen die EU die Nutzung von Zertifikaten aus dieser Art von Projekten ausschließt. In Kalifornien bewegt sich der Zertifikatspreis zudem innerhalb eines Preiskorridors, der sich im Fall einer Verknüpfung auf das EU-ETS übertragen würde. Die EU jedoch lehnt die Nutzung von Mechanismen zur direkten Beeinflussung des Zertifikatspreises ab und setzt stattdessen auf die Einrichtung einer Marktstabilitätsreserve, die das Angebot an Emissionsrechten nach vordefinierten Regeln automatisch anpasst. In China, dem Land mit dem aktuell höchsten Ausstoß von Treibhausgasen, ist die Einführung eines nationalen CO2-Marktes im Jahr 2017 geplant. Bisher wurden in sieben Städten und Provinzen Pilot-ETS eingerichtet, die dabei helfen sollen, Erfahrungen mit dem Handel von Verschmutzungsrechten zu sammeln. Die Designmerkmale unterscheiden sich in den verschiedenen Pilot-ETS, je nach Umständen und Präferenzen der jeweiligen Regionen. So variieren die einbezogenen Sektoren und die Abdeckung der Emissionen reicht von 33 bis 60 % (Zhang et al., 2014, S. 11). Eine Verknüpfung des zukünftigen nationalen Systems mit dem der EU wäre ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einem globalen Emissionshandel. Dafür spricht, dass die EU-Kommission auf bilateraler Ebene seit 2014 mit der Regierung in Peking kooperiert, um China bei der Einführung des landesweiten ETS zu unterstützen (Europäische Kommission, 2016a). Aufgrund der signifikanten Unterschiede zwischen dem Design der Pilot-Programme und dem EU-ETS ist ein Linking-Abkommen in naher Zukunft jedoch sehr unwahrscheinlich. Das größte Hindernis für eine Verknüpfung Chinas mit dem EU-ETS ist das relative Reduktionsziel Chinas, nach dem die Emissionsintensität bis 2020 verglichen mit dem Niveau von 2005 um 40 bis 45 % sinken soll. Da die chinesische Wirtschaft immer noch relativ stark wächst, ist auch nach der Einführung des nationalen ETS eine Zunahme des absoluten Emissionsniveaus wahrscheinlich (Carbon Market Watch, 2015, S. 14). In seiner Stringenz unterscheidet sich das Klimaziel Chinas also signifikant von dem der EU, das ab 2020 eine jährliche Abnahme der absoluten Emissionen von 2,2 % vorsieht. Im Fall einer Verknüpfung könnten die Unternehmen in der EU deshalb auf die günstigeren Zertifikate in China zurückgreifen, anstatt Reduktionsmaßnahmen vor Ort durchzuführen. Dies könnte zu einem Anstieg der Emissionen in Europa führen. Auch die Handhabung von Offset-Credits weicht von der Regelung in der EU ab: In den Pilot-ETS werden nur CDM-Credits akzeptiert, die aus Ausgleichsprojekten in China stammen, sogenannte CCERs (China Certified Emission Reduction). Dies soll dabei helfen, Kapazitäten für CO2-Reduzierungen in den Regionen zu schaffen, die nicht von den Pilot-

61 ETS abgedeckt sind (Zhang et al., 2014, S. 13). Dies beinhaltet jedoch auch Kohlenstoffsenken, die das EU-ETS aufgrund ihrer fehlenden dauerhaften Wirkung ausschließt. Ein weiteres Hindernis, das einer Verknüpfung im Wege steht, ist, dass die zuständigen regionalen Behörden in allen Pilot-Projekten preisstabilisierende Maßnahmen durchführen können, während die EU Maßnahmen zur direkten Beeinflussung des Preises ablehnt. Bis zu einer möglichen Verknüpfung mit dem chinesischen ETS ist es also noch ein langer Weg. Allein die Umsetzung eines nationalen Systems in China steht noch vor vielen Herausforderungen. Zu nennen wären hier der regulierte Energiemarkt und die mangelnde Liquidität auf den Finanzmärkten (Zhang et al., 2014, S. 14f). Mit Sicherheit ist es jedoch hilfreich, dass die EU bereits jetzt mit China bilaterale Gespräche bezüglich der Umsetzung des ETS führt, damit langfristig eine Harmonisierung der CO2-Märkte angestrebt werden kann (Europäischer Rat, 2015; Garside & Reklev, 2016). Das südkoreanische ETS, das seit 2015 in Kraft ist, ist das erste verpflichtende ETS in einem Land, das nicht zu den Annex-I-Parteien des Kyoto-Protokolls gehört. Damit könnte die Einführung des ETS in Südkorea dazu beitragen, die Einführung von CO2-Märkten auch in Entwicklungs- und Schwellenländern voranzutreiben. Die Europäische Kommission unterstützt deshalb die Weiterentwicklung des Emissionshandels in Südkorea durch ein technisches Hilfsprogramm (Europäische Kommission, 2016a). Zwar liegt das Reduktionsziel Koreas deutlich unter dem der EU (ca. 4 % weniger Treibhausgase bis 2020 verglichen mit 2005), allerdings ist der Zertifikatspreis aufgrund mangelnder kostengünstiger Einsparungsmöglichkeiten im Strom- und Industriesektor relativ hoch (Carbon Market Watch, 2015, S. 17). Aus diesem Grund ist nicht auszuschließen, dass die Regierung das Reduktionsziel von 2020 revidieren wird (Carbon Pulse, 2016b). Eine Linking-Vereinbarung mit dem EU-Markt könnte dem koreanischen Markt zu mehr Liquidität verhelfen und die Vermeidungskosten senken. Auch für das EU-ETS wäre eine Verknüpfung insofern vorteilhaft, als der chronisch schwache EUA-Preis angekurbelt werden würde. Zudem wäre es das erste interkontinentale Linking-Abkommen, das eine weltweite Signalwirkung für die Anstrengungen der EU gegen den Klimawandel haben könnte (Carbon Market Watch, 2015, S. 18). Dafür spricht auch, dass die beiden Emissionshandelssysteme einige Gemeinsamkeiten aufweisen, etwa die Regelungen zu MRV und Banking. Allerdings gibt es hinsichtlich des ETS-Designs einige Unterschiede, die eine Verknüpfung in dem jetzigen Stadium schwierig machen. In Südkorea liegt die Strafe für nicht abgedeckte Emissionen bei höchstens dem dreifachen CO2-Preis oder umgerechnet maximal 75 Euro. In

62 der EU hingegen ist eine Strafe von 100 Euro fällig und zusätzlich müssen die fehlenden Zertifikate in der nächsten Handelsperiode nachgereicht werden. Im Fall einer Verknüpfung würde die Maximalstrafe des südkoreanischen ETS auch in der EU effektiv als Preisobergrenze wirken. Zudem hat die Regierung in Südkorea die Möglichkeit, das Angebot an Emissionsrechten unter bestimmten Umständen zu erhöhen. Dieser direkte Einfluss auf den Markt ist inkompatibel mit dem Ansatz der EU, der auf einer automatischen Anpassung der Zertifikatsmenge nach vordefinierten Regeln im Rahmen der Marktstabilitätsreserve basiert.

Bevor

es

zu

Linking

kommt,

sind

also

noch

signifikante

Harmonisierungsbemühungen notwendig. Da sich das koreanische ETS noch in den Kinderschuhen befindet und über die nächsten Jahre Verbesserungen des ETS zu erwarten sind, sind Linking-Verhandlungen mit der EU frühestens ab 2025 realistisch (Carbon Market Watch, 2015, S. 18). Wesentlich schlechter hingegen stehen die Chancen einer Verknüpfung mit dem Emissionshandelssystem in Neuseeland. Das größte Hindernis ist das fehlende Cap im neuseeländischen System, da für das ETS keine spezifische Reduktionsvorgabe besteht. Gesamtwirtschaftlich wird eine Reduktion von 5 % gegenüber dem Emissionsniveau von 1990 angestrebt, was deutlich unter der Ambition der EU liegt. Die Zuteilung der Zertifikate erfolgt kostenlos und auf Basis der Emissionen sowie der Produktion des vorhergehenden Jahres (Carbon Market Watch, 2015, S. 19). Die Allokation wird nicht wie in der EU durch eine zentrale Behörde festgelegt, sondern erfolgt nach dem Bottom-up-Prinzip. Deshalb kann das Erreichen eines bestimmten Klimaziels nicht garantiert werden. Ein weiteres Problem stellt die Einbeziehung des Waldwirtschaftssektors in das neuseeländische ETS dar, da die EU diese Art von Zertifikaten aus ihrem ETS ausschließt. Nicht zuletzt können die Unternehmen in Neuseeland Emissionsrechte zu einem Festpreis von umgerechnet ca. 15,47 Euro erwerben, was sich als Preisobergrenze auch auf das EU-ETS ausdehnen würde. Bevor in Neuseeland also ein nationales ETS-Cap durchgesetzt wird und es zu einer Harmonisierung wichtiger Designelemente wie dem Preismanagement kommt, ist eine Verknüpfung mit dem EU-ETS ausgeschlossen. Auch das ETS in Kasachstan, das 2011 eingeführt wurde, ist in seinem jetzigen Stadium mit dem EU-ETS inkompatibel. Kasachstan ist eines der energieintensivsten Länder weltweit. Nach 1990 kam es jedoch aufgrund des Zusammenbruchs der Sowjetunion zu einem massiven Produktionsrückgang, was auch das Emissionsniveau stark abfallen ließ. Seitdem hat sich die Wirtschaft jedoch erholt und die Emissionen sind wieder deutlich angestiegen. Die Reduktionsverpflichtungen Kasachstans beziehen sich allerdings auf das Jahr 1990, so

63 dass der Emissionsrückgang als Folge der politischen Lage auf die Einsparungsverpflichtung angerechnet wird. Aus diesem Grund ist das Einsparungsziel bis 2020 nicht mit dem der EU vergleichbar. Auch aufgrund der Unterschiede im Design der ETS, etwa den geringen Strafzahlungen für fehlende Zertifikate von umgerechnet 30 Euro oder der kostenlosen Zuteilung durch Grandfathering, ist deswegen über eine Verknüpfung mit dem kasachischen ETS nur in der sehr langen Frist nachzudenken. Zusammenfassend zeigt sich also, dass die Linking-Optionen der EU bisher sehr begrenzt sind. Mit der Schweiz sind die Verhandlungen über eine Verknüpfung zwar bereits abgeschlossen, jedoch ist auch hier die Kompatibilität hinsichtlich des Reduktionsziels bis 2030

nur

eingeschränkt

gegeben.

Für

die

anderen

derzeit

bestehenden

Emissionshandelssysteme wäre zunächst eine enge Kooperation mit der EU bezüglich des Informationsaustausches und der technischen Hilfestellung anzuraten, um so auf lange Sicht eine Verknüpfung zu ermöglichen (Burtraw et al., 2013).

6 Linking im Rahmen der internationalen Klimapolitik 6.1 Von Kyoto nach Paris Auf der Kyoto-Konferenz der UNFCCC, die im Dezember 1997 stattfand, einigten sich erstmals Industrie- und Schwellenländer über gesetzlich verpflichtende Emissionsgrenzen. Das dort beschlossene Protokoll trat 2005 nach der Ratifizierung durch Russland in Kraft, wobei die erste Compliance-Phase 2008 beginnen und bis 2012 andauern sollte (Tietenberg, 2006, S. 15). Im Rahmen des Kyoto-Protokolls wurden drei Mechanismen geschaffen, die den Emissionshandel als Instrument des internationalen Klimaschutzes etablierten: Der internationale Handel von Kyoto-Einheiten, die sogenannten Assigned Amount Units (AAUs), die den Industrieländern entsprechend ihrer Reduktionsverpflichtungen zugeteilt wurden, dazu die zwei globalen Programme zum Ausgleich von Emissionen im Ausland (Offsetting), der Clean Development Mechanism (CDM) und Joint Implementation (JI). In den Marrakesh Accords von 2001 wurden die Details des Kyoto-Protokolls ausgearbeitet. Ursprünglich war das Ziel sowohl der UNFCCC als auch der EU, ein globales Emissionshandelssystem basierend auf Artikel 17 des Kyoto-Protokolls zu schaffen (Sterk & Schüle, 2009, S. 411; Europäische Kommission 1998, S. 24). Die internationalen Klimaverhandlungen der folgenden Jahre gestalteten sich jedoch sehr schwierig und erreichten mit dem gescheiterten Abkommen in Kopenhagen im Jahr 2009 ihren Tiefpunkt (Savaresi, 2016, S. 2). Stattdessen wurden weltweit Bottom-up-Initiativen zur Einrichtung

64 regionaler, nationaler und sub-nationaler, auf dem Handel zwischen Unternahmen basierender Emissionshandelssysteme ergriffen (Sterk & Schüle, 2009, S. 411). Statt eines globalen CO2-Marktes ist also ein Flickenteppich aus verschiedenen Systemen entstanden, von denen einige Verknüpfungen untereinander aufweisen (Bodansky et al., 2014, S. 22). Diese Entwicklung deutet auf ein zukünftiges internationales Bottom-up-Klima-System hin, bestehend aus direkten Verknüpfungen zwischen Emissionshandelssystemen sowie indirekten Verknüpfungen durch die Einbindung der Systeme in einen gemeinsamen globalen Ausgleichsmechanismus wie dem Clean Development Mechanism (Bodansky et al., 2014, S. 22). Da ein fragmentiertes System dieser Art jedoch bezüglich der ökonomischen und ökologischen Effektivität stark begrenzt ist, sind die Verhandlungen im Rahmen der UNFCCC nach wie vor von großer Bedeutung für die Zukunft des internationalen Klimaschutzes. Im Dezember 2015 wurde in Paris im Rahmen der 21. UN-Klimaschutzkonferenz die erste internationale Klimaschutzvereinbarung seit Kyoto beschlossen. Das Paris-Abkommen ist auch deswegen ein großer Schritt für den internationalen Klimaschutz, da dort das Bestreben der globalen Gemeinschaft festgehalten wird, die Erdwärmung deutlich unter 2°C zu halten und Anstrengungen dahingehend zu unternehmen, den Temperaturanstieg auf 1,5°C zu begrenzen (Savaresi, 2016, S. 5). Fast 190 Länder haben im Rahmen der Verhandlungen nationale Verpflichtungen zur Emissionsreduktion, sogenannte Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) eingereicht (UNFCCC, 2016). In immerhin 90 dieser Einreichungen bekunden die jeweiligen Regierungen ihr Interesse daran, internationale CO2Märkte zur Erreichung ihrer Reduktionsziele zu nutzen (IETA, 2016b, S. 1). Es stellt sich nun die Frage, welche Rolle der Emissionshandel im Paris-Abkommen einnimmt und inwiefern damit die Entwicklung der letzten Jahre hin zu einem Bottom-upSystem aus verknüpften Emissionshandelssystemen gefördert beziehungsweise einer Topdown-Lösung der Vorzug gegeben wird. Um diese Frage zu beantworten, wird im Folgenden das Paris-Abkommen hinsichtlich seiner Bestimmungen zu Emissionshandelssystemen und dem globalen Handel von Emissionsrechten analysiert, wie sie in Artikel 6 festgelegt wurden. Da die Ausarbeitung der Details der Paris-Vereinbarung noch aussteht, kann über die genauen Implikationen der Artikel nur spekuliert werden. Marcu (2016) und IETA (2016a, 2016b, 2016c) bieten ausführliche Analysen der Markt-Bestimmungen im Paris Agreement, auf die im Folgenden zur Interpretation der einzelnen Paragraphen zurückgegriffen wird.

65 Nicht zuletzt lässt die Analyse auch auf die Herausforderungen schließen, denen sich die europäische Klimapolitik in den nächsten Jahren stellen muss, um den Anforderungen des Paris-Abkommens zu entsprechen.

6.2 Marktbestimmungen im Paris-Abkommen Im Paris-Abkommen (Conference of the Parties, 2016) werden an keiner Stelle die Worte Markt, Emissionshandel oder Linking verwendet. Dennoch sind die Bestimmungen, die zu diesen Themen getroffen wurden, in ihrer Reichweite überraschend, angesichts der schwierigen Verhandlungen im Vorverlauf der Klimakonferenz (Marcu, 2016, S. 1). Artikel 6 der Paris-Vereinbarung (für den Originaltext siehe Anhang 2) versöhnt die Befürworter und Gegner von Marktmechanismen, indem er sowohl Bestimmungen zu marktbasierten Ansätzen zur CO2-Reduzierung (Artikel 6.1-6.7) als auch zu Ansätzen, die nicht auf Marktmechanismen aufbauen, enthält (Artikel 6.8-6.9). 6.2.1 Kooperative Ansätze Die Artikel 6.1-6.3 des Paris-Abkommens befassen sich mit kooperativen Ansätzen und sind somit insbesondere für die Verknüpfung von Emissionshandelssystemen von großer Bedeutung. In Paragraph 6.1 wird festgehalten, dass Staaten auf freiwilliger Basis bei der Umsetzung ihrer NDCs zusammenarbeiten. Da solche Kooperationen bereits realisiert wurden, geht es hierbei nicht um die Erteilung einer Erlaubnis, sondern es wird die Tatsache anerkannt, dass verschiedene Arten der Zusammenarbeit bestehen und sich andere Formen noch entwickeln werden. Diese kooperativen Ansätze werden somit als eine Möglichkeit anerkannt, die nationalen Verpflichtungen umzusetzen (Marcu, 2016, S. 4). Ein wichtiger Aspekt des Artikels 6.1 ist, dass die dort genannten kooperativen Ansätze zum Ziel haben, einen Anstieg der Ambitionen zu ermöglichen (“[…] to allow for higher ambition […]“). Ob dies zukünftig als Vorbedingung für Kooperationen interpretiert wird, bleibt jedoch noch offen. Der Paragraph verweist auch auf die Förderung von nachhaltiger Entwicklung und ökologischer Integrität, doch diese Begriffe werden nicht näher definiert und bleiben somit weit gefasst (Marcu, 2016, S. 4). Die Artikel 6.2-6.3 behandeln einen spezifischen Fall von kooperativen Ansätzen, nämlich den internationalen Transfer von Verminderungsergebnissen (Internationally transferred mitigation

outcomes:

ITMOs)

und

deren

Anrechnung

auf

die

nationalen

Reduktionsverpflichtungen (NDCs). Auf welche Weise und aus welchen Aktivitäten ITMOs entstehen, wird in diesen Artikeln jedoch nicht genannt (Marcu, 2016, S. 5). Der Begriff

66 ITMO geht auf den Widerstand einiger Parteien zurück, die die Verwendung des Begriffs „Markt“ oder anderer Begrifflichkeiten, die einen direkten Rückschluss auf Märkte zulassen, im Vertragstext verhindern wollten (Marcu, 2016, S. 7). Dieser Artikel ermöglicht dennoch den grenzübergreifenden Transfer von Emissionsreduktionseinheiten, die aus nationalen Emissionshandelssystemen hervorgehen. Länder, die den Ausstoß von Treibhausgasen bereits mit einem Preis belegt haben, wird dadurch der Einstieg in bilaterale oder plurilaterale Kooperationsformen erleichtert (EDF & IETA, 2016, S. 3). Ob ITMO zukünftig als internationale Einheit für CO2-Reduktionen analog zu den AAUs, die im Rahmen des Kyoto-Protokolls eingeführt wurden, herangezogen wird, hängt von den informellen Verhandlungen zur Nachbereitung des Paris-Abkommen ab. Praktisch könnte dies etwa dadurch umgesetzt werden, dass jede Reduktionseinheit, sobald sie international gehandelt wird und damit die Eigenschaft von ITMOs erfüllt, eine Seriennummer erhält (Marcu, 2016, S. 7). Wie Artikel 6.1 ist auch Artikel 6.2 keine Erlaubnis, sondern eine Anerkennung (“recognize”) der Tatsache, dass die Vertragsparteien internationale Transfers von Verminderungszertifikaten auf freiwilliger Basis unternehmen können. Analog zu Artikel 6.1 wird auch hier auf die Förderung der nachhaltigen Entwicklung und die Garantie ökologischer Integrität bei der Durchführung dieser Art von Transfers hingewiesen. Während im vorhergehenden Artikel jedoch eine allzu verbindliche Formulierung vermieden wurde, wird hier nun das stärkere “shall” verwendet, was auf einen höheren Grad an Verpflichtung hindeutet. Neben den eben genannten Kriterien kommen weitere hinzu: Bei der Durchführung internationaler Transfers soll die Transparenz der Vorgänge gewährleistet werden, wozu auch die Transparenz in der Regierungsführung (“governance”) zählt. Zudem müssen die Transfers einem robusten Verrechnungssystem unterliegen, dessen Richtlinien von den Vertragsparteien (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement: CMA) ausgearbeitet werden (“robust accounting [...] consistent with guidance adopted by the CMA”). Während die Artikel 6.2 und 6.3 also einerseits weitgehend einen Bottom-up-Ansatz darstellen, da sie allein auf Initiative der einzelnen Parteien angewandt werden, so nimmt die CMA durch die Festlegung der Rahmenbedingungen doch eine wichtige Rolle ein. Dies kann dabei helfen, dem Bottom-up-Prozess Glaubwürdigkeit und Integrität zu verleihen (EDF & IETA, 2016, S. 3). Von besonderer Bedeutung ist die Tatsache, dass die Artikel 6.2 und 6.3 nicht auf Verminderungsergebnisse oder Einheiten beschränkt sind, die durch Mechanismen unter der Autorität der UN-Klimakonferenz entstanden sind (Marcu, 2016, S. 5). Dies unterscheidet

67 das Paris-Abkommen vom Kyoto-Protokoll, in dem lediglich der internationale Handel von Zertifikaten, die durch UN-Mechanismen entstanden sind (Assigned Amount Units, Certified Emission Reductions aus dem Clean Development Mechanism und Emission Reduction Units aus Joint-Implementation-Projekten), erfasst wurden. Dies bedeutet, dass Zertifikate und andere Einsparungsnachweise, die durch verschiedenste Arten von kooperativen Ansätzen entstanden sind, darunter auch die Emissionsrechte, die im Rahmen des EU-ETS ausgegeben werden (EUAs), unter diese Artikel fallen (Marcu, 2016, S. 6). Damit gelten die Bestimmungen des Artikel 6 auch für Linking: Wenn beispielsweise eine direkte Verknüpfung zwischen zwei nationalen Cap-and-Trade-Systemen eingegangen wird, so werden die Emissionsrechte, die über die internationale Grenze transferiert werden, zu ITMOs. Das System mit dem niedrigeren Ausgangspreis wird als Folge mehr Reduktionen vornehmen, als ursprünglich vorgesehen, und die überschüssigen Zertifikate verkaufen. Das andere Land hingegen wird einen Teil seiner Reduktionsmaßnahmen „outsourcen“ und stattdessen die erhaltenen ITMOs auf die eigenen NDC anrechnen. Die Richtlinien der Parteien der UN-Klimakonferenz müssen in diesem Fall garantieren, dass die Reduktionen nur in einem Land angerechnet werden (Vermeidung von Double Counting) und das die ökologische Integrität der Transfers gewährleistet ist. Im Paris-Abkommen wird zwar kein globales Emissionshandelssystem geschaffen, allerdings bildet Artikel 6 die Grundlage dafür, dass internationale CO2-Märkte nach dem Bottom-upAnsatz gebildet werden können. Dies wiederum erlaubt langfristig eine Angleichung nationaler CO2-Preise, was die Entwicklung hin zu einem globalen CO2-Markts beschleunigt (Marcu, 2016, S. 6; EDF & IETA, 2016, S. 6). Auch von Seiten der Wirtschaft wird das Paris Agreement als Stärkung des Emissionshandels als Klimaschutzinstrument interpretiert (Murray, 2015). Eine Studie der International Emissions Trading Association (IETA) vom April 2016 zeigt, dass ein großer Teil der ETSAkteure (82 %) eine Expansion der CO2-Märkte als Folge der Verhandlungen in Paris erwartet

(IETA,

2016a).

Die

Bestimmungen

zu

international

handelbaren

Reduktionszertifikaten könnten sich laut EDF & IETA (2016) auch positiv auf die Ambitionen der Staaten auswirken, da der Zugang zu internationalen CO2-Märkten die Erreichung von Emissionszielen zu geringeren Kosten ermöglicht (S. 2). Dies ist insofern relevant, als die bisher eingereichten INDCs bei weitem nicht ausreichen, um das Ziel, die Erderwärmung weit unter 2°C zu halten, zu erreichen. Da einige Länder (z.B. Mexiko) strengere Emissionsziele für den Fall versprochen haben, dass sie Zugang zu internationalen CO2-Märkten erhalten, könnte Artikel 6 in der Tat einen Beitrag dazu leisten, dem Klimaziel

68 der UN näher zu kommen (EDF & IETA, 2016, S. 6). Internationale Verknüpfungen von CO2-Märkten können durch den finanziellen Transfer in Länder mit niedrigen Reduktionskosten zudem dazu beitragen, die NDCs der Entwicklungsländer umzusetzen (IETA, 2016c, S. 3). Das Kyoto-Protokoll ermöglichte den Handel von Minderungsleistungen unter den Industriestaaten, die sich zu absoluten Minderungszielen verpflichtet haben. Eine Problematik des Paris-Abkommens besteht darin, dass es zwar auch den Transfer von Reduktionsergebnissen, jedoch keinen absoluten Deckel der Emissionen vorsieht, da viele Länder keine absoluten Minderungsziele, sondern Intensitätsziele eingereicht haben. Dies erschwert die Bilanzierung von gehandelten Zertifikaten und macht strenge Richtlinien zur Überprüfung der Einhaltung der NDCs notwendig (Arens et al., 2015, S. 5). 6.2.2 Mechanismus für nachhaltige Entwicklung In den Artikeln 6.4 bis 6.7 des Paris-Abkommens wird ein neuer Mechanismus eingeführt, der Minderungsergebnisse (“mitigation outcomes”) hervorbringen und damit eine nachhaltige Entwicklung fördern soll. Der neue Mechanismus, der inoffiziell als Sustainable Development Mechanism (SDM) bezeichnet wird, steht unter der Autorität der Vertragsstaatenkonferenz (Conference of the Parties: COP) und kann damit als Nachfolger des Clean Development Mechanism interpretiert werden. Der Text des Paris-Abkommens lässt darauf schließen, dass es sich beim SDM nicht um ein Cap-and-Trade-System, sondern wie schon beim CDM um einen Baseline-and-Credit-Mechanismus handelt. Im Vergleich zum CDM ist die Reichweite des SDMs jedoch deutlich größer. Zum einen ist die Teilnahme am SDM nicht auf eine bestimmte Ländergruppe beschränkt: Im Gegensatz zum CDM können sowohl Entwicklungsländer als auch Industrie-Nationen SDM-Credits generieren und zur Erfüllung ihrer Reduktionsverpflichtungen einsetzen. Des Weiteren ist der SDM nicht nur projektbasiert, sondern verschiedenste Aktivitäten zur Emissionsreduktion können auf die nationalen Verpflichtungen angerechnet werden. Anstatt den Fokus auf einzelne Projekte zu legen, könnten etwa Zertifikate in einem Entwicklungsland dann ausgegeben werden, wenn ein ganzer Sektor ein Emissionsniveau unter einem vorher festgelegten Vergleichswert erreicht. Nicht zuletzt geht der neue Mechanismus über einen reinen Ausgleich von Emissionen durch Projekte im Ausland („Offsetting“) hinaus, da Artikel 6.4 (d) explizit eine Netto-Reduktion der globalen Emissionen vorsieht (“overall mitigation in global emissions”). Dies resultiert aus der starken Kritik an der Effektivität des Clean Development Mechanism: Der CDM ermöglicht zwar den Industrieländern erhebliche

69 Kosteneinsparungen bei der CO2-Reduktion, allerdings ist der Nutzen für die globale Atmosphäre im besten Fall null, nämlich dann, wenn die Zusätzlichkeit der Maßnahmen in den Entwicklungsländern gewährleistet ist (Marcu, 2016, S. 19). Wie die Netto-Reduktion durch den neuen Mechanismus geschehen soll, bleibt eine der großen Herausforderung des Arbeitsprogrammes der SBSTA (Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice), die mit der Ausarbeitung der Details des Paris-Abkommens beauftragt ist. Nicht zuletzt enthält Artikel 6 im sechsten Absatz Bestimmungen zur Verwendung eines Teils der Erlöse, die im Rahmen des neugeschaffenen Mechanismus anfallen. Damit sollen sowohl administrative Ausgaben abgedeckt als auch finanzielle Unterstützung für Entwicklungsländer

geleistet

werden,

um

diesen

einen

Teil

der

erforderlichen

Anpassungskosten abzunehmen. Der neue Mechanismus könnte ein universales CO2-Zertifikat bereitstellen, auf das alle Länder, die dies wünschen, Zugriff haben. Der weltweite Handel von ITMOs wird zudem erleichtert, indem die notwendige Infrastruktur für eine robuste und glaubwürdige Verrechnung der Transfers, die Double Counting ausschließt, bereitgestellt wird. Eine weite Interpretation des Artikels 6.4, die viele verschiedene Aktivitäten zur CO2-Reduktion beinhaltet, kann insbesondere den Ländern, denen es aufgrund ihrer wirtschaftlichen Lage noch nicht möglich ist, den Ausstoß von CO2 mit einem Preis zu belegen, dabei helfen, die notwendigen Investitionen für den Übergang zu einer CO2-neutralen Zukunft zu leisten (IETA, 2016c, S. 8). Insofern ist es umso wichtiger, im Rahmen der kommenden Klimakonferenzen robuste Rahmenbedingungen zu schaffen, um die Zusätzlichkeit der Maßnahmen und eine korrekte Verrechnung der Reduktionen mit den entsprechenden NDCs zu gewährleisten. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das Paris-Abkommen Emissionshandel als Klimainstrument zwar nicht explizit nennt, aber dessen Existenz implizit als weitverbreiteten Marktmechanismus zur Reduktion von Treibhausgasemissionen anerkennt. Die NichtNennung ist also nicht Ausdruck davon, dass Emissionshandel für unwichtig gehalten wird, sondern entspricht der Philosophie des Abkommens, die Wahl des Instruments den einzelnen Ländern zu überlassen, deren Haltung zu Marktmechanismen stark variiert (Metz, 2015). Das Paris-Abkommen stellt damit sicher, dass auch nach 2020, wenn das Kyoto-Protokoll ausläuft, Emissionshandelssysteme eine wichtige und vermutlich wachsende Rolle im Kampf gegen den Klimawandel spielen werden. Zudem wird die Schaffung eines internationalen CO2-Marktes

gefördert,

indem

einerseits

der

grenzübergreifende

Handel

von

Reduktionszertifikaten erleichtert und andererseits ein Mechanismus geschaffen wird, der

70 auch Ländern ohne eigenen Markmechanismus zur Bepreisung von Emissionen den Zugang zu internationalen Märkten ermöglicht. Während die Marktbestimmungen des Paris-Abkommens von vielen Seiten begrüßt und eine Stärkung des Emissionshandels als Klimainstrument erwartet wird, gibt es durchaus auch kritische Stimmen. So zweifelt die Organisation Trade Union for Energy Democracy (2016) daran, dass der Emissionshandel auf globaler Ebene dazu geeignet ist, das vielgenannte 2°CZiel,

geschweige

denn

das

ambitionierte

1,5°C-Ziel,

zu

erreichen:

Die

Emissionshandelssysteme, wie sie derzeit bestehen, sind nahezu alle von Überallokation und einem niedrigen CO2-Preis geprägt. Inwiefern der Emissionshandel deshalb tatsächlich zu einem Emissionsrückgang in den betroffenen Ländern beigetragen hat, ist fraglich. Ein internationaler CO2-Markt ist jedoch nur dann effektiv, wenn er einen hohen Preis aufweist und so genügend Anreize für Investitionen hin zu einer emissionsarmen globalen Wirtschaft setzt. Dafür ist es notwendig, die bestehenden Emissionshandelssysteme zu reformieren und insbesondere das Problem der Überallokation anzugehen.

6.3 Implikationen für die Klimapolitik der EU Das Paris-Abkommen war ein bedeutsamer Schritt für die globalen Anstrengungen gegen den Klimawandel. Im Gegensatz zum Kyoto-Protokoll, das von einigen großen Ländern nicht ratifiziert wurde, haben sich in Paris fast 190 Länder, die insgesamt für 90 % der globalen Treibhausgasemissionen verantwortlich sind, zu Emissionsreduktionen verpflichtet. Damit steht die EU nicht mehr in dem Maße alleine da, wie dies während der Kyoto-Phasen der Fall war bzw. noch ist (Carbon Market Watch, 2016, S. 1). Deshalb stellt sich die Frage, inwiefern die EU ihre Klimapolitik und ihre Klimaziele an die neue Realität des ParisAbkommens anpassen muss, um dessen Anforderungen erfüllen zu können. Dabei ist insbesondere das UN-Klimaziel, die Erderwärmung weit unter 2°C zu halten und Anstrengungen zu unternehmen, den globalen Temperaturanstieg auf unter 1,5°C zu begrenzen, von Bedeutung. Da die derzeitigen globalen Emissionen auf eine Erderwärmung von 3°C hinführen, sind deutlich höhere Anstrengungen nötig, um das Ziel zu erreichen. Dies gilt auch für die Klimapolitik der EU, die ihrer Vorreiterrolle auf dem Weg zum ParisAbkommen nun entsprechende Maßnahmen auf EU-Ebene folgen lassen sollte (Carbon Market Watch, 2016, S. 1). Die Klimaziele der EU sind bisher auf die Erreichung des 2°CZiels ausgerichtet, wofür laut Kommission eine jährliche Emissionsreduktion von 2,2 % notwendig ist. Die Erreichung des 1,5°C-Ziels erfordert jedoch Netto-Emissionen von null bereits deutlich vor der bisher angestrebten Jahrhundert-Mitte (Metz, 2016). Der dafür

71 notwendige Reduktionsfaktor liegt damit deutlich über dem, der von der EU-Kommission vorgeschlagen wurde. Laut einer Studie der IETA (2016a) ist ein globaler CO2-Preis von rund 40 Euro erforderlich,

Section B: The European Union um die Ziele des Paris-Abkommens umsetzen

zu können, was jedoch weit über dem

erwarteten EUA-Preis liegt (Abbildung 6-1). Dies bedeutet, dass die EU Maßnahmen zur Durchsetzung eines stärkeren Preissignals durchsetzen muss, um mehr Anreize für Investitionen in umweltfreundliche Technologien zu schaffen.

Figure 9: Average carbon price expectations over successive surveys

€45

Estimated global carbon price needed to meet €40.00 the Paris objectives

€40 €35

€34.00 €31.00

€30.00

€30 €25

€29.60

Predicted average 2020-30 price €18.40

€26.00

€20

€19.00

€17.83 €15 €10.79

€10.00

€10

Predicted Phase III price €9.25

€8.00

€5 €0 May 2008

May 2009

May 2010

May 2011

May 2012

May 2013

May 2014

May 2015

May 2016

“

Phase III price expectations for the EU ETS have remained between €8 and 6-1: €11 forEntwicklung the last four years. The durchschnittliche Paris Abbildung und Agreement was not seen as being a driver for higher EUA (Quelle: IETA, 2016a) prices.

Maybe last year there hadn’t been Erwartung des thought CO2-Preises der EU quite as much on ain global carbon price… There’s a lot more conversation about investment and EineItgroße Rolle spielt der Abbau des derzeitigen Überschusses an Emissionsrechten is interesting that dabei the price pricing now.” expectation didn’t even get a concern highlighted by these internationale results is the disparity im EU-ETS. Nach 2020 wird es mit Ablauf desOne Kyoto-Protokolls keine CO2sentimental lift after Paris.” between current price expectations and the price considered

“

necessary investment. Einheit den mehr Die EU wirdto drive ihr low-carbon Reduktionsziel bisA major 2020global aller Other factorsähnlich weighed on EUAAAUs prices during the geben. first quarter challenge moving forwards will be to close these gaps if a lost of 2016. Reduced coal use and the softening of commodities decade of 2016, investment to be avoided. Voraussicht übererfüllen (Carbon Market Watch, S. is1). Die Gründe hierfür sind prices, such as oil,nach contributed to falling EUA prices during the first quarter of 2016. The market was characterised by Figure 10: Respondents’ views on when the EU ETS reforms will begin to die großzügige Ausgabe an Industriesektoren dasinvestment BAU-Niveau hinaus, incentivise widespread über low-carbon instability during this period, whichvon couldZertifikaten explain the modest price expectation.

der Import von günstigen CDM-Credits mit fragwürdiger Umwelteffektivität und der

50% Regarding the predicted 2020-30 price, there also appears 45% to be a sense of stability, remaining at approximately €18. Produktionsrückgang als Folge der europäischen Wirtschaftskrise. Nonetheless, 86% of respondents expect the EU ETS to 40% begin to incentivise widespread low-carbon investment before 35%können, ist eine AAU-Zertifikate auch nach 2020 genutzt werden 2030 (Figure 10).

Ob die überschüssigen politische Entscheidung

30%

und sollte zugunsten der strikteren Klimaziele, die 25%im Paris-Abkommen beschlossen wurden,

The price which respondents believe is needed to meet the 20% entschieden werden (deAgreement Jong, has 2015). Zwar wird ein Teil des Überschusses in die neu long term objectives of the Paris changed 15% dramatically since last year’s survey. The significant increase in estimation from €30 to €40 may be drivenwerden, by 10% gegründete Stabilitätsreserve verlagert allerdings ist bisher geplant, diesen zu einem new aspirations to achieve the 1.5oC target. Alternatively, 5% the increase may be driven wieder by expectations thatMarkt lower gaszu geben. Um die Umweltintegrität des EU-ETS späteren Zeitpunkt in den 0% and coal prices will require higher carbon prices in order to Before 2020 2020-25 2025-30 After 2030 deliver price which will incentivise low-carbon nichtanzuelectricity unterminieren, müsste es jedoch zu einer dauerhaften Löschung der überschüssigen investment. Other IETA members believe that people are simply more informed on this issue than they were last year: EUAs kommen. 9

IETA GHG Market Sentiment Survey, 11th Edition

72 Dazu kommt, dass die EU strengere Klimaziele für den Fall versprochen hat, dass weitere Industrieländer vergleichbare Anstrengungen unternehmen (Europäische Kommission, 2010). Mit dem Paris-Abkommen ist dies geschehen, so dass die EU ihre Zielsetzungen für die Jahre 2020 bis 2030 deutlich verschärfen sollte. Den Anstrengungen der anderen Länder sollte auch insofern Rechnung getragen werden, als die Carbon-Leakage-Regelungen, die den Industriesektoren, die besonders von Leakage gefährdet sind, kostenlose Zertifikate zugestehen, an die aktuellen Gegebenheiten angepasst werden sollten. Die EU hat die Nutzung von Ausgleichs-Zertifikaten nach 2020 ausgeschlossen. Laut der IETA

(2016)

sollte

die

EU

den

neuen

Mechanismus

dennoch

dazu

nutzen,

Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungsländern zu fördern (S. 4). Dies könnte dadurch geschehen, dass die EU zusätzliche Reduktionsaktivitäten im Ausland finanziert, die Anrechnung der Reduktionen jedoch den Entwicklungsländern überlässt. Auf diese Weise würde die EU auf die Nutzung des SDM als reines Ausgleichsinstrument verzichten und dennoch einen Beitrag für eine nachhaltige Entwicklung in ärmeren Teilen der Welt leisten. Zudem sollte ein Teil der Erlöse des EU-ETS an den Climate Fund der UN weitergeleitet werden, um so in Entwicklungsländern Investitionen in emissionsarme Technologien zu fördern (IETA, 2016, S. 4).

7 Fazit In den letzten Jahren sind neben dem Cap-and-Trade-System der EU viele weitere subnationale, nationale und regionale Emissionshandelssysteme eingeführt worden oder befinden sich in Planung. Der Handel mit Verschmutzungsrechten hat sich damit weltweit als Instrument für die Reduzierung von Treibhausgasen etabliert. Vor dem Hintergrund dieser Ausgangssituation hat sich die vorliegende Arbeit mit der Frage beschäftigt, inwiefern eine Verknüpfung dieser Systeme zur Bildung eines effektiven internationalen Klimaregimes beitragen würde und welche Rolle die EU dabei einnehmen könnte. Linking ermöglicht es, ein gegebenes Klimaziel zu geringeren Gesamtkosten zu erreichen. Damit können Länder, die ihre Emissionsmärkte miteinander verknüpfen, bei der Umsetzung ihrer

Klimaziele

Kosten

sparen.

In

Anbetracht

des

begrenzten

Erfolgs

der

Klimaverhandlungen auf UN-Ebene in den letzten Jahren hat sich herausgestellt, dass Linking als Bottom-up-Prozess tatsächlich eine effektive Alternative zu einer Top-downLösung darstellen könnte. Andererseits lassen sich die beiden Ansätze durchaus kombinieren, in dem etwa durch Verträge und Beschlüsse im Rahmen der UNFCCC Rahmenbedingungen

73 und robuste Verrechnungsstandards festgelegt werden, die die Umwelteffektivität von grenzübergreifenden Transfers von Reduktionseinheiten stärken. Da die Emissionshandelssysteme in vielen Ländern noch in den Kinderschuhen stecken, ist die kurzfristige Wirkung von Linking jedoch beschränkt. Zwar können sich einige direkte Verknüpfungen zwischen engen Handelspartnern oder geographischen Nachbarn ergeben, doch in den nächsten Jahren werden zunächst indirekte Links durch die Teilnahme an globalen

Offset-Programmen

vorherrschen

(Jaffe

et

al.,

2009,

S.

802).

Die

Kosteneinsparungen durch Linking sind dadurch zunächst eher begrenzt, doch andererseits können auf diese Weise die Vorteile eines größeren grenzübergreifenden CO2-Marktes ohne die Nachteile und Risiken von direkten Verknüpfungen realisiert werden. Um langfristig Verknüpfungen zu ermöglichen, sollte das ETS-Design jedoch möglichst harmonisiert werden, was etwa die Art der Emissionsziele oder die Einführung von Maßnahmen zum Kostenmanagement betrifft (Sterk & Schüle, 2009, S. 420). Dann ist es realistisch, dass direkte Verknüpfungen als Basis einer Bottom-up-Klimaarchitektur dienen und es so erleichtern, in der Zukunft internationale Klimaverträge abzuschließen. Dabei spielt insbesondere die notwendige Einbindung der Entwicklungsländer in die globale CO2Reduzierung eine Rolle, was etwa über finanzielle Anreize seitens der Industrieländer geschehen könnte. Im besten Fall stärken sich Top-down- und Bottom-up-Ansätze also gegenseitig: Kooperationen zwischen Emissionshandelssystemen auf internationaler Ebene bereiten einer multilateralen Lösung den Weg, während Top-down-Verhandlungen die dafür notwendigen Rahmenbedingungen schaffen und die Infrastruktur bereitstellen können. Tatsächlich lässt sich das Paris-Abkommen als Wegbereiter für eine solche hybride Klimaarchitektur interpretieren: Einerseits beinhaltet der Vertrag Top-down-Elemente wie etwa Standards für die Vermeidung von Double-Counting, andererseits wird der Handel von Emissionsrechten über Landesgrenzen hinweg ermöglicht bzw. anerkannt. Durch solche MRV-Standards, die auf UN-Ebene festgelegt werden, könnten einige der Gefahren von Linking, die in der vorliegenden Arbeit analysiert wurden, vermieden werden. Indem das Paris-Abkommen bilaterale und plurilaterale Kooperationen erleichtert, könnte sich ein zukünftiges Bottom-up-System von verknüpften nationalen Emissionshandelssystemen damit als Wegbereiter für eine wirksamere internationale Klimapolitik erweisen (Bodansky et al., 2014, S. 23; Ranson & Stavins, 2013). Auch die IETA (2015) erwartet, dass das Paris-Abkommen den Emissionshandel als Klimainstrument stärkt: Die befragten ETS-Akteure erwarten, dass Emissionshandelssysteme in großem Ausmaß zur Erfüllung der nationalen Reduktionsverpflichtungen beitragen

74

Moving forward from the Paris Agreement

werden. Dabei werden sowohl Verhandlungen im Rahmen der UNFCCC als auch

Kooperationen auf bilateralen und plurilateraler Ebene als treibende Kräfte der wachsenden Figure 5: Respondents’ views on what will be the most significant driver The majority Rolle Emissionshandelssystemen of von carbon market expansion gesehen (siehe Abbildung 7-1). level and su

of carbon m National or sub-national systems

100% 90%

International sectoral systems (e.g. aviation)

80% 70% 60%

66%

50% 40% 30% 20% 10%

International nonUNFCCC negotiations for a globally-linked carbon market (e.g. bilateral or multilateral)

4% 15% 15%

International UNFCCC negotiations for a globally-linked carbon market

0% Abbildung 7-1: Was wird die zukünftige Expansion von CO2-Märkten antreiben? (Quelle: IETA 2016, S. 7)

“

It is wit ND

“

Na Pow see the bei

Whilst nation members co internationa

Die EU kann dabei sowohl im Bottom-up- als auch im Top-down-Prozess eine wichtige

Rolle spielen: Einerseits sollte sie nach wie vor bei UN-Verhandlungen als starker The results p Table 1: Percentage of respondents who believe the following initiatives Befürworter strengerer Klimaziele auftreten und die Bildung einer ”High Ambition will play a role in the expansion of carbon pricing and markets in the next organisation Coalition“ (Arias Cañete, 2015) vorantreiben. Dafür ist es unerlässlich, dass die EU ihr five years

provide carb Reduktionsziel für das Jahr 2020 deutlich verschärft und dabei den Anstrengungen der of responde anderen Länder Rechnung trägt. process in this expan UNFCCC negotiating amongst IET Doch auch auf bilateraler und plurilateraler Ebene kann die EU als Vorreiter auftreten. Agreement. Tatsächlich scheint ein gewisser Anpassungsdruck zu bestehen, neue

74%

Emissionshandelssysteme entsprechend dem EU-ETS zu planen: So haben sowohl die

In 2015, no systems wo Readiness kompatibel zum EU-ETS gestaltet (Weishaar, 2014, S. 97). Auch wenn die Verhandlungen market expa mit Australien abgebrochen wurden, spricht dies für die Vorreiterrolle der EU in der internationa the potentia internationalen Klimapolitik. Diese Rolle kann die EU damit nicht nur auf UN-Ebene Carbon Pricing Leadership Coalition absolute cha wahrnehmen, sondern auch dadurch, dass Linking-Abkommen abgeschlossen bzw. in

72%

WorldalsBank’s Partnership for Market Schweiz auch Australien in Erwartung zukünftiger Linking-Vereinbarungen ihre ETS

67%

Aussicht gestellt werden.

G7 Carbon Market Platform

67%

75 Allerdings gibt es auch viele Emissionshandelssysteme, die von dem Design des EU-ETS abweichen, etwa bei der Anwendung von Cost Containment Mechanismen. So hat die Analyse der Linking-Perspektiven der EU gezeigt, dass diese derzeit eher begrenzt sind. Dies gilt jedoch in erster Linie für direkte Verknüpfungen. Es gibt jedoch durchaus andere Formen der bilateralen Zusammenarbeit, etwa Informationsaustausch oder technische Hilfestellung, durch die die EU die Entwicklung von Emissionshandelssystemen in anderen Teilen der Welt, insbesondere in Entwicklungs- und Schwellenländern, unterstützen kann. Dabei ist jedoch zu beachten, dass auch das EU-ETS einen großen Reformbedarf aufweist. Die EU als Vorreiter des internationalen Emissionshandels sollte deshalb entschiedene Schritte einleiten, das eigene ETS zu reformieren, um so eine effektive CO2-Reduktion zu ermöglichen. Internationale Kooperationen sollten zunächst vor allem zum Informationsaustausch und zur Verbesserung der jeweiligen ETS-Designs genutzt werden, bevor vollständige direkte Verknüpfungen angegangen werden. Auch dabei könnte der Austausch von Best-Practices mit anderen Ländern, die Emissionshandel als Klimainstrument anwenden, von Nutzen sein. Langfristig könnte dies dabei helfen, direkte Verknüpfungen zu ermöglichen und so einen globalen CO2-Markt zu schaffen. Abschließend lässt sich festhalten, dass Linking zu Kosteneinsparungen führt und die internationale Kooperation gegen den Klimawandel stärkt. Solange die jeweiligen Emissionsgrenzen absolut sind und unterhalb des BAU-Levels liegen, ist Linking mit Vorteilen

verbunden,

ohne

die

Umwelteffektivität

zu

gefährden.

Unterschiedlich

ambitionierte Ziele sind eher ein politisches Problem und sollten insbesondere gegenüber Entwicklungs- und Schwellenländern nicht grundsätzlich als Hindernis von Linking angesehen werden. Um die Erwärmung der Erdatmosphäre jedoch so zu begrenzen, dass schlimmere Folgen für das Leben auf der Erde verhindert werden, ist ein hoher, vorhersehbarer und stetig steigender globaler CO2-Preis notwendig. Um dies zu erreichen, sind Verhandlungen auf der UN-Ebene unerlässlich, in deren Rahmen von allen Ländern strengere Zielvorgaben eingefordert werden müssen. Die Aussicht auf mögliche LinkingAbkommen kann dabei helfen, die Bereitschaft der Länder zu ambitionierteren Zielen zu erhöhen. Die EU sollte in diesem Zusammenhang ihr politisches Gewicht nutzen. So könnte Linking tatsächlich ein wichtiges und effektives Instrument sein, um die globalen CO2Emissionen zu reduzieren, die Entwicklung umweltfreundlicher Technologien voranzutreiben und damit dem Klimawandel entgegenzuwirken.

76

Anhang Anhang 1: Mathematische Erläuterung zu Kapitel 3.1.1 Die Ableitungen der beiden Lagrange-Funktionen (3.10) und (3.11) nach RA, RB, P, 𝜆! und 𝜆! ergeben folgende sechs Gleichungen: 2𝛼! 𝑅! − 𝜆! = 0

(8.01)

𝜋 − 𝜆! = 0

(8.02)

𝑅! + 𝑃 − 𝑇! = 0

(8.03)

2𝛼! 𝑅! − 𝜆! = 0

(8.04)

−𝜋 + 𝜆! = 0

(8.05)

𝑅! − 𝑃 − 𝑇! = 0

(8.06)

Aus den Gleichungen (8.02) und (8.05) ergibt sich 𝜋 = 𝜆! = 𝜆! , sodass (8.01) und (8.04) folgendermaßen umgestellt werden können: 𝜆! = 2𝛼! 𝑅! = 2𝛼! 𝑅! = 𝜆! 𝑅! =

2𝛼! 𝑅! 𝛼! 𝑅! = 2𝛼! 𝛼!

(8.07) (8.08)

Gleichung (8.08) wird nun in (8.03) eingesetzt und nach P umgestellt: 𝛼! 𝑅! + 𝑃 − 𝑇! = 0 𝛼! 𝑃 = 𝑇! −

𝛼! 𝑅! 𝛼!

(8.09) (8.10)

Gleichung (8.06) wird nach 𝑅! aufgelöst und in (8.10) eingesetzt, : 𝑅! = 𝑃 + 𝑇! 𝛼! 𝑃 = 𝑇! − (𝑃 + 𝑇! ) 𝛼!

(8.11) (8.12)

Da P nun auf beiden Seiten der Gleichung (8.12) steht, muss diese umgestellt und nach P aufgelöst werden: 𝛼! 𝛼! = 𝑇! − 𝑇 𝛼! 𝛼! !

(8.13)

𝛼! + 𝛼! 𝛼! 𝑇! −𝛼! 𝑇! 𝑃= 𝛼! 𝛼!

(8.14)

𝑃 1+

𝛼! 𝛼! 𝑇! −𝛼! 𝑇! ( ) 𝛼! + 𝛼! 𝛼!

(8.15)

𝛼! 𝑇! −𝛼! 𝑇! 𝛼! 𝛼! = 𝑇! − 𝑇 𝛼! + 𝛼! 𝛼! + 𝛼! 𝛼! + 𝛼! !

(8.16)

𝑃= 𝑃∗ =

Um 𝑅!∗ zu erhalten, wird Gleichung (8.16) für P in (8.11) eingesetzt:

77 𝑅! =

𝛼! 𝛼! 𝑇! − 𝑇 + 𝑇! 𝛼! + 𝛼! 𝛼! + 𝛼! !

𝛼! 𝛼! 𝑇! −𝛼! 𝑇! −𝛼! 𝑇! 𝑇! − 𝛼! + 𝛼! 𝛼! + 𝛼! 𝛼! 𝛼! 𝑅!∗ = 𝑇! + 𝑇 𝛼! + 𝛼! 𝛼! + 𝛼! !

𝑅! =

𝑅!∗ erhält man, indem (8.19) in (8.08) eingesetzt wird: 𝛼! ∗ 𝛼! 𝛼! 𝛼! 𝑅!∗ = 𝑅! = ( 𝑇! + 𝑇 ) 𝛼! 𝛼! 𝛼! + 𝛼! 𝛼! + 𝛼! ! 𝛼! 𝛼! 𝑅!∗ = 𝑇! + 𝑇 𝛼! + 𝛼! 𝛼! + 𝛼! !

(8.17) (8.18) (8.19)

(8.20) (8.21)

Nun fehlt noch der Zertifikatspreis 𝜋 ∗ . Aus (8.01) und (8.02) ergibt sich: 𝜋 = 2𝛼! 𝑅! Durch Einsetzen von (8.21) in (8.22) erhält man schließlich 𝜋 ∗ : 𝛼! 𝛼! 𝜋 ∗ = 2𝛼! 𝑅!∗ = 2𝛼! ( 𝑇! + 𝑇 ) 𝛼! + 𝛼! 𝛼! + 𝛼! ! 𝛼! 𝛼! 𝛼! 𝛼! 𝜋∗ = 2 𝑇! + 2 𝑇 𝛼! + 𝛼! 𝛼! + 𝛼! ! 𝛼! 𝛼! 𝜋∗ = 2 (𝑇 + 𝑇! ) 𝛼! + 𝛼! !

(8.22)

(8.23) (8.24) (8.25)

78

Anhang 2: Artikel 6 des Paris-Agreements 1. Parties recognize that some Parties choose to pursue voluntary cooperation in the implementation of their nationally determined contributions to allow for higher ambition in their mitigation and adaptation actions and to promote sustainable development and environmental integrity. 2. Parties shall, where engaging on a voluntary basis in cooperative approaches that involve the use of internationally transferred mitigation outcomes towards nationally determined contributions, promote sustainable development and ensure environmental integrity and transparency, including in governance, and shall apply robust accounting to ensure, inter alia, the avoidance of double counting, consistent with guidance adopted by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement. 3. The use of internationally transferred mitigation outcomes to achieve nationally determined contributions under this Agreement shall be voluntary and authorized by participating Parties. 4. A mechanism to contribute to the mitigation of greenhouse gas emissions and support sustainable development is hereby established under the authority and guidance of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement for use by Parties on a voluntary basis. It shall be supervised by a body designated by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement, and shall aim: (a) To promote the mitigation of greenhouse gas emissions while fostering sustainable development; (b) To incentivize and facilitate participation in the mitigation of greenhouse gas emissions by public and private entities authorized by a Party; (c) To contribute to the reduction of emission levels in the host Party, which will benefit from mitigation activities resulting in emission reductions that can also be used by another Party to fulfil its nationally determined contribution; and (d)

To deliver an overall mitigation in global emissions.

5. Emission reductions resulting from the mechanism referred to in paragraph 4 of this Article shall not be used to demonstrate achievement of the host Party’s nationally determined contribution if used by another Party to demonstrate achievement of its nationally determined contribution. 6. The Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement shall ensure that a share of the proceeds from activities under the mechanism referred to in paragraph 4 of this Article is used to cover administrative expenses as well as to assist developing country Parties that are particularly vulnerable to the adverse effects of climate change to meet the costs of adaptation.

79 7. The Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement shall adopt rules, modalities and procedures for the mechanism referred to in paragraph 4 of this Article at its first session. 8. Parties recognize the importance of integrated, holistic and balanced non-market approaches being available to Parties to assist in the implementation of their nationally determined contributions, in the context of sustainable development and poverty eradication, in a coordinated and effective manner, including through, inter alia, mitigation, adaptation, finance, technology transfer and capacity-building, as appropriate. These approaches shall aim to: .

(a)

Promote mitigation and adaptation ambition;

(b) Enhance public and private sector participation in the implementation of nationally determined contributions; and (c) Enable opportunities for coordination across instruments and relevant institutional arrangements. 9. A framework for non-market approaches to sustainable development is hereby defined to promote the non-market approaches referred to in paragraph 8 of this Article. Quelle: Conference of the Parties (2015)

80

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ihrer

Treibhausgasemissionen

mit

Blick

auf

die

Erfüllung

der

Verpflichtungen der Gemeinschaft zur Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2020.

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im

Zeitraum

2013-2020

zu

versteigernden

Mengen

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