Desarrollo humano y cohesión social en Uruguay. Pablo Martínez Bengochea.

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INSTITUTO HUMANISTA CRISTIANO JUAN PABLO TERRA. José E. Rodó 1836, 1er piso, Montevideo Tel: (598) 24004235 Email: [email protected] Web: institutojuanpabloterra.org.uy Montevideo, abril de 2013 .

DESARROLLO HUMANO Y COHESIÓN SOCIAL EN URUGUAY

CONTENIDO Prólogo........................................................................................................ 5 Introducción.............................................................................................. 7 I. Desarrollo humano, cohesión social y pobreza................................. 9 II. ¿Cuáles son los principales factores y procesos que explican la pobreza y las desigualdades y sobre los cuáles es posible y necesario operar para reducirlas?...................................................... 15 1. Las transformaciones en el mundo de la producción y el trabajo........................................................................................ 16 2. La segmentación social de impronta socio-territorial............ 19 3. Las inequidades al inicio de la vida............................................ 22 4. El rezago educativo de niños, niñas y adolescentes................ 25 5. Estos cuatro procesos están interrelacionados........................ 28 III. Estrategia y políticas públicas............................................................. 29 La estrategia y su enfoque................................................................... 30 Las políticas públicas y sus contenidos............................................ 35 1. Las políticas económicas............................................................... 35 2. Las políticas sociales...................................................................... 39 3. Las políticas urbano-territoriales................................................ 53 4. Algunas tensiones a gestionar..................................................... 56

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PRÓLOGO

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ste trabajo constituye una versión revisada y ampliada de un documento elaborado en el año 2008 para el Consejo Nacional de Políticas Sociales. En la preparación de la versión original se recibieron valiosos comentarios, aportes y sugerencias de Ximena Baraibar, Marcos Lorenzelli, Carmen Midaglia y Andrea Vigorito, que el autor agradece. Al igual que 2008, 2013 es un año propicio para la reflexión y el debate sobre nuestra sociedad y sus desafíos. El camino recorrido por nuestro país en estos casi cinco años ha permitido afirmar conceptos e interpretaciones, madurar ideas y desarrollar con más precisión algunas propuestas. El INSTITUTO HUMANISTA CRISTIANO JUAN PABLO TERRA da inicio a la serie Documentos con esta contribución al debate sobre la construcción de una nueva matriz de bienestar social con equidad para una sociedad con altos niveles de desarrollo humano y cohesión social. PABLO MARTÍNEZ BENGOCHEA D IRECTOR INSTITUTO HUMANISTA CRISTIANO JUAN PABLO TERRA

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INTRODUCCIÓN

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a idea básica que inspira este documento es que para construir con éxito una nueva matriz de bienestar – lo que en el Plan de Equidad se denominaba la “transición larga” – es preciso poner en funcionamiento un sistema articulado y coherente de políticas públicas - económicas, sociales y urbano-territoriales - que de cuenta y actúe sobre “la actual estructura de riesgos con una mirada prospectiva, esto es, dando cuenta de los desafíos a resolver en los próximos años” 1. Si de lo que se trata es de construir una matriz de bienestar que garantice a todos los ciudadanos desarrollo humano con cohesión social, entonces el desafío a resolver es el de la reducción sostenida y sustentable de la pobreza y la segmentación social, y ello solo es posible si se actúa articulada y coherentemente, con variados instrumentos de las políticas públicas, sobre todos los procesos sociales que las sostienen y reproducen. Si se renuncia a actuar en alguno de estos campos, o se actúa en forma parcial o desarticulada, (aunque ello comprenda la realización de algunas reformas estructurales imprescindibles), probablemente las mejoras alcanzadas no se sostengan en el mediano o largo plazo prolongando (¿indefinidamente?) la transición larga. Por lo tanto la formulación estratégica de este sistema de políticas públicas (imagen objetivo, orientaciones, prioridades e instrumentos)

1. Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales: Plan de Equidad, Montevideo, impo, 2007. 3ª ed., pp.68.

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con sus bases técnicas y políticas resulta algo fundamental y urgente que debe ser acompañado de orientación política y soporte material en el presupuesto nacional y en los presupuestos departamentales 2.

2. Al respecto decíamos en 2008 que “es ahora, durante la transición corta que debe

abordarse la formulación estratégica de este sistema de políticas públicas (imagen objetivo, orientaciones, prioridades e instrumentos) y sentar sus bases técnicas y políticas de forma que cuando llegue el momento de formular el próximo presupuesto quinquenal - nos referíamos al presupuesto para el quinquenio 2011-2015 se disponga de los elementos necesarios para darle orientación política y soporte material”. No haberlo hecho, torna más urgente la toma de decisiones al respecto.

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I. DESARROLLO HUMANO, COHESIÓN SOCIAL Y POBREZA

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a sociedad uruguaya tiene una responsabilidad ética y una oportunidad histórica de impulsar un proceso sostenido y sustentable de desarrollo humano con cohesión social, entendiendo por tal:

Un proceso de aumento de las opciones de las personas (en el acceso al conocimiento, a alimentación adecuada, a servicios de salud de calidad, a vida más segura, a esparcimiento satisfactorio, a libertades políticas y culturales, etc.) posibilitando que éstas disfruten de vidas

largas, saludables y creativas 3, con una vinculación virtuosa entre los mecanismos instituidos de integración y bienestar y el sentido de pertenencia y adhesión (comportamientos y valores compartidos) de las personas y grupos a la sociedad de la que forman parte 4. Por lo tanto, todo ello debe estar asociado a niveles tolerables de desigualdad, eficaces canales de movilidad social ascendente y espacios democráticos de participación. 3. Tal como lo ha expresado Mahbub ul Haq inspirado en las ideas de Amartya Sen

poniendo el énfasis en los logros de las personas y en las capacidades (conjunto de opciones) de las personas para alcanzar esos logros. En este concepto el ingreso es un medio, fundamental pero no único. 4. CEPAL: Cohesión social. Inclusión y sentido de pertenencia en A. L., Santiago de Chile, 2007.

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En esta perspectiva multidimensional, la pobreza es la negación de las opciones u oportunidades básicas del desarrollo humano,

en tanto es “un estado global, a la vez económico, social y cultural, a lo que se agregan, por lo menos, componentes biológicos y psicomotores. Es una carencia grave en el conjunto ingresos-patrimonio (sin ello no le llamamos pobreza), asociada a ciertas formas de inserción en el sistema económico y en la sociedad global, y asociada, en forma tendencial aunque fluctuante, a carencias de vivienda, de instrucción, de relaciones familiares, de alimentación y nutrición, de salud y desarrollo psicomotor, todo ello vinculado a creencias y prácticas que completan una subcultura de la pobreza.” (Juan Pablo Terra, 1989) 5. ¿Cuántas personas viven en situación de pobreza en Uruguay? ¿Cuáles son sus características? ¿Y las desigualdades? ¿Cuáles son los principales factores y procesos que explican la pobreza y la desigualdad y sobre los cuáles es posible y necesario operar para reducirlas? En los párrafos siguientes se abordan estos aspectos. Respecto a cuántos hogares y personas viven en situación de pobreza en Uruguay, la medición se apoya en medidas síntesis que no dan cuenta de todas las dimensiones, pero que sin embargo son bastante robustas para aproximarnos a la cantidad de hogares y personas en esta situación y a algunas de sus características, teniendo presente que los cambios en el corto plazo en el indicador no necesariamente reflejan cambios en la situación global (multidimensional y estructural) de pobreza de un hogar o persona 6.

5. Juan Pablo Terra et al: Creciendo en condiciones de riesgo. Niños pobres del Uruguay, Montevideo, CLAEH/UNICEF, 1989.

6. Rodrigo Arim, Verónica Amarante y Andrea Vigorito han elaborado propuestas

para una operacionalización del concepto de pobreza multidimensional para Uruguay en PNUD: Desarrollo humano en Uruguay 2005, Montevideo, 2005.

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En efecto, en el año 2012 alcanzó al 8,4 % de los hogares y el 12,4 % de las personas en todo el país (urbano y rural) 7 lo cual equivale, aproximadamente, a 100 mil hogares y 400 mil personas. Por su parte, también medida por ingresos, la indigencia alcanzó en 2012 al 0,3% de los hogares y el 0,5 % de las personas en todo el país lo que representa, también aproximadamente, unos 3.500 hogares y 16 mil personas. No obstante, en un número importante de hogares que superan la línea de pobreza por ingresos, existen familias y personas cuyo capital humano 8 y social (individual y colectivo) así como sus condiciones de inserción en el mercado formal de empleo y acceso a servicios públicos universales son todavía débiles o precarias. Tienen por lo tanto alta probabilidad de caer en situaciones de pobreza por ingresos. En consecuencia, es bastante probable que aún hoy los hogares en situación de pobreza en el sentido multidimensional definido al principio de este documento estén cerca del 20 % y personas cerca del 30% 9. Ciertos indicadores fuertemente asociados a la pobreza en sus características más estructurales y próximas a las situaciones de pobreza extrema, tales como residir en viviendas ocupadas siendo propietario de la vivienda y no del terreno, el hacinamiento, la no disponibilidad de agua corriente por cañería dentro de la vivienda o no contar con baño con cisterna continúan afectando a un número bastante superior de hogares que aquellos en situación de indigencia por ingresos. En todo caso, considerando múltiples dimensiones, hay consenso en estimar provisoriamente en unos 30.000 los hogares en esta situación. 7.

INE:

Estimación de la pobreza por el método del ingreso. Año 2012 (metodología 2006), Montevideo, marzo 2013. 8. Nivel educativo alcanzado, competencias adquiridas, experiencia laboral y social, etc. son formas de capital humano de las personas. 9. Una vez procesados y analizados, los datos del Censo de Población y Viviendas 2011, permitirán una mejor aproximación a la pobreza en sus múltiples dimensiones.

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En cuanto a las características de la pobreza en Uruguay, ésta presenta algunas características relevantes, unas de larga data y otras que se han hecho más remarcables luego de las transformaciones ocurridas en los años noventa: Los hogares pobres son por lo general más numerosos, y lo son cuánto más extrema es la pobreza; los niños, niñas y adolescentes están sobrerrepresentados en estos hogares; los adultos poseen bajo nivel educativo; los perceptores de ingresos del hogar son proporcionalmente menos que en los hogares no pobres, y esto se agudiza en la pobreza extrema; los trabajadores del hogar tienen una inserción precaria o informal en el mercado de trabajo; residen en las periferias urbanas, en viviendas con carencias de diverso tipo, propias y del entorno; y por todo ello se trata de una pobreza más homogénea y más débil en sus interacciones con otros sectores sociales. El efecto combinado de todas estas dimensiones de la pobreza se ha expresado con fuerza creciente en el territorio y en la conformación de una subcultura de la pobreza cuando las personas perciben que los mecanismos de ascenso social no le llegan o dejaron de operar y priman las estrategias de sobrevivencia en la pobreza. La pobreza está también asociada a pérdidas importantes en la participación de la masa salarial en el PIB durante la década del 70 alcanzando un mínimo histórico en 1983-84 (dictadura y crisis económica implicaron una redistribución de los ingresos de los trabajadores hacia los propietarios del capital) que vuelve a repetirse en 2004 (crisis mediante también); y – observando la distribución personal del ingreso – a un mantenimiento primero y luego a un aumento suave y sostenido de la desigualdad hasta el año 2002 10. Es a partir del año 2008 cuando comienza a evidenciarse una disminución significativa de la desigual10. Verónica Amarante y Andrea Vigorito: La desigualdad de ingresos en Uruguay en

los años recientes, Montevideo, 2008 y de las mismas autoras: “Los cambios recientes y la distribución funcional del ingreso”, en PNUD: Informe Nacional de Desarrollo Humano 2008, Montevideo, 2008.

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dad que ha continuado hasta 2012. En estos últimos años se verifica un aumento en la participación en el ingreso total por parte de los hogares de los 7 primeros deciles. Los ingresos del trabajo, resultado del aumento del empleo, la revalorización de los salarios mínimos y la negociación colectiva, junto a las reformas tributaria y de la salud, y la instauración de sistemas no contributivos de transferencias monetarias hacia los hogares de menos ingresos, son los principales factores explicativos de la reducción de la pobreza y la desigualdad en el ingreso de los hogares en el período 2008 - 2012. Nuestra sociedad muestra asimismo otras inequidades 11 de género, intergeneracionales, de ascendencia étnica y por lugar de residencia. Las desigualdades de género se manifiestan en la distribución del trabajo no remunerado en el hogar, en las mayores dificultades que enfrentan las mujeres en el mercado de trabajo, en la obtención de puestos de responsabilidad públicos y privados, y en el acceso a cargos electivos. Sin embargo es menor la asistencia a centros educativos y el egreso de la educación media, básica y superior, por parte de los varones. Desde una mirada intergeneracional, la pobreza está concentrada en los hogares con mayor proporción de niños y niñas menores de 6 años y adolescentes. Por su parte, los jóvenes son más afectados por los problemas vinculados al mercado de trabajo que otros grupos etáreos. La reproducción intergeneracional de la pobreza contribuye así a consolidar una estructura social desigual. Según la ascendencia étnica de las personas, se constatan mayores tasas de pobreza entre los afrodescendientes observándose asimismo diferencias importantes en los 11. Los informes “Objetivos de Desarrollo del Milenio. Addendum al Informe País

Uruguay 2009” del Consejo Nacional de Políticas Sociales, de noviembre 2010 y “Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe País 2013” (de próxima publicación) abundan en el análisis de diversas desigualdades presentes en la sociedad uruguaya, cuyas principales conclusiones se reseñan aquí.

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niveles educativos máximos alcanzados y en la inserción en el mercado de trabajo. Desde una perspectiva territorial, las grandes desigualdades se concentran en los principales aglomerados urbanos, en particular Montevideo y su área metropolitana donde se han dado movimientos de población desde los barrios consolidados hacia la periferia metropolitana. En esta última se verifican las mayores carencias en el ingreso, la educación, la salud, el transporte, el acceso a servicios básicos y las características de la vivienda y del hábitat Asimismo se constatan inequidades entre el país urbano y el país de las pequeñas localidades y áreas rurales. Estas asimetrías son evidentes al examinar los datos más allá de los promedios departamentales lo cual es posible para el departamento de Montevideo con las fuentes de información disponibles actualmente y para el país urbano y rural a partir del año 2006. Existen también en nuestra sociedad otras desigualdades: asociadas a la condición de discapacidad (dificultades en el acceso a educación y puestos de trabajo de calidad, por lo que se constata una mayor prevalencia en los hogares en situación de pobreza); asociadas a la orientación sexual (prácticas sociales discriminatorias en las esferas pública y privada); en el acceso a la seguridad (mayor probabilidad de sufrir agresiones a la integridad física o patrimonial por parte de aquellas familias y personas que tienen sus derechos sociales más desprotegidos). Todas estas desigualdades dan cuenta de la integralidad del problema y su permanencia en el tiempo. Existe un conjunto de hogares en los cuales se verifican la mayoría de estas situaciones, constatándose una situación de inequidad de carácter integral que como tal debe ser abordada por las políticas públicas. En consecuencia, no es posible afirmar aún que la reducción en las desigualdades de ingreso se consolidará si no se observan mejoras en las otras dimensiones señaladas.

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II. ¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES FACTORES Y PROCESOS QUE EXPLICAN LA POBREZA Y LAS DESIGUALDADES Y SOBRE LOS CUÁLES ES POSIBLE Y NECESARIO OPERAR PARA REDUCIRLAS?

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na estrategia de reducción sostenida y sostenible de la pobreza y las desigualdades debe dar cuenta de todas las dimensiones involucradas, detrás de las cuales se encuentran cuatro procesos sociales, fuertemente interrelacionados aunque con características específicas, cuya reorientación en términos de desarrollo humano con cohesión social constituye un desafío central para las políticas públicas: 1. 2. 3. 4.

Las transformaciones en el mundo de la producción y el trabajo La segmentación social de impronta socio-territorial Las inequidades al inicio de la vida. El rezago educativo de niños/as y adolescentes.

En lo que sigue se realiza un análisis de cada uno explicitando su significado y pertinencia e indagando sobre los factores que inciden en ellos y los efectos que tienen sobre otros aspectos, con especial atención a sus interrelaciones.

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1. Las transformaciones en el mundo de la producción y el trabajo

Uruguay ha vivido transformaciones económicas importantes desde los años setenta marcadas por un proceso sostenido de liberalización comercial y apertura, profundizado en los noventa, que generó cambios en la estructura productiva, en el ritmo de incorporación de cambio técnico y en la demanda de trabajo. Estas transformaciones se inscriben en cambios en la economía mundial (la economía de la información y el conocimiento; la aceleración de las dinámicas de cambio; el peso creciente de la productividad sobre el capital y el trabajo; entre otros). Ello se tradujo, en los años noventa, en una importante reasignación entre sectores económicos, disminución del tamaño promedio de las unidades productivas, descenso en la ocupación de trabajadores de baja calificación (especialmente aquellos ocupados en la producción de bienes transables), aumento de la ocupación de los trabajadores más calificados (existiendo incluso demanda insatisfecha de trabajo de ciertas calificaciones), y progresiva desaparición de los empleos de tiempo completo y duración ilimitada. A ello se sumó la reducción del empleo en el sector público (también con destrucción del empleo de baja calificación). La evolución de los salarios también evidenció un aumento sistemático en la brecha entre distintos niveles de calificación. Los trabajadores de menor calificación son menos demandados en el mercado formal de empleo, reciben un salario menor, están relativamente más desocupados y la calidad de su empleo es menor (más precario) 12. En la actualidad, en materia de desempleo la diferencia se verifica entre quienes poseen educación terciaria completa y el resto (incluidos quienes culminaron secundaria o UTU); por su parte, 3 de ca12. PNUD: Desarrollo Humano en Uruguay 2001, Montevideo, 2001. 16

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da 4 ocupados informales no ha superado, en términos de educación formal, la secundaria incompleta. Esto se refleja en los hogares de menores ingresos (las tasas de desempleo e informalidad en el primer quintil más que duplican los respectivos promedios nacionales en 2011). Si bien la tasa de informalidad ha disminuido, el número de ocupados informales se mantiene. Más de la mitad de los trabajadores informales se encuentran en sectores de actividad donde suelen ocuparse los trabajadores menos calificados y de menores recursos: pequeñas actividades de venta y servicios variados de reparación, servicio doméstico y construcción (pequeñas obras y reparaciones de viviendas). En alguna de estas áreas se observan características propias de las “economías informales”. Las mayores tasas de informalidad se verifican en 2011 en el servicio doméstico (donde aún supera el 50%), la silvicultura (donde disminuyó sustancialmente en la última década), la construcción (ambas con más del 40%) y el comercio (con más del 30%) 13. Entre los jóvenes (18 a 29 años) en cambio, en tanto que la tasa de desempleo es aún superior en 10 puntos a la de los adultos (30 a 59 años), la tasa de informalidad se ha ido reduciendo, luego de la crisis, hasta niveles similares entre ambos grupos. Las tasas de actividad y empleo de las mujeres han aumentado más que las de los varones, en tanto que la tasa de desempleo ha disminuido más también entre las mujeres y la informalidad es similar entre unos y otros. Este proceso evidencia una reducción, en estos aspectos, de las inequidades de género en el mercado de trabajo 14. 13. “Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe País 2013” (de próxima publicación)

y Andrea Doneschi y Rossana Patrón, “Educación y trabajo informal: qué nos dicen las cifras - Uruguay 2001-2011”, DECON, 2012. 14. “Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe País 2013” (de próxima publicación).

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Las transformaciones en el mundo de la producción y el empleo debilitaron las relaciones e interacciones que forman capital social individual y colectivo en el mundo del trabajo (particularmente cuando éste congrega grupos numerosos y heterogéneos). Los trabajadores afectados por estos procesos perdieron información, contactos, relaciones (capital social individual) así como la pertenencia a instituciones o asociaciones tales como sindicatos o cooperativas y el vínculo con los sistemas de seguridad social y laboral de los trabajadores formales (capital social colectivo). En los períodos de caída del producto y de la demanda de trabajo se desatan varios procesos: aumento del desempleo, aumento del número de trabajadores por cuenta propia sin local, de la emigración y también de personas que dejan de buscar trabajo por entender que no lo van a encontrar. En los períodos de crecimiento recientes aumenta el número de personas ocupadas con un aumento relativo mayor del empleo formal en las personas de mayor nivel educativo, particularmente de quienes poseen formación terciaria completa. En el actual proceso de crecimiento económico se observa asimismo una disminución de los retornos a la educación secundaria o media. Este proceso de segmentación del mercado de trabajo refuerza la segmentación presente en la estructura social del país. En consecuencia, no puede esperarse que el empleo de calidad se alcance solamente como consecuencia del crecimiento de la economía, al menos no para todos los trabajadores. Aquellos de bajo nivel educativo, menor capital social, jóvenes y con más dependientes a cargo son los más afectados por problemas de empleo. Asimismo es imperativo pensar en las nuevas generaciones de trabajadores, en particular aquellos provenientes de esos mismos hogares. Unos y otros requieren políticas específicas para lograr una inserción de calidad en el mercado de trabajo. 18

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Asociado a todo esto, se observan en la actualidad algunas posibles limitaciones al crecimiento económico derivadas de la carencia de recursos humanos disponibles con calificaciones específicas que están siendo demandados en varios sectores de actividad. 2. La segmentación social de impronta socio-territorial

Históricamente los distintos grupos sociales se han ubicado diferenciadamente en el territorio. Ello no es nuevo. Lo que si es un proceso reciente en el país es su profundización, generando ámbitos territoriales más homogéneos en su interior y más diferenciados entre ellos, aislándose, reduciéndose las áreas de la ciudad por las que transitan unos y otros (perdiéndose oportunidades de interacción) y aumentando aquellas en las que las personas se sienten “extranjeras”. La agudización de estos procesos - aún cuando los distintos grupos satisfagan adecuadamente sus necesidades - afecta las dimensiones pública y privada de la vida social y debilita los sentimientos de ciudadanía en tanto se reducen las experiencias de compartir problemas, intereses, proyectos e iniciativas colectivas entre personas de condiciones socioeconómicas, educativas y culturales diferentes. Estos procesos están asociados a cambios en el mundo del trabajo, en el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios, en la localización de las actividades productivas y comerciales, en las formas de la urbanización y del acondicionamiento urbano, en los mecanismos de acceso a la vivienda, en la calidad de los servicios públicos (justicia, seguridad, transporte, salud, educación). En consecuencia, las diferentes modalidades de inserción en el mundo del trabajo, el patrimonio e ingreso de las familias y su capital social se expresan cada vez más fuertemente en el territorio. Progresi19

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vamente, las familias con más posibilidades se trasladan hacia los barrios de mayor calificación urbana y mejores accesos a los servicios y oportunidades de ocio y recreación. En cambio, quienes menos posibilidades tienen se mueven hacia las zonas más precarias y desprovistas de servicios y accesibilidad. En estos barrios, la confluencia de todos estos factores con familias dotadas de escaso capital humano y social impiden las posibilidades de complementación virtuosa entre familia, escuela y comunidad instalándose una dinámica que realimenta los aspectos más negativos de la segmentación social. Estas diferencias se retroalimentan en tanto aquellos con mayor “voz” obtienen mejoras en la calificación urbana y en los servicios de las áreas donde viven (y los consiguientes aumentos en el valor de mercado), en tanto quienes carecen de “voz” ven deteriorarse su hábitat. Entre unos y otros, se encuentran familias que aún permanecen en barrios consolidados sometidos a un vaciamiento progresivo acompañado de un abandono de instalaciones urbanas, falta de mantenimiento de los espacios públicos, deterioro del patrimonio construido, etc. con la consiguiente pérdida de calidad de vida de la población residente 15. Así nos encontramos con el Montevideo de las “tres ciudades” al decir de Bervejillo y Lombardi 16: i) La costa, con predominio de sectores de ingresos medios y altos, hogares pequeños, morfología urbana compacta intensiva y extensiva con tejidos consolidados y servidos, crecimientos por saturación y densificación (entre 1996 y 2004 pierde población pero crece en hogares y viviendas). ii) La periferia montevideana, con mayoría de sectores de ingresos bajos, morfología urbana fragmentada y extensiva con predominio de tejidos urbanos no 15. Ximena Baraibar, Pablo Bentura, Jack Couriel y Patricia Roland: Reflexiones y propuestas para la construcción de una agenda de ciudad, Montevideo, 2004.

16. Federico Bervejillo: “Estructura y dinámica socioespacial metropolitana”, en Pablo

Martínez Bengochea et al., Plan estratégico de gestión integrada de la Cuenca del Arroyo Carrasco, Montevideo, 2007.

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consolidados, población joven y hogares numerosos, gran presencia de asentamientos irregulares (entre 1996 y 2004 se evidencia un importante crecimiento de la población, de los hogares y las viviendas en forma dinámica y pareja). iii) El área central y las áreas intermedias, de composición social mixta, morfología urbana compacta e intensiva con tejidos consolidados y estancados, población envejecida (entre 1996 y 2004 pierde población a la vez que aumenta levemente el número de hogares y viviendas). El comportamiento de la periferia metropolitana (Ciudad del Plata, eje ruta 5, ejes rutas 6, 7 y 8 y Ciudad de la Costa norte) es similar al de la periferia montevideana, en tanto que el comportamiento de la Ciudad de la Costa sur se asemeja al de la costa montevideana. Asimismo, en términos generales se observa que las zonas con mayor densidad de vivienda se corresponden con los hogares más chicos (poco más de 2 personas por hogar promedio) y las zonas con menor densidad de vivienda con los hogares más numerosos (3,5 personas y más por hogar). A estas fragmentaciones socio-territoriales en la ciudad se agrega otro reto vinculado a las desiguales condiciones de socialización entre quienes viven en Montevideo y los centros urbanos más importantes, particularmente los de la faja costera del Río de la Plata, y aquellos radicados en los pequeños pueblos y villas dispersos en el territorio nacional y, en muchos casos, muy distantes de los centros urbanos de mayor porte. Estas condiciones afectan muy especialmente a los adolescentes y jóvenes en cuanto a las posibilidades de acceso a la educación secundaria y terciaria, al empleo, a espacios de recreación y socialización. Las actuales dinámicas económicas y demográficas no permiten avizorar cambios salvo en cuanto a la consolidación del proceso de concentración de población y actividades en la faja costera sur.

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3. Las inequidades al inicio de la vida

En tanto el 12,4% de la población total se encuentra en situación de pobreza - medida ésta por ingresos – una cuarta parte de los niños y niñas se gestan, nacen y viven sus primeros años en situación de pobreza (24,5% de los niños y niñas de 0 a 5 años en 2012) 17. Este porcentaje es sin duda mayor si consideramos la pobreza en términos multidimensionales. En las etapas iniciales de la vida – gestación y primera infancia – se abren ventanas de oportunidad fundamentales para el desarrollo humano. Por las características de esta etapa del ciclo vital, importa y mucho el ámbito familiar y sus condiciones de vida. Las familias con más medios económicos y socio-culturales obtienen recursos y apoyos en el mercado y en sus redes familiares y sociales. Las familias pobres, en particular aquellas que viven en contextos socio-territoriales de pobreza carecen de los recursos económicos y socio-culturales y de las redes sociales para obtener esos apoyos. En los contextos de pobreza se evidencian con mayor frecuencia déficit nutricionales de las madres antes y durante el embarazo, menor peso al nacer y prematurez, déficit nutricionales de los niños y niñas pequeños, ausencia de estimulación oportuna y carencias afectivas y sociales. Ello afecta negativamente el desarrollo de las habilidades cognitivolingüísticas de los niños y niñas y se traduce en fuertes carencias de aprendizaje desde el inicio del ciclo escolar (retraso en el acceso al pensamiento operatorio, presencia de alteraciones psicomotrices y en el uso del lenguaje, enlentecimiento en el desarrollo de la capacidad de 17. INE: Estimación de la pobreza por el método del ingreso. Año 2012 (metodología 2006), Montevideo, marzo 2013.

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razonamiento, entre otros aspectos) limitando posteriormente las oportunidades de las personas para desarrollar proyectos de vida. ¿Cuántas embarazadas y niños y niñas pequeños hay en esta situación? Aún en 2012, luego de un proceso rápido de disminución de la pobreza por ingresos, un 24,5% de los niños y niñas de 0 a 5 años inclusive se encuentra en hogares bajo la línea de pobreza (aproximadamente 65 mil niños/as), a lo que hay que sumarle los niños y niñas pertenecientes a otros hogares que, con ingresos por encima de la línea, tienen otro conjunto de carencias estructurales propias de la pobreza. En consecuencia, es bastante probable que en la actualidad una de cada tres embarazadas, y un tercio de los niños y niñas más pequeños vivan en hogares con carencias propias de la pobreza. En estas poblaciones, el acceso a servicios de salud y educación inicial de calidad es aún insuficiente. Ello se evidencia en los aún bajos porcentajes de embarazadas pertenecientes a hogares pobres que comienzan a controlar su embarazo en el primer trimestre (algo más de 1 de cada 3 entre quienes se asisten en el Hospital Pereira Rossell) y realizan el número y periodicidad apropiada de controles (2 de cada 3 en el Hospital Pereira Rossell). Por su parte, la cobertura total – pública y privada – de los programas de estimulación oportuna dirigidos a niños/as de 0 a 24 meses y los de educación inicial para niños/as de 2 y 3 años aumentaron en forma significativa entre los años 2007 y 2009 a impulso del Plan de Equidad aprobado a fines de 2007 pasando la cobertura de 32,6 mil a 42,4 mil niños/as. El 80% del incremento se verificó en los programas de estimulación oportuna para niños/as menores de 24 meses en centros existentes. Luego la cobertura se mantuvo inalterada hasta el año 2010. En el Plan de Acción 2010-2015 de la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (ENIA) se realizaron estudios y propuestas específicas en cuanto al número de centros necesarios para el aumento de cobertura del Plan CAIF con el explícito propósito de posibilitar el 23

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acceso al mismo por parte de todos los niños y niñas pertenecientes a hogares del primer quintil de ingresos. Para que ello fuera posible debía ampliarse la capacidad de centros existentes y especialmente construirse 191 centros nuevos (de los cuales 104 en Montevideo donde los déficit de cobertura eran y son mayores) 18 lo que permitiría incorporar 40 mil niños/as. En el presupuesto nacional quinquenal aprobado en 2010 se dispusieron los recursos para proceder a los aumentos de cobertura. Sin embargo, entre abril de 2010 y el mismo mes de 2012 se concreta un muy pequeño incremento de tan solo 2,6 mil niños/as alcanzando la cobertura los 45,1 mil. No se han registrado los aumentos de entidad en todas las edades tal cual fueran definidos primero en el Plan de Equidad y luego en el Plan de Acción de la ENIA, aún contando con los recursos para ello.

18. Pablo Martínez Bengochea: Equidad de oportunidades al inicio de la vida, 2008 y

Cecilia Llambí y Marcelo Perera (CINVE), Dimensionamiento económico de la universalización de los servicios de atención y educación a la primera infancia, considerando los modelos existentes así como posibles modelos alternativos, 2010.

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4. El rezago educativo de niños, niñas y adolescentes

Parece no haber duda de que las elevadas tasas de la mal llamada “deserción” estudiantil en enseñanza media junto a la calidad de los aprendizajes constituyen hoy un problema central, probablemente el más grave, del sistema educativo uruguayo. Los adolescentes que no completan la educación media, más aún aquellos que no completan el ciclo básico, ven cercenadas sus posibilidades de ingresar activamente a la sociedad del conocimiento, ven limitadas sus posibilidades de incorporación calificada al mercado de trabajo y viven con fuertes carencias la emancipación de su familia de origen. Aquellos que provienen de hogares en situación de pobreza muy probablemente reproduzcan esta situación en los nuevos hogares que formen. La tasa neta de asistencia a la educación media básica se ha situado durante las últimas dos décadas en torno al 70% (alcanzando en la actualidad el 75%). Por su parte la tasa neta de asistencia a la educación media superior ha rondado el 45% alcanzando su máximo en plena crisis económica, en 2003 (53%). La permanencia de estos valores, más allá de fluctuaciones coyunturales, pone de manifiesto el carácter estructural del problema. En consecuencia, puede observarse una constante a lo largo de las últimas dos décadas: cada año, entre los jóvenes de 18 a 20 años, entre el 64% y el 72% han culminado – con o sin retraso – la educación media básica y entre aquellos de 21 a 23 años entre el 32% y el 42% han culminado – con o sin retraso – la educación media superior y se encuentran por lo tanto en condiciones de encarar algún tipo de educación terciaria. En otras palabras, de cada 10 niños/as que culminan la educación primaria, 7 culminan la educación media básica y 4 la educación media superior. Tanto el abandono como los malos resultados educativos son muy diferentes según sea el estrato socio-económico, clima educativo del hogar y lugar de residencia de los hogares a los que pertenecen los 25

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adolescentes. En efecto, los adolescentes pertenecientes a hogares del primer quintil de ingresos registran tasas netas de asistencia a la educación media básica por debajo del 65%, en tanto que entre aquellos de los quintiles 3, 4 y 5 asisten entre el 80% y el 90%, lo cual, por otra parte, muestra que el problema tiene causas que van más allá de la pobreza. Las tasas netas de asistencia a la educación media superior muestran una situación bastante más grave: en torno al 25% de los adolescentes del primer quintil de ingresos asiste en tanto no alcanza al 85% en el quinto quintil. También se evidencian estas diferencias entre los jóvenes que culminaron uno u otro ciclo. Las bajas tasas de asistencia y los niveles de egreso están también asociados a los niveles educativos de los jefes del hogar al que pertenecen los jóvenes y a las zonas de residencia, especialmente cuando residen en la periferia metropolitana 19. Por otra parte una mirada a la calidad de los aprendizajes tomando como base la prueba PISA del año 2009 nos muestra que el 42% de los estudiantes uruguayos de 15 años se encontraba por debajo del umbral de competencia en lectura y en ciencias y el 47% en matemática. “Si se analizan los resultados según el entorno sociocultural de los centros educativos a los que asistían los estudiantes evaluados, se observa gran desigualdad, es decir, una enorme dispersión de los resultados. Estos varían en gran magnitud en todas las áreas, de acuerdo al entorno sociocultural del centro, lo que pone en evidencia una fuerte segmentación social del sistema educativo uruguayo. El análisis sobre la participación de Uruguay en el ciclo 2009 se ha hecho con un enfoque centrado en identificar los factores que explican la desigualdad de resultados. Ha sido posible detectar que la heterogeneidad en el desarro19. Consejo Nacional de Políticas Sociales, “Objetivos de Desarrollo del Milenio. Addendum al Informe País Uruguay 2009”, de noviembre 2010 y “Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe País 2013”, de junio 2013, con base en procesamientos de la ECH del INE.

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llo de las competencias científicas, matemáticas y en lectura de los jóvenes uruguayos es tan marcada como la que se da entre los países a nivel internacional. La diferencia de desempeño por contexto sociocultural es tan grande como la reportada en otros estudios nacionales” 20. Por supuesto que buena parte de la explicación de estos malos resultados tienen su origen en las carencias durante el embarazo y los primeros años de vida - inherentes a las situaciones de pobreza - que impactan primero en la calidad de los aprendizajes en la escuela primaria (a lo que se suman carencias en este nivel educativo) y hacen crisis luego en enseñanza media. Sin embargo, aunque cierto, ello no explica totalmente lo que acontece durante el recorrido de los adolescentes por la educación media. La educación media atraviesa hoy una profunda crisis de identidad y de sentido21 que es vivida por los alumnos, los docentes y las familias. Los cambios sociales, tecnológicos y culturales han impactado fuertemente en las distancias entre los adolescentes y los docentes, en los métodos de enseñanza, en los diseños institucionales, en el tamaño y la gestión de los centros educativos. Se viven tensiones entre lo social y lo pedagógico, entre centralidad y autonomía, entre rigidez y flexibilidad, entre el aula y fuera de ella, entre los procedimientos generales y las innovaciones, etc. Por otro lado la educación media tiene una débil significación o sentido para las familias y los mismos adoles20. ANEP: Uruguay en PISA 2009. Primeros resultados en Ciencias, Matemática y Lectura del Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes. Informe Ejecutivo, págs 4 a 6. 21. “1) Para un alumno, especialmente de medios populares, ¿cuál es el sentido de ir a la escuela?; 2) para él, ¿cuál es el sentido de estudiar o no estudiar en la escuela?; 3) ¿cuál es el sentido de aprender, comprender, querer en la escuela, querer fuera de ella? […] Las cuestiones de la actividad intelectual, del sentido, del placer, son llaves de la enseñanza”. Bernard Charlot: La relación con el saber, Montevideo, TRILCE, 2008.

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centes en términos de movilidad social ascendente y de posibilidades de construir proyectos de vida exitosos, más allá de su función preuniversitaria. Ello interpela al sistema educativo en su misma concepción del acto educativo, de la relación docente – alumno, de su gestión, etc. 5. Estos cuatro procesos están interrelacionados

Los cuatro procesos descritos impactan directamente en la condición del hogar e indirectamente por su impacto respectivo en los otros procesos. En efecto, un débil inicio de la vida impacta negativamente en el desempeño educativo posterior, contribuyendo a fracasos de diverso tipo y consecuentemente a frágiles o precarias inserciones en el mercado de trabajo; los rezagos educativos generan dificultades para acceder a trabajo de calidad, refuerzan la segmentación socio-territorial y brindan pocos recursos de conocimiento para encarar la etapa reproductiva; una precaria o nula inserción en el mercado de trabajo proporciona menores ingresos y peores empleos así como menor capital social (individual y colectivo) a los menos educados, quienes incorporan tempranamente a sus hijos en la búsqueda de ingresos, los empuja a vivir en zonas periféricas y precarias, y les proporciona menores recursos para abordar la etapa de inicio de la vida; la segmentación socio-territorial debilita las condiciones y el ambiente en el que iniciar la vida, la educación de los niños/as y adolescentes y las oportunidades conseguir trabajo de calidad. En consecuencia, como ya fue señalado, es preciso intervenir en ellos simultáneamente. Las siguientes páginas aportan algunos elementos para una estrategia que procura dar cuenta de la singular importancia de cada proceso y de sus interrelaciones.

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III. ESTRATEGIA Y POLÍTICAS PÚBLICAS

E

l primer gobierno nacional del Frente Amplio implementó un conjunto de reformas y políticas públicas de largo aliento en relación con varios de los desafíos señalados. Un conjunto de políticas públicas relacionadas con la dinámica productiva y el trabajo (políticas macro económicas; políticas de conglomerados y de micro finanzas; sistema nacional de investigación e innovación; consejos de salarios y negociación colectiva; lucha contra la informalidad y la evasión; etc.). Dos reformas estructurales: la reforma tributaria y la reforma de la salud que se inscriben en la reforma de los componentes universales de la matriz de protección social. La reforma de las Asignaciones Familiares (AFAM) y de las políticas de asistencia alimentaria, que junto a otras políticas públicas (i.e. las políticas de infancia y adolescencia), forman parte de la transformación de los componentes de la Red de Asistencia e Integración Social. Esta estrategia por la equidad es explícitamente formulada y expresada en el Plan de Equidad aprobado a fines de 2007.

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La estrategia y su enfoque

Esta propuesta se inscribe en la estrategia de mediano y largo plazo definida en el Plan de Equidad cuando asume el desafío de la construcción de una nueva matriz de bienestar: “En cuanto a la transición larga, ella se asocia principalmente a la construcción de una nueva matriz de bienestar, capaz de ofrecer las respuestas integrales a los dilemas que la sociedad uruguaya enfrenta. El conjunto de las políticas económicas, el actual sistema tributario, el crecimiento sostenido del pbi, las políticas de estímulo a la inversión y la generación de empleo - entre otros vectores concurren a consolidar una estrategia de desarrollo humano que conjuga crecimiento económico con justicia social. Precisamente se trata de garantizar que los frutos de la renta nacional sean distribuidos equitativamente entre toda la población, para que efectivamente se ejerzan plenamente los derechos sociales, económicos, culturales y políticos. Aquella matriz de bienestar debe considerar la actual estructura de riesgos con una mirada prospectiva, esto es, dando cuenta de los desafíos a resolver en los próximos años. La emergencia de un nuevo modelo de integración social, plantea - más que certezas - algunas interrogantes a develar conforme se avance en la puesta en marcha de la siguiente etapa y se evalúen los resultados e impactos sociales obtenidos” 22. Esta transición larga solo será exitosa en la construcción de una

nueva matriz de bienestar si efectivamente se hace cargo de los desafíos que es preciso resolver de aquí al 2015 poniendo en marcha una estrategia (un sistema articulado y coherente de políticas públicas) que opere sobre todos los procesos sociales que hoy consolidan y reproducen la pobreza y la segmentación social. 22. Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales: Plan de equidad, Montevideo, IMPO, 2007.

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En caso contrario podrán mejorarse las condiciones de vida de la población pero no superaremos la pobreza, la segmentación social y las desigualdades, no avanzaremos en cohesión social y fracasaremos en la construcción de una nueva matriz de bienestar para todos. Esta propuesta asume las orientaciones políticas explícitamente definidas en el Plan de Equidad: “Por lo que subrayamos algunos criterios para las políticas del Plan de Equidad, ellas deben ser fuertemente distributivas y tender a la universalización, al tiempo que corrige las diferencias. Es decir, los mecanismos de equidad que se empleen, además de atender al conjunto de la población, deben discriminar positivamente a favor de las poblaciones, familias, individuos y territorios más vulnerables porque la igualación se obtiene si se reconocen las diferencias y se opera concretamente sobre ellas. Si el camino elegido es asistir para igualar, lo estamos asociando a redistribuir posibilidades, poder, recursos. En esa línea una clave son el trabajo y la política económica, por tanto, es indispensable la articulación entre el Plan de Equidad y las políticas económicas y productivas que generan riquezas y posibilidades, además, de los recursos para financiar este plan” 23. Las siguientes características del enfoque propuesto son fundamentales:

1. Un sistema de políticas públicas que actúa sobre los cuatro procesos sociales identificados: Las transformaciones en el mundo de la producción y el trabajo; la segmentación social de impronta socio-territorial; las inequidades al inicio de la vida; y el rezago educativo de niños/as y adolescentes. No hay superación sostenible de la pobreza y las desigualdades si se actúa sobre alguno o algunos de estos aspectos y no sobre el o los restantes.

23. Ibídem. 31

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2. Un sistema articulado y sinérgico de políticas públicas económicas, sociales y urbano-territoriales . El país ha avanzado en la articulación de algunas políticas públicas, particularmente en el campo de las políticas sociales. Es preciso continuar fortaleciendo la articulación en este campo, promover un proceso de creciente articulación de las políticas económicas, hacer lo mismo con las urbano-territoriales, y generar un sistema que articule los tres grupos de políticas públicas (económicas, sociales y urbano-territoriales). En todos estos campos debe integrarse lo sectorial sin exigirle pérdida de perfil o especialización.

3. Un sistema de políticas públicas de carácter universal que comprende acciones focalizadas integradas al sistema. Que

opera sobre el conjunto social y no solo sobre los pobres. El sistema debe contribuir a que los pobres superen esta condición, que quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad a la pobreza eviten caer en esa situación, que las capas medias se expandan incorporando nuevos hogares, que quienes poseen mayor riqueza e ingreso contribuyan al esfuerzo social. En consecuencia no es – en el sentido habitualmente usado – una política de combate a la pobreza o contra la pobreza pues no hay superación de la pobreza desde programas focalizados sin vinculación alguna con acciones universales. Las características de ciertos grupos de población o de ciertas situaciones vitales pueden demandar de las políticas universales la priorización de acciones en ellos, focalizando ciertos instrumentos que, integrados en un sistema, pueden resultar claves para el buen desempeño de las políticas universales. En algunos casos, ante la ausencia de políticas universales que incluyan la atención de ciertas situaciones, se desarrollan políticas focalizadas en determinados grupos de población. Si demuestran pertinencia y potencialidad, es imperativo

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dar el salto cualitativo hacia la universalización de la política (lo cual no implica la generalización de los instrumentos tal cual son utilizados en las acciones focalizadas). Menos aún hay superación de la pobreza desde programas focalizados de corta duración. La urgencia o gravedad de ciertas situaciones demandan acciones inmediatas de asistencia. Pero no reducen la pobreza. Deben integrarse en un sistema de protección más amplio.

4. Puesto que procura desarrollo humano con cohesión social, es un sistema que se propone: promover movilidad social ascendente, reducir la segmentación social y transformar la cultura de sobrevivencia en la pobreza. 5. Un sistema que jerarquiza la provisión de bienes y servicios públicos de calidad acompañándola con transferencias de ingreso. Un sistema que provee cobertura universal de calidad en educación, salud y hábitat. Los estándares de calidad deben ser tales que resulten atractivos para los sectores medios. Esto es prioritario en la asignación de recursos. Las transferencias monetarias deben ser complementarias y nunca sustitutivas de la provisión de bienes y servicios públicos. En otras palabras, se trata de un sistema de políticas públicas que no traslada la responsabilidad, que es de la sociedad, a los individuos, menos aún a los pobres.

6. Un sistema que reconoce la relevancia y se hace cargo de la tensión entre territorio y políticas públicas . Esto tiene dos

implicancias: Por un lado en lo referente a la articulación entre Gobierno Nacional y Gobiernos Departamentales (GGDD), especialmente en aquellos ámbitos de las políticas públicas donde existe en Uruguay descentralización de competencias, caso de las 33

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políticas urbano-territoriales, y también en aquellas áreas no tradicionales de actuación de los GGDD donde éstos han incrementado su accionar. Por otra parte, debe gestionarse inteligentemente el actual proceso de desconcentración de servicios o la generación de otros nuevos “en el territorio” atendiendo las diferencias entre distintas unidades territoriales, la conveniencia y posibilidad efectiva de desconcentrar los servicios, las posibilidades y riesgos de la cercanía, y los límites mismos del territorio como ámbito para la integración social y la cohesión social 24. Por último, en lo que tiene que ver con los mecanismos de articulación interinstitucional existentes, a nivel regional y departamental, éstos deberán ser simplificados y fortalecidos, propiciando que el sistema de políticas públicas que se propone se exprese como tal en el territorio.

7. Un sistema diseñado con un horizonte temporal definido enmarcado en una finalidad de más largo alcance, combinando corto, mediano y largo plazo. Por lo tanto comprende metas intermedias, reconoce eslabonamientos y combina medidas necesarias con impacto en el corto plazo con acciones con otros tiempos de maduración pero que atacan aspectos estructurales.

24. Ximena Baraibar: Territorio y políticas sociales, Montevideo, 2008. 34

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Las políticas públicas y sus contenidos

En lo que sigue, se proponen algunos lineamientos en las políticas económicas, sociales y urbano-territoriales para operar en el sentido buscado reorientando los procesos descritos (transformaciones en el mundo de la producción y el trabajo; segmentación social de impronta socio-territorial; inequidades al inicio de la vida; rezago educativo de niños/as y adolescentes) en términos de desarrollo humano con cohesión social.

1. Las políticas económicas La atención a los desafíos señalados requiere una estrategia de crecimiento de mediano y largo plazo orientada a la transformación productiva con aumento de la diversificación, y una inserción económica internacional dinámica, con un crecimiento de los puestos de trabajo de calidad. Resulta fundamental consolidar lo logrado, avanzando en el desarrollo y articulación sinérgica en tres núcleos de políticas: macroeconómicas, meso y micro económicas, y de mercado de trabajo. En ese sentido algunos contenidos y énfasis a considerar son:

1.1 La política macroeconómica En primer lugar es preciso consolidar lo realizado en estos 8 años de gobierno en el fortalecimiento del régimen macroeconómico orientado a mantener los equilibrios fundamentales (monetario, cambiario, fiscal y de precios), proporcionando condiciones para la inversión productiva (atendiendo objetivos de crecimiento y empleo), la distribución del ingreso y la generación de los recursos fiscales para la ejecución de las políticas públicas. En 35

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ese contexto deberá continuarse perfeccionando el sistema tributario en el marco de los lineamientos definidos.

1.2 Las políticas meso y microeconómicas

En segundo lugar, la evidencia internacional y nacional ha demostrado reiteradamente que la estrategia debe asimismo incluir el desarrollo articulado de políticas meso y micro económicas que comprendan al menos: a) Políticas transversales orientadas al aumento de la productividad mediante la generación de externalidades que atraviesen distintos sectores económicos, tales como el desarrollo de la innovación y gestión del conocimiento; la promoción de exportaciones aumentando el valor agregado de la oferta exportable; los incentivos al aumento de la inversión en cantidad y calidad; entre otros posibles. b) Políticas sectoriales orientadas al aumento de la competitividad y la generación de empleo en sectores económicos, complejos y cadenas productivas. c) Políticas de soporte de la actividad económica que incluyan el desarrollo y modernización de la infraestructura, la diversificación energética, la seguridad jurídica y la eficacia judicial, el funcionamiento regulado del sistema financiero, el desarrollo (también regulado) del mercado de capitales, y el desarrollo del conjunto de reglas de juego y el marco institucional.

1.3 Las políticas sobre el mercado de trabajo En tercer lugar, es preciso desarrollar políticas sobre la oferta de trabajo, la demanda de trabajo y la articulación de demanda y oferta de trabajo. Estas políticas, activas y pasivas, deben dirigirse al conjunto de la PEA reconociendo las condiciones o situaciones en que se encuentran los distintos grupos de trabajadores en función del lugar de residencia, edad, sexo, calificación, competencias, experiencia laboral, hábitos, rama de acti-

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vidad a la que están o han estado vinculados, condición de ocupación, etc. Asimismo, estos instrumentos deben estar dirigidos también a los nuevos trabajadores que ingresan al mercado de trabajo, los que en una perspectiva dinámica se espera ingresen cada vez más con mayor nivel educativo. Al respecto cabe señalar que un conjunto de acciones como el esbozado aquí es igualmente necesario con una PEA de mayor nivel educativo que el actual. Estas políticas comprenden acciones de carácter universal y focalizada, pero concebidas en forma articulada y formando parte de un sistema. Se detalla a continuación un conjunto posible de acciones que deberían integrar estas políticas 25: a) Acciones sobre la demanda de trabajo. En el marco de las políticas transversales y sectoriales antes mencionadas y articuladamente con ellas y atendiendo a realidades locales, sectoriales y de calificación de ciertos grupos de trabajadores debe implementarse un conjunto de acciones tales como: i) Identificación y desarrollo de yacimientos de empleo: Donde existen necesidades, se puede crear la oferta transformando aquellas necesidades en demanda (servicios de educación preescolar, cuidado de ancianos, turismo, etc.). ii) Desarrollo de proveedores, operando sobre la creación o ampliación de mercados de productos intermedios 25. La mayor parte de estas propuestas se encuentran desarrolladas en: Jorge Notaro:

“El mundo del trabajo y del no trabajo”, en Rodrigo Arocena y Gerardo Caetano, coordinadores: Uruguay: Agenda 2020, Montevideo, 2007; Jorge Notaro: El problema del empleo en Uruguay. Diagnóstico y propuestas, Montevideo, 2005; Pablo Guerra: Las políticas públicas vinculadas al trabajo. Marco teórico, experiencias internacionales y propuestas para el caso uruguayo, Montevideo, 2004; BID: Diagnóstico del mercado de trabajo en Uruguay, Montevideo, 2004; Lucía Pittaluga y Adrián Rodríguez: “Articulación de la dinámica productiva y el trabajo”, en Pablo Martínez Bengochea et al: Plan estratégico de gestión integrada de la Cuenca del Arroyo Carrasco, Montevideo, 2007.

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relacionando empresas pequeñas con grandes. iii) Apoyo a micro y pequeños emprendedores, con asesoría técnica y comercial, programas de microfinanzas, etc. iv) Reconversión de empresas viables con riesgo de cierre con énfasis en las pequeñas y medianas empresas. b) Acciones sobre la oferta de trabajo. Estas acciones deben partir de un conocimiento preciso y desagregado de la PEA y de la actividad empresarial actual y su posible evolución. Asimismo estas acciones requieren de una eficiente articulación entre todos los actores involucrados, incluyendo el sistema educativo general y el tecnológico en particular. En ese contexto es posible y recomendable una utilización más estratégica de los recursos de la JUNAE. Entre otras acciones se sugiere: i) Educación permanente para toda la PEA. ii) Incentivos a la capacitación de los trabajadores ocupados. iii) Capacitación laboral asociada a demandas de trabajo reales apoyándose en apropiados sistemas de información. iv) Pasantías en empresas. v) Convenios educativo-laborales. vi) Fomento y subsidio al primer empleo. vii) Empleos transitorios en actividades socialmente útiles para desocupados adultos de bajo nivel educativo, con mucho tiempo fuera del mercado de trabajo (obras de infraestructura, locales de salud y educación, mejoras edilicias, mejoras de viviendas, pequeños proyectos productivos, etc.). c) Sistemas de información que faciliten el encuentro de la oferta y demanda de trabajo con el fin de reducir los desencuentros por calificación y localización de las actividades económicas y la oferta de trabajo. d) Acciones sobre la regulación del mercado de trabajo. Estas deben incluir: i) Mejora de la calidad del empleo en los sectores que 38

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aún mantienen altos porcentajes de informalidad (servicio doméstico, construcción, comercio). ii) Aumento de los salarios mínimos nacionales y por grupo. iii) Mantenimiento de los mecanismos de negociación colectiva. iv) Revisar la regulación de la jornada de trabajo en atención a actividades zafrales como el turismo. e) Acciones de carácter pasivo. Estas incluyen: i) Desincentivos al pluriempleo. ii) Programas de retención, inserción o reinserción de adolescentes y jóvenes en el sistema educativo. iii) Revisión del sistema de seguro de desempleo incluyendo mecanismos para atender el desempleo de los trabajadores zafrales.

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Por último – dada la dimensión económica del país – es preciso: i) Tener en cuenta el rol del Estado como actor económico, actuando directamente o en asociación con actores privados (con mecanismos calificados y transparentes de selección y regulación). ii) Procurar el involucramiento activo del sector priva-

do, así como de la academia, los trabajadores y los gobiernos departamentales . 2. Las políticas sociales

La atención a los desafíos señalados demanda: i) Desplegar una estrategia orientada explícitamente a la mejora sustantiva e integral de la calidad de vida, a la integración social y a la equidad. ii) Avanzar con decisión en la construcción de una nueva matriz de protección social, esto es de un sistema coherente y articulado de políticas sociales que incluye componentes universales y una red de asistencia e integración social, vinculados entre sí. iii) Priorizar en el próximo quinquenio la 39

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construcción de un Sistema de Protección Integral a la Primera Infancia orientado a garantizar equidad de oportunidades al inicio de la vida y la transformación del Sistema Educativo primario y medio a fin de alcanzar cobertura y egreso universal de calidad. iv) Consolidar las reformas ya iniciadas corrigiendo aspectos donde persisten vulnerabilidades (Salud) o rediseñando las políticas donde no se han podido realizar avances de significación (Vivienda).

2.1 La construcción de una nueva matriz de protección social

La construcción de una nueva matriz de protección social comprende el desarrollo de sus dos grandes grupos de componentes, los Componentes Universales y la Red de Asistencia e Integración Social (RAIS), y de la articulación entre ambos 26. a) Los componentes de carácter universal 27 de la nueva Matriz de Protección Social comprenden aquellos que: i) se estructuran en orden a garantizar el ejercicio, por todos los habitantes, de derechos específicos (salud, educación, vivienda, trabajo, seguridad social, deporte, recreación, cultura, etc.), que constituyen los sistemas o políticas sectoriales tradicionales; y ii) se constituyen para garantizar el ejercicio de todos los derechos sociales por personas en situaciones de dependencia transitoria, permanente o asociada al ciclo de vida (caso de los sistemas de cuida26. Los conceptos incluidos en esta sección fueron desarrollados por el autor y Car-

men Midaglia en el primer semestre de 2011 durante el proceso de revisión del Plan de Equidad en la perspectiva del diseño de una segunda etapa (de profundización) del Plan de Equidad. Este proceso culminó luego con la participación del autor en la redacción del documento denominado Reforma Social que fuera aprobado por el Consejo Nacional de Políticas Sociales el 19 de setiembre de 2011. 27. Universal no significa necesariamente prestaciones iguales para todos, reconociendo diferencias en el bien o servicio proporcionado atendiendo a características poblacionales, territoriales o de otro tipo.

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do) o bien personas en situaciones de especial vulneración de derechos (víctimas de violencia, consumidores de sustancias psicoactivas). En esta dimensión universal, la nueva Matriz de Protección Social debe incluir también políticas en dos ejes transversales: i) uno vinculado a atributos de las personas, tales como el género, la edad, el origen étnico-racial o la orientación sexual; y ii) otro vinculado a la dimensión territorial. Para que el grupo de componentes universales de la nueva Matriz de Protección Social se desarrolle integralmente y cumpla así con los propósitos enunciados, es preciso: i) continuar las reformas de los componentes sectoriales; ii) desarrollar los componentes no sectoriales tales como el Sistema de Cuidados; iii) darle ejecución a los múltiples planes en el campo de las políticas transversales ya formulados (Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos (PIODNA); Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (ENIA) 2010-2030 y su Plan de Acción 20102015; Plan Nacional de Juventudes; Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez; Plan Nacional contra el Racismo y la Discriminación); iv) avanzar en la articulación de los componentes universales de la matriz de protección, tanto en la fase de diseño de las políticas y programas como en la etapa de implementación de las prestaciones; En términos de la orientación de las transformaciones es preciso: i) dotar al conjunto de las reformas de un enfoque pro integración social lo cual implica prestaciones de bienes y servicios públicos de calidad, incorporando acciones específicas sobre los sectores socioeconómicos medios y definiendo protocolos de localización de servicios atendiendo a razones de cobertura e integración social; ii) definir y aplicar estándares de calidad de los bienes y servicios públicos sociales; iii) mejorar la accesibilidad a los bienes y servicios sociales; iv) definir trayectorias específicas 41

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de protección atendiendo al ciclo de vida de las personas y las familias con un enfoque pro movilidad ascendente. v) desarrollar mecanismos de vínculo e intervención en los servicios universales que permitan un mejor tratamiento de los colectivos vulnerables a partir de trayectorias de protección preconfiguradas apoyadas en modalidades de salida de las prestaciones de la red de asistencia e integración social y formas de protección alternativas, cuando persisten riesgos, conduciendo al efectivo ejercicio de los derechos. b) La Red de Asistencia e Integración Social (RAIS), tal cual lo expresa el Plan de Equidad, debe insertarse en el sistema de protección social en su conjunto, estrechamente vinculada institucionalmente con los componentes de carácter universal 28. La RAIS se constituye para atender problemas sociales (riesgos), entre los que están contemplados la pobreza, la segmentación social y la desigualdad socioeconómica, así como un conjunto de atributos de las personas (edad, género, origen étnico-racial, orientación sexual, discapacidad) o vulneraciones especiales de derechos, asociados a aquellas. Entre estas últimas se encuentran las personas en situación de calle, el trabajo infantil y adolescente, la explotación sexual comercial, los/las niños/as y adolescentes que carecen de protección familiar, las familias viviendo en hábitats especialmente degradados, los infractores de la ley penal). La RAIS debe incluir asimismo acciones orientadas específicamente a la población en situación de pobreza extrema (indigencia y vulnerables a la indigencia). 28. Carmen Midaglia y Marcelo Castillo (col.), Apreciaciones sobre el Plan de Equidad y posibles lineamientos a seguir en su reformulación, Dirección Nacional de Políticas Sociales, MIDES, 2011.

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Es así que esta Red de Asistencia e Integración Social incluye un conjunto de prestaciones focalizadas socioeconómicamente y otras orientadas a la atención de vulnerabilidades específicas asociadas a las situaciones de pobreza, segmentación social y desigualdad. Las prestaciones de la Red deben estar orientadas claramente a la superación sostenible de la pobreza y a la integración social. En otras palabras, no deben ser “servicios o programas para pobres”, no puede ser una asistencia que tenga como mero objetivo que lo grave sea menos grave, sino que, atendiendo situaciones de vulnerabilidad social, tenga el horizonte de la integración social, lo que implica orientarse hacia los servicios universales de calidad y el mercado de trabajo formal. En el próximo quinquenio es prioritario: i) Reformular, simplificar y articular las intervenciones públicas dirigidas a segmentos sociales similares, hoy localizadas en diferentes Ministerios e Institutos pertenecientes a la Administración Central y organismos descentralizados, atendiendo a la nueva estructura de riesgos que presenta el país. ii) Articular la provisión de bienes y servicios públicos de calidad y las transferencias monetarias, las que deben complementar y facilitar el acceso a aquellos sin sustituir su provisión adecuada. iii) Articular los componentes de la RAIS con los componentes universales de la matriz de protección a partir de trayectorias de protección preconfiguradas que impliquen modalidades y compromisos de salida de las prestaciones y formas de protección alternativas, cuando persisten situaciones de vulnerabilidad, conduciendo al efectivo ejercicio de los derechos. Los componentes focalizados de la Red de Asistencia e Integración Social, al tiempo que aportan un amparo inmediato a quienes padecen situaciones de exclusión o vulnerabilidad, deben incorporar un mayor componente promocional en sus actividades previendo mecanismos para facilitar el acceso y vincular a 43

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sus beneficiarios a los servicios sociales universales de salud, educación, etc. iv) Diseñar e implementar un plan estratégico para la erradicación de la pobreza extrema, que incluya acciones para facilitar el acceso de las familias y personas en extrema pobreza a los bienes, servicios y transferencias de la RAIS y a los componentes universales de la matriz de protección. Las acciones específicas orientadas a estas familias y personas deben tener el expreso propósito de posibilitar el acceso a aquellas.

2.2 La equidad de oportunidades al inicio de la vida.

El Plan de Equidad 2007, entendiendo la equidad como “la generación y promoción de las condiciones que nivelen las oportunidades desde el punto de partida” y con el horizonte de la universalización en el ejercicio de los derechos, priorizó el aumento de cobertura y mejora de la calidad de la atención, en contextos de pobreza y vulnerabilidad social, de embarazadas y niños y niñas de 0 a 3 años. Ello fue luego desarrollado a principios de 2008 en un plan específico 29. Posteriormente en el Plan de Acción 2010-2015 de la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (ENIA) aprobado en 2009, éstas y otras metas fueron formuladas en mayor detalle y acordadas para ser alcanzadas a más tardar en el año 2015. Sin embargo los avances realizados a la fecha, tal como ya fue señalado, distan bastante de lo allí establecido. Los objetivos en la materia definidos en el Plan de Acción de la ENIA siguen vigentes y el país debe realizar todos los esfuerzos necesarios (de decisión política, logísticos y de recursos) para alcanzar al más breve plazo. De no hacerlo seguiremos admitiendo la reproducción de 29. Pablo Martínez Bengochea: Equidad de oportunidades al inicio de la vida, Montevideo, 2008.

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condiciones inaceptables de inequidad e hipotecaremos las posibilidades de construir una sociedad con pleno desarrollo humano y cohesión social. Por su vigencia los reiteramos aquí. En cuanto a las condiciones de vida, los objetivos son “Que todas las embarazadas transiten su embarazo en adecuadas condiciones de salud, dando a luz niños/as sanos, acompañadas de su pareja y pudiendo desarrollar proyectos de vida. Que todos los niños y niñas hasta los 24 meses se desarrollan integralmente (se alimenten adecuadamente, su salud sea cuidada y sea estimulados en forma oportuna). Y que todos los niños y niñas de 2 y 3 años continúen su desarrollo integral durante esta etapa, con salud, alimentación y educación inicial adecuadas” 30. Para ello, las políticas públicas deben asegurar que “Toda mujer en edad fértil acceda a servicios y atención de calidad en: salud (en el embarazo, parto y puerperio), alimentación adecuada y, con su compañero, a la preparación para la llegada del hijo/a y para el rol materno y paterno. Todas las madres y padres y sus hijos hasta los 24 meses accedan a servicios de salud, atención y educación a la primera infancia de calidad que les brinden: apoyo para el cuidado de la salud, la alimentación y la estimulación oportuna de los/as niños/as. Y todos los niños y las niñas de dos y tres años accedan al cuidado de la salud, alimentación adecuada y estén plenamente incorporados a educación inicial de calidad y a oportunidades de socialización y recreación” 31. ¿Cómo lograr estos objetivos? ¿Qué nos dice la experiencia de estos últimos 5 años, en los que los mismos fueron acordados, los recursos asignados y sin embargo fueron tan pequeños los avances? Algunos elementos imprescindibles a tener en cuenta: i) se requiere decisión política de alto nivel; ii) es preciso construir sobre lo que el país ya tiene con un enfoque de política de Estado; iii) deben superarse 30. Plan de Acción 2010-2015 de la ENIA, Montevideo, 2009. 31. Idem. 45

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las parcelas institucionales (“las chacras”), para lo cual hay que sumar a todos los actores e instituciones, en forma articulada y sinérgica; iv) debe abarcarse la gestación y los/as niños/as hasta los 48 meses; v) el enfoque debe ser multidimensional y por lo tanto multidisciplinario abarcando los aspectos de salud, nutrición, estimulación oportuna, educación, promoción familiar y comunitaria, entre otros. Por lo tanto la política pública en la materia debe incluir: a) El diseño e implementación de un Sistema Nacional de Protección Integral a la Primera Infancia de carácter universal, que integre todos los servicios y programas hoy existentes dispersos en distintas unidades estatales. Este Sistema debe tener un modelo de gobernanza con su marco legal correspondiente, una hoja de ruta estratégica, un sistema de planificación y otro de monitoreo de resultados y procesos. b) El fortalecimiento en cobertura y calidad, del nivel primario

de atención en salud en lo que respecta a la atención de embarazadas y niños/as pequeños/as con formación e incor-

poración de recursos humanos e inversiones en infraestructura y equipamiento apropiados tanto en la red de ASSE como en las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC) privadas con los correspondientes mecanismos de supervisión. c) La ampliación de cobertura y mejora de la calidad del Plan CAIF consolidando su carácter de efector público en la materia. En particular: i) Unificar en el Plan CAIF todos los otros servicios públicos existentes (en particular los centros diurnos del INAU, centros del programa Nuestros Niños de la Intendencia Departamental de Montevideo). ii) Apertura urgente de 200 nuevos CAIF en contextos barriales y locales donde predominen hogares del primer quintil de ingresos, alcanzando así a todos los hogares del primer quintil de ingresos y a la mitad de todos los niños 46

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y niñas de esas edades en el país 32. iii) Apertura de CAIF con estas mismas modalidades u otras a desarrollar con creatividad, con un enfoque sistémico y con perspectiva universal, que permitan acceder a estos apoyos a todos los hogares (con especial atención a la clase media), teniendo en cuenta la inserción de la mujer en el sistema educativo y en el mercado de trabajo. iv) Desarrollar un fuerte programa de mejora de la calidad de las prestaciones de los centros. v) Ampliar el sistema de formación de recursos humanos calificados. d) El desarrollo de un marco de políticas públicas universales (sociales, laborales, fiscales, culturales) de apoyo a la familia de forma tal que quienes desean tener hijos los tengan en un marco de maternidad y paternidad responsable, con apoyos en los cuidados, educación y nutrición de los/as niños/as, inclusión del varón y adecuada combinación entre los roles reproductivos y productivos. e) El desarrollo de acciones focalizadas en las familias con

mujeres embarazadas y/o niñas y niños menores de 4 años, que presenten vulnerabilidad social y/o sanitaria.

Estas acciones deben brindar los apoyos necesarios a la vez que propiciar el acceso a los servicios universales en condiciones de equidad. En esta dirección es alentadora la reciente creación del Programa Uruguay Crece Contigo que funciona en la órbita de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República desde 2012 y que desarrollará acciones universales y focalizadas. Estas últimas están orientadas a “hogares con muje32. Un plan detallado respecto a las localizaciones, tipo y cantidad de centros necesa-

rios y recursos necesarios se encuentra en: Cecilia Llambí y Marcelo Perera (CINVE), Dimensionamiento económico de la universalización de los servicios de atención y educación a la primera infancia, considerando los modelos existentes así como posibles modelos alternativos, 2010.

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res embarazadas y/o niñas y niños menores de 4 años, priorizando aquellas situaciones que presenten vulnerabilidad social y/o sanitaria” 33.

2.3 El fortalecimiento del recorrido educativo de niñas/os y adolescentes.

Uruguay construyó tempranamente en el contexto latinoamericano una escuela primaria pública universal, popular, con la cual la sociedad estableció “un contrato social” de larga duración. No sucedió lo mismo con el liceo (originalmente de 1º a 4º), salvo para las clases medias, ni con el bachillerato (originalmente de dos años) que nace con un fuerte carácter preuniversitario (“los preparatorios”). Es imprescindible renovar aquel “contrato” entre sociedad y educación incluyendo el liceo y los bachilleratos, con visión de futuro y “sentido social” para que las familias y los adolescentes apuesten a la educación y alcancemos lo antes posible el egreso universal y de calidad en educación media básica y en educación media superior. Al decir de Bernard Charlot “debemos llevar en serio la ambición democrática de la escuela y la idea de que ella está, por encima de todo, hecha para permitir que los jóvenes adquieran saberes y competencias cognitivas e intelectuales que no podrán adquirir en otro lugar y que la escuela existe también para desarrollar sentido en su vida, pero de una forma que solo puede acontecer dentro de ella” 34. Para que ello sea posible es preciso realizar un esfuerzo de magnitud que comprenda acciones a nivel del sistema educativo y de la sociedad. A nivel de enseñanza primaria, un primer conjunto de acciones para la mejora de la calidad de los aprendizajes se orienta a la recalificación de la escuela pública en sus instalaciones edilicias y equipamientos de acuerdo a altos estándares de calidad que sean reconocidos 33. Uruguay Crece Contigo: Resumen ejecutivo. Noviembre 2012. 34. Bernard Charlot: La relación con el saber, Montevideo, TRILCE, 2008. 48

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por el conjunto de la sociedad. Ello incluye: i) la transformación de todas las escuelas localizadas en contextos socioculturales vulnerables (denominadas anteriormente de contexto socio-cultural crítico) en escuelas de tiempo completo. Transitoriamente podría fortalecerse la propuesta educativa en calidad y con ofertas de tiempo pedagógico suplementario fuera del aula (lo que podría realizarse con inversiones en infraestructura inferiores a las requeridas para su transformación en escuelas de tiempo completo y de todas formas necesarias). ii) El acondicionamiento de los centros educativos para dar cabida a todos sus alumnos no superando en ningún caso a los 25 niños o niñas por clase de 1° a 6° año e incorporar otras infraestructura y equipamiento para actividades extra aula (recreación y deporte fundamentalmente). iii) Poner en marcha sistemas ágiles de ampliación modular y transitoria de los locales para dar respuesta eficiente y de calidad a los movimientos de población. iv) Modificar los sistemas de contratación, construcción, adquisición y gestión de infraestructuras y equipamientos posibilitando respuestas rápidas y de calidad cuando los recursos están. Y todo ello enmarcado en un plan de ejecución con su cronograma correspondiente. La mejora de la calidad de los aprendizajes requiere un segundo grupo de acciones universales vinculados a los aspectos propiamente educativos que incluye dispositivos existentes y otros a crearse tales como los maestros comunitarios, las acciones de preparación y apoyo al tránsito al liceo; articulaciones virtuosas con el sistema de salud y con instancias de educación no formal; las actividades deportivas y recreativas incluyendo los campamentos; y otros dispositivos e innovaciones que puedan identificarse e implementarse a partir de un fortalecimiento de los equipos educativos de las escuelas. Todo lo cual debe incluir una resignificación de la función y de la profesión docente en la sociedad. 49

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La crítica situación en la educación media debe ser abordada con energía. Es preciso hacer de nuestros liceos, bachilleratos y escuelas técnicas comunidades educativas con identidad propia donde los adolescentes encuentren en el liceo contención afectiva, libertad, entusiasmo intelectual, espacio para la actividad creativa y sentido al acto de aprender; donde se reconozcan como protagonistas del proceso educativo, construyendo su propio proyecto. Es preciso que los centros puedan realizar su rol socializador en diálogo con la familia y la comunidad. Ello deberá traducirse en un aumento de la calidad de los aprendizajes (especialmente en el desarrollo de la capacidad de aprender a aprender) y en las tasas de egreso. Para que ello suceda, los centros educativos deben contar con: identidad propia; tamaño reducido 35; infraestructuras de calidad tanto para las actividades en el aula como amplios y buenos espacios para el deporte, las actividades culturales y la recreación; facilidades de acceso; un equipo docente de alta dedicación con concentración en el centro y libertad para innovar (incorporando educadores adscriptos, animadores socio-culturales y equipos interdisciplinarios de educación y salud); y un proyecto educativo que incluya, entre otros aspectos, oportunidades de deporte, recreación y socialización, desarrollo de una cultura de derechos y responsabilidades, reconocimiento de la diversidad y sobre todo alta calidad y flexibilidad en los contenidos que hagan posible que el estudiante pueda formular y desarrollar su propio proyecto personal (por ejemplo con un sistema que combine asignaturas obligatorias y opcionales con flexibilidad) y tenga libertad para ir construyendo sus decisiones en forma desdramatizada facilitándose el tránsito horizontal en bachillerato. El sistema debe fomentar la innovación y la evaluación por resultados. 35. En el marco del Plan de Acción de la ENIA se estimó conveniente en educación media básica un modelo con dos turnos por local y en cada turno 300 alumnos con 4 primeros de 25 alumnos cada grupo, 3 segundos y 3 terceros con grupos de 33 alumnos promedio.

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Algunos pasos dados en estos últimos años van en esta dirección y si su evaluación confirmara su pertinencia deberían ser extendidos y consolidados (Programa de Aulas Comunitarias -PAC-, Programa de Impulso a la Universalización del ciclo básico -PIU-, Sistema de Formación Profesional de Base -FPB-, Compromiso educativo, etc.). Complementariamente deben desplegarse acciones dirigidas a la ampliación de los espacios y oportunidades para los adolescentes (y los jóvenes) en la ciudad y la sociedad promoviendo ámbitos de participación e interacción social. Hay aquí una dimensión cultural fundamental para la cohesión social.

2.4 El régimen de transferencias monetarias y su rol en la matriz de protección social. Las transferencias monetarias son hoy importantes en la estructura de ingresos de los hogares en situación de pobreza. Este impacto positivo en el nivel de ingresos de los hogares más pobres ha colaborado en la reducción de la pobreza de ingresos. Sin embargo, ello no significa que automáticamente se superen todas las características o dimensiones que constituyen una situación de pobreza extrema (indigencia) o de pobreza, aún cuando provoquen cambios en los porcentajes de hogares debajo de una u otra línea. Articulados con las políticas correspondientes, estos instrumentos pueden contribuir a incentivar el buen cuidado de la salud y la asistencia a la educación; una alimentación adecuada (ingesta de los nutrientes imprescindibles) por parte de embarazadas y niños/as pequeños; y apoyar otras políticas sociales tales como las aquí propuestas. La experiencia desarrollada en el país a partir del 2007 deja enseñanzas e interrogantes: ¿Cuál es el diseño final de las AFAM? Hoy conviven dos mecanismos lo cual lo torna complejo, en particular para los beneficiarios potenciales. ¿Debe mantenerse la condicionalidad en 51

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todos sus términos? ¿A quienes obliga: a las familias o a éstas y al Estado? ¿Cuál debe ser el umbral por debajo del cual se accede al beneficio? ¿Cuál debe ser el monto adecuado de la prestación? Además de las AFAM se ha implementado la Tarjeta Uruguay Social. ¿Debe ser ésta un medio de pago cada vez más genérico, confundiéndose con las AFAM, o debe ser un medio de pago para propósitos muy específicos? ¿Cuál es la proyección futura de las pensiones a la vejez e invalidez? Debe conformarse un sistema coherente, simple y transparente. Un posible camino a seguir estaría basado en el régimen de Asignaciones Familiares (AFAM) unificando las dos modalidades existentes, resumiendo en ellas otras prestaciones, asegurando transparencia y simplificando los procedimientos (tanto para el ingreso como para el egreso del sistema). A la vez es preciso poner en práctica mecanismos de seguimiento y apoyo a las familias a fin de asegurar que los beneficiarios cumplen con sus obligaciones sociales. En el diseño final del sistema debe tenerse en cuenta las condiciones sociales en que se inscribe (una sociedad con pobreza, segmentación social, desigualdad y servicios públicos débiles o una sociedad que avanza hacia niveles importantes de bienestar y cohesión social, con sólidos servicios públicos y sistemas tributarios basados en la renta personal) y los fines que contribuye a alcanzar (superar la situación de pobreza o evitar caer en ella). El desarrollo de un sistema de prestaciones monetarias en Uruguay deberá acompañar las transformaciones en las políticas públicas, en particular las aquí tratadas, y la evolución del desarrollo humano y la cohesión social en el país.

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3. Las políticas urbano-territoriales: Las políticas urbano-territoriales son un poderoso instrumento para actuar sobre los procesos de segregación socio-territorial orientando la ocupación y uso del territorio (residencial, soporte de infraestructuras, productivo, de servicios, paisajístico, etc.) con acciones del propio Estado o mediante estímulos o desestímulos al accionar privado. Para ello se requiere: i) una mirada estratégica (atendiendo a procesos de mediano y largo plazo); ii) la consideración de diferentes escalas de análisis y actuación (región, departamento, ciudad, barrio); iii) la incorporación del objetivo de cohesión social (promoviendo el valor de la presencia de heterogeneidades, diversidades y cosmopolitismo). En lo que sigue se proponen dos cursos de acción: uno, que atiende a los desafíos de cohesión social presentes sobre todo en el Montevideo metropolitano y también aunque en grado menor en otras áreas urbanas importantes del país; otro, que atiende a los desafíos de integración y cohesión entre quienes habitan pequeños centros poblados y ciudades dispersas y distantes entre sí en un territorio que se mantendrá con baja ocupación en el horizonte previsible.

3.1 Construyendo cohesión social en la ciudad.

Es preciso revertir ciertas pautas instaladas en la construcción de ciudad que posibilitan, cuando no fomentan, la segregación socio-territorial: vaciamiento de las áreas consolidadas de la ciudad; resolución de la necesidad de vivienda por mecanismos informales; construcción de grandes conjuntos habitacionales públicos de mala calidad y pésima localización sin acceso a servicios sociales; y atención a demandas particulares sobre los intereses sociales colectivos 36. 36. Ximena Baraibar, Pablo Bentura, Jack Couriel y Patricia Roland: Reflexiones y propuestas para la construcción de una agenda de ciudad. Montevideo, 2004.

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Un posible conjunto de acciones debería incluir: a) Una política de vivienda que procure la integración socio-territorial. La satisfacción del derecho a la vivienda debe ir acompañada del acceso a servicios básicos de infraestructura, educación, salud, transporte y esparcimiento en condiciones de integración social. Las soluciones a la necesidad de vivienda de los hogares, por iniciativa social y del Estado, que no dan cuenta de estos otros factores suelen conducir al agravamiento de la segregación debilitando el capital social y el desarrollo de capacidades de las personas y las familias para construir proyectos de vida. Por consiguiente esta política de vivienda debería incluir entre otros posibles aspectos: • Recuperar, reciclar y mantener el stock edilicio existente. • Incentivar la ocupación de las viviendas desocupadas. • Recuperar edificaciones en desuso. • Promover la construcción de vivienda nueva en áreas urbanas consolidadas y con servicios (hay más de 400 hectáreas disponibles en Montevideo). • Favorecer el realojo de los sectores sociales más carenciados en la ciudad consolidada. b) Promover la recalificación de las periferias urbanas, reconociendo que ellas forman parte indisoluble de la ciudad, que no van a desaparecer y que por lo tanto es preciso construir ciudad en ellas. Ello implica la formulación y ejecución de planes de actuación que las aborden al nivel de áreas o barrios, rescatando sus identidades y fomentando especialmente la permanencia y fortalecimiento de las heterogeneidades aún presentes. En otras palabras, construir ciudad de calidad en la periferia para todos los habitantes. Esto significa: saneamiento, evacuación de pluviales, calles, veredas, alumbrado público, limpieza urbana y domiciliaria, paradas de ómnibus, conservación de fachadas y jardines de las viviendas, espacios verdes, etc. 54

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c) Incentivar la ocupación y uso del suelo en el espacio periurbano con fines productivos, recreativos o residenciales de baja densidad. d) Promover la recalificación de las áreas intermedias de la ciudad consolidada, hoy deprimidas, fomentando la calidad ambiental. e) Gestionar el desarrollo urbano de las áreas de mayor valorización donde se concentran actualmente los hogares de mayores ingresos, evitando la saturación de su “capacidad de carga” y promoviendo una distribución más equitativa en la ciudad de los emprendimientos residenciales y empresariales. f) Crear espacios públicos de calidad, en la ciudad consolidada y en las periferias, con programas de uso y gestión orientados a la promoción de la integración social. g) Promover cobertura de calidad de los servicios de educación y salud y una adecuada dotación de servicios comerciales, en las distintas áreas de la ciudad. h) Mejorar la conectividad entre las distintas áreas y barrios de la ciudad (especialmente entre las periferias y la ciudad consolidada) facilitando el acceso al trabajo y a los servicios sociales, comerciales o de esparcimiento.

3.2 Desarrollo de las conectividades en el territorio nacional acercando las pequeñas localidades a los centros urbanos de mayor porte y a la capital.

Dado que no son previsibles cambios demográficos significativos en el interior no costero del país se torna imperioso desarrollar una política activa tendiente al mejoramiento de las conectividades físicas y virtuales de forma de posibilitar el acceso a servicios y oportunidades educativas, laborales y de socialización a la población residente en el interior urbano y rural. Algunas acciones posibles serían:

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a) En materia de conectividad física: i) Desarrollar nodos regionales de servicios al menos en el sureste, suroeste y noroeste y noreste. Los nodos pueden ser diferentes según el tipo de servicio: educación, salud, recreación, bienes culturales. Lo central es asumir que no existe escala suficiente para localizar todos los servicios en todas las localidades, ni siquiera en todas las capitales departamentales. ii) Mejorar la red vial a escala regional con énfasis en los accesos dentro de cada región a esos nodos. iii) Desarrollar servicios de transporte más eficientes, carreteros o ferroviarios (en particular analizar la alternativa de trenes de alta velocidad) para acceder a estos nodos de servicios. b) En materia de conectividad virtual: i) Proporcionar conectividad por internet de alta calidad en todo el territorio nacional. ii) Implementar líneas de financiamiento y capacitación para el acceso a computadoras. iii) Desarrollar programas de educación y formación a distancia con acreditación, en particular en educación tecnológica y terciaria, y capacitación para el trabajo.

4. Algunas tensiones a gestionar: La implementación de una estrategia como la propuesta no está exenta de tensiones – económicas, sociales y políticas – que deberán ser gestionadas. A continuación se exponen algunas de ellas:

4.1 El corto y el mediano plazo.

La estrategia propuesta se traduce, en gran medida, en la asignación de recursos a la implementación de políticas cuyos resultados se realizaran en el mediano plazo. Otras operan sobre procesos o dinámi56

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cas con resultados que se realizan en el corto plazo. Unas cuantas pueden generar impactos positivos en el corto y el mediano plazo. Cuando deban adoptarse decisiones sobre las modalidades de financiamiento o los cronogramas de ejecución, la claridad en los objetivos así como los respaldos políticos serán fundamentales. Un apoyo importante será la implementación de mecanismos de monitoreo que no se limiten a los ingresos de los hogares sino que abarquen todas las dimensiones de la pobreza, el desarrollo humano y la cohesión social

4.2 Las finanzas públicas.

Esta estrategia requiere recursos. Es necesario decidir quienes deben hacer el mayor esfuerzo. ¿Cuánto es posible aumentar la base fiscal? ¿Cómo transferir presión de los sectores de bajos y medios ingresos a los sectores medio-altos y altos? ¿Cómo disminuir la presión sobre el trabajo trasladándola a las rentas? ¿Cómo realizar esto sin afectar la tasa de inversión? ¿Cómo y en que plazos avanzar hacia un IRPF sintético? La estrategia jerarquiza el gasto de inversión y funcionamiento en servicios públicos sociales. Esto implicará una tensión con el gasto en transferencias monetarias. Mayores aumentos de este último pueden impedir o enlentecer el imprescindible aumento del gasto en la provisión de bienes públicos sociales. Por otra parte hay gasto de base contributiva, no contributiva y mixta. ¿Cuál es el adecuado balance hacia el futuro? Dada la rigidez en la estructura del gasto público uruguayo (alto porcentaje de gasto salarial; indexación de jubilaciones; componentes con participación preestablecida; etc.), ¿cómo aumentar el margen de flexibilidad que posibilite la implementación de la estrategia?, ¿cómo aumentar la productividad de los distintos componentes del gasto?

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4.3 La gestión de las políticas públicas y la estructura sectorial del Estado.

¿Cómo alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia en la implementación de la estrategia administrando la estructura sectorial del Estado y la distribución también sectorial de las responsabilidades políticas?

4.4 La reforma de la administración pública.

La construcción de una nueva matriz de protección social debe ser acompañada de un mejoramiento sustantivo de las capacidades institucionales de la administración pública y los organismos descentralizados: toma de decisiones, estructuras organizacionales, mecanismos de gestión, sistemas de información, recursos humanos, administración presupuestal y financiera, tiempos de ejecución, espacios de articulación, etc. Si ello no se realiza en los tiempos imprescindibles, buena parte de esta agenda de políticas públicas puede fracasar aún disponiendo de los recursos económicos para su implementación. Varias experiencias recientes así lo indican.

4.5 El rol de los GGDD.

Esta estrategia contiene acciones en el plano de las políticas urbano territoriales en las que los Gobiernos Departamentales tienen atribuciones definidas. ¿Cómo se coordinan con el Gobierno Nacional? Por otra parte, ¿cuál debe ser el rol de los Gobiernos Departamentales en el amplio campo de las políticas de desarrollo económico y social? ¿Cómo articular las acciones del Gobierno Nacional y los Gobiernos Departamentales en el territorio?

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4.6 La formalización del trabajo y otras dimensiones.

La informalidad en el trabajo entre los pobres está asociada a la informalidad en otros órdenes de la vida (acceso irregular a la vivienda, electricidad, agua, etc.), especialmente entre los más pobres. ¿Es posible avanzar en la formalización del empleo sin la formalización en los otros órdenes de la vida? ¿Qué instrumentos podrían facilitar el avance hacia mayores grados de formalidad en los distintos planos? ¿Cómo avanzar en la formalización del trabajo de los trabajadores por cuenta propia vis a vis los impactos de la informalidad sobre el sistema previsional?

4.7 Las clases medias.

Una estrategia como la propuesta implica una apuesta a la ampliación de las capas medias. Y en consecuencia habrá que administrar una tensión en el uso de los recursos públicos entre los sectores medios y los sectores en situación de pobreza.

4.8 La desigualdad.

¿Cuánta desigualdad es ética y políticamente tolerable y compatible con el objetivo de cohesión social? ¿Cuánto exigirle a los distintos instrumentos de política en pro de la reducción de la desigualdad? ¿Cómo compatibilizar este objetivo con otros de la política pública? ¿Cómo evitar nuevos aumentos de la desigualdad en las distintas etapas del ciclo económico?

4.9 La sociedad de consumo.

El crecimiento en los ingresos se ha traducido en un aumento del consumo, adquiriendo modalidades que han sido definidas por diversos actores como “consumismo”. ¿Cuánta sociedad de consumo es deseable? ¿Cómo definirlo? ¿Cómo evitar excesos generalizados no deseados? 59

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