EUROPÄISCHES PARLAMENT

2014 - 2019

Petitionsausschuss

30.1.2015

MITTEILUNG AN DIE MITGLIEDER Betrifft:

Petition Nr. 1738/2013, eingereicht von dem Verein Comitato Contro L'Ampliamento Dell'Aeroporto Di Ampugnano Siena aus Italien gegen die Vergrößerung des Flughafens Siena und Nachtflüge Petition Nr. 2355/2013, eingereicht von Marie-Claire Bero, belgischer Staatsangehörigkeit, zu einem EU-weiten Verbot von Nachtflügen zum Schutz der EU-Bürger vor Luftverschmutzung und Lärmbelästigung

1.

Zusammenfassung von Nr. 1738/2013

Die Petition wird von einer Organisation eingereicht, die sich gegen die Pläne zur Vergrößerung des Flughafens Siena (Toskana) wendet. In ihrer Petition schlägt sie ein vollständiges und bedingungsloses Nachtflugverbot für alle europäischen Flughäfen und ein Flugverbot von mindestens acht Stunden am Tag vor, um die Gesundheit der Menschen zu schützen. Die Organisation fordert unter anderem eine Energiesteuer auf Flüge und die Rücknahme des Mehrwertsteuersatzes Null für Flugtickets. Zusammenfassung von Nr. 2355/2013 Die Petentin fordert die EU auf, die sehr unterschiedlichen Gefahren für die Umwelt und die Gesundheit der EU-Bürger aufgrund des ständig zunehmenden Luftverkehrsaufkommens zu bewerten, zu erläutern und entsprechende Maßnahmen zu ergreifen. Die Petentin betont insbesondere die angeblich chemischen Eigenschaften der durch hochfliegende Flugzeuge verursachten Kondensstreifen in der Luft (sog. Chemtrails), die hohe Lärmbelästigung in den Abflugstrecken und Einflugschneisen, die die Lebensqualität der EU-Bürger stark beeinträchtige, und die zahlreichen Programme und Annehmlichkeiten der EU für die Luftfahrtindustrie, mit denen indirekt ein stärkeres Luftverkehrsaufkommen gefördert würde (als Beispiel nennt die Petentin das System für den Handel mit CM\1048441DE.doc

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Treibhausgasemissionszertifikaten, durch das die Luftverkehrsindustrie angeblich die Emissionsquoten nicht überschreite).

2.

Zulässigkeit

Die Petition Nr. 1738/2013 wurde am 23. Juni 2014 für zulässig erklärt. Die Petition Nr. 2355/2013 wurde am 24. September 2014 für zulässig erklärt. Die Kommission wurde um Auskünfte gebeten (Artikel 216 Absatz 6 der Geschäftsordnung). 3.

Antwort der Kommission, eingegangen am 30. Januar 2015

Petitionen Nr. 1738/2013 und 2355/2013 Trotz der derzeitigen Wirtschaftskrise wird für den weltweiten Luftverkehr langfristig bis zum Jahr 2030 ein Wachstum von ungefähr 5 % jährlich erwartet. Aufgrund der Kapazitätsbeschränkungen und der erheblichen Auswirkungen auf die Gesundheit und den Klimawandel wie Flugzeuglärm an Flughäfen und Luftemissionen ist weiterhin nachhaltiges Wachstum anzustreben. Dabei müssen sowohl die Bedürfnisse der reisenden Öffentlichkeit befriedigt als auch die Gesundheitsgefahren für jene Bürger bekämpft werden, die in der Nähe von verkehrsreichen und überlasteten Flughäfen leben. Dies ist eine große Herausforderung für die politischen Entscheidungsträger und die Industrie. Die EU stellt sich der Herausforderung mit einem umfassenden Ansatz, der kraftstoffsparende Arbeitsabläufe, grüne Technologien und Forschungsprogramme (Clean Sky, Entwicklung des Flugverkehrsmanagementsystems der neuen Generation „SESAR“), Verbesserung der Flugsicherheit (Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums) und die Einführung von nachhaltigen alternativen Kraftstoffen für die Luftfahrt sowie das Emissionshandelssystem (ETS) umfasst. a) Lärm auf Flughäfen Der Lärm im Umfeld von Flughäfen ist ein heikles Thema, das in den entsprechenden Gebieten oft politischem Druck unterliegt, da es die Gesundheit der Bürgerinnen und Bürger ernsthaft beeinträchtigen kann. Aber bei jeder Entscheidung über eine Erweiterung eines Flughafens oder vor allem über die vom Petenten genannten lärmbedingten Betriebsbeschränkungen sollten die verschiedenen technischen Einschränkungen berücksichtigt und die wirtschaftlichen und gesundheitlichen Auswirkungen am besagten Flughafen und in der besagten Region gegeneinander abgewogen werden. Durch die vor kurzem angenommene Verordnung über lärmbedingte Betriebsbeschränkungen auf Flughäfen1 wird der Lärmbewertungsprozess vereinheitlicht, und die lokalen Behörden behalten die Zuständigkeit für die Festsetzung von Lärmminderungszielen und für die Entscheidungsfindung.

1

Verordnung (EU) Nr. 598/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über Regeln und Verfahren für lärmbedingte Betriebsbeschränkungen auf Flughäfen der Union im Rahmen eines ausgewogenen Ansatzes sowie zur Aufhebung der Richtlinie 2002/30/EG, Abl. L 173/65 vom 12. Juni 2014

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Der Lärm im Umfeld von Flughäfen wird auf europäischer Ebene in erster Linie durch die Richtlinie über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm geregelt1. Der Flughafen von Siena fällt nach den der Kommission verfügbaren Informationen derzeit nicht unter diese Richtlinie, da dort jährlich weniger als 50 000 Flugbewegungen stattfinden (als eine Flugbewegung gilt ein Start oder eine Landung). Sollten die jährlichen Flugbewegungen nach einer Erweiterung des Flughafens auf über 50 000 Bewegungen ansteigen, fällt der Flughafen unter die Richtlinie 2002/49/EG, d. h. für den Flughafen müssen Lärmkarten ausgearbeitet und ein Aktionsplan zur Regelung von Lärmproblemen und von Lärmauswirkungen erstellt werden. Die Maßnahmen des Aktionsplans sind in das Ermessen der zuständigen Behörden gestellt, die Mitgliedstaaten müssen aber dafür sorgen, dass die Öffentlichkeit zu Vorschlägen für Aktionspläne angehört wird. b) Besteuerung von Flugkraftstoff Die Richtlinie zur Energiebesteuerung2 sieht eine obligatorische Befreiung von der harmonisierten Verbrauchsteuer für Lieferungen von Energieerzeugnissen zur Verwendung als Kraftstoff für die Luftfahrt mit Ausnahme der privaten nichtgewerblichen Luftfahrt vor. Damit wurden jedoch erstmals Bestimmungen eingeführt, die es den Mitgliedstaaten erlauben, Flugkraftstoffe für Inlandsflüge und im Rahmen bilateraler Vereinbarungen Kraftstoffe zur Verwendung für Flüge innerhalb der Union zu besteuern. In solchen Fällen können Mitgliedstaaten einen Steuersatz anwenden, der unter dem in der Richtlinie dargelegten Mindeststeuerbetrag liegt. Die Steuerbefreiung von Flugkraftstoff, der sich in den Tanks eines auf einem Gemeinschaftsflughafen landenden Flugzeugs befindet, ergibt sich aus den Vorschriften des Chicagoer Abkommens von 1944. Die Befreiungen für Flugkraftstoff, mit dem ein Flugzeug auf einem Gemeinschaftsflughafen aufgetankt wird, werden jedoch auf der Grundlage bilateraler Luftverkehrsabkommen gewährt, die zumeist zwischen Mitglied- und Drittstaaten abgeschlossen werden. Die Kommission legte im Jahr 2000 eine Mitteilung über die Besteuerung von Flugkraftstoff3 vor und stellte diese Frage in der 33. Versammlung der ICAO im September 2001 zur Diskussion. Die Diskussionen haben gezeigt, dass es sehr schwierig, wenn nicht gar unmöglich sein wird, auf der Ebene der ICAO eine Einigung in diesem Punkt zu erzielen. Vor allem infolge der Maßnahmen der EU zur Einbeziehung des Flugverkehrs in das EUEmissionshandelssystem begünstigt die ICAO seit 2001 anstatt Besteuerungen oder Gebührenerhebungen eher marktgestützte Maßnahmen (z. B. Emissionshandel). Außerdem fördert und unterstützt sie Maßnahmen unter den ICAO-Mitgliedstaaten zur Einführung von kraftstoffsparenden Arbeitsabläufen, grünen Technologien und Forschungsprogrammen, Verbesserungen der Flugsicherheit und die Einführung von nachhaltigen alternativen Kraftstoffen für die Luftfahrt. Bei der Einführung des Emissionshandelssystems hatte die EU neben mehreren anderen 1

Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Juni 2002 über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm, ABl. L 189 vom 18.7.2000 2 Richtlinie 2003/96/EG vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom, ABl. L 283 vom 31.10.2003 3 COM(2000)0110 vom 2.3.2000

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politischen Maßnahmen die Besteuerung von Flugkraftstoff in Erwägung gezogen, kam aber zum Schluss, dass dies aufgrund der rechtlichen Unvereinbarkeit mit den zahlreichen bilateralen Abkommen mit Drittstaaten und den einschlägigen Bestimmungen des Chicagoer Abkommens praktisch unmöglich war. Außerdem mussten wettbewerbsrechtliche Fragen und das Diskriminierungsverbot berücksichtigt werden. Die Entscheidungen der EU der Jahre 2012 und 2013 über eine vorübergehende Einschränkung des Anwendungsbereichs des Emissionshandelssystems auf Emissionen von Flügen zwischen europäischen Flughäfen wurden angesichts der Fortschritte getroffen, die die ICAO bei der Entwicklung eines globalen Emissionshandelssystems erzielen konnte. Außerdem sollten diese wichtigen Verhandlungen dadurch erleichtert werden. Die EU hat sich immer für einen globalen Ansatz eingesetzt: die Luftfahrt ist per Definition eine globale Industrie, und der Klimawandel ist ein globales Problem, das globale Lösungen erfordert. Solche Entscheidungen können erfahrungsgemäß nicht einseitig beschlossen werden, daher ist ein multilateraler Handlungsrahmen trotz der damit verbundenen Schwierigkeiten noch immer die beste Vorgehensweise. Die EU bemüht sich aktiv darum, bei der nächsten Versammlung der ICAO im Jahre 2016 positive Ergebnisse zu erzielen. Der Prozess ist komplex und die Verhandlungen schwierig, aber der Schwerpunkt der Arbeiten wird auf der Konsensbildung mit den internationalen Partnern, der Industrie und den Interessengruppen im Umweltbereich liegen. Wir möchten erreichen, dass die ICAO im Jahr 2016 einen globalen marktbasierten Mechanismus einführt, der weltweit ab dem Jahr 2020 umgesetzt werden kann. Das Emissionshandelssystem wird im Jahr 2016 überarbeitet, und auf EU-Ebene können spätere Entscheidungen getroffen werden, um den Ergebnissen der ICAO Rechnung zu tragen. c) Mehrwertsteuerliche Behandlung von Flugtickets Personenverkehrstätigkeiten (Luft-, See-, Straßen- und Schienenverkehr) sind grundsätzlich mehrwertsteuerpflichtig, gemäß Anhang III Punkt 5 der Richtlinie des Rates über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem („MwSt.-Richtlinie“)1 können darauf aber ermäßigte Mehrwertsteuersätze angewandt werden. In Wirklichkeit sind Intra- und Extra-EUVerkehrsströme in allen Mitgliedstaaten von der Mehrwertsteuer befreit, da die Ausnahmeregelungen gemäß Artikel 371 bis 390 und Artikel 390a bis 390c sowie die Sondervorschrift in Artikel 110 der Mehrwertsteuer-Richtlinie den ersten neun Mitgliedstaaten die Möglichkeit geben, Befreiungen für Personenverkehrstätigkeiten, die vor dem 1. Januar 1978 befreit waren, weiterhin anzuwenden, während alle nach 1978 beigetretenen Mitgliedstaaten eine Ausnahmeregelung zur Befreiung des internationalen Fluggastverkehrs von der Mehrwertsteuer anwenden können. Kein Mitgliedstaat ist dazu verpflichtet, grenzüberschreitende Flugreisen zu besteuern, aber alle Mitgliedstaaten könnten sofort auf alle Flugtickets die Mehrwertsteuer zum Normalsatz erheben. Sollte ein Mitgliedstaat sich aber dazu entscheiden, auf internationale Flugreisen die Mehrwertsteuer zu erheben, könnte er diese Entscheidung später nicht mehr aufheben und die Tätigkeiten wieder von der Steuer befreien. Das ist wahrscheinlich einer der Gründe, warum einige Mitgliedstaaten andere Steuern und Gebühren für internationale Flüge eingeführt haben, anstatt die Mehrsteuer zu erheben. Flugticketsteuern gibt es derzeit in Deutschland, Frankreich, Italien, Österreich und dem Vereinigten Königreich. Einige Mitgliedstaaten haben 1

Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem, ABl. L 347 vom 11.12.2006

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in der Vergangenheit ähnliche Steuern eingeführt, diese in der Zwischenzeit aber wieder abgeschafft. Dazu gehören Dänemark, Irland, Malta und die Niederlande. Für den inländischen Flugverkehr erheben 24 Mitgliedstaaten Mehrwertsteuern auf den Flugticketpreis, wobei neun von diesen vorwiegend den Normalsatz anwenden. Nur Dänemark, Irland, Malta und das Vereinigte Königreich dürfen solche Tätigkeiten von Steuern befreien. Diese 24 Mitgliedstaaten befreien also wie gesagt internationale Flüge von den Steuern, was unter anderem auch auf die derzeitigen Vorschriften über die Festlegung des Ortes der Besteuerung zurückgeführt werden kann. Der internationale Fluggastverkehr wird dort besteuert, wo der Transport tatsächlich stattfindet, und zwar im Verhältnis der zurückgelegten Entfernungen (Artikel 48 der MwSt-Richtlinie). Es wäre aber schwierig zu ermitteln, welche Entfernung im Luftraum des betroffenen Mitgliedstaates zurückgelegt wurde. Die Kommission kann die Mitgliedstaaten nicht dazu zwingen, Flugtickets zu besteuern, aber die derzeitige Situation und die früheren Bemühungen der Kommission zur Bekämpfung der unbefriedigenden Komplexität im Bereich des Fluggastverkehrs wurden in der Mitteilung der Kommission zur Zukunft der Mehrwertsteuer erwähnt1. Darin beschreibt die Kommission die wesentlichen Merkmale eines zukünftigen Mehrwertsteuersystems und die schwerpunktmäßig durchzuführenden Maßnahmen. Eine der wichtigsten Prioritäten ist ein effizienteres Mehrwertsteuersystem. Durch die Einführung einer breiteren Steuerbemessungsgrundlage und die Einschränkung der Anwendung reduzierter Steuersätze sollen die Steuerneutralität gefördert und die wirtschaftliche Steuerung verbessert werden, indem entweder neue Einnahmequellen eröffnet werden oder eine Verringerung des Regelsteuersatzes ohne negative Auswirkungen auf die Einnahmen ermöglicht wird. Im Bereich der Personenverkehrstätigkeiten zieht die Kommission ein neutraleres, einheitlicheres und einfacheres Mehrwertsteuersystem vor. Nachdem sich durch eine öffentliche Anhörung zeigte, dass die derzeitige Situation der Personenverkehrstätigkeiten möglicherweise zu Wettbewerbsverzerrungen führen könnte, gab die Kommission eine Studie in Auftrag, um die aktuelle mehrwertsteuerliche Behandlung von Personenverkehrstätigkeiten in den Mitgliedstaaten zu überprüfen und mögliche Wettbewerbsverzerrungen zu ermitteln. Der Abschlussbericht der Studie wurde im Januar 2015 auf der Webseite der Kommission veröffentlicht2. d) Anreizsysteme am Flughafen Die Flughäfen mit über 5 Millionen Fluggastbewegungen pro Jahr und jeweils der größte Flughafen in jedem Mitgliedstaat fallen unter die Richtlinie über Flughafenentgelte3. Gemäß dieser Richtlinie werden bei der Berechnung der Infrastrukturkosten und deren Erhebung von den Luftverkehrsgesellschaften Mindeststandards für die Konsultation, die Transparenz und die Nichtdiskriminierung von Luftverkehrsgesellschaften berücksichtigt. Diese Entgelte 1 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss zur Zukunft der Mehrwertsteuer - Wege zu einem einfacheren, robusteren und effizienteren MwSt.-System, das auf den Binnenmarkt zugeschnitten ist, 6.12.2011. 2 CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis (Consortium leader), Study on the economic effects of the current VAT rules for passenger transport, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/report_passenger_transport.pdf. 3 Richtlinie 2009/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009 über Flughafenentgelte, ABl. L 70 vom 14.3.2009

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werden in der Regel von den betroffenen Flughäfen veröffentlicht. Die Flughäfen können Anreizsysteme einführen, um die Erschließung neuer Flugstrecken, die Aufstockung von Flugstrecken oder die Ausweitung der Tätigkeiten an einem bestimmten Flughafen zu fördern. Solche Anreize müssen jedoch die Vorschriften über staatliche Beihilfen erfüllen. Diese Vorschriften wurden in den neuen Luftverkehrsleitlinien festgelegt, die am 4. April 2014 in Kraft getreten sind1.

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Mitteilung der Kommission – Leitlinien für staatliche Beihilfe für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften, 2014/C 99/03.

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