MODULO 2 EL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES LOCALES

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1.- CONCEPTO Y ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

1.1.- Concepto de Presupuesto público La necesidad de planificar las actividades realizadas por las unidades económicas, ya sean públicas o privadas, está fuera de toda discusión. Para ello, el instrumento por excelencia a corto y medio plazo es el Presupuesto. Sin embargo, mientras que para una unidad económica que opere en el sector privado el Presupuesto tiene una naturaleza generalmente indicativa, es decir que puede sufrir modificaciones en función de las circunstancias cambiantes, para las entidades que operan en el sector público, el Presupuesto debe interpretarse de manera diferente, pues representa el marco jurídico y financiero al que tales entidades deben sujetar su actuación; para ello, generalmente, los gastos consignados en el mismo tienen carácter limitativo, que significa que su cifra no podrá ser superada, salvo excepciones derivadas de autorizaciones legales específicas. Existen innumerables definiciones del Presupuesto que obviamente no vamos a reproducir, salvo aquellas que nos permitan una aproximación a este concepto, tal y como está configurado en la normativa aplicable a las entidades locales. En primer lugar hay que tener en cuenta que las entidades locales son entidades que operan en el sector público y que, como vimos en el módulo 1, tienen la consideración de Administraciones públicas; además la Constitución y las leyes les han conferido capacidad de actuación para la consecución de sus fines.

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En este contexto, el Presupuesto es una herramienta de la política gubernativa propia de las entidades locales, mediante la cual se asignan recursos y se determinan gastos para alcanzar, en un período dado, los objetivos trazados en los planes de actuación dentro de su esfera competencial. Esto significa que el Presupuesto de las entidades locales comparte el ámbito conceptual del Presupuesto nacional o del Estado o cualquier otro poder público, como documento financiero que, equilibrando ingresos y gastos públicos en el año fiscal, pretende cumplir los objetivos propios de la política de dicho poder. En el ámbito nacional, la aprobación de los Presupuestos constituye una de las atribuciones básicas del Parlamento de un país. Las Leyes anuales de presupuestos son aquellas normas legales, contempladas en los diversos ordenamientos jurídicos, dictadas por el Parlamento generalmente a finales de año, que regulan todo lo concerniente a los Presupuestos para el año siguiente. Son leyes de naturaleza mixta, con función legislativa pero también de control que, por sus características especiales, suelen tener una tramitación distinta a las restantes leyes. Las diferentes características que presenta todo presupuesto y que están presentes en todas sus definiciones se pueden sintetizar en lo siguiente:     

Constituye un acto de previsión. Es un documento de elaboración periódica. Refleja un equilibrio1 entre ingresos y gastos expresado a través del lenguaje contable. Es una previsión normativa. Refleja la concreción del plan económico de la Hacienda Pública para un determinado período.

Contemplando el marco general al que deben sujetarse en España los principios, el procedimiento de elaboración y ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, tenemos la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) como norma “de referencia en la regulación del funcionamiento financiero del sector público estatal”, como dice su Exposición de motivos. En su Título II regula los Presupuestos Generales del Estado, estableciendo su art. 26 los “Principios y reglas de gestión presupuestaria”: “1. La gestión del sector público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual.

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En nuestra legislación local, al menos debe reflejar una ausencia de déficit inicial

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2. Los créditos presupuestarios de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta ley. El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en aquéllos.

el

3. Los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados. 4. Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo expreso (………)” El art. 32 de la LGP establece que los Presupuestos Generales del Estado constituyen “la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que formen parte del sector público estatal”. Como veremos, esta definición clásica de Presupuesto público, se traslada de forma prácticamente literal a la legislación local.

1.2.- Los Presupuestos locales En el ámbito local, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), en el corto espacio que dedica a las Haciendas Locales, estableció las premisas fundamentales que orientaron la actual normativa presupuestaria de las Corporaciones Locales, que se plasmó en la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales (LHL), cuyo articulado, con las modificaciones sufridas desde su entrada en vigor, actualmente está recogido en el Texto refundido de la Ley de Haciendas locales (TRLHL), aprobado por el RDL 2/2004, de 5 de marzo. Estas premisas determinan, de un lado, la existencia de un presupuesto único integrado por el de la propia Entidad y los de todos los Organismos Autónomos y Empresas locales dependientes de aquélla con personalidad jurídica propia, y, de otro, la declaración de que tanto la estructura de los presupuestos como el plan de cuentas serán determinados o establecidos por la Administración del Estado. Así, el art. 112 del LBRL establece:

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“1. Las entidades locales aprueban anualmente un presupuesto único que constituye la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer, y de los derechos con vencimiento o que se prevean realizar durante el correspondiente ejercicio económico. El Presupuesto coincide con el año natural y está integrado por el de la propia entidad y los de todos los organismos y empresas locales con personalidad jurídica propia dependientes de aquélla. 2. La Administración del Estado determinará con carácter general la estructura de los Presupuestos de las entidades locales. 3. Aprobado inicialmente el Presupuesto, se expondrá al público durante el plazo que señale la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales, con objeto de que los interesados puedan interponer reclamaciones frente al mismo. Una vez resueltas las que se hayan presentado, en los términos que prevea la Ley, el presupuesto definitivamente aprobado será insertado en el «Boletín Oficial» de la Corporación, si lo tuviera, y resumido, en el de la Provincia. 4. La aprobación definitiva del Presupuesto por el Pleno de la Corporación habrá de realizarse antes del 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse. 5. Si el Presupuesto no fuera aprobado antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, quedará automáticamente prorrogada la vigencia del anterior.” Por su parte el art. 113 regula el régimen de recursos contra la aprobación del Presupuesto: “1. Contra los actos que pongan fin a las reclamaciones formuladas en relación con los acuerdos de las Corporaciones en materia de Presupuestos, imposición, aplicación y efectividad de tributos o aprobación y modificación de Ordenanzas fiscales, los interesados podrán interponer directamente el recurso contencioso-administrativo. 2. El Tribunal de Cuentas deberá en todo caso emitir informe cuando la impugnación afecte o se refiera a la nivelación presupuestaria. 3. La interposición del recurso previsto en el párrafo primero y de las reclamaciones establecidas en los artículos 49, 108 y 112, número 3, no suspenderá por sí sola la efectividad del acto o acuerdo impugnado.” Y el art. 114 dispone la sujeción de la contabilidad local al Plan de cuentas que establezca el Estado: 6

“Las entidades locales quedan sometidas al régimen de contabilidad pública. La Administración del Estado establecerá, con carácter general, el plan de cuentas de las entidades locales.” El art. 162 del TRLHL nos ofrece una definición de Presupuesto análoga a la que hemos visto para el Estado en la LGP: “Los presupuestos generales de las entidades locales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local correspondiente.” En los Presupuestos generales se integran los Presupuestos de la entidad local y los de todos sus entes dependientes, que tendrán un procedimiento de elaboración, tramitación y entrada en vigor común. El art. 164 los enumera: “a) El presupuesto de la propia entidad. b) Los de los organismos autónomos dependientes de ésta. c) Los estados de previsión de gastos e ingresos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local.” Estos criterios de integración de los Presupuestos de los entes dependientes en el Presupuesto general, que determinan, como veremos, un ámbito de consolidación a efectos de la aprobación de los mismos, se basan exclusivamente la vinculación jurídica de dichos entes con la entidad matriz, algo que no se recoge en idénticos términos en la actual normativa de estabilidad presupuestaria, que exige otros criterios de integración y consolidación que más adelante veremos. El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y a él se imputarán: a) Los derechos liquidados en el ejercicio, cualquiera que sea el período de que deriven b) Las obligaciones reconocidas durante el ejercicio. El art. 165 del TRLHL fija el contenido de los presupuestos integrantes del Presupuesto general “1. El presupuesto general atenderá al cumplimiento del principio de estabilidad en los términos previstos en la Ley 18/2001 General de Estabilidad 7

presupuestaria2, y contendrá para cada uno de los presupuestos que en él se integren: a) Los estados de gastos, en los que se incluirán, con la debida especificación, los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones. b) Los estados de ingresos, en los que figurarán las estimaciones de los distintos recursos económicos a liquidar durante el ejercicio.” Las Bases de Ejecución del Presupuesto (BEP) contienen las disposiciones que, dentro su capacidad normativa, aprueban las entidades locales junto al Presupuesto general para la gestión del mismo. El art. 165 también regula su contenido: “Asimismo, (el Presupuesto) incluirá las bases de ejecución, que contendrán la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia entidad, así como aquellas otras necesarias para su acertada gestión, estableciendo cuantas prevenciones se consideren oportunas o convenientes para la mejor realización de los gastos y recaudación de los recursos, sin que puedan modificar lo legislado para la administración económica ni comprender preceptos de orden administrativo que requieran legalmente procedimiento y solemnidades específicas distintas de lo previsto para el presupuesto.” Podríamos decir que son el equivalente a las Leyes anuales de los Presupuestos generales de Estado a nivel nacional, pero encuadradas en el marco de la gestión presupuestaria local y en el ámbito competencial de las entidades locales. Este último aspecto hay que tenerlo muy en cuenta, puesto que en la práctica pueden encontrarse numerosos ejemplos que exceden estos límites. Los apartados 2º, 3º y 4º del art. 165 antes citado, recogen para las entidades locales los principios presupuestarios de unidad de caja o no afectación, de presupuesto bruto y de equilibrio: “2.-Los recursos de la entidad local y de cada uno de sus organismos autónomos y sociedades mercantiles se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo en el caso de ingresos específicos afectados a fines determinados.” 3. Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, quedando prohibido atender obligaciones

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Esta referencia hay que entenderla actualmente a la LOESF

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mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo expreso. Se exceptúan de lo anterior las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por tribunal o autoridad competentes. 4. Cada uno de los presupuestos que se integran en el presupuesto general deberá aprobarse sin déficit inicial.” Al Presupuesto general se unirán como anexos (art. 166 TRLHL): a) Los planes y programas de inversión y financiación que, para un plazo de cuatro años, podrán formular los municipios y demás entidades locales de ámbito supramunicipal. b) Los programas anuales de actuación, inversiones y financiación de las sociedades mercantiles de cuyo capital social sea titular único o partícipe mayoritario la entidad local. c) El estado de consolidación del presupuesto de la propia entidad con el de todos los presupuestos y estados de previsión de sus organismos autónomos y sociedades mercantiles. d) El estado de previsión de movimientos y situación de la deuda comprensiva del detalle de operaciones de crédito o de endeudamiento pendientes de reembolso al principio del ejercicio, de las nuevas operaciones previstas a realizar a lo largo del ejercicio y del volumen de endeudamiento al cierre del ejercicio económico, con distinción de operaciones a corto plazo, operaciones a largo plazo, de recurrencia al mercado de capitales y realizadas en divisas o similares, así como de las amortizaciones que se prevén realizar durante el mismo ejercicio.

2.- PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

2.1.- Principios presupuestarios clásicos La escuela económica clásica fue la primera que, basándose en las características anteriormente mencionadas, elaboró una serie de principios de

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naturaleza presupuestaria que enmarcan la elaboración y ejecución de los presupuestos de las entidades públicas. Podemos distinguir los siguientes: a) Principios económicos:    

Principio de gasto público mínimo Principio de neutralidad impositiva Principio de presupuesto equilibrado Principio de autoliquidación de la deuda pública

b) Principios políticos:      

Principio de competencia Principio de universalidad Principio de unidad Principio de claridad Principio de especialidad Principio de publicidad

c) Principios contables:    

Principio de presupuesto bruto Principio de unidad de caja Principio de especificación Principio de presupuesto cerrado

Hay que tener en cuenta que, cuando surgen estos principios, las funciones del Estado en la economía eran mínimas y que la elaboración y ejecución del presupuesto tenía unas particularidades que, evidentemente, no son las del momento presente. Esto es particularmente observable en lo que respecta a los principios económicos, estrechamente ligados a los postulados de las teorías de los economistas clásicos.

2.1.1- Principios económicos Sientan las bases sobre las condiciones que el presupuesto, como manifestación de la actuación económica pública, tiene que cumplir, de modo que tales actuaciones influyan lo menos posible en la economía general del país. La evolución de la dimensión y actuación económica del Sector Público desde que los autores clásicos formularon dichos principios, ha ocasionado que prácticamente no tengan sentido en la actualidad y que su vigencia presente sea prácticamente nula. 10

Según el principio de gasto público mínimo, éste debe limitarse a aquellos aspectos estrictamente necesarios que no puedan ser desarrollados por el sector privado; en concreto, la Defensa, la Seguridad Interior y la Administración de justicia. El origen de este postulado está en la consideración de la actividad del Sector Público como improductiva, no generadora de riqueza, es decir, un mal necesario que, consecuentemente, debe reducirse al mínimo, porque no contribuye a la acumulación del capital y, por tanto, perjudica el desarrollo económico. En definitiva, los clásicos sostenían que los recursos que manejaba el Estado podrían ser administrados más eficazmente en manos del sector privado. El principio de neutralidad impositiva supone la aplicación del anterior principio a los ingresos públicos, de modo que éstos han de ser mínimos, proporcionales a los servicios públicos recibidos individualmente por los ciudadanos y neutrales, de forma que no obstaculicen el desarrollo económico. Actualmente buena parte los ingresos públicos no son proporcionales a los servicios que los ciudadanos reciben, sino más bien al contrario, ya que los tipos impositivos de los impuestos directos suelen ser crecientes en función del nivel de renta de los sujetos, mientras que los servicios públicos suelen favorecer en mayor medida a las capas sociales de rentas más bajas. Por otro lado, los ingresos públicos no se conciben como neutrales en la economía actual, sino que en muchas ocasiones son herramientas de la política fiscal con finalidades que se alejan de la suficiencia recaudatoria para la mínima actividad pública que perseguían los clásicos. De hecho, hemos asistido, desde la segunda mitad del siglo pasado, a un traslado de parte de la actividad económica del sector privado al público. El principio de presupuesto equilibrado surge como consecuencia lógica de los dos comentados anteriormente, ya que si, por un lado, el Estado no es eficiente en la gestión de los recursos públicos, hecho que origina que el gasto público sea mínimo y, por otro, los ingresos públicos deben ser exclusivamente los necesarios para financiar dicho gasto, a fin de no detraer recursos al sector privado, evidentemente el presupuesto anual debe estar equilibrado. Si bien es cierto que durante el siglo XX diversas teorías económicas consideraban que el déficit público no tenía por qué ser perjudicial para la economía, al estimarse que era una forma de reactivación económica y, por tanto, un instrumento de política económica muy utilizado por los gobiernos, no puede decirse que este principio se encuentre desfasado en la actualidad, ya que es uno de los pilares básicos de la actual normativa de estabilidad presupuestaria. Por último, el principio de autoliquidación de la deuda pública, exige que el Estado sólo pueda emitir deuda pública para la financiación de determinadas inversiones lo suficientemente rentables, como para que el pago de intereses y la amortización de la misma se realice exclusivamente con cargo a los recursos obtenidos de tales inversiones. Considerando los actuales niveles de endeudamiento de los Estados y demás entidades públicas, no puede decirse que este principio haya sido respetado. Sin embargo las normas que tradicionalmente han regulado el endeudamiento financiero de las entidades 11

locales sí han tenido presente este principio, lo que ha tenido como consecuencia que los niveles de endeudamiento financiero del sector local sea en España el más reducido de todos los demás sectores públicos.

2.1.2.- Principios políticos Pretenden sentar las bases de la intervención de los diversos poderes en relación con los presupuestos y todos ellos han de considerarse plenamente vigentes en la actualidad. El primero de estos principios es el de competencia, que es básico para todo el derecho presupuestario. Según este principio, la competencia de la aprobación del Presupuesto corresponde al poder legislativo (parlamento) y la propuesta y ejecución del mismo, al ejecutivo (gobierno). Por su parte, el principio de universalidad establece que todos los gastos e ingresos han de incluirse en el presupuesto anual, consignándose de forma separada. Complemento del principio de universalidad resulta el de unidad, según el cual se exige que un sólo presupuesto englobe todas las previsiones de gastos e ingresos. Otro de los principios políticos establecidos por los autores clásicos es el de especialidad, el cual tiene una triple acepción: cualitativa, cuantitativa y temporal. Cualitativa, en tanto que todos los recursos asignados en el Presupuesto a un determinado objetivo deberán invertirse exclusivamente en dicha finalidad; cuantitativa, ya que los gastos únicamente serán contraídos y ejecutados hasta el importe que en el presupuesto se haya previsto; temporal, porque los gastos deben ser contraídos, ejecutados y pagados sólo en el período de tiempo para el cual se han autorizado. Por último, el principio de publicidad reconoce el derecho a la información que tienen los ciudadanos sobre el documento que ellos, a través de sus representantes, aprobaron y que habrán de financiar directamente.

2.1.3.- Principios contables Tratan de concretar, en términos contables, los principios económicos y políticos comentados anteriormente, convirtiéndose en criterios para llevar a la práctica el resto de principios. El principio de presupuesto bruto es una regla utilizada para hacer realidad el de universalidad, según la cual, el reflejo contable de los ingresos y gastos presupuestarios debe realizarse por su importe bruto, sin disminución alguna de los mismos. El principio de unidad de caja refuerza el de unidad del presupuesto, en el sentido de que todos los fondos públicos han de afluir a una caja única, de 12

donde han de salir todos los pagos que se realicen. Por tanto, la liquidez de todas las unidades que se sujetan a un mismo Presupuesto configura una masa de tesorería única, lo cual no implica unidad física, sino meramente contable. Según el principio de especialidad, todos los gastos deben encontrarse correctamente delimitados en el presupuesto, no admitiéndose cifras globales de los mismos. Favorece la aplicación de los principios de especialidad cualitativa y cuantitativa y, en consecuencia, impide realizar gastos por un importe superior a los consignados en el presupuesto con la especificación con la que fueron aprobados, sin perjuicio de las modificaciones de créditos que las normas autoricen. El principio de presupuesto cerrado implica que no podrán imputarse al presupuesto de un ejercicio aquellos gastos e ingresos que no se reconozcan o liquiden en el mismo. De este modo se garantiza el cumplimiento del principio de especialidad temporal.

2.2.- Aplicación al Presupuesto de las entidades locales Estos principios, como hemos visto y veremos en otros apartados de este módulo, tienen su reflejo en la normativa local de una forma más o menos directa, como de hecho sucede en los demás ámbitos normativos presupuestarios, estatal y autonómico. Así, el principio de Competencia tiene su reflejo en los artículos 168 y 169 del TRLHL, que señalan que el presupuesto general será formado por el Presidente de la entidad y aprobado por el Pleno de la Corporación. En los municipios de gran población, como se establece en el artículo 127 de la LBRL, la aprobación del proyecto de presupuesto le corresponde a la Junta de Gobierno Local. El art. 165.4 TRLHL recoge el principio de Equilibrio Presupuestario, por el que cada uno de los Presupuestos que se integran en el Presupuesto General deberá aprobarse sin déficit inicial El principio de Universalidad lo recoge el art. 162 TRLHL, al establecer que el presupuesto debe incluir todos los gastos e ingresos de la entidad, los primeros con carácter limitativo y los segundos con carácter estimativo. El principio de Unidad implica la existencia de un único documento presupuestario, tal y como se desprende del artículo 164.1 TRLHL. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 172 y 173 TRLHL, los créditos consignados en el presupuesto deben ser gastados única y exclusivamente en gastos concretos y determinados, totalmente especificados, en la cantidad autorizada y dentro del ejercicio para el que fueron concebidos, tal y como prescribe el principio de Especialidad. 13

Según los artículos 169, 170 y 171 TRLHL, la aprobación del presupuesto y determinadas modificaciones presupuestarias, deberá exponerse al público, previo anuncio en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, durante los cuales los interesados podrán examinarlos y presentar reclamaciones ante el Pleno , como propone el principio de Publicidad.

2.3.- Principios de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Tras la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOESF), se introdujeron nuevos principios generales en relación con la misma, de los cuales se refieren a Presupuestos, los siguientes: 

Principio de Estabilidad Presupuestaria: De acuerdo con lo establecido en el artículo 3 de la Ley, la elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos e ingresos de los distintos entes públicos locales se realizará dentro de un marco de estabilidad presupuestaria, entendiéndose por ésta la situación de equilibrio o superávit computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.



Principio de Sostenibilidad Financiera: Entendida como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública, tal y como dispone el artículo 4 de la LEPSF. Además, en el artículo 14, se concreta la prioridad absoluta del pago de los intereses y del capital de la deuda pública de las Administraciones Públicas frente a cualquier otro gasto.



Principio de Transparencia: De conformidad con lo establecido en el artículo 6 LEPSF, la contabilidad de las Administraciones Públicas así como sus Presupuestos y liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación de su situación financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional.

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

Principio de Eficiencia en la Asignación y Utilización de Recursos Públicos: Tal y como establece el artículo 7 de referida norma, las políticas de gasto público deben encuadrarse en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Igualmente la gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.

4.- ESTRUCTURA PRESUPUESTARIA APLICABLE A LAS ENTIDADES LOCALES Según el art. 167 del TRLHL, la Administración del Estado (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas se cita en dicho artículo) establecerá con carácter general la estructura de los presupuestos de las entidades locales teniendo en cuenta la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos, las finalidades u objetivos que con estos últimos se propongan conseguir Así, las entidades locales podrán clasificar los gastos e ingresos atendiendo a su propia estructura, de acuerdo con sus reglamentos o decretos de organización, pero siempre dentro del marco establecido por el Estado. De conformidad con el artículo 167.1 TRLHL, la estructura de los Presupuestos locales se desarrolló por la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre (modificada por la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo para su adaptación a la LOESF). Esta Orden se incluye como anexo al presente módulo. Los ingresos sólo presentan una clasificación económica que, a nivel de capítulo es la siguiente:

A. Operaciones no financieras A.1. Operaciones corrientes 

Capítulo 1. Impuestos directos. En este capítulo se incluirán los recursos exigidos sin contraprestación que tienen naturaleza tributaria, cuyo hecho imponible esté constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, que pongan de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio o la obtención de renta. 15



Capítulo 2. Impuestos indirectos. En este capítulo se incluirán los recursos exigidos también sin contraprestación y con naturaleza tributaria que, bajo la forma de impuestos indirectos, se aplican sobre una manifestación indirecta de la capacidad económica del sujeto pasivo y gravan la producción, el tráfico o el consumo.



Capítulo 3. Tasas, precios públicos y otros ingresos. Comprende ingresos tributarios y no tributarios, derivados de la prestación de servicios o la realización de actividades de la competencia local, de la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como ingresos percibidos como contraprestación a la obtención de un beneficio especial o de un aumento de valor de determinados bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, o por transacciones con salida o entrega material de bienes y otros diversos.



Capítulo 4. Transferencias corrientes: Ingresos de naturaleza no tributaria, percibidos por las Entidades locales sin contraprestación directa por parte de las mismas, destinados a financiar operaciones corrientes.



Capítulo 5. Ingresos patrimoniales. Recoge los ingresos de naturaleza no tributaria procedentes de rentas de la propiedad o del patrimonio de las entidades locales y sus organismos autónomos, así como los derivados de actividades realizadas en régimen de derecho privado.

A.2. Operaciones de capital 

Capítulo 6. Enajenación de inversiones reales. Ingresos provenientes de transacciones con salida o entrega de bienes de capital propiedad de las entidades locales o de sus organismos autónomos.



Capítulo 7. Transferencias de capital. Ingresos de naturaleza no tributaria, percibidos por las entidades locales, sin contraprestación directa por parte de las mismas, destinados a financiar operaciones de capital.

B. OPERACIONES FINANCIERAS 

Capítulo 8. Activos financieros. Este capítulo recoge el ingreso que obtienen las entidades locales y sus organismos autónomos por la enajenación de activos financieros, tanto del interior como del exterior, cualquiera que sea la forma de instrumentación y su vencimiento. También los reintegros de anticipos de sueldos y salarios y demás préstamos al personal y la devolución de depósitos y fianzas constituidos por las entidades locales. Dentro de este capítulo el artículo

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87, «Remanente de tesorería», recogerá, a lo largo del ejercicio, las aplicaciones a presupuesto del remanente de tesorería3. 

Capítulo 9. Pasivos financieros. En este capítulo se recoge la financiación de las entidades locales y sus organismos autónomos procedente de la emisión de Deuda Pública y de préstamos recibidos cualquiera que sea la moneda en la que estén nominados, su naturaleza y plazo de reembolso. EJEMPLOS





Si consultamos la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre veremos que: La previsión de ingreso correspondiente al Impuesto de bienes inmuebles de naturaleza urbana, al ser éste un “impuesto directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles” (ver art. 60 del TRLHL). debe consignarse dentro del capítulo 1, artículo 11, concepto 113. La previsión por la “Tasa por retirada de vehículos”, se consignará en el capítulo 3, artículo 32, concepto 326

En el caso de los gastos, la estructura presupuestaria, a través de los distintos niveles de clasificación, posibilita las respuestas a las siguientes preguntas:   

¿Quién gasta? (clasificación orgánica) ¿En qué se gasta? (clasificación económica) ¿Para qué se gasta? (clasificación por programas)

La clasificación por programas constará de los siguientes niveles:   

área de gasto política de gasto grupos de programas, que se subdividirán en programas

Esta clasificación podrá ampliarse en más niveles, relativos a subprogramas respectivamente. Los niveles de área de gasto y de política de gasto se ajustarán a los establecidos para la Administración del Estado. La clasificación por programas en su máximo nivel de agregación presenta las siguientes áreas de gasto: 

Área de Gasto 1. Servicios públicos básicos: Comprende esta área todos aquellos gastos originados por los servicios públicos básicos que, con carácter obligatorio, deben prestar los municipios, por sí o asociados, con arreglo al art. 26.1 de la LBRL, o, en su caso, las

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Hay que recordar que la cuantía del Remanente de Tesorería nunca puede figurar en las previsiones iniciales del Presupuesto ni, en el momento de su aplicación, pueden reconocerse derechos en este concepto.

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provincias con arreglo al artículo 31.2 de la misma Ley, atendiendo a su función de cooperación y asistencia a los municipios. 

Área de Gasto 2. Actuaciones de protección y promoción social: Se incluyen en esta área o grupo todos aquellos gastos y transferencias que constituyen el régimen de previsión; pensiones de funcionarios, atenciones de carácter benéfico-asistencial; atenciones a grupos con necesidades especiales, como jóvenes, mayores, minusválidos físicos y tercera edad; medidas de fomento del empleo.



Área de Gasto 3. Producción de bienes públicos de carácter preferente: En esta política de gasto se incluyen los gastos que tienen por objeto la prevención y curación de enfermedades, así como el mantenimiento de un estado de inmunidad sanitario en la población. Quedan comprendidos los gastos destinados a la creación, construcción, equipamiento y funcionamiento de hospitales, clínicas y sanatorios de cualquier naturaleza, casas de socorro, dispensarios, botiquines de urgencia, balnearios, laboratorios de análisis, así como sus servicios complementarios, entre los que cabe citar ambulancias; servicios de salud pública; control y suministro de medicamentos y productos sanitarios; higiene pública; laboratorios de análisis agroalimentarios; actuaciones de seguridad alimentaria; campañas de desinfección, desinsectación o desratización, y otros de naturaleza análoga.



Área de Gasto 4. Actuaciones de carácter económico: Comprende los gastos de toda índole destinados a la mejora, fomento y ordenación de las actividades agrícolas, ganaderas y piscícolas. Los gastos incluidos en el

grupo de programas de Administración General corresponderán a actividades dirigidas a la planificación, coordinación, control, organización, gestión administrativa y desarrollo de funciones de apoyo de los distintos centros directivos que integran la política de gasto. Se imputarán los gastos relativos a planes de ordenación del sector; colonización y concentración parcelaria; fomento del movimiento cooperativo y promoción del asociacionismo; fomento de la industrialización agroalimentaria; formación de jóvenes empresarios; centros de extensión agraria y otros de igual naturaleza. Se incluirán, además, los gastos relacionados con el control y erradicación de plagas; mejora y selección de semillas y de ganados, centros de biotecnología; explotaciones experimentales agrícolas y otras de naturaleza similar. Asimismo comprende los gastos relacionados con la creación, mejora y mantenimiento de infraestructuras básicas en actividades agrícolas, ganaderas, piscícolas o cinegéticas; regadíos; modificación y mejora de las estructuras; conservación y saneamiento de suelos y otras de naturaleza similar. Igualmente se imputará a esta política de gasto, en su caso, la aportación o cuota al depósito agrícola. 

Área de Gasto 9. Actuaciones de carácter general: Se incluyen en esta área los gastos relativos a actividades que afecten, con carácter general, a la 18

Entidad local, y que consistan en el ejercicio de funciones de gobierno o de apoyo administrativo y de soporte lógico y técnico a toda la organización.

Recogerá los gastos generales de la Entidad, que no puedan ser imputados ni aplicados directamente a otra área de las previstas en esta clasificación por programas. Se incluirán en esta área las transferencias de carácter general que no puedan ser aplicadas a ningún otro epígrafe de esta clasificación por programas, ya que en caso contrario se imputarán en la política de gasto específica que corresponda. 

Área de Gasto 0. Deuda Pública: Comprende los gastos de intereses y amortización de la Deuda Pública y demás operaciones financieras de naturaleza análoga, con exclusión de los gastos que ocasione la formalización de las mismas. Se imputarán a esta área los gastos destinados a atender la carga financiera de la Entidad local, amortización e intereses, derivados de las operaciones de crédito contratadas. Los gastos de formalización de los correspondientes contratos se llevarán a la política de gasto 93, grupo de programas 934.

El detalle de los créditos se presentará, como mínimo, a nivel de grupos de programas de gasto. No obstante, este detalle se deberá presentar en el nivel de programas de gasto en los casos que se especifican en la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre (Anexo). La clasificación económica presentará con separación los gastos corrientes y los gastos de capital, de acuerdo con los siguientes criterios: En los créditos para gastos corrientes se incluirán los de funcionamiento de los servicios, los de intereses y las transferencias corrientes. En los créditos para gastos de capital, los de inversiones reales, las transferencias de capital y las variaciones de activos y pasivos financieros. La clasificación económica constará de tres niveles:   

capítulo artículo concepto

Esta clasificación podrá ampliarse en uno o dos niveles, relativos al subconcepto y la partida respectivamente. En todo caso, los niveles de capítulo y artículo habrán de ser los mismos que los establecidos para la Administración del Estado. La clasificación económica del presupuesto de gastos presenta el siguiente detalle a nivel de capítulo:

A.

Operaciones no financieras A.1. Operaciones corrientes

19



Capítulo 1. Gastos de personal.: Se aplicarán en este capítulo todo tipo de retribuciones fijas y variables e indemnizaciones, en dinero y en especie, a satisfacer por las entidades locales y por sus Organismos autónomos al personal que preste sus servicios en las mismas. También las cotizaciones

obligatorias de las entidades locales y de sus organismos autónomos a los distintos regímenes de Seguridad Social del personal a su servicio. Así mismo se aplicarán las prestaciones sociales, que comprenden toda clase de pensiones y las remuneraciones a conceder en razón de las cargas familiares, y los gastos de naturaleza social realizados, en cumplimiento de acuerdos y disposiciones vigentes, por las entidades locales y sus organismos autónomos para su personal. 

Capítulo 2. Gastos corrientes en bienes y servicios: Comprende los gastos en bienes y servicios necesarios para el ejercicio de las actividades de las Entidades locales y de sus Organismos autónomos que no produzcan un incremento del capital o del patrimonio público.



Capítulo 3. Gastos financieros. Comprende los intereses, incluidos los implícitos, y demás gastos derivados de todo tipo de operaciones financieras y de deudas contraídas o asumidas por la Entidad local o sus Organismos autónomos, así como los gastos de emisión o formalización, modificación y cancelación de las mismas, diferencias de cambio y otros rendimientos implícitos.



Capítulo 4. Transferencias corrientes. Comprende los créditos para aportaciones por parte de la entidad local o de sus organismos autónomos, sin contrapartida directa de los agentes perceptores, y con destino a financiar operaciones corrientes. Se incluyen también las «subvenciones en especie» de carácter corriente, referidas a bienes o servicios que adquiera la Entidad local o sus organismos autónomos para su entrega a los beneficiarios en concepto de una subvención previamente concedida.



Capítulo 5. Fondo de contingencia y otros imprevistos Comprende este capítulo la dotación al Fondo de Contingencia al que se refiere el art. 31 de la LOESF, que obligatoriamente han de incluir en sus presupuestos las Entidades Locales del ámbito subjetivo de los artículos 111 y 135 del TRLHL, para la atención de necesidades imprevistas, inaplazables y no discrecionales, para las que no exista crédito presupuestario o el previsto resulte insuficiente. Las entidades locales no incluidas en aquel ámbito subjetivo aplicarán este mismo criterio en el caso de que aprueben la dotación de un Fondo de contingencia con la misma finalidad citada.

A.2. Operaciones de capital 

Capítulo 6. Inversiones reales. Este Capítulo comprende los gastos en los que incurran o prevean incurrir las entidades locales o sus 20

organismos autónomos destinados a la creación de infraestructuras y a la creación o adquisición de bienes de naturaleza inventariable necesarios para el funcionamiento de los servicios y aquellos otros gastos que tengan carácter amortizable. 

Capítulo 7. Transferencias de capital. Comprende los créditos para aportaciones por parte de la entidad local o de sus Organismos autónomos, sin contrapartida directa de los agentes beneficiarios y con destino a financiar operaciones de capital. Se incluyen también las «subvenciones en especie» de capital, referidas a bienes que adquiera la entidad local o sus organismos autónomos para su entrega a los beneficiarios en concepto de una subvención previamente concedida, debiendo imputarse al artículo que corresponda según su destinatario.

B.- Operaciones financieras 

Capítulo 8. Activos financieros. Este capítulo recoge el gasto que realizan las entidades locales y sus organismos autónomos en la adquisición de activos financieros, cualquiera que sea la forma de instrumentación y su vencimiento.



Capítulo 9. Pasivos financieros. Este capítulo recoge el gasto que realizan las entidades locales y sus organismos autónomos destinado a la amortización de deudas, tanto, en euros como en moneda distinta, cualquiera que sea la forma en que se hubieran instrumentado y con independencia de que el vencimiento sea a largo (por plazo superior a un año) o a corto plazo (no superior a un año). Se recogerá por su valor efectivo, aplicando los rendimientos implícitos al capítulo 3.

La aplicación presupuestaria cuya expresión cifrada constituye el crédito presupuestario vendrá definida, al menos, por la conjunción de las clasificaciones por programas y económica, a nivel de grupo de programa o programa y concepto o subconcepto respectivamente. En el caso de que la entidad local opte por utilizar la clasificación orgánica, ésta integrará asimismo la aplicación presupuestaria. El control contable de los gastos se realizará sobre la partida presupuestaria antes definida y el fiscal sobre el nivel de vinculación determinado conforme dispone el artículo 172 de esta Ley. Los artículos 28 y 29 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos (RDP), delimitan a partir del citado art. 172 del TRLHL el concepto de vinculación jurídica de los créditos del Presupuesto, relacionándolo con su estructura: 21

“Artículo 28 1. En las bases de ejecución del Presupuesto se podrá establecer la vinculación de los créditos para gastos en los niveles de desarrollo funcional y económico que la Entidad local considere necesarios para su adecuada gestión. 2. Asimismo, en las bases de ejecución del Presupuesto se podrá establecer el carácter vinculante de los créditos en función de la clasificación orgánica en aquellas Entidades locales que hagan uso de la facultad contenida en el artículo 148.2 de la Ley 39/1988 Reguladora de las Haciendas Locales4.” “Artículo 29 Las Entidades locales que hagan uso de la facultad recogida en el apartado 1 del artículo anterior deberán respetar, en todo caso, las siguientes limitaciones en cuanto a los niveles de vinculación: a) Respecto de la clasificación funcional, el grupo de función. b) Respecto de la clasificación económica, el capítulo.” EJEMPLO En un municipio donde no se ha adoptado la clasificación orgánica de los gastos, el crédito presupuestario para el consumo de gas de las instalaciones deportivas debe consignarse en: Respecto a la clasificación por programas:   

Área de gasto: 3 “Producción de bienes públicos de carácter preferente Política de gasto: 34 “Deporte” Grupo de programas: 342 “Instalaciones deportivas”

Respecto a la clasificación económica:    

Capítulo 2: “Gastos corrientes en bienes y servicios” Artículo 22: “Material, suministros y otros” Concepto 221: “Suministros” Subconcepto: 221.02 “Gas”

Recordemos que la aplicación presupuestaria, cuya expresión cifrada constituye el crédito presupuestario, vendrá definida, al menos, por la conjunción de las clasificaciones por programas y económica, a nivel de grupo de programa o programa y concepto o subconcepto respectivamente. Así, en nuestro ejemplo, la aplicación presupuestaria será: “342-221.02: Instalaciones deportivas, suministro de gas”

4

La referencia debe entenderse al TRLHL

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5.- PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO

5.1.- El ciclo presupuestario. Se conoce por ciclo presupuestario al conjunto de las fases por las que atraviesa el Presupuesto desde su elaboración hasta su liquidación y rendición de cuentas. A través de ellas se puede apreciar perfectamente el principio de separación de poderes que rige en los actuales Estados modernos: FASE

PODER

Elaboración Aprobación Ejecución Control

Ejecutivo (Gobierno)

Legislativo (Parlamento) Ejecutivo (Gobierno) Legislativo sobre la actuación del Ejecutivo

5.1.1.- Elaboración Consiste en la preparación y redacción de los Presupuestos, que abarca no sólo la confección de los estados de gastos e ingresos, sino también la de la amplia documentación anexa a los mismos en la que se explican y desglosan los objetivos y programas que justifican las cantidades consignadas en los distintos estados. Se basa, por un lado, en un proceso que parte de los distintos entes gestores para, mediante sucesivas agregaciones, llegar hasta el Gobierno, como responsable de todo el sector público y encargado de su presentación al Parlamento. 5.1.2.- Aprobación Constituye una manifestación del principio de competencia del Legislativo para la adopción de decisiones fundamentales de la actividad política. Esta competencia es una atribución de carácter constitucional dicho poder para el diseño de los aspectos esenciales de la actividad financiera. De la aprobación parlamentaria de Presupuestos, se desprenden tres consecuencias importantes:   

Se asegura el control democrático de los Presupuestos por el órgano representativo. Se habilita al ejecutivo para actuar en materia financiera. Compromete al Parlamento en la política del Gobierno. 23

En España a nivel estatal, esta fase empieza con el debate de la totalidad del Proyecto por el Pleno del Congreso de los Diputados, en el que deben aprobarse las cuantías globales de los estados de previsión de ingresos y gastos. Posteriormente el Proyecto pasa a la Comisión de Presupuestos del Congreso, en la que se debatirán el texto articulado y el estado de gastos. Una vez dictaminado por ésta, se somete a debate final por el Pleno del Congreso. Tras este trámite, el Proyecto de Ley se remite al Senado donde, tras su pase por la Comisión de Presupuestos, se somete al Pleno para debate sobre la totalidad y posterior votación. Si el Senado introduce modificaciones al texto recibido del Congreso, el Proyecto deberá volver a éste para su aprobación definitiva. 5.1.3.- Ejecución Como hemos comentado, es una clásica competencia del poder ejecutivo y, respecto a los gastos públicos, se encuentra profundamente marcada y condicionada por el carácter limitativo y vinculante de los créditos consignados en los Presupuestos. Así, el procedimiento administrativo de ejecución de los gastos públicos se dirige al cumplimiento y realización de las obligaciones económicas del Estado y otros entes públicos, que surgen de la propia ejecución del Presupuesto. 5.1.4.- Control Es la fase de rendición de cuentas del Ejecutivo al Legislativo, como respuesta al mandato del segundo poder, que ha aprobado el Presupuesto, al primero, que lo ha ejecutado. Todas las entidades del sector público estatal deberán formular sus cuentas anuales en el plazo máximo de tres meses desde el cierre del ejercicio económico. Sin perjuicio de lo anterior, existen otros órganos que no están integrados en el poder Legislativo y ejercen funciones de control: 

En la fase de ejecución, la propia Administración a través de la Intervención General de la Administración del Estado

24



Con carácter jurisdiccional, un órgano de control externo, como es el Tribunal de Cuentas, contemplado en el artículo 136 de la CE como órgano supremo de fiscalización de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del resto del sector público.

5.2.- Procedimiento de elaboración y aprobación del Presupuesto en las Entidades locales 5.2.1.- Confección y remisión de información previa: La Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, con el fin de dar cumplimiento a los requerimientos de la normativa europea, impone la obligación de confeccionar dos documentos previos a la elaboración del Presupuesto anual y con una información referida a la planificación presupuestaria: 



Las Líneas Fundamentales del Presupuesto (para el ejercicio siguiente), con fecha límite 15 de septiembre, que deben contener las principales líneas políticas que lo inspiran, acordes con los. compromisos en materia de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto, así como las previsiones de ingresos y gastos que se incluirán en el proyecto del mismo. El Plan Presupuestario a medio plazo (de los 3 ejercicios siguientes), con fecha límite 15 de marzo, constituye la referencia presupuestaria para estos próximos tres años, que debe servir como referencia para la futura elaboración de los Presupuestos Anuales, coherentes con los objetivos de estabilidad presupuestaria, regla del gasto y deuda pública. En este documento se indicarán las proyecciones de las principales partidas de ingresos y gastos teniendo en cuenta no solo su evolución histórica o tendencial (como puedan ser mayores ingresos por nuevas altas en tributos); sino también las posibles medidas políticas o modificaciones normativas aprobadas por la entidad que pudieran tener impacto en dichas cantidades.

5.3.- Contenido y documentación del proyecto del Presupuesto en las Entidades locales En este apartado vamos a considerar esquemáticamente el contenido y la documentación del proyecto de Presupuesto, así como la normativa que

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normalmente hay que tomar en consideración para su confección, todo ello integrado en el procedimiento de elaboración y tramitación 5.3.1. Normativa aplicable. A) Normativa específica de Régimen Local. 

LRBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.



TRBRL: Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.



TRLHL: Texto Refundido de Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.



RDR: Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local.



RDP: Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo Primero del Título Sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales.



RLGEP: RD 1463/20007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el desarrollo de la LGEP, en su aplicación a las entidades locales.



EPEELL: Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los Presupuestos de las Entidades Locales, modificada por la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo.



LRSAL: Ley 27/2013, de 27 de diciembre de 2013, de racionalización y sostenibilidad local.

B) Normativa Estatal 

LPGE: Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado



LGP: Ley 47/2003, de 26 de noviembre General Presupuestaria.



LOEPSF: Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. 26



EBEP: Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público



TRLS: RDL 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo.

C) Otras disposiciones y documentos de referencia o de aplicación 

SEC: Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.



MANUAL SEC: Manual de cálculo del déficit en Contabilidad Nacional adaptado a las Corporaciones Locales (1ª edición), confeccionado por la Intervención General del Estado.

5.3.2.- Presupuesto General: contenido y anexos. Como hemos visto, el Ayuntamiento ha de aprobar anualmente un Presupuesto único que "coincida con el año natural y que esté integrado por el de la Entidad y los de todos los Organismos y Empresas Locales con personalidad jurídica propia dependientes de aquella" (artículo 112.1 de la LRBRL). El Presupuesto General atenderá al cumplimiento del principio de estabilidad en los términos previstos en la LGEP (actualmente LOEPSF) y contendrá para cada uno de los Presupuestos que en él se integren: 

Los estados de gastos, en los que se incluirán con la debida especificación, los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones.



Los estados de ingresos, en los que figurarán las estimaciones de los distintos recursos económicos a liquidar durante el ejercicio.



Las bases de ejecución, comunes para todas las entidades sujetas a la normativa presupuestaria y cuyos presupuestos se integren en el general.

De conformidad con el artículo 166 del TRLHL, al "Presupuesto General se unirán como anexos, los planes y programas de inversión y financiación que, para un plazo de cuatro años, podrán formular los Municipios". El contenido del Anexo de inversiones es el siguiente: “Por cada proyecto deberá especificarse, como mínimo. a) Código de identificación. 27

b) Denominación de cada proyecto. c) Año de inicio y año de finalización previstos. d) Importe total previsto. e) Anualidad prevista para cada uno de los cuatro ejercicios. f) Tipo de financiación, determinando si se financia con recursos generales o con ingresos afectados. g) Previsible vinculación de los créditos asignados. h) Órgano encargado de su gestión”. También se unirán como anexos al Presupuesto General los siguientes documentos: 

Los programas anuales de actuación, inversiones y financiación de las sociedades mercantiles de cuyo capital sea titular único o participe mayoritario la entidad local.



El estado de consolidación del presupuesto de la propia entidad con el de todos los presupuestos y estados de previsión de entidades dependientes, previstos en al art. 164 del TRLHL.



El estado de previsión de movimientos y situación de la deuda comprensiva del detalle de operaciones de crédito o de endeudamiento pendientes de reembolso al principio del ejercicio, de las nuevas operaciones previstas a realizar a lo largo del ejercicio y del volumen de endeudamiento al cierre del ejercicio económico, con distinción de operaciones a corto plazo, a largo plazo, de recurrencia al mercado de capitales y realizadas en divisas o similares, así como las amortizaciones que se prevén realizar durante el mismo ejercicio.

5.3.3.- Documentación. El Presupuesto de cada uno de los Organismos Autónomos, integrante del General, propuesto inicialmente por el órgano competente de los mismos, será remitido para su aprobación a la Entidad Local de la que dependan. El Proyecto de Presupuesto General lo formará el Presidente de la Entidad, sobre la base de los Presupuestos y Estados de previsión a que se refiere el apartado anterior. 28

Al mismo tiempo habrá de unirse la documentación señalada en el artículo 168 del TRLHL: 

Memoria explicativa de su contenido y de las modificaciones que presente en relación con el vigente.



Liquidación del Presupuesto del ejercicio anterior y avance de la del corriente, referida al menos a seis meses del mismo.



Anexo de Personal de la Entidad Local.



Anexo de las Inversiones a realizar en el ejercicio.



Anexo de beneficios fiscales en tributos locales conteniendo información detallada de los beneficios fiscales y su incidencia en los ingresos de cada Entidad Local.



Anexo con información relativa a los convenios suscritos con las Comunidades Autónomas en materia de gasto social, con especificación de la cuantía de las obligaciones de pago y de los derechos económicos que se deben reconocer en el ejercicio al que se refiere el presupuesto general y de las obligaciones pendientes de pago y derechos económicos pendientes de cobro, reconocidos en ejercicios anteriores, así como de la aplicación o partida presupuestaria en la que se recogen, y la referencia a que dichos convenios incluyen la cláusula de retención de recursos del sistema de financiación a la que se refiere el artículo 57 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local



Informe económico-financiero, en el que se expongan las bases utilizadas para la evaluación de los ingresos y de las operaciones de crédito previstas, la suficiencia de los créditos para atender el cumplimiento de las obligaciones exigibles y los gastos de funcionamiento de los servicios y, en consecuencia, la efectiva nivelación del Presupuesto.

principales

5.4.- Tramitación. La tramitación del expediente presupuestario en el ámbito local guarda bastante semejanza al estatal, salvando lógicamente las diferencias entre los órganos que en él intervienen. 29

Así, la elaboración del proyecto, con toda la documentación de los Presupuestos que integran el general y con los anexos que hemos visto, se remite por el Presidente de la entidad al órgano de representación política en las Entidades locales, que es el Pleno de la Corporación. En el caso de los municipios de gran población, sujetos al estatuto regulado en el Título X de la LBRL, el proyecto de Presupuesto será previamente aprobado por la Junta de Gobierno local. (art. 127.1.d, LBRL) La normativa reglamentaria de las Entidades locales, generalmente determina una tramitación específica para la aprobación del Presupuesto, que contempla el estudio y dictamen por órganos complementarios y, en casos, procedimientos previos de información y participación ciudadana. En este sentido hay que tener en cuenta lo regulado en el art. 123 y siguientes del ROF respecto a las Comisiones informativas, y los artículos de 128 a 130 del mismo texto, respecto a las Juntas de Distrito y los Consejos Sectoriales. En los municipios de régimen común, la tramitación del Presupuesto se ajustará a las siguientes fases: a) Elevación al Pleno. El Proyecto de Presupuesto General, informado por el Interventor y con los anexos y documentación complementaria, será remitido por el Presidente al Pleno de la Corporación antes del día 15 de octubre para su aprobación, enmienda o devolución (artículo 168 TRLHL y artículo 18.4 RDP). b) Aprobación inicial. El órgano competente para la aprobación inicial es el Pleno de la Corporación (artículo 22.2.e, LBRL), por mayoría simple de los miembros presentes (artículo 47.1 LBRL). El acuerdo de aprobación, que será único, habrá de detallar los Presupuestos que integran el Presupuesto General, no pudiendo aprobarse ninguno de ellos separadamente. c) Información Pública. Será por espacio de quince días hábiles, en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid, durante el cual los interesados podrán examinarlos y expresar reclamaciones ante el Pleno (artículo 169 TRLHL, artículo 20.1 RDP). El artículo 169.1 del TRLHL antes citado establece que, durante el periodo de exposición pública del Presupuesto General aprobado inicialmente, los interesados podrán examinarlo y presentar reclamaciones ante el Pleno.

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A estos efectos y según el artículo 170.1 del TRLHL, tendrán la consideración de interesados: 

Los habitantes del territorio de la respectiva entidad local.



Los que resulten directamente afectados, aunque no habiten en el territorio de la entidad local.



Los colegios oficiales, cámaras oficiales, sindicatos, asociaciones y demás entidades legalmente constituidas para velar por los intereses profesionales o económicos y vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios.

El apartado segundo del mismo artículo nos dice que únicamente podrán entablarse reclamaciones contra el Presupuesto General, en los siguientes supuestos: 

Por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta ley.



Por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo.



Por ser de manifiesta insuficiencia los ingresos con relación a los gastos presupuestados o bien de estos respecto a las necesidades para las que estén previstos.

d) Resolución de todas las reclamaciones presentadas. El Pleno dispondrá para resolverlas de un plazo de un mes (artículo 169 TRLHL y artículo 20.1 RDP). e) Aprobación definitiva. El Presupuesto General se considerará definitivamente aprobado si al término del periodo de exposición no se hubiesen presentado reclamaciones; en caso contrario, se requerirá acuerdo expreso por el que se resuelvan las formuladas y se apruebe definitivamente (artículo 169 TRLHL y artículo 20.1 RDP). La aprobación definitiva del Presupuesto General por el Pleno de la Corporación habrá de realizarse antes del 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que debe aplicarse. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el Presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el 31

del anterior, con sus créditos iniciales, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen conforme a lo dispuesto en los artículos 177 a 179 del TRLHL y hasta la entrada en vigor del nuevo Presupuesto (artículo 169 TRLHL y artículo 21.1 RDP). f) Publicación. El Presupuesto General definitivamente aprobado será insertado en el Boletín Oficial de la Corporación, si lo tuviere y, resumido por Capítulos de cada uno de los Presupuestos que lo integren, en el de la Provincia o de la Comunidad Autónoma Uniprovincial (169 TRLHL y artículo 20.3 RDP). g) Remisión del Expediente y entrada en vigor. Del Presupuesto General definitivamente aprobado se remitirá copia a la Administración del Estado y a la Comunidad Autónoma. La remisión se realizará simultáneamente al envío al Boletín Oficial de la Provincia o de la Comunidad Autónoma Uniprovincial (169 TRLHL y artículo 20.4 RDP). El Presupuesto General entrará en vigor en el ejercicio correspondiente, una vez publicado en la forma prevista en el artículo 169 TRLHL y en el artículo 20.3 del RDP.

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